Европейский Союз в Минском процессе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Сокращения и аббревиатуры

Введение

1. Формирование общей внешней политики ЕС: теоретические аспекты

1.1 Межправительственный подход в анализе процесса формирования внешней политики Европейского союза и представительства ЕС на международной арене

1.2 Неоинституционализм рационального выбора в анализе формирования общей позиции и механизма представительства ЕС

2. Причины отсутствия единой политики ЕС в Минском процессе: анализ подходов, интересов и целей в рамках ЕС

2.1 Причины отсутствия единого представительства и единой позиции ЕС в рамках Минского процесса

2.2 Плюрализм подходов к разрешению украинского кризиса в рамках Минского процесса на уровне государств-членов ЕС и степень их влияния на внешнюю политику ЕС

2.3 Интересы и цели участников переговоров от ЕС в рамках Минского процесса. Соотношение их национальных интересов с «общеевропейским» интересом в переговорах

3. Перспективы выработки единой политики ЕС в минском процессе

3.1 Влияние позиций государств-членов на выработку общей позиции и единого представительства ЕС в Минском процессе: перспективы и необходимые условия для единства во внешней политике

3.2. Влияние позиций государств-членов ЕС в Минском процессе на дальнейшее развитие отношений ЕС и России

Заключение

Список литературы и источников



Сокращения и аббревиатуры

ДЕС - Договор о Европейском союзе

Д/ЛНР - Донецкая и Луганская народные республики

ЕС - Европейский союз

МПП - межправительственный подход

НИРВ - неоинституционализм рационального выбора

ОВППБ - общая внешняя политика и политика безопасности

ЦВЕ - Центрально-Восточная Европа



Введение

Актуальность темы. Европейский союз продолжительное время находится в кризисном состоянии, что отражается на его способности проводить внутреннюю и внешнюю политику. Вопреки нововведениям Лиссабонского договора представительство и участие Европейского союза на международной арене сокращается, а внешнеполитическая инициатива переходит к отдельным государствам-членам. Актуальность темы обуславливается необходимостью определить условия и принципы ведения диалога с ЕС, обозначить границы его эффективности и степени влияния на разрешение вопросов общеевропейского значения. России важно определить, с кем диалог наиболее продуктивен (с институтами ЕС или государствами-членами), и модель взаимоотношений, в том числе по таким острым вопросам, как урегулирование украинского кризиса.

Объект: Европейский союз.

Предмет: представительство и выработка общей позиции Европейского союза в Минском процессе.

Исследовательский вопрос: почему ЕС не представлен в Минском процессе как отдельный актор, а переговоры происходят с участием только Германии и Франции?

Исследовательская проблема: Европейский союз зачастую представлен на международной арене отдельными государствами-членами и не проявляет единства позиции в сфере внешней политике. Сегодня наметилась тенденция дальнейшей национализации внешней политики в рамках ЕС вопреки нововведениям Лиссабонского договора.

Цель исследования: выявить причины несбалансированности представительства ЕС и сложностей в процессе формирования единой позиции по Минскому процессу и украинскому кризису в целом.

Гипотеза: внешняя политика Европейского союза национализируется и монополизируется отдельными государствами-членами ЕС, в то время как институты не способны обеспечить представительство ЕС на международной арене в силу политического и институционального дисбаланса внутри ЕС и фактического неисполнения положений Лиссабонского договора в сфере внешних связей и отсутствия внешней легитимности. Минский процесс - показатель данной тенденции. украинский минский евросоюз

В соответствии с поставленной целью необходимо выполнить следующие задачи:

- охарактеризовать процесс формирования внешней политики ЕС и механизма единого представительства на основе синтетического теоретического подхода (межправительственного подхода и неоинституционализма рационального выбора);

- обозначить причины отсутствия единого представительства и единой позиции ЕС в рамках Минского процесса;

- выявить различие подходов, интересов и целей государств-членов ЕС относительно Минского процесса и украинского кризиса в целом;

- определить степень влияния позиций государств-членов ЕС на дальнейшую выработку общей внешней политики и единого представительства в Минских переговорах;

- охарактеризовать влияние позиций государств-членов ЕС по Минскому процессу на отношения с Россией.

Степень научной разработанности

Источниковая база основывается на официальных документах и заявлениях в рамках Минских процесса, официальных документов ЕС и внешнеполитических документах государств-членов, выступлениях официальных лиц, информации с официальных веб-сайтов институтов ЕС и государственных органов, на новостных материалах СМИ. Важной частью для исследования является правовая база, изложенная в Договоре о Европейском союзе (ДЕС).

В рамках исследования используется теоретическая литература, литература, анализирующая внешнюю политику ЕС и литература, непосредственно затрагивающая тематику Минского процесса.

В рамках теории мы обращаемся к С.Хоффману, Н.Нудженту, Э.Моравчику, Ф.Шиммелфеннигу (в рамках межправительственного подхода -МПП), Д.Норсу, М.Аспинуоллу, Г.Шнейдеру, П.Холлу и Р.Тейлору, которые описывают неоинституционализм рационального выбора (НИРВ) и его развитие в трудах других теоретиков. Также в исследовании мы используем интерпретации теорий европейской интеграции О. Буториной и Т. Бордачевым.

Для анализа институционального и политического содержания внешней политики ЕС (в том числе на текущем этапе) используются исследования Н.Кавешникова, О.Потемкиной, Д.Данилова, М.Троицкого, Л.Бабыниной, Т.Бордачева, И.Бусыгиной, Т.Романовой, анализы М.Энтина и Е.Энтиной, М.Леонард, Дж.Шапиро. Но данные исследования, тем не менее, не учитывают ряд факторов, которые характеризуются теориями МПП и НИРВ.

Среди работ по тематике Минского процесса стоит выделить исследования и комментарии таких политологов и экспертов как Х.Элиотт, Л.Фикс, Г.Констанян, С.Мейштер, К.Пельшинская-Належ, П.Бурас, И.Пруднюк, Л.Шевцова, Т.Сидорюк, Д.Тищенко, В.Торба, И.Тимофеев, Т.Бордачев, Т.Романова, С.Караганов, Я.Корейба, Д.Джангиров, О.Игнатов и другие.

Тем не менее, несмотря на обработку различных ресурсов (европейских, американских, российских, украинских) при исследовании мы столкнулись с проблемой ангажированности некоторых работ по теме Минского процесса. Также круг научных работ по Минскому процессу и его месту в европейской политике довольно ограничен. Анализ тематики сопровождается множеством комментариев и мнений, но на данный момент не имеет прочной и широкой научной базы.

Научная новизна. Многие исследования изучают кризис лидерства и внутреннюю политическую и институциональную несбалансированность ЕС во внутренних процессах, и не берут во внимание внешнеполитическое измерение. Тем временем, институциональные изменения Лиссабонского договора не смогли создать эффективный механизм единого представительства ЕС на международной арене и не создали действенных, эффективных правил выработки общей позиции ЕС. Новизна заключается также в том, что данную проблематику мы рассматриваем с позиций межправительственного подхода, а не только неоинституционализма.

Отметим, что в рамках работы используются основные положения НИРВ, но без количественного тестирования гипотезы и со значительным использованием эмпирического материала и анализа политических событий. Для определения интересов государств и их противоречий, причин отстранения институтов ЕС от внешней политики достаточно анализа политических событий и поведения основных акторов. Гипотеза также не предполагает выявления степени корреляции между явлениями в сфере общей внешней политики и политики безопасности (ОВППБ) ЕС или иных математических расчетов, более применимых в экономике и социологии.

Новой является попытка обратить внимание на фактическую незначительность изменений в рамках Лиссабонского договора и факторы, влияющие на данное явление.

Более того, взят новый контекст изучения проблемы - острый кризис общеевропейского уровня, где предполагается участие ЕС как отдельного актора. Контекст важен для внесения эмпирики в существующую философскую дискуссию относительно возможностей подходов МПП и НИРВ объяснить актуальные процессы и кризисы в ЕС. Тематика Минского процесса в повестке ЕС изучена мало и представляет особый интерес по причине своей актуальности и беспрецедентности.

Хронологические рамки: 2014-2017 гг.

В рамках данного исследования используется синтетический теоретический подход - межправительственный подход на уровне анализа межгосударственного взаимодействия и неоинституционализм рационального выбора на уровне анализа институтов и их влияния на принятие решений.

В рамках исследования используются общенаучные методы - анализ, синтез, индукция, дедукция, абстрагирование, наблюдение. Как методы работы с информацией используется ивент-анализ. Также используется метод case-study (анализ ОВППБ ЕС проходит на примере Минского процесса).

Теоретическая значимость

Исследование объясняет причины, по которым государства-члены добровольно отказываются от единой внешней политики с точки зрения межправительственного подхода и неоинституционализма рационального выбора, а также почему не происходит дальнейшая коммунитаризация сферы ОВППБ вопреки предположениям неофункционалистов. Также в исследовании проводится анализ причин неисполнения Лиссабонского договора и отсутствия общей внешней политики, а также перспектив и условий для единого представительства ЕС и выработки единой позиции.

Практическая значимость

Изучение особенностей принятия внешней политики и представительства ЕС на международной арене позволит России выстраивать более конструктивный диалог с ЕС, принимать более эффективные внешнеполитические решения, формировать актуальную повестку для переговоров. Изучение существующих проблем ЕС в процессе выработки единой позиции в рамках Минского процесса является остроактуальным, что в том числе способствует поиску выхода из украинского кризиса, который имеет весомые региональные и глобальные последствия. Исследование процессов в рамках ОВППБ также является важным с точки зрения заимствования опыта другими интеграционными объединениями.

Структура работы, помимо введения и заключения, предполагает три главы:

1) Первый раздел посвящен описанию теоретической основы исследования - применения МПП и НИРВ в анализе общей внешней политики ЕС.

2) Второй раздел акцентирует внимание непосредственно на причинах отсутствия единой внешней политики Европейского союза в Минском процессе. В нем рассматривается различность подходов, интересов и целей акторов в ЕС.

3) Третий раздел сосредоточен на перспективах выработки единой позиции и представительства ЕС, на влияние позиций государств-членов ЕС по Минскому процессу на отношения с Россией и их перспективы.

Данная работа может быть использована в рамках курсов, изучающих механизм формирования единой позиции ЕС, внешнеполитических решений ЕС, особенностей его представительства на международной арене, а также для выработки рекомендаций всем заинтересованным сторонам для выстраивания конструктивных отношений и преодоления текущих кризисов. Работа будет интересна практикам, занимающимся украинским кризисом и Минским процессом, а выводы и рекомендации могут быть использованы государственными органами РФ в процессе формирования внешней политики и приняты во внимание институтами ЕС.



1. Формирование общей внешней политики ЕС: теоретические аспекты

1.1 Межправительственный подход в анализе процесса формирования внешней политики Европейского союза и представительства ЕС на международной арене

Межправительственный подход (также интерговернментализм) к изучению европейской интеграции был введен в научный оборот ученым Стэнли Хоффманом в 1966 году (под влиянием кризиса «пустого кресла» и позиции де Голля относительно дальнейшего пути развития Европейских сообществ). В течение времени подход пополнился новыми интерпретациями и дополнениями других авторов. Объяснение Хоффмана считается классическим и по своим положениям близко к реализму, а такие категории как «национальный интерес», «суверенитет» являются ключевыми.

В основу межправительственного подхода Хоффманом заложено утверждение, что государства добровольно идут на интеграцию для обеспечения и сохранения своих позиций на международной арене и защиты национальных интересов. Также именно национальные государства остаются ключевой единицей в международных отношениях. При этом, согласно интерпретации О.В. Буториной, национальные правительства сохраняют возможность эффективно продвигать и соблюдать собственные правила взаимодействия в рамках межправительственного сотрудничества, защищать уязвимые с точки зрения суверенитета сферы. Согласно трактовке Т.В. Бордачева, государства продолжают соперничать между собой в рамках межгосударственных институтов ЕС, а внешняя политика государств-членов по факту остается полностью независимой. При этом интеграционное объединение дает возможность национальным государствам влиять на политические процессы в мире и во взаимоотношениях с внешними партнерами через структуру ЕС.

Согласно Хоффману, логика различий (национальных культур и государств) ограничивает, сдерживает эффект перетекания интеграции в другие сферы, особенно, в плоскости «высокой политики», так как государства не готовы отказаться от уникальности своих политических систем и национальной идентичности. Особенно это ярко проявляется при отсутствии понимания конечной цели европейской интеграции. Хоффман упоминает дихотомию двух идей интеграции - идеи предотвращения войны внутри Союза путем создания взаимозависимости между государствами и идеи создания интеграционного объединения ради образования новой великой державы по типу США, которая могла бы играть весомую роль в международных отношениях. Отсутствие консенсуса и понимания относительно конечной цели интеграции внутри ЕС приводит к замедлению или остановке процесса интеграции в политической сфере. Также ученый отмечает, что Европа как интеграционный проект не создается народом, как и само Сообщество не формирует народа, нации.

Хоффман также обращает внимание на то, что функциональная интеграция более выгодна маленьким государствам, и в меньшей степени удовлетворяет интересы больших государств, особенно в политической сфере.

Как утверждает исследователь, институты (вопреки логике неофункционализма) постепенно превращаются в отдельных акторов со своим интересом «выживания и экспансии». Более того, в рамках одного интеграционного объединения приходится иметь дело с определенным количеством различных политических систем (во время написания работы в 1966 это было несогласие шести государств, сегодня - двадцати восьми). Блокирование решений может быть вызвано не слабостью этих политических систем, а именно их устойчивостью. Новые же институты, которые начинают действовать независимо и по своей логике, в своих, а не государственных, национальных интересах, только ослабляют способность договариваться внутри Союза, в следствие того, что акторов, принимающих решение, становится больше.

Нейл Нуджент в своем определении интерговернментализма также обращает внимание на то, что государства взаимодействуют на основе общего интереса там, где это возможно, в ситуациях и условиях, которые они могут контролировать, то есть - пока нет угрозы подрыва национального суверенитета.

Эндрю Моравчик дополнил классический межправительственный подход новыми положениями, более близкими к теории либерализма, чем реализма, вследствие чего новый подход получил название либерального межправительственного подхода (ЛМПП). Э.Моравчик использует положения неоинституционализма рационального выбора (НИРВ), неофункционализма (в частности то утверждение, что ЕС является политическим образованием sui generis - дословно «единственным в своем роде») и классического межправительственного подхода. В основе два главных предположения: 1) государства являются акторами, которые достигают своих целей в процессе межгосударственных переговоров и торга, а не посредством действия централизованной власти (т.е. наднациональных институтов), навязывающей определенные решения; 2) государства рациональны - они принимают максимально выгодные для них решения.

При этом у Э.Моравчика национальные интересы - не главный мотив действия государств, а предпочтения государств - не универсальны для всех (в отличие от восприятия интересов в теории реализма). Институты в свою очередь не бесполезны, хотя государства и являются основными акторами в ЕС. Моравчик, используя положения НИРВ и теории режимов, утверждает, что институты необходимы государствам для более эффективного сотрудничества и взаимодействия.

Моравчик полагает, что международная кооперация между государствами проходит три стадии:

1) государства определяют свои приоритеты;

2) заключают соглашения и сделки (здесь Моравчик апеллирует к НИРВ);

3) создают институты для того, чтобы обезопасить себя перед лицом неизвестности в будущем мире.

Интересы государства Моравчик рассматривает через призму тенденции глобализации и полагает, что успешный процесс европейской интеграции вызван именно экономическими преимуществами, а не вопросами безопасности или «европейскими идеалами». Однако, геополитические интересы также играют роль.

Согласно Моравчику государства должны сотрудничать и координировать свои действия ради общей выгоды и договариваться по вопросу распределения этих выгод. Итоги переговоров зависят от относительной силы, потенциала государств в процессе торга. Частные и общие (наднациональные) интересы часто могут противоречить друг другу. Европейская интеграция, в свою очередь, рассматривается именно с точки зрения адаптации государства к глобализованному миру, а не как попытка создания нового формирования вместо национального государства с целью его полной замены.

Актуальность межправительственного подхода на практике проявляется в институциональной структуре ЕС и в процессе принятия решений. МПП составляет основу функционирования Совета Европейского Союза, сферы внутренних дел и правосудия и сферы ОВППБ. Внешняя политика относится к вышеупомянутым вопросам «высокой политики», а также является неотъемлемым атрибутом суверенного государства, что согласно МПП не позволяет интеграции в значительной степени распространяться на данную область.

Проблема, с которой в первую очередь сталкивается ЕС при попытке выступить как единый политический актор на международной арене, - отсутствие наднациональности в сфере внешней политики и межправительственное взаимодействие в ее основе. Так, Лиссабонский договор упоминает сферу ОВППБ отдельно от перечня и классификации остальных компетенций ЕС. Внешняя политика определяется и имплементируется Европейским советом и Советом ЕС единогласно (т.е. межправительственными институтами). Лиссабонский договор де-юре отменил опоры, однако решения в рамках ОВППБ по-прежнему принимаются консенсусом, а государства-члены обладают право вето. В целом Лиссабонский договор предоставляет возможности для проведения «национально ориентированной» политики, базирующейся на национальных интересах государства. Для гарантии этого были приняты две специальные Декларации (13 и 14), преимущественно по требованию Великобритании.

Лиссабонский договор был принят в качестве компромисса после провала Конституции ЕС и сам по себе является показателем замедления процесса федерализации ЕС и в определенном отношении (особенно, по части его реализации) показателем закрепления межправительственной основы взаимодействия государств. Процесс переговоров был направлен не на увеличение эффективности ЕС, а на сохранение влияния отдельных стран, как отмечает это Н.Ю. Кавешников.

Межправительственная основа сферы ОВППБ усложняет процесс принятия общего решения. Для выработки общей позиции необходимо учитывать интересы и позиции всех остальных государств. На это влияет также разнородность государств ЕС - они различны не только в историческом, экономическом и географическом отношении, но и политически неоднородны. Если решение принимается, как «среднее арифметическое», то оно может в итоге противоречить общим и официально задекларированным интересам Союза (как политическим, так и экономическим), быть недостижимым или слишком обобщенным, абстрактным.

Эндрю Моравчик утверждает, что отсутствие дальнейшего прогресса и коммунитаризации в других сферах (в том числе в сфере внешней политики) объясняется тем, что отсутствует национальное стремление к «большим проектам», как то было ранее в сфере экономики и финансов. Сегодня движение к созданию и реализации больших идейных проектов ограничено множественными кризисами в рамках ЕС и нежеланием углублять интеграцию, непониманием её конечной цели, в том числе и в сфере ОВППБ. Это подтверждает, в частности, Данилов Д.А., когда отмечает, что государства члены в ЕС не имеют консенсуса по вопросу конечной цели интеграции, нет политического единства или «концерта».

Упомянутое выше отсутствие конечного ориентира связано, в том числе, с недоверием граждан и кризисом легитимности - непризнания за ЕС и его институтами права представлять интересы населения и государств-членов. За отсутствием процедуры избрания с участием граждан ЕС лиц, представляющих ЕС на международной арене, легитимность институтов - Европейской службы внешнеполитической деятельности (ЕСВД), Верховного представителя, Председателя Европейского союза, «Европейской тройки» - под большим вопросом, как и решения, которые они могли бы принимать. Отсутствие легитимности также в исследовании нам поможет проанализировать неоинституционализм рационального выбора (будет рассмотрено далее).

Другие теоретические подходы трудно применимы в исследовании внешней политики ЕС. Так, например, неофункционализм в данной сфере может применяться крайне ограничено, так как фактически не произошло перетекания интеграции во вторую опору ЕС. Он также сфокусирован более на вопросах экономической взаимозависимости и наднационального рыночного регулирования, в то время, как наше исследование больше обращает внимания на политические проблемы.

Таким образом, в рамках работы предполагается применение как традиционного МПП, который сформировался в начальный период европейской интеграции, и либерального МПП, который сам по себе являет собой синтетический подход на основе МПП C.Хоффмана, неоинституционализма рационального выбора и некоторых положений неофункционализма. В исследовании текущих процессов во внешней политике ЕС недостаточно применение исключительно классического МПП ввиду серьезного продвижения европейской интеграции после 60-х годов (хотя сфера ОВППБ по-прежнему не коммунитаризована). Также, поскольку мы исходим из понимания того, что институты, а не только государства, имеют вес в рамках ЕС, в исследовании необходимо использование теории неоинституционализма для объяснения логики принятия решений и их имплементации в том числе на уровне официальных институтов ЕС.

1.2 Неоинституционализм рационального выбора в анализе формирования общей позиции и механизма представительства ЕС

Неоинституционализм, цель которого заключается в объяснении роли институтов в достижении определенных политических и социальных результатов, имеет четыре основных направления - исторический неоинституционализм, неоинституционализм рационального выбора, социологический неоинституционализм, дискурсивный неоинституционализм. В нашем исследовании используется неоинституционализм рационального выбора (НИРВ) для объяснения логики поведения институтов и государств в рамках интеграционных процессов и явлений наднациональности в ЕС. НИРВ в исследовании объясняет, как краткосрочные выгоды поведения акторов в контексте Минского процесса, так и более длительные процессы в сфере ОВППБ.

Многие положения неоинституционализма рационального выбора перекликаются с положениями либерального интерговернментализма Моравчика. Например, оба подхода исходят из рациональности государств и оба подхода признают важность влияния институтов на поведение государств. МПП и НИРВ не противоречат друг другу, а дополняют. Неоинституционализм рационального выбора необходим в исследовании для учета и объяснения фактора институтов, существующих в рамках ЕС и в частности в сфере ОВППБ.

В целом институты создаются с целью упорядочить отношения в обществе и уменьшить неопределенность. Институты, согласно Д.Норсу, структурируют социальное, политическое и экономическое взаимодействие между людьми и состоят из правил, законов, прав, традиций (формальных и неформальных).

НИРВ использует положения бихевиоризма - предполагается, что все акторы имеют неизменяемый набор предпочтений, а их поведение инструментально, направлено на реализацию своих предпочтений, стратегическое и основывается на тщательных расчетах. Исход совместных действий акторов субоптимален - кто-то из акторов в итоге может получить больше выгод, при этом, не принося ущерба другим. Основной фокус НИРВ - формальные институты и влияние потенциала акторов в рамках определения стратегии. Акторы (в рамках европейской интеграции в сфере ОВППБ - это в первую очередь государства) рациональны и действуют сообща с целью решения коллективных проблем. С этой же целью они адаптируются к созданным институтам.

НИРВ под влиянием теории игр утверждает, что принятие решений одними акторами зависит от того, как они оценивают возможные действия других акторов, какое поведение от них ожидают. Политику они воспринимают как площадку, в рамках которой акторы пытаются максимизировать свои выгоды. Но, так или иначе, институты создаются добровольно с целью приобретения выгоды от сотрудничества и сокращения возможных издержек при достижении общих задач. Выживают те институты, которые приносят таких выгод в большей степени. В рамках взаимодействия участники стремятся максимально повысить свои выгоды, институты в свою очередь нацелены на эффективное решение возникающих проблем в конкурентной среде.

Эффективное сотрудничество с наибольшими выгодами и наименьшими издержками на выходе в большей степени актуально в процессе экономической интеграции (НИРВ берет свои истоки из неоклассической экономики), так как общая экономическая цель увеличения прибыли и создания комфортных условий для торговли редко вступают в конфликт у государств-участников. Больше вопросов возникает относительно методов достижения целей и направлений работы.

Во внешнеполитическом процессе, во-первых, возникает сложность согласования позиций ввиду затрагивания чувствительной сферы суверенитета и различных национальных интересов государств-членов ЕС в одном и том же вопросе. Во-вторых, внешнеполитическую цель ЕС трудно определить самим участникам. Официально задекларированные цели достижения мира, безопасности и сотрудничества с партнерами носят общий характер и не дают представления о конкретных приоритетах внешней политики, которые обычно имеются у государства, так же, как и выгодах, которые могут получить государства, если будут действовать в рамках одного наднационального института. Методы проведения внешней политики, региональные приоритеты, определение партнеров часто становится причиной диспутов в ЕС, хотя принцип солидарности требует скоординированной позиции. В итоге ЕС имеет способность формировать общие и долгосрочные цели и направления работы, но за отсутствием соответствующего института не имеет возможности оперативно формировать единую позицию на текущие вопросы.

Холл и Тэйлор утверждают, что акторы не объединяют усилия в случае отсутствия институциональной надстройки, которая бы гарантировала комплементарное поведение всех остальных. Институты должны задавать четкие правила взаимодействия, предоставлять выбор и информацию для действий, иметь принудительные механизмы. Отсутствие такой структуры и инструментов, которые контролировали бы действия акторов и понуждали их исполнять свои обязанности также приводит к неработоспособности институтов ЕС в сфере ОВППБ.

Причиной отсутствия наднациональности также является инстититуциональная слабость Европейского союза в сфере ОВППБ. Как отмечает европеист Бордачев Т.В., один за другим кризисы Европейского союза приводили к «незначительным институциональным усовершенствованиям», но не смогли преодолеть другие вызовы, стоящие перед ЕС - недоверие граждан, потерю динамики проекта, неэффективность принятия решений. Ригидность институтов, их медленная, часто поверхностная реформа, или их игнорирование, существующие кризисы, которые усложняют процесс принятия решений, также приводят к тому, что государства активнее продвигают свои национальные интересы, пытаясь обойти институциональную структуру ЕС.

В целом система институтов ЕС в ОВППБ и особенности ее функционирования далеко не идентичны внешней политике государства. У Европейского союза отсутствует армия, соответственно, отсутствует один из инструментов внешней политики. ЕС во внешнеполитической сфере может использовать только дипломатию. По факту институты в сфере внешних связей ЕС не владеют достаточными полномочиями и мандатом от государств-членов проводить полноценную внешнюю политику.

Верховный представитель по иностранным делам и делам безопасности (далее - Верховный представитель), должность которого была введена Лиссабонским договором в 2009 г., также не является аналогом министра иностранных дел государства (вопреки попыткам такой реформы в 2004 году путем подписания Конституции). Верховный представитель ЕС осуществляет ОВППБ наряду с отдельными государствами-членами (ст.24 ДЕС). И хотя Верховный представитель достаточно глубоко интегрирован в систему ЕС (одновременно является одним из еврокомиссаров и возглавляет Совет ЕС по иностранным делам), он не имеет самостоятельности в принятии решений - решения принимаются консенсусом между государствами-членами при поддержке Генерального секретариата Совета ЕС. Также замечен дисбаланс в том, что Верховный представитель в большей степени связан с Советом ЕС и Европейским советом, чем с Европейской Комиссией. Для облегчения и ускорения реализации решений государства-члены могут создавать «ad hoc коалиции», состоящие из государств-членов, которые де-факто могут действовать как от своего лица, так и от имени ЕС.

Институты также часто становятся причиной разногласий, так как государства-участники не согласны с некоторыми решениями или совершенно по-разному интерпретируют положения Лиссабонского договора в сфере ОВППБ. То есть наднациональные институты как набор правил и норм, необходимых для исполнения всеми государствами-членами, признаются самими государствами только частично или наблюдается фактическое противодействие им. Данилов Д.А. указывает, что достигаемые в ЕС компромиссы - временны, и скрывают множественные разногласия между государствами и институтами ЕС. Сама институциональная структура такова, что ЕС не может оперативно направлять ресурсы на необходимые цели и, тем более, быстро менять приоритеты, переключаться на другие направления внешней политики.

Соответственно, еще одной из проблем в данной сфере является упомянутое выше отсутствие внутренней и внешней легитимности институтов и решений ЕС в сфере внешней политики. Внутри государства-члены зачастую не позволяют Председателю ЕС и Высокому представителю играть важную роль и принимать эффективные решения. Так, Н.Кавешников акцентирует внимание на том, что ЕС лишен одного из самых мощных своих инструментов - законодательства, поскольку принятый в Союзе акт не будет иметь юридической силы для государств вне ЕС. Именно поэтому все решения и заявления, принимаемые Европейским союзом, носят декларативный характер. Также, как подчеркивает Бордачев, «в рамках европейской интеграции национальные государства остаются единственными источниками легитимности».

Внешняя нелегитимность вызвана межправительственной основой сферы ОВППБ с одной стороны и нежеланием государств делиться полномочиями в сфере внешней политики, передавать их на уровень институтов. Данное явление далее будет рассмотрено более подробно в контексте Минского процесса. Неоинституционализм рационального выбора позволяет пополнить инструментарий анализа и более глубоко взглянуть на проблему, учитывая эволюцию европейской интеграции со времени её начала. Также НИРВ объясняет логику обращения государств-членов к институтам ЕС и причины их игнорирования. Отсутствие прочной институциональной надстройки становится одним из важных факторов, которые определяют суть и форму текущей внешней политики ЕС относительно Минского процесса.



2. Причины отсутствия единой политики ЕС в Минском процессе: анализ подходов, интересов и целей в рамках ЕС

2.1 Причины отсутствия единого представительства и единой позиции ЕС в рамках Минского процесса

Минский процесс получил свое название по итогам подписанных соглашений по урегулированию украинского кризиса в рамках переговоров Трехсторонней Контактной группы, а также в «нормандском формате» между Россией, Украиной, Германией и Францией в Минске. Минские соглашения содержат в себе комплекс мер относительно прекращения огня и дальнейших шагов по урегулированию кризиса и состоят из Минского протокола 5 сентября 2014 г. и протокола 19 сентября 2014 г. (так называемого Минска I) и Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, подписанного в результате переговоров «нормандской четверки» 11-12 февраля 2015 г. (Минска II). Исполнение подписанных соглашений лежит непосредственно на сторонах конфликта, а контроль за исполнением - на ОБСЕ. Начало «нормандской четверке» положил первый неформальный обмен мнениями на уровне глав государств и представителей МИД в Нормандии 6 июня во время празднования 70-й годовщины высадки союзников.

До Минского процесса и до начала острой эскалации в Донбассе 17 апреля 2014 году при участии глав МИД России, США, Украины и Верховного представителя ЕС Кэтрин Эштон проходили переговоры в Женеве. Итоговые заявления быстро утратили актуальность из-за расширения территории вооруженных действий и противоположных интерпретаций Женевского заявления воюющими сторонами. Переговоры в формате «нормандской четверки» предварялись визитами Меркель и Олланда в Киев и Москву с предложением плана об урегулировании конфликта. Инициативу в итоге поддержали все, в том числе США, до того готовые поставлять вооружение Украине.

Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, который подписан членами Трехсторонней контактной группы, подтверждает приверженность положениям «Минска I» и подразумевает исполнение ряда пунктов двумя конфликтующими сторонами - Украиной и непризнанными Донецкой и Луганской народными республиками. В Комплекс мер включено прекращение огня, отвод тяжелых вооружений, помилование и амнистия лиц, участвовавших в вооруженных событиях, обеспечение социальных выплат населению, освобождение заложников, обеспечение мониторинга со стороны ОБСЕ в военной зоне и доставки гуманитарной помощи, восстановление Украиной контроля над границей с Россией, вывод иностранных вооруженных формирований и техники, конституционная реформа и проведение местных выборов. Тактически Минские соглашения в первую очередь были ориентированы на прекращение огня и снижения градуса эскалации, и лишь затем - на урегулирование конфликта в целом.

Роль Германии и Франции заключается в формулировании необходимых мер наряду с Россией и Украиной для разрешения украинского конфликта, которые учитывали бы интересы и противоречия всех участников конфликта и переговоров, а также в выработке дипломатических мер по контролю над исполнением. Официальные лица обеих стран регулярно проводят телефонные переговоры и личные встречи с остальными участниками «нормандского формата». Также «нормандский формат» способствует диалогу между Украиной и Россией, который невозможен в двухстороннем формате (Украина считает Россию стороной конфликта и агрессором, Россия отрицает данное утверждение). Россия наряду с Францией и Германией является гарантом, но не подписантом Минских соглашений, что подтверждается Декларацией «нормандской четверки».

В вопросе урегулирования конфликта Минский процесс фактически передан Европейским союзом в исполнение Германии и Франции - ad hoc коалиции для разрешения военного конфликта на Украине. По поводу участия и представительства Франции и Германии в переговорах с Россией и Украиной по кризису нет возражений от институтов и представителей ЕС - Евросоюз официально поддерживает усилия Германии и Франции в переговорах в «нормандском формате» и непосредственно сам Минский процесс. Официально Германия и Франция представляют не личный, но общеевропейский интерес (то есть они действуют в интересах Европы и Европейского союза в частности). Однако предварительно вопрос, кто будет представлять ЕС в Минском процессе, не выносился на обсуждение ни в рамках институтов, ни в межправительственном формате. Германия и Франция не координируют свои позиции с другими государствами-членами ЕС.

Так, в Декларации «нормандской четверки» помимо приверженности принципам Минского процесса, упоминается важность выстраивания отношений между ЕС, Украиной и Россией и «продолжения трехсторонних переговоров по вопросам энергетики» для урегулирования кризиса. Помимо этого, подтверждается приверженность к созданию общего гуманитарного и экономического пространства от Атлантики до Тихого океана. Таким образом, Франция и Германия действуют от лица Европейского союза, подписываясь под данной декларацией.

Помимо внешних факторов, которые способствовали образованию «нормандской четверки», важен тот факт, что Европейский союз добровольно отстраняет себя от Минского процесса. На Мюнхенской конференции безопасности в 2017 году Верховный представитель ЕС Федерика Могерини, отвечая на вопрос о «нормандском формате» заявила: «В своей работе я давно не зацикливаюсь на форматах и стараюсь сфокусировать внимание на содержании. Текущий момент не позволяет нам определять это [формат] как приоритет». Могерини обозначила, что ЕС работает над определенными идеями и обсуждает их со всеми остальными участниками переговоров.

Важно проанализировать причины отстранения ЕС от Минского процесса как системного уровня, так и те, что вызваны международной конъюнктурой.

В трудноразрешимом пункте международной повестки многим государствам легче добровольно передать полномочия по конкретному вопросу тем государствам-членам, которые, во-первых, имеют больший опыт дипломатии, и, во-вторых, воспринимаются Россией как более конструктивные и влиятельные акторы в ЕС, с кем Россия может говорить. Соответственно, в ситуации острого кризиса, подобно украинскому, государствам-членам ЕС легче негласно делегировать им данные обязанности. Государства не будут действовать официально от имени институтов Евросоюза, но вынуждены придерживаться общей линии и соблюдать принцип солидарности.

Также наднациональность и централизованность сужает возможности для маневров, в то время как национальные государства в ЕС зачастую преследуют интересы, которые расходятся с общеевропейской позицией и риторикой (здесь и далее под «общеевропейской» мы подразумеваем «присущую всему ЕС»). Так как интересы сталкиваются, то государства в итоге не видят выгоды в выработке общей позиции и политики в украинском вопросе и Минском процессе. В силу вступает закон, когда государства не готовы делиться суверенитетом в чувствительной сфере «высокой политики» и внешней политики в частности, сохраняя возможности для маневра на межгосударственном уровне.

Еще одна проблема - в силу сложной институциональной структуры ЕС и необходимости консенсуса в сфере ОВППБ Европейский союз принимает решения медленно и неспособен гибко и оперативно реагировать на вызовы внешней среды. Если бы необходимо было достичь общей позиции по Минскому процессу между всеми государствами-членами, то сам процесс бы значительно затянулся, обнажил многие противоречия и отсутствие политического единства в ЕС перед миром и Россией. Это негативно повлияло бы на институт представительства ЕС, подтвердив его недееспособность, и на образ ЕС как политического образования - т.е. еще в большей мере бы поставило под сомнение его внешнюю легитимность.

Также выделим частные, конъюнктурные причины. Существующую ситуацию можно объяснить попыткой возродить франко-германский тандем в ЕС как модель эффективного лидерства, которая была бы выгодна всем остальным государствам. Однако в силу множества внутренних причин и слабости Франции (как и других представителей «Старой Европы») в ЕС доминирует Германия - не только экономически, но уже и политически.

Отсутствие официального представительства ЕС и негласной коалиции Германии и Франции позволяет избегнуть вмешательства и влияния «неконструктивных» акторов - не готовых договариваться как между собой внутри ЕС, так и отдельно с Россией из-за четкой субъективной позиции по украинскому кризису. Их неучастие идет на пользу тем государствам, которые вопреки санкционной политике и антироссийским настроениям, готовы поддерживать сотрудничество с Россией.

Сыграли роль также внешние факторы, а именно двусторонний подход России к взаимоотношению со странами ЕС, выбор для диалога наиболее конструктивных и влиятельных акторов. Вдобавок к этому Россия под сомнение могла поставить легитимность участия в переговорах официального представителя ЕС, который не владеет как необходимой легитимностью в глазах внешнего мира, так и достаточной силой воздействия на институты ЕС и государства-члены при текущем раскладе дел и уровне интеграции в сфере ОВППБ.

Однако эффективность существующей ad hoc коалиции под вопросом - в отличии от ЕС, ни Германия, ни Франция не имеют, институционализированных механизмов влияния на стороны конфликта. Европейский союз имеет больше рычагов воздействия на Украину (как например, через Восточное партнерство и оказываемую финансовую поддержку или через вопрос безвизового режима). Таким образом, можно выделить два уровня причин, которые не позволяют ЕС выработать общую позицию и устраняют его от представительства в Минском процессе.

Формально и декларативно Европейский союз и страны-члены поддерживают Минский процесс, но, во-первых, это не стало результатом переговоров в рамках органов ЕС, а, во-вторых, не могло быть обеспечено слабой институциональной структурой, которая, по сути, имеет только некоторые признаки наднациональности и не имеет выработанной системы согласования позиций государств-членов в кризисных ситуациях. Отсутствие общей официальной и проработанной позиции по Минскому процессу объясняется расхождением национальных интересов с общеевропейским, институциональной слабостью и неоперативностью механизмов при выработке общей позиции, текущими кризисами, которые отвлекают внимание от внешних проблем, нежеланием государств ограничивать себя во внешней политике новыми обязательствами, в целом отсутствием понимания конечной цели интеграции на сегодняшнем этапе. Отсутствие представительства ЕС в Минском процессе обуславливается добровольным желанием передать полномочие наиболее опытным и влиятельным акторам-государствам, стремлением избежать присутствия неконструктивных акторов в переговорном процессе, слабостью институтов и их нерепрезентативностью внутри и на международной арене, отсутствие понимания цели такого наднационального представительства. Далее мы более детально проанализируем и объясним различия и несогласия по украинскому вопросу между государствами ЕС, а также насколько существенны данные разногласия для позиции ЕС и представительства Франции и Германии в Минском процессе.

2.2 Плюрализм подходов к разрешению украинского кризиса в рамках Минского процесса на уровне государств-членов ЕС и степень их влияния на внешнюю политику ЕС

Различие подходов к Минскому процессу в рамках ЕС незначительно на риторическом уровне - формально ЕС и все государства-члены поддерживают Минский процесс и «нормандский формат» переговоров и требуют его полной имплементации. Тем не менее, можно отметить некоторые нюансы в отношении государств-членов к содержанию процесса и представительства ЕС в нем. Есть государства, открыто заинтересованные в участии и влиянии на разрешение украинского кризиса. Однако они отстранены от него и не имеют возможности вести напрямую влиятельные и легитимные в глазах внешних акторов переговоры со сторонами конфликта.

Франция и Германия как участники «нормандского формата» являются единственными влиятельным представителями ЕС по данному вопросу. Представители ОБСЕ, участвующие в переговорном процессе и мониторинге, в большей степени представляют бюрократический аппарат организации, а не мнения государств-членов ОБСЕ. Остальные государства лишены влияния, в том числе через институты ЕС, что могло гипотетически иметь место в случае их участия в переговорах.

Согласно официальным формулировкам, Франция и Германия считают единственно возможным путем разрешения кризиса - мирное урегулирование. Франция и Германия, как это отмечено в Декларации «нормандской четверки», также готовы оказать техническую поддержку для обеспечения социальных выплат населению непризнанных ДНР и ЛНР непосредственно через Украину или с помощью международных механизмов. Пока что, однако, этот вопрос продвинулся в незначительной степени.

Хотя есть поддержка Минского процесса и «нормандского формата», позиции государств относительно путей разрешения кризиса и Минского процесса различаются - в основном в нюансах. Наиболее непримиримая позиция наблюдается среди государств Балтии и Польши, так как разрешение конфликта и сдерживание России они связывают с собственной безопасностью. Они призывают к поставкам вооружений Украине для поддержки ее в текущем противостоянии, что противоречит Минским соглашениям. Данные государства также в наибольшей степени являются адвокатами трансатлантических связей и присутствия США в ЕС. Чехия, Словакия и Венгрия в свою очередь в большей степени прагматичны, не считают нужным оказывать прямую поддержку Украине и зачастую ставят под сомнение санкции и их привязку к украинскому кризису, что приводит к общему смягчению позиции и по Минскому процессу.

Так, Польша настаивает на расширении «Нормандского формата», включения в него Польши, других соседей Украины и США «для более эффективного давления на Россию». Связано это с долгосрочным польским интересом к Украине по причине соседства и общей истории, особого статуса отношений. Сейчас Польша позиционирует себя как союзника Украины, адвоката в процессе европейской интеграции. Польша также проявляла большую активность в период событий «Майдана», принимала участие в переговорах с Януковичем 20 февраля 2014 года наравне с Францией и Германией, однако в итоге не была приглашена в переговоры «Нормандской четверки», что сейчас вызывает ее раздражение и недовольство.

При этом, позиция Польши во многом зависит от поведения США, так как Польша - один из их ближайших союзников и наиболее лояльных членов НАТО. Здесь также сказываются текущие амбиции Польши в рамках ЕС, претензии на большую независимость. Так, министр иностранных дел Польши Витольд Ващиковский в интервью Шпигелю указывает, что, безусловно, Польша имеет свои политические интересы, и с учетом наличия таковых ЕС должен установить менее строгие требования для европейской солидарности.

Польша и страны Балтии также особое внимание уделяют Украине как участнице Восточного партнерства, которое является одним из приоритетов внешней политики вышеупомянутых государств. Украина выступает для них союзником в сдерживании России и именно Польша и государства Балтии призывают к более жесткой позиции по отношению к России.

Латвия, которая председательствовала в Совете Европейского союза в первой половине 2015 года - во время заключения Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, фактически не имела рычагов влияния даже на внешнеполитическую повестку ЕС, не говоря о влиянии на позицию Франции и Германии с целью ее ужесточения. Лиссабонский договор лишил Латвию такого механизма в Совете ЕС. С одной стороны мы видим попытку коммунитаризовать внешнюю политику посредством Лиссабонского договора, но, с другой стороны, из-за отстранения Верховного представителя ЕС по иностранным делам и безопасности от решающей роли в международных делах при сохранении его юридической роли представительства инициативу в свои руки берут наиболее влиятельные государства Союза. Несогласные с таким раскладом государства не имеют возможности эффективно влиять на конечное решение через межправительственный институт - Совет ЕС, и вынуждены признавать легитимность представительства Франции и Германии в переговорах по украинскому кризису и их позиции в «нормандском формате» как выражающие общесоюзный интерес.

В то же время, Венгрия - наиболее благосклонно настроенное к России государство Центрально-Восточной Европы (ЦВЕ) по причине тесных экономических связей и консервативной идеологической составляющей государственной политики. В Венгрии, Словакии и Чехии на риторическом уровне не одобряют санкционную политику, привязанную к исполнению Минских соглашений, хотя по факту регулярно голосуют за продление санкций во время рассмотрения вопроса Советом ЕС. Названные три государства Вышеградской группы также выступают за нейтральный статус Украины и против поставок вооружений Украине.

Государства Восточной Европы в силу географической близости к Украине и множества исторических факторов более склонны воспринимать кризис как угрозу национальной и европейской безопасности, где агрессия исходит от России. При этом в рамках ЦВЕ выделяется ядро прагматиков, готовых на контакты и сотрудничество с Россией в своих интересах. В это время государства Старой Европы не воспринимают украинский кризис как угрозу национальной безопасности и в большей степени готовы вести переговоры с Россией на равных, не определяя её как сторону конфликта наряду с Украиной.

Среди южных государств Европейского союза заинтересованность в участии в Минском процессе значительно ниже - постсоветское пространство не входит в зону их национальных интересов. С одной стороны, наблюдается солидарность по Минским соглашениям и вопросу санкций, с другой стороны - нет политического интереса продвигать собственную повестку по этой проблеме.