Теоретические и практические проблемы антимонопольного правового регулирования в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

правовой законодательство антимонопольный

Стабильное и динамичное развитие экономики любого государства стало бы невозможным в отсутствии свободной конкуренции - синонима свободы выбора, свободы предпринимательства, неотъемлемой части экономических свобод человека и гражданина.

Специалисты традиционно выделяют два подхода к оценке общественной значимости конкуренции.

Сторонники первого (идеологического) утверждают, что «конкуренция позволяет достичь социально справедливого распределения результатов функционирования экономики; подразумевает низкие барьеры входа на рынок, а значит, дает возможность каждому использовать свои знания и умения в любой отрасли и сфере экономической деятельности; конкуренция исключает получение монопольной ренты, а, следовательно, позволяет участнику рынка получить вознаграждение, соответствующее его знаниям и умениям» Конкурентное право России: учебник / Отв. ред. И.Ю. Артемьев, А.Г. Сушкевич. М.: Издательский дом ВШЭ, 2012. С. 20-21.

Приверженцы иного (экономического) подхода приводят следующие аргументы: «Чем выше конкуренция, тем эффективнее компании используют наличные ресурсы»; чем выше конкуренция, тем ниже себестоимость товаров и услуг, цены оптового и розничного рынков; в процессе конкуренции формируется более эффективная структура рынков» (например, в результате конкурентной борьбы аэропортов происходит их разделение на «местные», «межрегиональные» и «узловые», что позволяет снизить расходы на единицу оказываемой услуги и тарифы на обслуживание авиакомпаний и пассажиров) Исследование, проведенное ФАС России в 2010 году, показало, что конкуренция в сфере пассажирских авиаперевозок дает возможность снизить цену единицы услуги (перевозки одного пассажира на фиксированное расстояние) на 40% по сравнению с ценой на аналогичную услугу авиаперевозчика-монополиста. См. там же .

Тем не менее, при очевидной общественной ценности конкуренция в нашей стране давно уже превратилась в «объект покушений» как со стороны коммерческих организаций, так и со стороны публично-правовых образований. Так, коммерческие организации, лидеры какого-либо товарного рынка (например, сетевые магазины розничной торговли), стремясь закрепить ведущее положение на рынке, устанавливают дополнительные барьеры входа на рынок для новых конкурентов. Публично-правовые образования пытаются ограничить или устранить конкуренцию при заключении договоров аренды в отношении их имущества для того, чтобы выборочно поддерживая тех или иных участников гражданского оборота, получать от последних неформальную финансовую и иную помощь.

Без преувеличения можно сказать, что антимонопольное регулирование (именно так в ряде государств, в том числе и в России, именуют государственную политику по защите конкуренции) выступает одним из средств, обеспечивающих экономическую безопасность нашей страны.

Система правового регулирования конкурентных отношений в Российской Федерации начала формироваться чуть более двадцати лет назад, в отличие от конкурентного законодательства зарубежных стран, где она существует многие десятилетия, а то и столетия. И если, например, в США первый федеральный закон о конкуренции, так называемый Закон Шермана (по фамилии сенатора, внесшего данный законопроект) был принят в 1890 году, то первый российский закон, в котором конкурентные отношения рассматривались в качестве объекта правового регулирования, был принят в 1991 году Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499. Поэтому те этапы экономического развития, которые уже пройдены большинством западных государств, Россия начинает проходить только сейчас.

Актуальность настоящей работе добавляет также тот факт, что в процессе изучения поставленной проблемы «элементарные, регулятивные частицы права» (например, нормативные документы, формы практической реализации права, методы правового регулирования) раскрываются перед исследователем в виде единой и организованной системы» юридических категорий, вооружая юриста-практика навыками ориентации в «юридическом поле» и формируя представление о возможных направлениях и формах совершенствования антимонопольного регулирования Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. Саратов: СГАП, 2001. С. 4.

К сожалению, отечественные специалисты в области теории права не проявляют деятельного научного интереса как к исследуемой проблеме, так и в целом к проблеме правового регулирования.

В 2010 году профессором Ю.А. Тихомировым была подготовлена монография «Правовое регулирование: теория и практика» Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. В издании, рассчитанном как на ученых, так и на госслужащих и представителей бизнеса, автор проанализировал природу, цели и механизм правового регулирования. Исследование способов правового воздействия автор сочетает с характеристикой процедур подготовки, принятия и реализации правовых актов, критериев их оценки и эффективности, комплекса средств регулирования общественного поведения.

Еще раньше, в 2000 году, вышло в свет одноименное учебное пособие В.Д. Сорокина, которое отличает нестандартный подход к вопросам правового регулирования.

Следует отметить, что значительное число научных работ посвящено исследованию отдельных правовых явлений, так или иначе связанных с проблемой правового регулирования. Так, понятие правового регулирования стало предметом исследования в работах С.С. Алексеева, А.В. Полякова, А.В. Малько, К.В. Шундикова. Изучением отдельных сторон правового регулирования в контексте собственных исследований занимались Т.Н. Колесникова, М.Н. Марченко, Д.Е. Петров, М.И. Байтин, Т.В. Жуйкова.

Цель настоящей работы - рассмотреть теоретические и практические проблемы антимонопольного правового регулирования в России. Достижению указанной цели способствует решение следующих задач:

- попытаться определить понятие «правовое регулирование»;

- представить составные части правового регулирования: его предмет, цели, средства, методы и формы осуществления;

- исследовать возможности оптимизации антимонопольного регулирования в Российской Федерации, а также обозначить перспективы оптимизации антимонопольного регулирования в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляет практически весь комплекс научных методов, однако ведущие роли в данном исследовании выполняют изучение и анализ научной литературы, поиск и обобщение отечественной юридической практики по изучаемому вопросу.

Объектом исследования являются проблемы антимонопольного регулирования в Российской Федерации, понимание и толкование которых осуществляется с позиций теории права; в свою очередь предмет исследования образуют теоретические представления о проблемах антимонопольного регулирования в Российской Федерации.

Содержащиеся в работе ссылки на нормативно-правовые акты приводятся по состоянию на 01.03.2014.

Глава 1. Понятие правового регулирования

1.1 Советские и российские правоведы о понятии «правовое регулирование»

Слово «регулирование» происходит от латинского «regulo», что в переводе означает «устраиваю», «привожу в порядок». В словарях его смысл выражают понятия «правило», «норма», «мерило», «прямая палка», «правило», «начало». Все значения отражают главное - регулирование является нормативным измерителем, открывающим пути дальнейшей деятельности Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. С. 13.

В отечественной юридической науке «в наиболее концентрированном виде» природу правового регулирования обосновал С.С. Алексеев в своей монографии «Механизм правового регулирования в социалистическом обществе» (1966 год). Правовое регулирование характеризовалось ученым как «осуществляемое при помощи права и всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения». Объективные пределы правового регулирования определялись ученым экономическими и политическими условиями, прежде всего базисом общества. В процессе правового регулирования происходит упорядочение и закрепление господствующих общественных отношений, содействие развитию новых отношений Цит.: Ю.А. Тихомиров. С. 14.

Результатом исследований проблемы правового регулирования в 1970-е годы стало появление обобщающих характеристик данного правового явления. Советские правоведы анализировали правовое регулирование «как бы «вслед» за анализом сущности, принципов и роли права», представляя его как «более широкую категорию» - совокупность средств правового воздействия. Трем стадиям правового регулирования - регламентированию, действию и реализации, - соответствовали юридические нормы, правоотношения, акты реализации субъективных прав и обязанностей» Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 14.

В.И. Гойман, автор монографии «Действие права. Правовое регулирование» считает, что понятие «правовое регулирование» «охватывает как деятельность государства, его компетентных органов, связанную с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их деятельности, а также деятельность непосредственных участников общественных отношений, направленную на поиск и привлечение средств юридического регулирования для согласования своего поведения с правом, его принципами, целями, назначением» Цит.: Осипов М.Ю. Правовое регулирование как динамическая система // Право и политика. 2011. № 6. С. 13.

В современной научной литературе единое определение понятия правового регулирования пока не выработано.

Так, А.В. Малько (Саратовская государственная академия права) на основе инструментального подхода к праву (право понимается как средство, инструмент разрешения практически значимых задач общества) определяет правовое регулирование как «осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения» Малько А.В. Механизм правового регулирования // Известия вузов. Правоведение. 1996. № 3. С. 55. Между тем, такой подход не дает возможности обратиться рассмотрению самого процесса правового регулирования.

Нестандартное понимание понятия «правовое регулирование» предлагает В.Д. Сорокин. По его мнению, поскольку любая отрасль российского права объединяет одни и те же три вида норм (дозволение, запреты и предписания), постольку правовое регулирование имеет единые для всех отраслей российского права предмет, метод и формы правового регулирования Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Известия вузов. Правоведение. 2000. № 4. С. 39-40.

Профессор А.В. Поляков, представитель юридического факультета Санкт-Петербургского университета, в рамках коммуникативного подхода к праву рассматривает понятие правовое регулирование в двух значениях.

В телеологическом смысле правовое регулирование есть целенаправленное текстуальное воздействие (информационно-ценностное) на субъектов правовой коммуникации, вызывающее их ответное поведение, адекватное воздействующему тексту.

Под правовым регулированием в функциональном смысле, по мнению ученого, следует понимать ориентацию поведения субъектов на соответствующие нормативные установления. Правовое регулирование осуществляется, прежде всего, через различные правовые тексты, как первичные (текстуальные источники права), так и через тексты вторичные (тексты реализации права, юридической практики и др.), а также через тексты правовой культуры Поляков А.В. Общая теория права. СПб.: Издательский дом Санкт-Петербургского государственного университета, 2004. С. 632.

Профессор Ю.А. Тихомиров под правовым регулированием понимает «институциональный и познавательный механизм установления нормативно-юридических правил поведения (деятельности), обязательных или рекомендательных, их обеспечения и реализации». Исходными его элементами являются, во-первых, цели и предмет правового регулирования, во-вторых, субъекты и объекты регулирования, в-третьих, процесс и стадии регулирования, в-пятых, результаты и новый цикл регулирования». В материальном смысле, утверждает автор, источниками правообразования выступают, с одной стороны, общественные процессы (экономические, социальные, политические, духовные, материальные, природные) и порождаемые ими отношения (при этом право должно «уловить» общественные потребности в официальном признании правовых явлений, в отношении к ним), а с другой стороны, - «импульсы правового регулирования» (имеются в виду противоречивые процессы отражения в праве различных социальных интересов, их своего рода укрупнения до степени «общезначимой обязательности») Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. С. 14. В этой связи, по мнению Ю.А. Тихомирова, допустимо говорить о системе соответственно «внешнего нормативного регулирования» и «системе саморегулирования».

Как систему определяют понятие правового регулирования Ю.Н. Старилов и В.С. Четвериков, авторитетные российские ученые в области административного права. В своих научных работах специалисты высказывают аргументы о том, что о правовом регулировании целесообразнее и точнее говорить именно как о системе. Специалисты исходят из понимания системы как «целого, составленного из частей, соединение, множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство»; как «объединения некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места» Цит.: Т.Н. Колесникова Понятие и роль норм права в механизме правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4. С. 9.

В отсутствие общепринятого понятия «правовое регулирование» не будет лишним определить его сущность соотношением с такими пограничными понятиями, как «правовое воздействие» и «механизм правового регулирования».

Действительно, и при воздействии, и при регулировании действие права направлено на один и тот же объект - общественные отношения. Однако если правовое воздействие принято определять как взятый в единстве и многообразии процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей (и в этом смысле пределы правового воздействия нормативно не ограничены, как, например, не охвачены правовым регулированием отношения дружбы или любви), то правовое регулирование определяют как одну из форм воздействия права, осуществляемое системой юридических средств с целью упорядочения воздействие права на социальные связи, охватывающие далеко не все иные его формы.

К иным формам относят следующие: информационно-психологическую (характеризуется воздействием нормативной информации на мотивы субъектов права), воспитательную (в этом случае речь идет о влиянии всей правовой действительности на внутренний мир субъекта, на формирование в сознании людей ценностных представлений, на правовое воспитание личности) и социальную (характеризуется, в частности, формированием правом социально полезных образцов поведения, постановкой в правовых актах социально полезной цели) Малько А.В. Механизм правового регулирования. С. 54.

Очевидно, что понятия «правовое воздействие» и «правовое регулирование» не совпадают: первое - объемнее второго. В этой связи возможно утверждать, что «правовое регулирование всегда означает также и правовое воздействие, но правовое воздействие не всегда означает сознательное нормирование общественных отношений; и в этом смысле регулирование - лишь одна из форм воздействия права на общественные отношения, не охватывающая всех других его форм» Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юрист, 2005. С. 27.

Далее, близок, но не совпадает с понятием «правовое регулирование» термин «механизм правового регулирования».

По мнению С.С. Алексеева, последний происходит от понятия правового регулирования, но не является таковым. Как и правовое регулирование понятие «механизм правового регулирования» представляет собой отдельную категорию в аппарате общей теории права. Вместе с тем, если правовое регулирование возможно представить как «воздействующие на общественные отношения и собранные вместе явления правовой действительности», «в достаточной степени упорядоченные» и образующие некое статичное единство взаимосвязанных элементов, то механизм правового регулирования в таком случае представляет их в «работающем», «системно-динамическом виде» Алексеев С.С. Общая теория права. М.: Проспект, 2009. С. 267-268.

1.2 О соотношении государственного и правового регулирования

В отечественной юридической науке, в частности в теории государства и права, проблема государственного регулирования общественных отношений отдельно не рассматривалась Пьянов Н.А. Государственное регулирование как самостоятельная научная проблема // Журнал российского права. 2012. № 5. С. 60. Суть ситуации (на первый взгляд странной) заключается в том, что государственное регулирование исследуется наукой как проблема правового регулирования, поскольку никакого различия между ними не проводится. Вследствие этого правовое регулирование полностью отождествляется с государственным регулированием, и наоборот. Но тождественны ли правовое и государственное регулирование? Исследования, проводимые современной российской наукой, свидетельствуют о том, что правовое и государственное регулирование следует различать.

Прежде всего, следует заметить, что правовое регулирование общественных отношений не сводится только к их государственному регулированию, а государственное регулирование не всегда и не во всем оказывается правовым.

С одной стороны, при совпадении закона и права, когда последнее ставится в прямую зависимость от государства, иного понимания проблемы соотношения государственного и правового регулирования, кроме как их отождествления, просто не может быть. Если право сводится к установленным или санкционированным государством нормам, то и регулирование, осуществляемое этими нормами, будет трактоваться как государственное и правовое одновременно.

Вместе с тем такое понимание права (в науке его еще принято обозначать как позитивистское или легистское), привлекательное внешне, не отличается последовательностью своего содержания. В самом деле, правом с позитивистской точки зрения может признаваться любая норма, лишь бы она была установлена волей государства. Правом может быть признан даже государственный произвол (как например, массовые репрессии в отношении собственных граждан), если он получил официальное закрепление в исходящих от государства нормах, несмотря на то, что право и произвол - вещи несовместимые В этой связи показателен пример с монографией немецкого правоведа Георга Радбруха «Законное неправо и надзаконное право» (1946), «которая вызвала широкую дискуссию в ФРГ и ряде других стран». Юридический позитивизм, подчеркивал автор, ответствен за извращение права при национал-социализме, так как он «своим убеждением «закон есть закон» обезоружил немецких юристов перед лицом законов с произвольным и преступным содержанием». Трактовка юридическим позитивизмом власти как центрального критерия действительности права означала готовность юристов к слепому послушанию в отношении всех законодательно оформленных установлений власти. Правовая наука тем самым капитулировала перед фактичностью любой, в том числе и тоталитарной, власти». Цит. по В.С. Нерсесянцу «Общая теория права и государства». М.: НОРМА, 2012. С. 47.

Поэтому государственное регулирование, которое изначально принято считать правовым, в действительности не всегда таковым оказывается, представляя собой «своеобразный симбиоз правовых и неправовых норм». Государственное регулирование общественных отношений осуществляется, прежде всего, установленными или санкционированными государством нормами, которые в своем единстве образуют право в юридическом смысле, или позитивное право. Последнее тоже может быть правом, если его нормы закрепляют и гарантируют свободу поведения участников общественных отношений Пьянов Н.А. Государственное регулирование как самостоятельная научная проблема. С. 65.

Поэтому, как утверждает академик В.С. Нерсесянц, в любой научной теории современного российского позитивного права должны быть надлежащим образом учтены прирожденные и неотчуждаемые права и свободы человека, общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров Российской Федерации. Причем основные права и свободы человека, признанные нормами позитивного права являются не только реальными, уже приобретенными субъективными правами каждого индивида, но имеют также исходное общеправовое значение, так что все остальные нормы позитивного права должны соответствовать (и не должны противоречить, нарушать) основным правам и свободам человека Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 387.

Различение правовых и неправовых законов имеет важное методологическое значение для исследования проблемы государственного регулирования: если оно осуществляется правовыми нормами, законами, то его следует считать правовым, в ином случае - неправовым. При этом государственное регулирование одновременно может быть правовым и неправовым, поскольку в составе позитивного права могут одновременно присутствовать правовые и неправовые юридические нормы.

Иными словами, проблема государственного регулирования не должна сводиться к проблеме правового регулирования. Исследование государственного регулирования должно проводиться с выяснением его положительных и отрицательных сторон и опираться на практику, поскольку оно не всегда является правовым. В ходе изложения поставленной в настоящей работе проблемы предполагается антимонопольное регулирование, основанное на положениях нормативно-правовых актов, которые обладают правовым характером.

Итак, на сегодняшний день единое, объединяющее понятие правового регулирования в отечественной юридической науке отсутствует, что, впрочем, не препятствует выделить его особенности. Как самостоятельное правовое явление правовое регулирование представляет собой одну из форм воздействия права, характерной чертой которого является статичное сочетание правовых средств, системно упорядоченных между собой с целью регламентации общественных отношений.

Глава 2. Правовое регулирование: его компоненты и формы реализации

2.1 Понятие предмета и цели правового регулирования

Согласно общепринятому в отечественной теории права определению понятие «предмет правового регулирования» (как и в отраслевых юридических дисциплинах) означает общественные отношения. Такого мнения придерживается большинство ученых, среди которых В.В. Лазарев, М.Н. Марченко и другие отечественные правоведы. Аналогичным образом рассматривалось понятие предмета правового регулирования и в советской теории права, где правовое регулирование характеризовалось как организованное с помощью закона государственное воздействие на общественные отношения Долгополова М.В. О предмете правового регулирования // История государства и права. 2009. № 14. С. 43.

Поскольку, как обоснованно отмечает А.В. Поляков, право (если под правом понимать созданные государством нормативы поведения) воздействует на поведение и регулирует поведение субъектов, при этом именно поведенческие акты лежат в основе общественного отношения, то не будет ошибкой считать, что предметом правового регулирования являются общественные отношения, которые регулируются через поведение субъектов социального взаимодействия Цит.: М.В. Долгополова. Указ. соч..

Практически в любом учебнике по общей теории права предмет правового регулирования отвечает на вопрос, что регулируется правом, и в него входят те общественные отношения, которые «объективно могут быть урегулированы правом». Например, по мнению В.В. Лазарева, объектом правового воздействия могут становиться лишь те общественные отношения, которые имеют нормативный характер, то есть типичны для данных условий, повторяемы, отличаются массовым (потенциальным или реальным) проявлением, поддаются государственно-правовому контролю, могут быть переведены на язык права, или иначе быть формализованы Цит.: М.В. Долгополова. Указ. соч..

Сложившееся в отечественной теории права представление о понятии правового регулирования и его предмете свидетельствует о том, что, во-первых, правовое регулирование понимается в большинстве случаев как процесс регулирования общественных отношений при помощи норм права, создаваемых для этих целей государством; во-вторых, предмет правового регулирования составляют общественные отношения, которые объективно требуют «правового опосредования».

Касаясь цели правового регулирования, нужно заметить, что отличительным качеством любой человеческой деятельности является целесообразность, целенаправленность, стремление субъекта реализовать на практике свои цели, достичь определенных результатов. Не является исключением и правовое регулирование.

В широком смысле цель есть предполагаемый деятельностью мышления результат, ради достижения которого предпринимаются те или иные действия; это мысленная модель того результата, к достижению которого субъект стремится посредством своей трудовой активности Лопатин В.В. Толковый словарь современного русского языка. М.: ЭКСМО, 2013. С.575.

В отличие от иных видов целей юридическую цель отличают следующие признаки:

1) в качестве модели устанавливается (закрепляется в юридических нормах) преимущественно государством в лице его правотворческих органов;

2) отражает наиболее важные общественные и государственные интересы и потребности;

3) формально выражается в специфически правовых средствах своего определения и реализации;

4) отличается общеобязательной нормативностью;

5) ее единообразная практическая реализация гарантируется государственной властью Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. С. 19.

Иначе говоря, субъектом, непосредственно формулирующим юридическую цель, выступает государство в лице своих законодательных органов, которые задают ориентиры поведения иным участникам процесса правового регулирования. Именно посредством государственной воли различные общественные устремления воплощаются в специфическую правовую форму. Возможности остальных субъектов в этом вопросе, строго говоря, ограничены ее достижением Наверное, исключение из этого правила составляют цели, возникающие в процессе санкционированного локального правотворчества (например, при утверждении учредителем устава хозяйственного общества), а также в пределах правоотношений, основанных на принципах автономии воли сторон и частной инициативы (как в случае с правовым статусом истца в гражданском судопроизводстве). Притом, очевидно, что такая свобода относительна, и ее юридические рамки определены нормативно. .

Взаимосвязь государственных и общественных интересов при постановке юридической цели неоднозначна.

С одной стороны, потребности общества в известной степени предопределяют ту или иную направленность правовой политики государства и тем самым влияют на содержание правовых целей.

С другой стороны, факты новейшей отечественной истории не раз свидетельствовали об обратном: «любая правовая цель в первую очередь отражает интересы тех, кто стоит «у руля» Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. С. 21.

Однако соглашусь с К.В. Шундиковым в том, что проводить подобный водораздел между юридическими целями было бы не совсем корректно. Нередко цель, закрепленная в нормативно-правовом акте, является итогом своеобразного «компромиссного решения», к которому приходят разного рода группы давления, имеющие возможность влиять на процесс законотворчества.

В государствах с высоким уровнем развития национальных правовых систем (хотелось бы надеяться, чтобы наша страна принадлежит к таковым) наряду с обеспечением государственных и узкогрупповых интересов интересы общества и каждого отдельного индивида провозглашаются приоритетными направлениями политико-правового регулирования (человек как цель и государство как средство служения человеку).

2.2 Нормативно-правовые акты и иные правовые средства в системе правового регулирования

В широком смысле под средством принято понимать любое явление для превращения мысленной модели (цели) в реальный, материальный результат Лопатин В.В. Толковый словарь современного русского языка. С. 390. Правовые средства, по мнению С.С. Алексеева, «не образуют каких-то особых явлений правовой действительности, принципиально отличных от традиционных, зафиксированных догмой права, в общепринятом понятийном аппарате». Речь идет обо всем арсенале, спектре правовых категорий, которые можно охарактеризовать как инструменты правового регулирования, предназначенные для решения экономических и иных общественных задач Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия (опыт комплексного исследования). М.: Статут, 1999. С. 349-350. Поэтому вопрос о правовых средствах не заключается в обособлении в особое подразделение тех или иных явлений правовой действительности. В этой связи следует говорить о понимании правовых средств в их функциональном назначении, их роли как инструментов правового регулирования, средств оптимального решения социальных задач.

Применяя такой широкий подход, правовые средства могут совпадать, а могут не совпадать с традиционно выделяемыми в юридической науке феноменами. Однако во всех без исключения случаях «перед нами фрагменты правовой действительности, рассматриваемые под углом зрения их функций, их роли как инструментов правового регулирования».

Наконец, правовые средства потому и для того складываются, чтобы при надлежащим их использовании был достигнут нужный социальный эффект. Следовательно, они с самого начала рассчитаны на приведение их в действие теми или иными субъектами права Там же..

Все разнообразие правовых средств специалисты считают возможным упорядочить, предлагая свои критерии классификации.

Так, А.В. Малько, говоря о понятии «правовые средства» как связующем звене между идеальной (мысленной) моделью правового регулирования и его материальным результатом, всю совокупность правовых средств разделяет на две большие группы - средства-установления (правовые инструменты в виде субъективных прав, обязанностей, запретов и т.п.) и средства-деяния (так называемые технологии, которые направлены на использование инструментов и воплощаются в актах реализации прав и обязанностей) Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. С. 17-18.

Т.В. Жуйкова в зависимости от исполняемой функции предлагает выделять такие группировки правовых средств, как:

общерегулятивные правовые средства (рассматриваются в качестве функциональных элементов в механизме правового регулирования в целом; в эту группу автор включает правовые нормы, правоотношения, правоприменительные акты и т.д.);

операциональные правовые средства (применяются в оперативной правореализационной деятельности, могут быть представлены иском, жалобой, предупреждением, мерой обеспечения юрисдикционного производства);

регулятивные (дозволения) и охранительные (меры защиты) Жуйкова Т.В. Средства правового регулирования: понятие, признаки, виды, и их отличие от способов правового регулирования // Право и политика. 2010. № 7. С. 1346.

Особое, самостоятельное место в системе правового регулирования занимают правовые акты (как нормативно-правовые, так и индивидуальные акты применения норм права) поскольку в силу своих общетеоретических характеристик они привязаны к тому или иному элементу системы правового регулирования Алексеев С.С. Общая теория права. С. 429

В контексте настоящей работы под нормативно-правовым актом понимается «письменный правоустановительный акт государства, содержащий новые нормы действующего права; своим особым свойством (установлением новых норм права) нормативно-правовой акт отличается как от всех других правовых актов (от индивидуальных актов применения норм права и от актов толкования норм права), так и от разного рода официальных государственных актов (заявлений, обращений и т.п.) неправового характера». Цит. по В.С. Нерсесянцу. Указ. соч. С. 402.

Как источник юридических явлений правовой акт выступает в качестве «инструмента конституирования и формы, обеспечивающих введение, изменение этих явлений». С данной позиции правовой акт представляет собой средство воздействия на элемент системы правового регулирования, придание им необходимых юридических свойств. Так, при помощи нормативных юридических актов конституируются и вводятся в правовую систему новые нормы, изменяются или отменяются устаревшие. Ненормативные правовые акты проводят волю государства или отдельных лиц, связанную с возникновением либо изменением правоотношений (например, согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков) Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // РГ. 30 октября 2001.

Как форма существования правовых норм, элементов системы правового регулирования правовой акт представляет собой «способ фиксирования их жизни, служит местом их пребывания, «удержания во времени» Алексеев С.С. Общая теория права. С. 430.

Именно с помощью правовых актов для участников общественных отношений раскрывается содержание юридических норм, «правоположения практики», а также индивидуальных предписаний, решений отдельных лиц, имеющих «конститутивное юридическое значение».

Существенная функция правовых актов состоит также в том, что они призваны обеспечить полное и точное выражение содержащейся в них воли. В частности, эффективность нормативной регламентации общественных отношений во многом зависит от того, насколько полно и точно выражена вовне (то есть в правовых актах) воля государства.

Признавая немалую роль правовых актов в системе правового регулирования, нельзя не сказать о месте в ней правовых позиций высших судов Российской Федерации.

Известно, что легальное определение правовой позиции высших судов в России до настоящего времени отсутствует. По этой причине в отечественной науке появился ряд доктринальных толкований указанного понятия, в большинстве своем основанных на анализе юридической сущности правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации Кузьмин А.Г. Правовые позиции высших судов Российской Федерации как источник российского права // Российская юстиция. 2013. № 6. С. 47.

Одна группа ученых (В.В. Ершов, В.Н. Корнев и др.) считает, что решения Конституционного Суда Российской Федерации являются правоприменительными актами, выступающими для других судов основанием для судебного обжалования соответствующих решений, хотя и способствуют утрате юридической силы норм (закона), признанных неконституционными. Конституционный Суд как орган, осуществляющий правосудие, дает юридическую квалификацию (юридическое толкование) рассматриваемого им нормативного правового акта в смысле его соответствия или несоответствия Конституции Российской Федерации. В результате данные судебные решения являются актами индивидуального регулирования и, по сути, относятся к актам толкования. Они относятся к судебной практике и не могут рассматриваться как имеющие нормативный характер Алешкова И.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: правовая природа и формы их осуществления // Российский судья. 2013. № 8. С. 6-7.

Другая группа ученых (Б.С. Эбзеев, В.Д. Зорькин и др.) считает, что в действительности решения Конституционного Суда Российской Федерации являются источниками права.

Так, в частности, Б.С. Эбзеев отмечает, что решения Конституционного Суда Российской Федерации, с одной стороны, являются правоприменительными актами, с другой стороны - источниками права и им присуща материально-правовая сила закона. Прецеденты, создаваемые судом, имеют нормативно-регулирующее значение, и в этом смысле они являются правовыми нормами, распространяющимися на неопределенный круг случаев и субъектов конституционно-правовых отношений. Решения Конституционного Суда Российской Федерации выступают в качестве способа преодоления неопределенности в понимании положений Конституции Российской Федерации, выяснения ее объективного смысла и выявления содержащихся в Конституции позитивных правовых принципов. Любой правоприменитель обязан руководствоваться тем пониманием положений Основного Закона, которое содержится в постановлении или определении Конституционного Суда РФ Цит.:И.А. Алешкова. Указ. соч. .

В.Д. Зорькин, отмечая влияние Конституционного Суда Российской Федерации на разработку доктрины источников современного российского права и высказывая позицию о правовой природе правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, акцентирует внимание на том, что о них можно говорить не как о прецеденте в строго юридическом смысле (как обязывающем прецеденте, являющемся источником права), а как о прецедентном значении решений Конституционного Суда РФ. При этом ученый обращает внимание на то, что многие черты, характерные для источников права в их позитивном понимании, фактически присущи и правовым позициям Конституционного Суда: «Во-первых, они отражают государственную волю, поскольку возникают как акт конституционного органа, уполномоченного выразить эту волю в предписанных законом форме и параметрах; во-вторых, имеют общеобязательный характер (и для законодателя, и для правоприменителя) и обладают качеством регулятора определенного вида общественных отношений...; в-третьих, обладают определенными внутренними свойствами, поскольку выполняют роль нормативной основы в правовой системе, а также служат ориентиром в правотворчестве и правоприменении» Цит.:И.А. Алешковой. Указ. соч. С. 7.

Рассуждая о том, могут ли рассматриваться в качестве источника права постановления пленумов и президиумов высших судов, заслуживает внимание и позиция М.Н. Марченко, который утверждает: «При решении вопроса о юридической природе и характере постановлений Пленума Верховного Суда как одной из важнейших составных частей и проявлений судебной практики принципиально важным представляется исходить не только и даже не столько из их формально-юридического признания или, наоборот, непризнания, сколько из их реальной юридической и социальной значимости, из фактического и практического следования им нижестоящими судами». Причины же фактического признания положений, содержащихся в решениях высшего судебного органа, заключаются, по мнению специалиста, в их теоретической и практической значимости, адекватности отражения в них актуальных для правовой системы страны проблем и их практической востребованности Марченко М.Н. Источники права. М.: Проспект, 2009. С. 430.

Нельзя не согласиться с тем, что правовые позиции высших судов являются безусловным ориентиром принятия правоприменительных решений в соответствующих сферах правового регулирования. Также нельзя не признать и тот факт, что решения высших судов представляют собой алгоритмы более оперативного, чем законодательство, реагирования на потребности юридической практики и разрешения спорных правовых ситуаций.

Особое значение в системе правового регулирования имеет такое комплексное средство как правовой механизм, представляющий собой «необходимый и достаточный для достижения конкретной юридической цели системный комплекс правовых средств, последовательно организованных и действующих поэтапно» Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. С. 42.

Практическое действие данной системы средств развивается по определенной «программе», «схеме» и включает в себя ряд стадий. При этом действие одних правовых средств как бы подкрепляется работой других, применяемых «в дополнение», в случае если поставленная цель не достигнута.

В свою очередь, каждое звено правового механизма, в свою очередь, представляет собой самостоятельный комплекс юридических средств.

К отличительным признакам правового механизма относят следующие:

1) правовой механизм всегда представляет собой комплекс (систему) юридических средств, которые призваны действовать сообща, «помогая друг другу»;

2) правовой механизм сконструирован для реализации определенной юридической цели (нескольких целей);

3) в основе действия правового механизма лежит определенная нормативно заданная «программа», которая регламентирует, какие средства, на каком этапе и при каких условиях должны вступить в работу.

Назначение правовых механизмов связано с гарантированием наиболее оптимального, удобного и эффективного достижения конкретных юридических целей и задач. Например, для применения мер уголовного наказания задействуют предусмотренный Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации механизм возбуждения и расследования уголовного дела. Гражданско-процессуальное законодательство предусматривает для восстановления нарушенных прав субъекта использование конкретного юридического механизма, основными звеньями которого являются: обращение в суд с исковым заявлением - судебное разбирательство - вынесение судебного решения - исполнение решения суда Шундиков К.В. Указ. соч. С. 43-44.

2.3 Метод правового регулирования

Важным компонентом системы правового регулирования является метод правового регулирования. Традиционно данная юридическая категория оценивается учеными наряду с предметом регулирования необходимым фактором и предопределяет деление права на отрасли.

Понятие метод правого регулирования применяется для характеристики регулирующего воздействия на общественные отношения, урегулированные правом. Как точно отметил К.В. Шундиков, «если предмет правового регулирования показывает, что регулируется правом, то метод - как происходит регулирование, каким образом, в каких сочетаниях используются правовые средства и как они влияют на поведение субъектов» Там же. С. 13.

В юридической литературе понятие метод правового регулирования получало различные, но близкие по сути определения. Их смысл сводился к тому, что метод есть установленный нормами права специфический способ воздействия на поведение участников отношений в данной области общественной жизни; это особенность самого правового регулирования, сочетание юридических средств воздействия; метод концентрирует основные юридические свойства отрасли и представляет собой способ ее воздействия на поведение людей, способ организации правовой связи участников регулируемых отношений. В литературе также отмечается, что понятие метода ни в коей мере не следует связывать только с одной юридической особенностью: это всегда совокупность юридических приемов, средств, способов, комплексно отражающих своеобразие воздействия отрасли права на общественные отношения Цит.: Байтин М.И., Петров Д.Е. Метод правового регулирования в системе права: виды и структура» // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 27-28.

К первичным, исходным методам, которые представляют собой выделенные логическим путем простейшие приемы регулирования (или как их называет С.С. Алексеев «направляющие механизмы в правовом регулировании, его организующие стержни»), относят:

централизованное, императивное регулирование (метод субординации), которое осуществляется на властно-императивных началах, «сверху» от государственных органов, в связи с чем правовое положение субъектов отличают отношения прямого подчинения;

децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование, его ход и процесс определяются активностью самих участников регулируемых отношений, действующих в своей воле и в своем интересе («снизу») Алексеев С.С. Общая теория права. С. 217.

В зависимости от того или иного вида регулируемых отношений перечисленные методы выступают в различных вариациях, как правило, с преобладанием одного из них. В наиболее чистом виде указанные первичные методы выражаются в административном праве (метод субординации) и в гражданском праве (метод координации) В свою очередь, М.И. Байтин в зависимости от заложенных в юридической норме средств правового воздействия предлагает выделять такие методы правового регулирования, как: 1) императивный (метод властного приказа), направленный на обеспечение предписанного государством строго обязательного поведения субъекта; 2) автономный, оставляющий субъектам значительный простор для свободного волеизъявления; 3) поощрительный, стимулирующий желательное для государства и общества правомерное и социально активное поведение; 4) рекомендательный, предлагающий адресату самостоятельно определить желательный для государства вариант поведения с учетом местных условий и реальных возможностей. Подробнее см.: Байтин М.И., Петрова Д.Е. Указ соч. С. 25. Представляя собой «сложное, многогранное правовое явление, каждый отраслевой метод есть специфический комплекс средств регулирования, который существует только в данном, конкретном нормативном материале, тесно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом правового регулирования».

2.4 Реализация норм права как элемент в системе правового регулирования

Фактический итог правового регулирования выражается в реализации права, то есть в «осуществлении их требований посредством соответствующих форм поведения субъектов права» Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. С. 485.

В свою очередь, формы поведения субъектов права обусловлены характером самих правовых требований.

По своему характеру требования права делятся на два вида:

1) запреты субъектам права совершать неправомерные (противоправные) действия;

2) предписания субъектам права совершать определенные правомерные действия при осуществлении их прав и обязанностей. По этой причине принято считать, что двумя основными формами реализации права являются соблюдение запретов и исполнение предписаний.

Внешне, вовне соблюдение правовых запретов выражается в пассивном воздержании от совершения неправомерных действий (недеяние правонарушений) и не связано с совершением каких-либо активных действий, в том числе и правомерных. В то же время исполнение правовых предписаний требует от всех субъектов права соответствующих активных правомерных действий для реализации их прав и обязанностей.

Общим критерием правомерности всех видов правореализующих действий и актов всех субъектов права является обусловленность и обоснованность реализации соответствующего, закрепленного в диспозиции правовой нормы, их права или обязанности реальным наличием всех конкретных условий (надлежащих юридических фактов), которые предусмотрены в гипотезе данной нормы. Правореализация без соответствующего правореализационного основания и условия -- это правонарушение.

К числу правореализующих действий относятся правоприменительные действия государственных органов и должностных лиц по осуществлению их обязанностей и прав Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 486.

По своей сущности применение норм права - это организующая властная деятельность государства, посредством которой упорядочивается общественная жизнь путем сосредоточения функций по решению определенных вопросов органами публичной власти. Одной из важнейших особенностей правоприменения, характеризующей его властный характер, является возможность применения норм права только компетентными органами Егоров К.И. Правоприменение как разновидность юридического процесса // Российский юридический журнал. 2011. № 3. С. 15.

Упорядочивая общественные отношения посредством правоприменительной деятельности, государство наделяет компетентный орган правом не только выступать от его имени, но и принимать решения в зависимости от фактических обстоятельств юридического дела. Поэтому правоприменение всегда сопровождается вынесением индивидуального правового акта (правоприменительного акта). Их главное свойство - устанавливать в соответствии с нормой права определенные юридические последствия путем издания властного распоряжения компетентного органа. Юридическая сила актов такого типа обеспечивается их обязательностью, подзаконностью по отношению к нормативно-правовым актам и основывается на властных полномочиях правоприменяющих субъектов.

Внешне сущность правоприменительной деятельности выражается в ее процессуальных формах. Под процессуальной формой К.И. Егоров предлагает понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к участникам процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата. Процессуальные действия регулируются нормами процессуального права и осуществляются на основе юридических фактов в рамках процессуальных отношений. Процессуальное законодательство прежде всего закрепляет, какие действия и в какой последовательности могут совершать участники процессуальных отношений, то есть стадии процесса.

Значение процессуальной формы заключается в том, что ее соблюдение гарантирует объективность и оперативность правоприменительной деятельности, а также обоснованность и справедливость выносимых правоприменительных актов. Далее, процессуальные нормы позволяют упорядочить процесс принятия властных решений и их исполнения, поскольку устанавливают конкретные технологические правила реализации органами государства и их должностными лицами возложенных на них полномочий, что минимизирует возможности субъективистских отклонений от заданных целей деятельности, способствует повышению эффективности управления и гарантирует права граждан и организаций на защиту от произвола Егоров К.И. Указ. соч. С. 17.

Словом, процессуальная форма способствует более полному и четкому исполнению требований норм материального права, поддержанию режима законности в сфере государственного управления.

В качестве примера процессуальной формы можно указать административные регламенты федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг.

На основании Постановления Правительства РФ № 373 в самом общем виде их можно определить в качестве принятых в установленном порядке в соответствии с определенными задачами компетентными федеральными исполнительными органами внешнеуправленческие нормативные акты управления, определяющие сроки и последовательность действий (административные процедуры) соответствующих органов, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия самих федеральных органов исполнительной власти и организаций при осуществлении государственных функций.