Правовое регулирование референдума в РФ

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» с 1 марта 2005 года полностью или частично признаны утратившими силу 34 нормативных правовых акта, в соответствии с которыми регулировались жилищные отношения. В случае положительного ответа на вопрос № 5 будет признан утратившим силу Жилищный кодекс, однако из содержания вопроса однозначно не следует, что Жилищный кодекс РСФСР будет регулировать жилищные отношения, и, следовательно, образуется правовой вакуум в регулировании жилищных отношений, что недопустимо.

Кроме того, указанная ситуация неизбежно приведет к тому, что граждане не смогут реализовать свое право на жилье, лишатся правовых гарантий, что также недопустимо в соответствии с частью 6 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» См.: Решение Верховного суда РФ № ГКПИ05-589, 628 от 02.06.2005 года//СПС «Консультант», 2006..

Конституционное право граждан на участие в референдуме является комплексным правом, включающим в свой состав ряд субъективных прав по участию в референдуме. При этом часть из них закреплена в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года прямо, другая - косвенно.

К числу субъективных прав гражданина по участию в референдуме, сформулированных в данном законе, получивших прямое закрепление, относятся: право на инициирование референдума (ст. 15, 17); право подписи в поддержку одной и той же инициативы проведения референдума (п. 6 ст. 17); право быть членом комиссии референдума с решающим или совещательным голосом (ст. 27); право на участие в финансировании референдума (ст. 51); право на участие в агитационной деятельности (ст. 60, 61); право быть наблюдателем на участке референдума (ст. 36); право быть уполномоченным представителем инициативной группы (ст. 34); право обжаловать решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, комиссий референдума, их должностных лиц, нарушающих право на участие в референдуме (п. 2, 4 ст. 44, ст. 87); право голоса, включая возможность досрочного голосования, получения открепительного талона (ст. 71, 73).

Косвенное закрепление в Федеральном конституционном законе «О референдуме» от 28 июня 2004 года получило право на информирование о ходе и результатах референдума. Оно вытекает из содержания ст. 34, 44, 82 анализируемого Федерального конституционного закона, закрепляющих гласность как принцип организации и проведения референдума Российской Федерации.

Приведенный перечень возможностей гражданина по участию в референдуме позволяет выделить функциональные роли гражданина в процедуре подготовки и проведения референдума. Гражданин РФ может быть: участником инициативной группы; членом агитационной инициативной группы; уполномоченным представителем инициативной группы; членом комиссии референдума с правом решающего и совещательного голоса; наблюдателем; рядовым участником референдума, голосующим за или против вопроса, вынесенного на референдум; участником судебного процесса в связи с рассмотрением жалобы на нарушение права участвовать в референдуме.

Важнейшим условием реализации конституционного права на участие в референдуме является гласность, которая предполагает право граждан Российской Федерации как участников референдума на информирование о его ходе и результатах. Нормы Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года, закрепляющие гарантии гласности в процедуре проведения референдума, соответствуют предписанию п. 14 Резолюции 1121 Парламентской Ассамблеи Совета Европы «Об инструментах участия граждан в представительной демократии» 1997 года о том, что государства - члены Совета Европы должны определить правила, гарантирующие надлежащее информирование граждан обо всех вопросах, связанных с проведением референдума См.: Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации. Избранные права. -С. 403.

. При этом специфика реализации права на информацию зависит от роли гражданина в процессе реализации референдума.

Граждане РФ, активно участвующие в процессе организации и деятельности референдума в качестве членов комиссий референдума, членов или уполномоченных представителей инициативной группы, агитационной инициативной группы по проведению референдума, вправе присутствовать без дополнительного разрешения на всех заседаниях комиссий референдума, агитационных мероприятиях, а также при подсчете голосов участников референдума и осуществлении соответствующей участковой, территориальной комиссией работы со списками участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами и со сводными таблицами об итогах голосования, о результатах референдума.

Граждане Российской Федерации, назначенные наблюдателями, вправе присутствовать на заседаниях комиссий референдума в день голосования, день проведения досрочного голосования, при определении результатов референдума, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах референдума, а также при повторном подсчете голосов участников референдума и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией референдума протокола об итогах голосования.

Рядовые граждане - участники референдума, интересующиеся ходом проведения и подведения итогов референдума, вправе получить соответствующую информацию двумя путями.

Первый состоит в возможности любого участника референдума обратиться в комиссию референдума и незамедлительно после подписания протоколов об итогах голосования получить данные по каждому участку референдума, каждой территории, каждому субъекту в объеме данных, содержащихся в протоколах комиссий референдума об итогах голосования.

Второй путь информирования граждан РФ как участников референдума состоит в получении информации через средства массовой информации. В целях полного, объективного и своевременного освещения подготовки и проведения референдума представители средств массовой информации наделены следующими правами: присутствовать на заседаниях комиссий референдума, знакомиться с протоколами об итогах голосования, присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение; находиться в помещении для голосования в день голосования, а также в дни досрочного голосования.

Центральная избирательная комиссия РФ направляет предварительные данные о результатах референдума редакциям средств массовой информации по мере поступления этих данных в ЦИК РФ. Официальное опубликование результатов референдума осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах референдума. Одновременно Центральная избирательная комиссия РФ опубликовывает данные, содержащиеся в протоколе о результатах референдума.

В соответствии со ст. 14 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года, инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них; Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации; федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и вышеуказанным Федеральным конституционным законом.

В случае успешной реализации инициативы проведения референдума гражданами РФ возникает возможность реализации остальных субъективных прав, вытекающих из конституционного права на участие в референдуме.

В соответствии со ст. 24 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года, подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, а также специальные территориальные комиссии референдума и участковые комиссии референдума.

Систему комиссий референдума составляют следующие комиссии, перечисленные в порядке от вышестоящих к нижестоящим:

1) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

2) избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

3) территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, действующие в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, в качестве территориальных избирательных комиссий, а также специальные территориальные комиссии референдума в случае их сформирования;

4) участковые комиссии референдума.

Решение вышестоящей комиссии референдума, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для нижестоящих комиссий референдума. Решение комиссии референдума, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией референдума или судом. При этом вышестоящая комиссия референдума вправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей комиссии референдума, решение которой было отменено, соответствующие материалы на повторное рассмотрение. В случае, если нижестоящая комиссия референдума повторно не рассмотрит вопрос, решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая комиссия референдума. Комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Новеллой Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года в регулировании конституционного права гражданина РФ на участие в референдуме является появление возможности быть членом нового вида комиссий референдума - специальных территориальных комиссий, которые не были предусмотрены ранее действовавшим Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года «О референдуме Российской Федерации». Избирательная комиссия субъекта РФ вправе сформировать одну либо несколько специальных территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на участках референдума, которые образованы на судах, находящихся в плавании, и полярных станциях. Такие специальные территориальные комиссии формируются с соблюдением общих условий формирования комиссий, а также порядка формирования территориальных комиссий, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах «Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты» (Л.А. Нудненко)// Конституционное и муниципальное право. 2005..-№ 1.- С. 27.

.

Член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения референдума, за исключением права:

а) выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения;

б) участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней;

в) составлять протокол об итогах голосования, о результатах референдума;

г) участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии.

Граждане РФ - члены комиссии с правом решающего и с правом совещательного голоса:

- заблаговременно извещаются о заседаниях соответствующей комиссии;

- вправе выступать на заседании комиссии, вносить предложения по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующей комиссии, и требовать проведения по данным вопросам голосования;

- вправе задавать другим участникам заседания комиссии вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу;

- вправе знакомиться с документами и материалами, непосредственно связанными с референдумом (за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, участников референдума, подписных листов, иных документов и материалов, содержащих конфиденциальную информацию, отнесенную к таковой в порядке, установленном федеральным законом), требовать заверения указанных копий;

- вправе удостовериться в правильности подсчета по спискам избирателей, участников референдума числа лиц, принявших участие в голосовании, в правильности сортировки бюллетеней по вариантам ответа на вопрос референдума;

- вправе обжаловать действия (бездействие) комиссии в соответствующую комиссию или в суд.

В отличие от Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года устанавливает, что использование в агитационных материалах изображения физического лица, высказываний физического лица по вопросам референдума возможно только с письменного согласия данного физического лица. Документ, подтверждающий такое согласие, представляется в комиссию референдума вместе с экземплярами агитационных материалов.

Данное ограничение не распространяется:

1) на использование изображений членов инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп и их высказываний по вопросам референдума;

2) на использование публично высказанных и обнародованных мнений по вопросам референдума с указанием даты (периода времени) обнародования таких мнений и наименования средства массовой информации, в котором они были обнародованы;

3) на цитирование высказываний, обнародованных в агитационных материалах, изготовленных и распространяемых в соответствии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года.

Гарантиями реализации права голоса гражданина на участие в референдуме являются возможность досрочного голосования, получения открепительного удостоверения, а также голосования вне специально отведенного для этого помещения.

Впервые Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года предусмотрена возможность повторного голосования граждан на референдуме, если допущенные при проведении голосования и подсчете голосов нарушения не позволяют с достоверностью определить волеизъявление граждан РФ.

Необходимо отметить, что инициатива проведения ре-ферендума Российской Федерации принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в сово-купности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них;

2) Конституционному Собранию в случае, предусмотрен-ном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ.- 05.07.2004.-№ 27- ст. 2710

Каждый гражданин или группа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматрива-ет участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее, чем за шесть месяцев до обращения с инициати-вой о проведении референдума Российской Федерации, мо-гут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума.

Необходимо отметить, что Федеральный закон регулирует порядок организации инициативной группы и ее работу Ст. 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. ( в ред. от 30 марта 1999 г.) // СЗ РФ. 1997. -№ 38.- Ст. 4339.. Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает большинство членов инициативной груп-пы, с ходатайством о регистрации группы. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные ко-миссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве. Отказ в регистрации может быть об- жалован в суд или в Центральную избирательную комиссию РФ. Однако основанием для отказа в регистрации инициа-тивной группы может быть только нарушение инициативной, группой положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Фе-дерации».

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения ре-ферендума. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, вы-носимого на референдум. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину по первому его требованию текст этого законопроекта. Подписные листы передаются в избирательную комиссию субъекта РФ, на территории которого собирались подписи. Данная избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Федерального конституционного за-кона, принимает и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной груп-пы и копию своего постановления в Центральную избиратель-ную комиссию Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия РФ проверяет со-ответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федераль-ного Собрания Российской Федерации и инициативную груп-пу. Если в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона, выносится поста-новление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. В этом случае данная инициатив-ная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проект новой Кон-ституции РФ. Решение об этом принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собра-ния в соответствии с порядком, определенным Федераль-ным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции Российской Федерации направляется Президенту РФ, а также для све-дения в палаты Федерального Собрания.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», референдум Российской Федерации назначает Прези-дент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд Российс-кой Федерации с соответствующим запросом. Конституцион-ный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотрен-ных Конституцией Российской Федерации, и в течение ме-сяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В слу-чае признания Конституционным Судом соблюдения требо-ваний, предусмотренных Конституцией РФ, Президент обя-зан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В слу-чае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституцион-ным законом, прекращаются.

Президент РФ издает Указ о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения, при этом голо-сование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Ука-за. Проведение выборов Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной вла-сти субъектов Российской Федерации, органов местного са-моуправления одновременно с проведением референдума не допускается. Решения и действия (бездействие) Централь-ной комиссии референдума Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ. Решения и действия (бездействие) комиссий по проведению референдума и их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в соответствующий суд. Решения нижестоящей комиссии по проведению референдума могут быть отменены, а ее дей-ствия могут быть приостановлены вышестоящей комиссией по проведению референдума. При этом вышестоящая комис-сия по проведению референдума Российской Федерации вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы (заявления).

Закон обязывает суды и органы прокуратуры организо-вывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (заявлений) по вопросам, связанным с проведением референдума.

Для проведения голосования и подсчета голосов граж-дан, имеющих право на участие в референдуме образуют-ся участки референдума. Эти участки образует глава мест-ной администрации по согласованию с соответствующей тер-риториальной комиссией по проведению референдума не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума с учетом административно-территориального деления и местных условий в целях создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме из рас-чета не более 3000 граждан на каждый участок референду-ма. Списки участков референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по про-ведению референдума подлежат обязательному опублико-ванию (обнародованию) не позднее чем за 35 дней до дня проведения референдума.

Список граждан, имеющих право на участие в рефе-рендуме, по участку референдума составляется участковой комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых по установленной форме главой ме-стной администрации. Данные о гражданах, имеющих право на участие в референдуме, глава местной администра-ции направляет в участковую комиссию по проведению ре-ферендума не позднее чем за 40 дней до дня проведения референдума. Предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории свое-го участка.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации» введено понятие «регистрация участников референдума» (статья 17). Согласно пункту 8 статьи 22 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума и участвует в осуществлении этих функций.

В целях устранения «двойного учета» уточнен порядок составления участников референдума. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 18 Федерального закона основанием для включения гражданина РФ в эти списки на конкретном участке является факт его постоянного или преимущественного проживания на территории этого участка, определяемый в соответствии с федеральным законодательством. Здесь необходимо отметить значение понятия «преимущественного проживания»: оно является дискуссионным, потому как, не совсем ясна его сущность. По-моему мнению, таких понятий следует избегать и не применять в законодательстве.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации» достаточно четко регулирует процедуру образования участков референдума, раскрывает процедуру составления списков граждан, участвующих в референдуме.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что права и свободы человека могут быть ограничены Федеральным законом только в той части, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, в пункте 6 статьи 18 Закона применительно к проведению референдума включено положение о том, что при их проведении военнослужащие, проходящие воинскую службу по призыву в воинских частях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, в списки не включаются, если они не являлись жителями данного муниципального образования на момент призыва (пункт 6 статьи 18).

Списки граждан, имеющих право на участие в рефе-рендуме представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 20 дней до дня проведения референдума. Каждому гражданину Российской Федерации предоставля-ется право заявить в участковую комиссию по проведению референдума о невключении его в список граждан, имею-щих право на участие в референдуме, а также о любой ошибке или неточности в указанном списке. Участковая ко-миссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо не позднее чем через 24 часа выдать заяви-телю ответ в письменной форме с изложением мотивов при-нятого решения. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению рефе-рендума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (за-явление) в трехдневный срок, а за три дня до дня проведения референдума и в день проведения референдума-- немедлен-но. Вносить изменения в списки граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, после начала подсчета голосов запрещается.

Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет процедуру защиты права граждан участия в референдуме Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации, общественные объе-динения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума Российской Федера-ции, за или против участия в нем, за или против законопро-екта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Следует отметить, что в главе V Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляются правила проведения агитации при проведении выборов и референдумов. Запрещается проводить агитацию, распространять лю-бые агитационные материалы:

1) федеральным органам государственной власти, орга-нам государственной власти субъектов РФ, органам местно-го самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей;

2) воинским частям, военным учреждениям и организа-циям;

3) благотворительным организациям и религиозным объе-динениям;

4) членам избирательных комиссий, членам комиссий по проведению референдума Российской Федерации.

Агитация заканчивается в ноль часов по местному вре-мени накануне дня, предшествующего дню проведения ре-ферендума Российской Федерации. В день проведения ре-ферендума и в предшествующий ему день агитация запре-щается. Запрещается также проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг (за исключением инфор-мационных услуг), ценных бумаг, а также выплатой денеж-ным средств. Комиссии по проведению референдума, поставленные в известность о распространении анонимных или подножных агитационных материалов либо об иных нару-шениях установленного порядка проведения агитации, впра-ве обратиться в соответствующие органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности. Запрещается вывешивание агитационных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помеще-ниях, имеющих историческую, культурную или архитектур-ную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению референдума. Средства массовой информации, одним из учредителей которых являются государственные орга-ны, предприятия, учреждения и организации либо которые финансируются полностью или частично за счет государ-ственных средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за ила против вопроса, вынесенного на референдум.

Таким образом, необходимо отметить, что законодатель вводит необходимые меры защиты, чтобы избежать использования института референдума в неблагоприятных для народа целях.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 19 закрепляет, что избирательные округа должны образовываться при соблюдении принципа их примерного равенства по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 процентов, при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей может превышать указанный предел, но не более, чем на 30 процентов.

Нормы Федерального закона, касающиеся вопросов статуса кандидатов, зарегистрированных кандидатов, агитации и финансирования при проведении референдумов, призваны исключить возможность злоупотреблений при проведении агитации, финансировании кандидатами, зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками своих избирательных кампаний, а также злоупотреблений должностным и служебным положением кандидатов, зарегистрированных кандидатов.

Что касается финансирования организации и проведения референдума, осуществляемого комиссиями референдума, то в Законе закреплен принцип исключительно бюджетного финансирования. В случае отсутствия бюджетного финансирования предусмотрен механизм получения соответствующими комиссиями кредитов банков (пункты 4 и 5 статьи 46 Федерального закона).

Правовое обеспечение равных условий доступа к агитации через средства массовой информации содержится в статьях 39, 40, 41 Федерального закона: предоставление бесплатного эфирного времени, равные условия доступа к платному эфирному времени, печатным площадям периодических печатных изданий.

В бюллетенях для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «за» или «против», под которыми помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на референдуме Российской Федерации должен содержать разъяснение о порядке его запол-нения. При вынесении на референдум проекта закона Цент-ральная комиссия решает вопрос о целесообразности приобретения к каждому бюллетеню для голосования текстов вынесении на референдум проекта закона и действующего закона, который предлагается отменить или изменить. Форма и текст бюллетеня для голосования на референдуме Российс-кой Федерации утверждаются Центральной комиссией референдума не позднее чем за 28 дней до дня проведения референдума.

На основании протоколов комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования по соответствующему субъекту Федерации и протоколов об итогах голосования участковых комиссий по проведению референдума Российс-кий Федерации, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащих-ся в них данных Центральная комиссия референдума не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результаты референдума. Центральная комис-сия референдума признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Комиссия при-знает решение принятым, если за него в целом по Россий-ской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум вы-носились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голо-сов, то все варианты считаются отклоненными.

Постановлением Центральной комиссии результаты го-лосования в отдельных субъектах РФ могут быть признаны недействительными из-за допущенных нарушений Федераль-ного конституционного закона, существенно повлиявших на итоги голосования. В этом случае Центральная комиссия впра-ве поручить соответствующим комиссиям по проведению референдума провести повторное голосование не позднее 15 дней со дня официального опубликования (обнародова-ния) постановления Центральной комиссии.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 61 закрепляет юридическую силу решения, принятого на референдуме. Принятое на референдуме решение и итоги голосова-ния в целом по Российской Федерации подлежат официаль-ному опубликованию (обнародованию) Центральной комис-сией не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Центральная комиссия в тот же срок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ,

Решение, принятое на референдуме Российской Феде-рации, является общеобязательным и не нуждается в до-полнительном утверждении. Это решение действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реа-лизации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта. Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет значимость, принятого на референдуме решения.

Необходимо отметить, что лица, препятствующие свободному осуществлению граж-данином РФ его права на участие в референдуме путем под-купа, обмена, применения физического насилия или угрозы его применения, подлога документов референдума, заведо-мо неправильного подсчета голосов граждан, имеющих пра-во на участие в референдуме, или иным путем либо препят-ствующие работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума и работе членов указанных комиссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению решения, принятого на референдуме, несут административную или уголовную ответствен-ность в соответствии с федеральными законами Ст. 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997г. ( в ред. от 30 марта 1999г.) // СЗ РФ. 1997. -№ 38.- Ст. 4339. .

Таким образом, необходимо отметить, что процедура референдума РФ закреплена законодательно, причем законодатель четко оговаривает процесс назначения референдума, порядок подготовки к проведению референдума Российской Федерации, а также говорит о процессе голосования на референдуме и определения результатов. Нужно также заметить, что законодатель закрепляет ответственность за нарушение законодательства о референдуме.

Однако, необходимо также отметить, что законодательство, касающиеся института референдума еще не достаточно совершенно.

2.2. Особенности проведения референдума на региональном уровне

Конституция Российской Федерации (ст. 138), а также Феде-ральный закон РФ от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривают местный референдум как форму непосредствен-ной демократии Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. -№ 40. -Ст. 3822

.

В указанном Федеральном законе закреплены только основные принципы проведения местного референдума, тогда как поря-док его назначения и проведения, принятия и изменения его решений должен устанавливаться уставами муниципальных об-разований (ст. 22). Положительно оценивая этот факт, необхо-димо отметить, что очень важно найти разумный правовой ба-ланс между региональным и местным правотворчеством, со-блюсти принцип равноправия граждан. При этом следует учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-пра-вового регулирования этих отношений на региональном и мест-ном уровне сосредоточено, в соответствии с современным под-ходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закрепленным действующей Конституцией РФ, в руках представительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Учитывая огромную важность развития института местного референдума в России, отсутствие централизованного федерально-го закона, регламентирующего принципы его проведения, а также наличие автономно развивающегося регионального законодатель-ства, целесообразно подробнее остановиться на характеристике ре-гионального законодательства о местных референдумах.

Возможность проведения местных референду-мов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различна. Боль-шинство субъектов РФ предусматривают существование специ-ального закона, регламентирующего порядок проведения мест-ных референдумов См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 22.12.92 г. «О республиканском ре-ферендуме»; Закон Волгоградской области от 06.02.95 г. «О референдумах на территории Волгоградской области»; Закон Тверской области, от 22.09.94 г. «О местных референдумах в Тверской области»; Закон Тверской области от 21.03.96 г. «Об областном референдуме»; Закон Тюменской области от 06.07.95 г. «О референдуме Тюменской области»; Закон Тюменской области» от. 29.11.95 г. «О местном референдуме в Тюменской области»; Закон Архан-гельской области от 28.05.96 г. «О местном референдуме в Архангельской об-ласти»; Закон Пермской области от 21.02.96 г. «О референдумах в Пермской области» // Справочная правовая система «Гарант», 2006.. При этом необходимо заметить, что, исходя из двойственной природы городов федерального значения -- субъектов федерации и территорий муниципальных образований, на их территории приняты и действуют законы, регламентирующие проведение как региональных, так и местных референдумов. Так, в Москве и Московской области приняты: Закон «О местном референдуме в Московской области» от 28 декабря 1994 г., Закон г. Москвы от 14 февраля 1996 г. № 4 «О референдуме города Москвы» Закон «О местном референдуме в Московской области» от 28 декабря 1994., Закон г. Москвы «О референдуме города Москвы» от 14 февраля 1996.//Тверская, 13, №. 12, 1996., в Санкт-Петербурге действуют законы Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга» от 18 июня 1996 г. № 72-29 Закон Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга» от 18 июня 1996.//Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. №10. С. 3., «О местном референдуме в Санкт-Петербурге» от 6 июля 1996 , № 80-36 Закон «О местном референдуме в Санкт-Петербурге» от 6 июля 1996.//Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. № 12. С. 5. . Уставом города. Москвы также предусмотрен местный референдум, однако закон, регламентирующий его проведение еще не принят.

С незначительными изменениями дали определение местному референдуму законодатели городов федерального значения:

ст. 1 Закона «О референдуме города Москвы»: «Референдум города Москвы -- голосование жителей Москвы по вопросам, отнесенным к предметам ведения города Москвы... является высшим непосредственным выражением власти жителей Москвы -- проводится на всей территории города Москвы» Закон г. Москвы «О референдуме города Москвы» от 14 февраля 1996 № 4// Тверская, 13, №. 12, 1996;

ст. 1 Закона Санкт-Петербурга «О местном референдуме в Санкт-Петербурге»: «местный референдум -- форма непосредственного волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом муниципального образования и настоящим Законом» Закон «О местном референдуме в Санкт-Петербурге» от 6 июля 1996.//Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. № 12. С. 5.;

ст. 1 Закона Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга»: «референдум Санкт-Петербурга -- голосование граждан, обладающих избирательным правом на выборах органов государственной власти Санкт-Петербурга, по важнейшим вопросам жизни Санкт-Петербурга, за исключением вопросов, которые в соответствии с настоящим Законом не подлежат вынесению на референдум» Закон Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга» от 18 июня 1996.//Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. №10. С. 3..

Необходимо отметить, что до принятия Фе-дерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-ской Федерации», была распространена практика путем референдума продлевать сроки полномо-чий выборных органов и должностных лиц местного само-управления, досрочно их прекращать, давать согласие на освобождение от должности - и все это согласно действо-вавшим законам о местном референдуме, принятым, в ряде субъектов Федерации. Однако, в вышеуказанном нормативно - правовом акте, на местный референдум могут быть вынесены во-просы, находящиеся в ведении местного самоуправления, причем законами субъекта Федерации, нормативными ак-тами представительных органов могут быть установлены конкретные вопросы, подлежащие вынесению на референ-дум. В то же время согласно п. 3 ст. 2 Феде-рального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-ской Федерации» на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий. приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления или об отсрочке этих выборов;

б) о формировании состава органов местного само-управления, персональном составе этих органов;

в) о принятии или об изменении бюджета и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

г) о принятии чрезвычайных или срочных мер по обес-печению здоровья и безопасности населения.

На местный референдум не могут быть также вынесе-ны вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

И хотя Федеральный закон сформулировал круг во-просов, которые могут быть вынесены на местный рефе-рендум, спор по этому поводу продолжается - уже в Кон-ституционном Суде. Член Совета Федерации И.П. Алексан-дров и Председатель палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия Н.В. Коцюба оспорили в Конституционном Суде конституционность положения Фе-дерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-ской Федерации» о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведе-нии досрочных выборов органов местного самоуправления Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Москва - Тула: ТИГИМУС, 1997 С.265..

Аргументируя конституционность оспариваемых поло-жений, Конституционный Суд Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности п. 6 ст. 4, подп. «а» п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19.09.1997 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002 отметил, что ограничение круга вопросов, выносимых на местный референдум, Фе-деральным законом обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназ-начение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непо-средственное выражение власти народа, по смыслу Кон-ституции РФ, не может быть направлен на отрицание со-стоявшихся выборов, также являющихся высшим выраже-нием власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выбо-рах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятель-ностью органов местного самоуправления и их должност-ных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставом муни-ципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации.

Вопросы, выносимые на местный референдум, не могут ограничивать или отменять общепризнанные права и сво-боды человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на ре-ферендум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ. Эти вопросы не должны противоречить законодательству Российской Фе-дерации и законодательству субъектов Федерации.

Важные моменты при проведении местного референ-дума - от кого исходит инициатива его назначения и кем производится его назначение, то есть кто выступает субъектом назначения.

Инициаторов местного референдума можно подразделить на три группы.

Первая - инициативная группа граждан. Анализируя законодательство о местном референдуме, можно отметить усложненные требования, предъявляемые к инициативной группе в московском законе, по сравнению с соответствующим законом Санкт-Петербурга. Правда, последним установлена более высокая численность инициативной группы (не менее 150 тысяч человек, проживающих на территории Санкт-Петербурга и обладающих избирательным правом, в то время как в Москве -- не менее 100 тысяч жителей), но зато в московском законе выдвинуто дополнительное условие на территории одного административного округа должно проживать не более 15 процентов жителей, входящих в инициативную группу. Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит не менее 5 процентам граждан, обладающих в соответствии с законодательством избирательным правом и проживающих на территории соответствующего муниципального образования.

Вторая группа субъектов права назначения местного референ-дума -- представительный орган местного самоуправления: Московская городская Дума и одна треть депутатов Законодательной собрания Санкт-Петербурга. Однако в московском законе о референдуме не закреплена процедура реализации права на инициативу Московской городской Думой, тогда как Закон «О референдуме Санкт-Петербурга» достаточно полно регламентирует порядок реализации инициативы депутатов Законодательного собрания о проведении референдума Санкт-Петербурга.

Третья группа - главы городов федерального значения: мэр Москвы и губернатор Санкт-Петербурга.

В отличие от московского закона, порядок реализации инициативы губернатора Санкт-Петербурга о проведении референдума законодательно закреплен.

Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит органу местного самоуправления.

Согласно исследуемому законодательству, право назначения референдума принадлежит: главе местного образования -- мэру Москвы и главе местной администрации (главе местного самоуправления); представительному органу -- Московской городской Думе, Законодательному собранию Санкт-Петербурга, представительному органу местного самоуправления, и в соответствии со ст. 76 Устава г. Москвы решение о проведении местного референдума при-нимает районное собрание, выполняющее полномочия представи-тельного органа в районной управе.

В связи с правом местных образований самостоятельно устанавливать положения об организации местного самоуправления, порядка деятельности их органов и должностных лиц при анализе законодательства о местных референдумах выявлены закономер-ные различия.

Так, например, Московской городской Думе принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросу об отрешении от должности мэра Москвы, а мэру Москвы принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросам, поступившим в порядке гражданской инициативы. Таким образом, соблюдается принцип сдержек и противовесов ветвей власти.

По вопросам назначения референдума Московская городская Дума принимает постановление, а мэр Москвы издает распоряжение. В случае, если мэр Москвы не назначит проведение референдума и не направит инициативной группе мотивированный отказ в установленный срок, референдум назначает и устанавливает дату его проведения Московская городская Дума.

Если на референдум выносится вопрос об отрешении от долж-ности мэра, Дума принимает постановление о проведении город-ского референдума не менее чем 2/3 голосов от общего числа де-путатов.

В Санкт - Петербурге назначение местного референдума произ-водится:

- решением представительного органа местного самоуправле-ния -- по собственной инициативе или по требованию не менее 5 процентов граждан, обладающих правом участия в референдуме;

- главой местной администрации (местного самоуправления); случае, если в муниципальном образовании представительный орган местного самоуправления не сформирован, -- по требова-нию граждан в количестве не менее 5 процентов от числа избира-телей соответствующего муниципального образования.

Назначение референдума Санкт-Петербурга происходит только Законодательным собранием: решение считается принятым, если а него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Отсюда следует, что исполнительная власть не может напрямую использовать референдум как некое властное средство для решения собственных задач, минуя представительный орган.

В соответствии со ст. 12 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области» Закон Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области» // Собрание законодательства Саратовской области, 1999. -№ 10 -Ст. 884 инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, представительным органам, а также главе муниципального образования, главе администрации города, района.

Решение о назначение местного референдума в Саратовской области в соответствии со ст. 13 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области» принимает представительный орган местного самоуправления большинством голосов от установленного численного состава депутатов. Следует отметить, что необоснованный отказ представительного органа местного самоуправления в проведении местного референдума может быть обжалован в судебном порядке или опротестован в порядке прокурорского надзора (п. 2 ст. 13).