Конституционные основы российского федерализма

В настоящее время в отечественной науке не сложилось единства взглядов в понимании природы России как федерации по форме акта, ее учредившего. Наряду с признанием России как конституционно-договорной федерации имеют место и другие взгляды относительно природы Российской Федерации.

Дискуссия о договорной по форме федерации в России возникла на почве разногласий между центром и субъектами Федерации (в основном с республиками) по вопросу о том, что является приоритетным актом в учреждении России как федерации . и какой документ, конституция или договор, предопределяют отношения между центром и регионами.

Согласно ст. 70 Конституции Республики Башкортостан отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными. Входя в состав Российской Федерации на договорной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерацией.

Многие республики не признают осуществляемые в новой Конституции Российской Федерации изменения в их статусе и по-прежнему основывают свою правосубъектность на Федеративном договоре, как первичном документе распределения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так, в ст. 8 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливается, что данная Республика является субъектом Российской Федерации на основе Федеративного договора. Согласно ст. 1 Конституции Республики Тыва данная республика признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора и договорных отношений. В ст. 68 Конституции Республики Бурятии закреплено, что данная республика вправе отдельные свои полномочия добровольно делегировать на основе Федеративного договора и специального соглашения на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации. При этом Республика Бурятия оставляет за собой право участия и контроля в осуществлении этих полномочий, а также право отзыва в случае недобросовестного их осуществления федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Теория о договоре как основной правовой форме государственного устройства служит идейной основой разрушения федерации, ее замены на конфедерацию. Ущербность такой теории доказывается не только опытом России, но и других государств (Квебек в Канаде, Бавария в Германии, Пенджаб в Пакистане и т.д.). Ее сущность как антифедералистской теории заключается в том, что субъекты Федерации, заключив договор и признавая его высшей правовой формой урегулирования взаимоотношений с центром, рассматривают себя в качестве суверенных государств, полномочных в любое время расторгнуть договор, выйти из состава союза (объединения), ратифицировать решения центра и отменить их в случае несогласия с ними. Создаваемая в таком виде система разделения государственной власти и ответственности является неустойчивой и не оказывает необходимое регулятивное воздействие на федеративные отношения.

Таким образом, для федерации как суверенного государства положения договора (соглашения) как формы, используемой при его учреждении, преобразовании, должны включаться в действующую конституцию и в дальнейшем изменяться в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию. Именно с этих позиций следует, полагаю, оценивать активно развернувшуюся в России в период после принятия Конституции РФ 1993 года практику заключения двусторонних договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особенностью конституционно-правового режима, в рамках которого предполагается обеспечить разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами, является признание договора как правовой формы регулирования федеративных отношений. В соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется российской Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя из смысла данной статьи, предметом договора признаются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, а в качестве субъектов договоров определены органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Фактически ст. 11 Конституции РФ договоры о разграничении предметов ведения и полномочий наряду с Конституцией и федеративным договором признаны в качестве еще одной правовой формы согласования воли при определении вопросов раз- деления государственной власти. Из смысла данной статьи, а также положений абз. 4 ч. 1 Заключительных и переходных положений раздела 2 Конституции РФ, где также упоминается о ,;: других договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, неясно, должны ли эти договоры по аналогии с Федеративным договором носить характер коллективных соглашений либо разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться на индивидуальной основе.

Практика заключения договоров в Российской Федерации пошла по пути использования индивидуальных двусторонних договоров как формы разграничения предметов ведения и полномочий. Можно ли ее оценить как удачную форму согласования воли центра и составных частей России? Думается, что проводимая политика подписания договоров с конкретными субъектами Федерации противоречит самой природе федерации как договорного государства. Договор (соглашение) между Федерацией и ее субъектами предполагает собирание единой воли центра и составных частей в согласованном сторонами документе. Подписание двусторонних договоров приводит, наоборот, к распылению, а не собиранию воли, так как такой вид акта устанавливает не общие правила разделения государственной власти, а определяет вариант взаимодействия с конкретной территорией. И если этот вариант расходится с общей волей субъектов Федерации, выраженной в коллективном Договоре или в Конституции, то в данном случае можно говорить о разрушении единства, детерминирующего договорную природу федерации, как таковой. Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что двусторонние договоры противоречат конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации, соблюдение которого является важнейшим условием согласия сторон федеративных отношений. Кроме того, российская практика заключения двусторонних договоров свидетельствует о том, что значительная часть данных документов вступает в противоречие с действующей федеральной Конституцией и Федеративным договором, содержание которых ревизируется. В этом смысле фактические отношения, складывающиеся сегодня между Федерацией и ее субъектами, по своему характеру и последствиям создают в России тип так называемого, фуралистического федерализма. Как уже замечено, опыт других стран доказывает его несостоятельность в связи с возникновением нестабильности в государственно-правовых отношениях.

Другим актуальным аспектом изучения природы Российской Федерации является оценка самоуправленческих начал в системе разделения государственной власти по вертикали. Как отмечает, например, Н. А. Михалева, "новая модель Российской Федерации означает эволюцию от интегральной, централизованной к самоуправленческой. Каждый субъект Российской Федерации выступает одновременно как форма экономического и политического самоуправления. Самоуправленческие начала пронизывают всю иерархию складывающихся общественных отношений в рамках Российской Федерации. Это проявляется в объеме полномочий субъектов; процедуре выработки, принятия и реализации решений; степени согласованности волевых действий и обеспеченности интересов различных субъектов; отказе от отношений между центром и субъектами федерации на началах субординации".

Итак, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года имеются основания утверждать о создании предпосылок становления и развития России как договорной и самоуправленческой федерации. С точки зрения правовых форм закрепления федеративного устройства Россия является конституционно-договорной федерацией. Успех дальнейшей эволюции в этом направлении зависит от того, насколько своевременно будут устранены препятствия, ограничивающие возможности развития России на основе отношений согласия (договора) и самоуправления в рамках режима соблюдения конституционно установленного верховенства и приоритета норм российской Конституции.

РАЗДЕЛ 3. ПРИРОДА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА КАК ФЕДЕРАЦИИ

1. Основные черты конституционной модели современного российского федерализма

Особенности российской конституционной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами в значительной мере предопределены типологическими характеристиками конституционной модели современного российского федерализма. Изучение ее основных черт позволяет лучше понять уровень развитости российской государственности с точки зрения федеральной демократии и эффективности системы разделения государственной власти по вертикали.

В российской юридической науке отсутствует однозначное понимание типологических характеристик современного российского федерализма.

Так, в настоящее время в отечественных научных кругах не достигнуто единства мнений по вопросу о том, к какому типу относится Россия как федерация, с точки зрения способа образования и соответственно можем ли мы считать с этих позиций российский тип федерализма делегированным или децентрализованным.

Среди представителей политической и научной элиты республики достаточно распространенной является позиция, согласно которой Россия с подписанием в 1992 году Федеративного договора, разграничившего предметы ведения между Федерацией и ее составными частями, была создана как союзное федеративное государство, образованное в результате объединения республик, принявших к моменту подписания Федеративного договора декларации о государственном суверенитете и поэтому делегировавших снизу вверх в ведение Федерации те вопросы, которые они посчитали целесообразным передать центру.

Принцип делегирования -- как принцип добровольной передачи полномочий федеральным органам государственной власти снизу вверх -- специально закреплен в конституциях ряда республик. Так, в ст. 64 Конституции Республики Бурятии устанавливается, что данная республика обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые ею добровольно делегированы в ведение федеральных органов государственной власти. Аналогично в той или иной форме принцип делегирования (передачи полномочий снизу вверх) закреплен в конституциях республик Тыва, Башкортостан (ст. 5 Конституции), Коми (ст. 63 Конституции), Саха (Якутия) (ст. 8 Конституции), Татарстан (принцип взаимного делегирования полномочий и предметов ведения между РФ и Татарстаном -- ст. 61 Конституции).

Признание указанными выше республиками в их конституциях в одностороннем порядке делегированной модели российского федерализма не имеет под собой правовых оснований. С точки зрения способа образования современная Россия является децентрализованной федерацией. Как уже было обозначено ранее, Россия преобразовалась из квазифедеративного государства -- полуфедерации, возникшей после подписания Федеративного договора, в федеративное государство на основе действующей Конституции Российской Федерации 1993 года.

"Суверенизация" республик в составе России, предшествующая как подписанию Федеративного договора, так и в дальнейшем принятию Конституции РФ 1993 года никак не может быть признана основанием для отнесения России к союзному государству. Процесс суверенизации республик осуществлялся ими в одностороннем порядке. Государственный суверенитет республик не был подтвержден в федеральной Конституции 1993 года и оставался лишь плодом конституционного законотворчества органов государственной власти республик.

Федеративный договор, разграничивший предметы ведения Федерации и ее составных частей, не является по природе Союзным договором. Он упорядочил отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти составных частей России как суверенного государства, а не объединил территории, как независимые государства в единое государство. Поэтому в ранее действующий Основной Закон России не было инкорпорировано положение ст. III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, согласно которому "республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором". Конфедеративный способ делегирования полномочий снизу вверх от субъектов Федерации к Федерации не закреплен и в российской Конституции 1993 года.

Важное значение для понимания современных процессов федерализации России имеет также уяснение особенностей типа связей в системе разделения государственной власти Федерации и ее субъектов, а также уровня централизации государственной власти.

Как уже было указано выше, с точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов со-подчиненности в системе разделения государственной власти по вертикали, можно выделить два типа федеративных связей: централизованные и нецентрализованные. Нецентрализованный федерализм представляет более высокий уровень развития федеральной демократии. Можем ли мы в России если не признать такой тип федерализма, то по крайней мере считать его формирование возможным в будущем?

Ранее было замечено, что модель нецентрализованного федерализма применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые, которым присущи стабильность функционирования и согласованность между федеральной политикой и политикой регионов, развитие в условиях обеспеченности необходимой интеграции государственной и правовой систем. Внедрение же и реализацию федерализма в варианте нецентрализации в государствах, где по этим параметрам государственность только отлаживается, важно осуществлять постепенно и последовательно. Именно такой путь федерализации должен быть характерен для Российской Федерации. Хотя ее государственность по Конституции РФ 1993 года и сориентирована на прогрессивную модель федерализма с точки зрения достижений мировой практики, нельзя не учитывать, что ее развитие сегодня происходит в условиях сохраняющейся пока нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовых систем. Поэтому в настоящее время объективным для России как федерации является сочетание централизации и нецентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали, то есть смешанный вариант организации вертикальных государственных властеотношений.

Использование элементов централизации власти и, следовательно, в определенных случаях иерархических отношений для России на данном этапе неизбежно (пирамида власти и властные отношения в виде центр -- периферия). Мировая практика свидетельствует о том, что роль централизации нельзя недооценивать в государствах, где становление федеративных отношений происходит в условиях реформирования и наличия сопутствующих реализации этих задач кризисных явлений. Именно в этом состоянии находится сейчас Российская Федерация. Поэтому, как справедливо высказываются некоторые известные политики и ученые, в отношении государственного устройства России и государств с аналогичным состоянием развития не следует противопоставлять федерализм и централизм.

Как уже отмечалось, исходя из характера разделения государственной власти, выделяется два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Анализ российского федерализма с точки зрения данных параметров дает основание говорить о переходном состоянии развития российского федерализма. Думается, что российская модель находится на стыке дуалистического и кооперативного федерализма, тяготея к последнему типу.

Суть преобразования федеративных отношений по новой Конституции России -- создание именно модели кооперативного федерализма. Однако пока заложены лишь элементы данного типа. В целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма.

В советский период в основу разделения государственной власти в Союзе ССР и в России был положен дуалистический подход. В Конституции СССР 1977 года взаимоотношения между Федерацией и ее составными частями -- союзными республиками базировались только на определении круга предметов ведения Союза ССР, то есть в основе структуирования лежал способ дуализма. Статья 73 Конституции Союза ССР устанавливала вопросы, которые относятся к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления. При этом перечень вопросов был открытым. Аналогичный подход содержался и в Конституции РСФСР 1978 года, а также в ее последних редакциях. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР наряду с установленными в российской Конституции вопросами, относились и другие вопросы республиканского значения. Вместе с тем элементы кооперации и тогда присутствовали в федеративных отношениях. В период существования СССР действовал механизм совместного управления отраслями народного хозяйства и с этой целью создавалась система союзно-республиканских министерств и ведомств. Союзно-республиканские министерства обладали одними и теми же вопросами ведения, осуществляли свою деятельность не только через механизмы соподчинения, но и тесной координации.

Попытка закрепления предметов совместного ведения на союзном уровне была предпринята в проекте Союзного договора и союзных законах последних лет существования СССР. Однако документом, положившим реальное начало формированию нового типа федеративных отношений, которые можно считать основой формирования российской модели кооперативного федерализма, стал Федеративный договор.

Подписав в 1992 году Федеративный договор, федеральные органы власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничестве. Этот способ учреждения отношений можно было бы обозначить как принцип совместного (кооперативного) разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Представляется, что применение способа совместного разделения государственной власти является одним из основополагающих признаков кооперативного федерализма.

Другой признак, свидетельствующий о наличии элементов кооперативного федерализма, -- формирование механизма совместного осуществления государственной власти. Внедрение в ткань федеративного устройства предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности, организация представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур -- все это было порождено Федеративным договором и свидетельствовало о начале развития в России собственного варианта кооперативного федерализма.

Действующая Конституция Российской Федерации подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма. Более того, предпринятая попытка соединения элементов кооперации с уравниванием субъектов Федерации в их статусе раскрыла новые возможности партнерства, вывела их на более высокий уровень правовой справедливости.

Современные задачи развития кооперативного федерализма в России связаны с обеспечением эффективного функционирования государства в условиях устойчивого развития двух противоположных, но параллельно развивающихся тенденций интеграции и дезинтеграции в рамках государства, внутри его составных частей и на межгосударственном уровне. Перспективы преодоления тенденции дезинтеграции должны связываться не только с расширением ответственности, но и с развитием отношений партнерства и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами.

Логика современного развития России и характер преобразований федеративных отношений дают основание надеяться на возможное утверждение в России варианта кооперативного федерализма, идущего в определенной мере даже дальше уже сформировавшихся в мировой практике моделей. В отличие от стран с развитой и относительно стабильной экономикой, где кооперативный федерализм является средством проведения отдельных эволюционных преобразований, в России эта форма организации федеративных отношений имеет чуть ли не революционное значение. Необходимость его зарождения и развития предопределена реформами в обществе, сопровождаемыми острым политическим, экономическим и социальным кризисами и, как следствие этого, ярко выраженными процессами разрушения государственности. В условиях обостренной конфликтности значение кооперативных форм урегулирования разногласий существенно возрастает.

Поиск форм согласия осуществляется через широкое использование договорных отношений, механизмов вертикального и горизонтального сотрудничества. С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, региональные объединения (ассоциации), различные совещательные структуры при федеральной власти, но и широко используются согласительные процедуры во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами в процессе разделения и осуществления государственной власти, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти не только по поводу разграничения властных полномочий, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации. Таким образом, в российских условиях поиска путей преодоления кризисных и дезинтеграционных явлений в сфере государственно-правовых отношений в результате ориентации на партнерство и сотрудничество возникают формы кооперативного федерализма.

Наряду с позитивными чертами современного российского федерализма, выразившимися в закреплении тенденции развития форм кооперации, Конституция Российской Федерации сохранила элементы неразвитых и несовершенных качеств государственности. Именно с этих позиций в работе рассматривается такая особенность российского федерализма, как его асимметричность. Думается, что асимметричность Российской Федерации в немалой степени представляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены объективных критериев субъективными, правовых рычагов политически конъюнктурными шагами.

Конституция Российской Федерации закрепила в составе России 89 субъектов РФ, классифицировав их на пять разных по своей природе видов государственно-территориальных образований: 21 республика; 49 областей (6 краев); 2 города федерального значения -- Москва и Санкт-Петербург; одна автономная область (Еврейская); 10 автономных округов. При этом в ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу -- разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус. Можно ли совместить несовместимое? Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму "равноправие не есть равенство", и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации.

Разнородность государственно-правовой природы субъектов Федерации остается серьезнейшим фактором дестабилизации России. Проведение политики дифференциации провоцирует новые конфликты между центром и субъектами Федерации. И здесь опасность заключается прежде всего в том, что ущемленные в статусе субъекты Федерации готовы в любое время на новый "бунт" регионов и сепаратизм.

В сложившихся условиях весьма важное значение приобретает поиск ответа на вопрос, какой вариант структурного обустройства России как федерации более перспективен для нейтрализации или по крайней мере сглаживания существующих противоречий? Думается, что структуирование России как Федерации должно осуществляться исходя из тех реальных возможностей, которые имеются, и с учетом истории ее развития, сложившихся традиций государственности, а также того современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федераций в других странах. Такое решение будет означать утверждение России в будущем, в качестве классически симметричной федерации с элементами асимметрии, объективно обусловленными как универсальными требованиями развития федеративной государственности, так и российской спецификой. К примеру, элементы объективно обусловленной асимметрии неизбежно задаются наличием субъекта Федерации -- города Москвы, являющегося одновременно столицей Российской Федерации. В процессе развития может возникнуть необходимость в создании Московского столичного федерального округа в результате объединения города Москвы и Московской области, а также в образовании других федеральных территорий, в том числе на переходный период.

По мнению автора, перспектива приближения России к симметричной федерации связана с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному.

Особенностью асимметрии современной конституционной модели российского федерализма является обусловленность различий в статусе субъектов Российской Федерации, образованных на национальной и территориальной основах. Считается, что республики и автономные формирования (автономная область и автономные округа) образованы на национальной основе, другие субъекты федерации -- края, области, города федерального значения -- на территориальной. Насколько это оправданно в отношении России?

Переход на территориальный принцип структуирования Федерации предполагает отказ от признания республик-государств в качестве формы самоопределения народов России в этническом смысле.

Как обеспечить это в России, где национальный аспект федеративной государственности прочно утвердился в сознании республиканской элиты региональной власти, где традиции формирования Федерации на национальной основе закладывались более семидесяти лет в моделях советского социалистического федерализма, воплотившихся в образе СССР и РСФСР? Едва ли мы можем игнорировать эти обстоятельства, а также свершившийся факт образования республик-государств на национально-территориальной основе и по примеру Нигерии резко перекроить Россию. Поэтому следует искать пути постепенного преобразования, не связанные с унижением или уничтожением сложившейся на современный период государственности республик в составе России. Одним из конструктивных путей в этом направлении является отказ от признания государственности в виде республик только на национальной основе и придание всем субъектам Федерации статуса республик. Если все субъекты Российской Федерации станут именоваться "республиками" независимо от того, национальный или территориальный принцип положен в основу их образования, и соответственно все они приобретут один и тот же статус, то в этом случае связка "нация -- республика" уже не будет рассматриваться как формула развития особой государственности только бывших автономий.

В настоящее время в юридической литературе высказаны сомнения о целесообразности придания всем субъектам Федерации статуса республик. Так, Л. Ф. Болтенкова считает, что “вряд ли имеет смысл подгонять все субъекты Федерации под один статусный шаблон и, следовательно, под одно название, к примеру, "республика". Сегодняшние реалии России слишком богаты и многообразны, чтобы все можно было втиснуть в какую-то жесткую, узкую схему”. Однако речь, как представляется, не идет о подгонке под какую-то узкую схему.

Во-первых, мировой практикой доказано, что наиболее стабильными федерациями оказываются государства с классически однородным по статусу составом субъектов федерации. Во-вторых, следует учитывать, что республиканизация -- явление, имманентно присущее для советского периода и современной государственности России. У нас уже имеются в составе России республики, и их не следует переименовывать в земли, губернии и т.п., имея в виду возможные процессы противостояния в случае, если таким образом будет реализовываться задача создания федерации с однородным по статусу составом. Именно республиканизация -- явление, обнаружившее себя в борьбе территорий Российской Федерации за их уравнивание в правовом статусе с республиками (Сибирская и Вологодская инициативы о преобразовании краев, областей в республики, образование Уральской Республики в период подготовки и обсуждения проекта Конституции 1993 года). Это свидетельствует о том, что "образ" республики наиболее близок и понятен региональным властям, то есть в большей мере отвечает их представлениям о форме государственности субъекта Российской Федерации. И это объяснимо, в частности, тем, что в предшествующей отечественной истории государственности составными частями СССР и РСФСР являлись именно республики.

Учитывая современные реалии, процесс преобразования можно было бы провести в два этапа. Первый, начальный этап -- формально-юридическое признание в Конституции России в качестве республик наряду с нынешними республиками краев, областей, автономную область, а также автономные округа. При этом те автономные округа, которые не обладают необходимым политическим и кадровым потенциалом, экономически и демографически маломощны, вправе получить в случае достижения соглашения между ними и соответствующими краями, областями, в состав которых они входят, статус административно-территориальной автономии в составе республики. Естественно, что возможность приобретения ими статуса республики не исключается по мере развития или в случае объединения с другими территориями. Для того чтобы обеспечить реализацию всех этих задач, важно было бы своевременно определить в федеральном конституционном законе об изменении статуса субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации) условия и порядок перехода в статус республики.

Формально-юридическое преобразование на федеральном конституционном уровне России в Федерацию республик позволит в перспективе перейти на второй этап совершенствования федеративной структуры. Имеется в виду постепенное преобразование Российской Федерации в государство, состоящее из более крупных и однородных по параметрам развития государственно-территориальных образований -- республик. Юридическая основа таких преобразований -- непосредственно закрепленные в тексте российской Конституции нормы, определяющие необходимые признаки республики, условия и процедуры преобразования, а также признания в качестве таковых. На основании этих конституционных положений и соответствующих им законов и иных нормативных правовых актов мелкие по территории и численности населения и маломощные по показателям экономического развития республики получают рекомендации по преобразованию (слиянию с другими республиками либо переходу в статус административно-территориального образования в составе другой республики). Субъект Федерации реализует рекомендации путем проведения референдума населения.

Думается, что такой процесс преобразования станет осуществляться в случае, если удастся создать новый режим финансово-экономических отношений, при котором статус республики будет связан не только с расширением прав, но и с увеличением бремени ответственности за реализацию этих прав. В этом случае маломощные территории будут вынуждены сливаться с другими субъектами Федерации. Поэтому второй этап структурного преобразования Федерации должен объективно повлечь за собой укрупнение и соответственно сокращение числа республик -- субъектов Федерации, ибо в таком случае легче добиться их однородности и управляемости в общегосударственном масштабе. Успех решения этой задачи зависит, однако, от того, насколько регионы сами прочувствуют политическую и экономическую выгоду от такого укрупнения.

Преобразование федераций не только российская проблема. К примеру, Германия тоже вынуждена решать нелегкую задачу реформирования федеративного устройства в связи с неоднородностью земель в территориальном и количественном масштабе. (Для сравнения: если земля Бавария имеет территорию 70 тыс. кв. км и население 11 млн человек, то земля Бремен -- соответственно лишь 404 кв. км и 654 тыс. человек.)

В качестве подтверждения возможности предлагаемого пути небезинтересен мексиканский опыт конституционного регулирования совершенствования структуры федерации. Конституция Мексиканских Соединенных Штатов содержит целый раздел, регулирующий условия и порядок приема и образования нового штата. В числе условий, в частности, определяется наличие не менее 120 тыс. жителей и представление доказательств того, что упомянутое население или часть населения штата располагает достаточными средствами для обеспечения своего политического существования.

Законодательное обеспечение процесса совершенствования структуры Федерации путем закрепления в Конституции РФ положения о преобразовании всех субъектов Федерации в республики -- самый быстрый и радикальный путь, но он может так и не быть реализован в ближайшем будущем. Поэтому целесообразно было бы предусмотреть в законодательстве уже сейчас и другой, постепенный путь приближения России к симметричной федерации республик. Речь идет об инициировании преобразования отдельных субъектов в республики и соответственно развитии в дальнейшем этого процесса как массового. Реализация такой задачи потребует включения соответствующих норм в федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации. В нем важно предусмотреть условия и процедуру преобразования в республику, смысл которых заключается, в частности, в четком определении основных государственно-правовых признаков, необходимых для признания субъекта Федерации республикой; в оценке вариантов возможных государственно-правовых последствий такого преобразования; в предварительном изучении каждого конкретного случая через использование специальной процедуры; в установлении порядка решения данного вопроса Федеральным Собранием РФ, а также процедуры разрешения разногласий и обжалования в Конституционный Суд Российской Федерации в случае отказа.

Обобщая вышеизложенное необходимо заметить следующее. Сопоставление особенностей конституционной модели российского федерализма с общими чертами, выявленными как прогрессивные при оценке современных моделей федерализма сквозь призму мировой практики, дает основание считать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней сочетаются централизация и нецентрализация, дуалистические и кооперативные отношения. О неустойчивости отечественной формулы федерализма свидетельствует также попытка найти компромисс между асимметрией и принципом равноправия субъектов Российской Федерации, между национальным и территориальным принципами структуирования Федерации. Переходный характер российской модели федерализма имеет тем не менее тенденцию движения в сторону демократизации и повышения эффективности. Существуют конкретные пути совершенствования структуры Российской Федерации и преодоления асимметрии как источника конфликтности в федеративных отношениях. Устранение препятствий в этом направлении в немалой мере обусловлено успехом в снятии тех противоречий, которые вызваны как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, ликвидировать которые вполне реально.

2. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами

 

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве.

Несмотря на то что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов, формально-юридически он не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. 71, 72, 73 Конституции.

Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве -- об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

Для понимания сущности и содержания конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важное значение имеет определенность в Конституции с понятием "предметы ведения".

Необходимым элементом любой системы властеотношений является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.

Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Феде* рации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации -- "Федеративное устройство", причем ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче.

В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте. Вместе с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.

"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли законодательства и др. Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями. При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.

Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов.

Необходимым элементом любой системы властеотношении является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.

Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации -- "Федеративное устройство", причем ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче.

В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте. Вместе с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.

Автор придерживается достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе точки зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа. Таким образом, компетенция и полномочия -- свойства, присущие государственному органу.

"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли законодательства и др. Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями. При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.

Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов.

Исходная терминологическая и формально-юридическая заданность конституционного принципа разграничения предметов ведения предполагает адекватное использование категориального аппарата во всех статьях Конституции Российской Федерации. Это требование не удалось выполнить в необходимой мере в действующей российской Конституции.

В отдельных статьях федеральной Конституции имеет место использование терминов "предметы ведения" и "полномочия", по смыслу не совпадающих с их терминологической заданностью в конституционном принципе разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Терминологическая невыдержанность наблюдается как в основополагающей главе 1 Конституции Российской Федерации -- "Основы конституционного строя", так и в главе 3, регулирующей вопросы федеративного устройства Российской Федерации.

Так возникает сложность с толкованием понятий "предметы ведения" и "полномочия" органов государственной власти (ст. 5 и 11 Конституции Российской Федерации). Достаточно устоялось понимание того, что "предметы ведения" и "полномочия органа государственной власти" в совокупности составляют понятие "компетенция данного органа". Резонен вопрос: почему не использован более емкий термин -- компетенция? Можно вполне предположить, что создатели современной российской конституционной модели допускают самостоятельное существование понятия "предметы ведения органов государственной власти". Тогда важно было бы в самой Конституции Российской Федерации более четко обозначить соотношение понятий "предметы ведения органов государственной власти" и "предметы ведения Федерации и ее субъектов" как объект разграничения государственной власти по вертикали.

Очевидно, что в Конституции Российской Федерации должно быть обеспечено единообразие и последовательное применение юридически устоявшегося категориального аппарата. Отсюда, хотя действующая Конституция Российской Федерации не использует термин "компетенция", но именно о ней, как представляется, должна идти речь в статьях Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения объема государственной власти между государственными органами.

В федеральной Конституции можно встретить и другую метаморфозу. Наряду с общим понятием "предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" в Конституции Российской Федерации на этом же уровне разграничения власти употребляется* термин "полномочия Российской Федерации" (см. ст. 73 и 77), которые, как уже было сказано, представляют собой лишь один из частных видов предметов ведения Федерации.

Категория "полномочия Федерации" использовалась в ранее действующем законодательстве СССР и РСФСР. Но тогда конструкция использования данной категории была несколько иной. Речь шла о "полномочиях Федерации" в лице ее федеральных органов. Так, в соответствии со ст. 73 Конституции СССР 1977 года ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций и полномочий данных органов. Аналогичная конструкция имела место в Конституции РСФСР 1978 года и в последующих ее редакциях вплоть до внесения изменений и дополнений в связи с принятием Федеративного Договора. В Конституции Российской Федерации -- России в последней редакции до принятия ныне действующей федеральной Конституции вопросы ведения Федерации и ее субъектов обозначались как вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Неудачно употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет категория "полномочия Федерации" вновь применяется в Конституции Российской Федерации и вносит путаницу в понимание конституционных положений. Представляется, что в ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации вместо термина "полномочия Российской Федерации" следовало бы использовать термин "компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения".

Разнобой в употреблении терминов "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия" наблюдается и в федеральном ^законодательстве, в договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в законах субъектов Российской Федерации, конкретизирующих конституционную модель разграничения предметов ведения.

Весьма противоречиво в употреблении юридической терминологии текущее федеральное российское законодательство. i Примерами пренебрежения конституционного понимания Принципа разграничения предметов ведения являются случаи смешения двух уровней государственной власти: отношений между Федерацией и субъектами Федерации и отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, имеют место случаи подмены понятия "компетенция" органа государственной власти термином "предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

Можно встретить и противоположную трансформацию понятий: использование термина "компетенция Российской Федерации и ее субъектов"2, а также употребление категорий "полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации".

Приведенные примеры являются фактами прямого нарушения федеральных конституционных норм, так как в данном случае имеют место, во-первых, попытка регулирования конституционных вопросов в случае определения в качестве предмета регулирования отношений между Федерацией и субъектами Российской Федерации и, во-вторых, некорректное употребление или даже модификация терминологии, задаваемой Конституцией Российской Федерации.

Иногда закрепляются конкретные полномочия по предметам ведения. К примеру, в соответствии с п. "ж" ст. 1 Договора от 12 января 1996 года "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области"2 установление порядка владения, пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами есть не что иное, как законодательное полномочие органа государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъекта согласно п."в" ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Наконец, можно встретить употребление конституционного термина "предметы ведения" в тех случаях, когда в действительности фиксируется компетенция органов государственной власти. В этом отношении, в частности, показателен Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия" от 29 августа 1995 года. В нем к совместному ведению отнесена конкретная компетенция органов государственной власти: установление условий деятельности, разработка и утверждение программ.