1.1 История становления федерализма до принятия Конституции Российской Федерации

Родоначальником учения о федерации считается Иоханнес Альтузиус (1561-1638), разработавший теорию «народного суверенитета» на основе принципа союза. Согласно этой теории, федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размеру союзами - начиная с семьи вплоть до государства См.: Федерализм. Энциклопедический словарь. - М.: Инфра-М., 2007. - С. 258. . Первой федерацией традиционно считаются Соединенные Штаты Америки. Время образования - конец XVIII в. Тогда же появился и сам термин «федерализм».

Эволюция федерализма имеет свою многовековую историю, элементы федерации появились в древнем и средневековом обществе. Еще Аристотель, Платон и другие мыслители того времени высказывали идею о построении объединенных государств.

Протофедеративные начала территориально-политического устройства наблюдались в России с самых истоков зарождения государственности, обращение к элементам федерализма восходит к общественному устройству Киевской Руси См.: Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. - Новосибирск: Наука, 2005. - С. 39. . В основе древнерусского федерализма лежал этнографический принцип, сохранивший свое значение и в современной России. Федерализм прошлого покоился на народно-вечевом строе, который в своем развитии приобретал черты анархической вольницы и вел народоправство к упадку и гибели.

Многие традиции протофедерализма в несколько видоизмененном виде дошли до наших дней и до сих пор определяют лицо современного российского федерализма. Среди них фиксация союзного характера государства в верховном договорном акте (ряде), значительная степень самостоятельности территорий, наличие в договоре положений об их исключительном ведении, установление центром (князем) общих основ организации власти в землях, финансовый и налоговый протофедерализм, наличие органа, представляющего территории, его участие в принятии общегосударственных решений, международная правосубъектность государства в сочетании с гарантией участия его составных частей во внешнеэкономической деятельности, обязательное рассмотрение органом, представляющим территории, вопросов войны и мира.

Тем не менее, федерализм в современном понимании возник значительно позже. Так Баглай М.В. выделял 3 исторические этапа развития федерализма:

1) создание основ социалистического федерализма (1918-1936);

2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов - 7-е изд., изм. и доп. - М.: Проспект, 2009. - С. 341..

Большевики, будучи последователями учения К. Маркса о диктатуре пролетариата, видели Россию, прежде всего, унитарным государством. Однако революционные события 1917 года и последовавший за этим распад страны вынудили большевиков несколько сменить ориентиры. Федерализм стал рассматриваться ими как временная мера разрешения национального вопроса. Поэтому федеративный характер Российской республики был установлен в принятой в январе 1918 года Третьим Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, которая затем вошла в Конституцию РСФСР См.: Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918) //СУ РСФСР, 1918. - № 51. - ст. 582., и постановление «О федеративных учреждениях Российской Республики». Съезд провозгласил Россию Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой (РСФСР). РСФСР учреждалась на основе свободы союза народов как федерация советских национальных республик. Первый съезд Советов СССР 30 декабря 1922 года провозгласил объединение советских республик в единое союзное государство - Союз Советских Социалистических Республик См.: Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик (Принят в г. Москве 30.12.1922 на I съезде Советов СССР) // Съезды Советов в документах. 1917-1936. Т. III.- М., 1960. - С. 18-22..

Ко времени принятия Конституций СССР 1936 года государство стало уже, по существу, унитарным. Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться как несуверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.

Таким образом, советский федерализм оказался разновидностью унитаризма, поскольку страной руководила КПСС - партия, основанная на жестком подчинении нижестоящих уровней вышестоящим. Ключевыми для всего государственного строительства были принципы руководящей роли КПСС и демократического централизма, плохо совместимые с федерализмом в его современном понимании.

Демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности См.: Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. - Новосибирск: Наука, 2005. - С. 76. . Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР.

В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

Дальнейшее развитие федерализма происходило уже в современной России.

1.2 Развитие федерализма в нашей стране в постсоветский период

В литературе встречается деление построения современного федерализма на 3 этапа См.: Беленко Н.М. Развитие федеративных отношений как фактор государственного строительства в России // Государственная служба, 2006. - № 6. - С. 37.. Тем не менее, однозначно указать точные исторические рамки довольно сложно. Соглашаясь с тем, что существует три основных периода, необходимо определить их продолжительность:

- первый этап - «парад суверенитетов» - период с 1990 года по 1993 год. Федерация характеризуется крайней нестабильностью, ослаблением правовых механизмов регуляции общественных отношений. Многие субъекты федерации принимают декларации о суверенитете, присваивают дополнительные полномочия, не предоставленные им федеральной Конституцией и относящиеся к прерогативе федерального центра, конституции, уставы и законодательство большинства субъектов федерации этого периода грубо противоречат федеральному законодательству. В некоторых субъектах федерации проходят референдумы об их государственном суверенитете. В итоге в качестве компромисса центра и регионов в 1992 г. подписывается Федеративный договор, которым устанавливался относительный баланс интересов в сфере территориальной организации власти. Этот этап является переходным от советской государственности к демократическому федеративному правовому государству с республиканской формой правления, от советской системы к правовым нормам и институтам Российской Федерации.

- второй этап - период с 1993 года по 1999 год. Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года принимается Конституция Российской Федерации. Постепенно происходит выстраивание на ее базе новой системы законодательства. В качестве механизма согласования интересов центра и регионов выступают двух- и трехсторонние договоры между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении полномочий и предметов ведения. С проведением в 1993-1994 гг. радикальной реформы межбюджетных отношений впервые были установлены единые (кроме Башкортостана, Татарстана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов См.: Жидких В.А. Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. - М., 2009. - С. 16-17.. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого на основе единой формулы стали распределяться трансферты. В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля субъектов Федерации удвоилась, превысив к середине 90-х годов 50%. Финансовая база региональной власти крепла. Тем не менее, нестабильность законодательной базы федеративных отношений сохраняется. Усиливалось противостояние между сторонниками конституционного пути дальнейшего развития и приверженцами договорной практики, продолжалась так называемая «суверенизация» отдельных республик - субъектов РФ, все более весомой становилась конфедеративная составляющая в политическом процессе. Совокупность этих двух противоречивых компонентов в политико-правовой сфере государственного развития и позволяет определить этот период как «конституционно-договорный» См.: Столяров М.В. Россия в пути: новая Федерация и Западная Европа. - Казань, 1998. - С.51-73.. Общее число договоров на момент «расцвета» договорного права составляло более пятидесяти, а соглашений - превысило трехсотенный рубеж. Разграничение предметов ведения и полномочий, их делегирование происходило посредством заключения договоров и соглашений, в которых зачастую игнорировались нормы Конституции России и федерального законодательства. Договоры и соглашения страдали нечеткостью, декларативностью положений, в них не были закреплены механизмы реализации их норм См.: Беленко Н.М. Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. ХХ - начало ХХI вв.). - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук. - Москва, 2006. - С. 18.. Подобная практика дискредитировала договорный способ разграничения компетенции.

Позднее политическая и экономическая власть в регионах укрепилась, усилился сепаратизм. Такому развитию событий способствовали выборы глав администраций (губернаторов), получивших значительную независимость от центра. Повысился контроль за выборами в Государственную Думу, из избранных в регионах глав исполнительной и представительной властей стал формироваться Совет Федерации. В системе межбюджетных отношений сформировалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ с одновременным сокращением их в доли в распределении налогового потенциала страны. С федерального на региональный уровень был переведен ряд социальных расходов, не обеспеченных ни федеральным, ни региональным финансированием. С принятием в 1998 году Концепции реформирования бюджетных отношений на 1999-2001 гг. федеральная политика трансфертов стала более прозрачной и стабильной.

- третий этап - формирование единого, непротиворечивого правового пространства федерации - период с 2000 года по настоящее время. Этап характеризуется проведением административной реформы в целях также укрепления российской государственности, формированием властной вертикали, законодательным разграничением компетенции властей и обеспечением правовой базы российского федерализма См.: Гончаров М.В. К вопросу об изменении статуса органов государственной власти субъектов РФ // Российский юридический журнал, 2005. - № 2. - С. 41.. Началась стабилизация законодательной базы федеративных отношений, вступили в силу ключевые федеральные конституционные и федеральные законы, в частности Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ в ред. от 29.11.2009 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22.09.1999) // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999. - № 42. - ст. 5005. и поправки к нему.

Закон характеризуется двумя главными составляющими. Первая заключается в коррекции ключевых федеративных отношений, связанных с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, особенно в сфере совместной компетенции. Вторая - в построении так называемого экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации (межбюджетные и налоговые отношения, оказание экономической помощи регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов Федерации и т.п.). Абсолютно новым и довольно трудно приживаемым для российской федеративной системы явился институт совместной компетенции федерации и ее субъектов. Основная проблема - неурегулированность порядка и процедур реализации полномочий, входящих в данную сферу, как федеральными, так и региональными органами государственной власти См.: Жидких В.А. Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. - М., 2009. - С. 20.. Именно в этих отношениях между центром и регионами федерализм оформляется на стыке государства и общества, с одной стороны, как одна из форм их единства и различия, с другой - начинает акцентироваться на вопросах распределения государственной власти и борьбы за политическую власть.

В 2001 году была принята федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» См.: Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2001 № 910-р в ред. от 06.06.2002 «О программе социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)» // Собрание законодательства РФ, 30.07.2001. - № 31. - ст. 3295., направленная на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов, улучшение условий жизни в наиболее отстающих субъектах Федерации. Уже в 2006 году программа была прекращена по причине недостаточных объемов финансирования мероприятий по преодолению факторов социально-экономической дифференциации субъектов.

Также было образовано семь федеральных округов, а законодательство субъектов федерации приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Через институт представителей Президента РФ в федеральных округах была укреплена исполнительная вертикаль власти См.: Беленко Н.М. Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. ХХ - начало ХХI вв.). - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук. - Москва, 2006. - С. 21.. На первом этапе институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это позволило унифицировать взаимоотношения центральной власти со всеми федеративными субъектами независимо от принципа их образования, способствовать совместному решению региональных социально-экономических проблем, а также развитию производственных сил на межрегиональном уровне. В особых обстоятельствах институт «федерального присутствия» должен стать инструментом проведения директив Президента в субъектах РФ. Правовой статус представителей Президента РФ позволяет главе государства наделять их в установленное время дополнительными полномочиями, составляющими основу значительной подвижности их компетенции.

27 июня 2000 года принято Постановление Конституционного Суда РФ о приведении регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Таким образом, продекларированный в конституциях ряда республик-субъектов РФ суверенитет оказался «вне закона» См.: Определение Конституционного Суда РФ по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан // Собрание законодательства РФ, 2002. - № 25..

Конституция России допускает несколько вариантов изменения численного состава субъектов Федерации:

- прием в состав Федерации субъекта с территорией, находящейся до приема за пределами нынешних границ;

- разделение ныне существующего субъекта федерации на два или более субъекта;

- выход автономного округа из сложносоставного субъекта;

- слияние двух или нескольких существующих субъектов федерации в один субъект или укрупнение. Распространение получил именно этот вариант.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» См.: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 24.12.2001. - № 52 (1 ч.). - ст. 4916. определил основные принципы совершенствования государственно-территориального устройства страны через объединение соседствующих субъектов, либо посредством присоединения новых территорий на основе международного договора. Закон подтвердил невозможность отделения и выхода субъектов из состава Российской Федерации. Это законодательное решение окончательно прекратило процесс центробежных тенденций, позволило поставить точку в дискуссиях о суверенизации и отделении некоторых регионов См.: Ивайловский Д.А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма // Конституционное и муниципальное право, 2006. - № 6. - С. 35.. Тем самым было найдено решение проблемы во взаимоотношениях краев и областей с входящими в их состав автономными округами.

Процесс объединения автономных округов с областями и краями, из состава которых АО выделились в 1993 г., активно начался в 2004 г. Объединению предшествовало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003. - № 40. - ст. 3822. . Закон резко ограничил бюджетную самостоятельность автономных округов, чем сделал их последующее объединение практически неизбежным. На этом этапе основой объединения стало выравнивание социально-экономического развития и повышение уровня благосостояния проживающих в регионе граждан.

Избирательная реформа начиналась с принятия нового Закона «О политических партиях» См.: Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ, 16.07.2001. - № 29. - ст. 2950., сделавшего политические партии единственным видом избирательного объединения и запретившего существование региональных партий. Вслед за этим в 2002 году был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002. - № 24. - ст. 2253., который и обязал субъекты федерации избирать не менее половины депутатов регионального законодательного собрания по пропорциональной избирательной системе. На конец 2003 года в стране существовали 44 партии, то к концу 2007 года в стране оставалось только 15 партий, а к очередным выборам 1 марта 2009 года партийно-политическое поле сузилось до 4 парламентских партий («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия»), плюс «Патриоты России», «Правое дело» и «Яблоко». Из непарламентских партий в региональной избирательной кампании 2009 года приняла участие только политическая партия «Патриоты России».

В связи с осуществлением избирательной и партийной реформ существенно изменилась роль законодательных собраний - парламентов субъектов Федерации. С февраля 2005 года региональные законодательные собрания стали согласовывать «наделение губернаторскими полномочиями» кандидатов, представленных Президентом РФ. Вырос престиж депутатских мандатов. Наряду с ним выросла заинтересованность губернаторов в контроле над депутатским корпусом См.: Ивайловский Д. А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма // Конституционное и муниципальное право, 2006. - № 6. - С. 37. .

Глава 2. Понятие и сущность современного федерализма

российский федерализм

Ретроспективный анализ становления федерализма не требовал необходимости глубокого познания его сущности. Тем не менее, для понимания современного федерализма необходимо дать его полноценное определение.

Принято считать, что федерация - это одна из форм территориального устройства государства, представляющая собой устойчивый союз государств или государственных образований, обладающих самостоятельной компетенцией и обусловленной структурой органов государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной См.: Маклаков В.В. Конституционное право. Словарь. - М.: Юристь, 2007. - С. 513-514..

Ключевыми признаками федерации, которые необходимо оценивать комплексно, в их неразрывном системном единстве, являются:

- форма государственно-территориального устройства,

- закрепление федеративного характера государства в конституции,

- наличие в составе федерации элементов (субъектов), которые обладают специальными свойствами.

При этом само по себе провозглашение государства федерацией автоматически не заносит его в перечень федеративных государств. Федерализм - федерация - федеративные отношения - это форма децентрализации государственной власти федеративного государства (федерации), предполагающая разграничение компетенции между органами федеральной государственной власти и органами власти субъектов федерации. Субъекты федерации - это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти, действующие в соответствии с федеральными законами с учетом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами См.: Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. - М., 2007. - С. 412..

В науке существуют различные мнения по поводу определения сущности федерации. Так, В.Е. Чиркин считает, что федерация - это «союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации» См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право, 1994. - № 8-9. - С. 150..

В.А. Черепанов рассматривает федерацию как «форму политико-территориального устройства государства, заключающуюся в разделении государственной власти между государством и составляющими его субъектами путем конституционного и иного нормативного правового закрепления: определение объемов государственной власти за разными ее уровнями, процедуры сотрудничества и согласования их интересов при принятии решений, представительства субъектов в законодательных органах государства, единства и целостности государства» См.: Черепанов В.А. Теория российского федерализма. - М., 2005. - С. 253..

Федерализм (шире - полицентризм) является базовой моделью организации человеческого общества См.: Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Сравнительное конституционное обозрение, 2005. - № 1. - С. 28., репродуцируемой им на разных этапах развития. Федерализм нельзя рассматривать как явление временное: уходя с политико-правовой арены, он снова и снова возвращается на нее, заставляя народы и государства вспоминать о себе. Федерализм - это не только идеологический штамп, но и системная категория, не только форма, но и содержание См.: Некрасов С.И. Российский федерализм в XXI веке: новое и хорошо забытое старое // Государство, право, управление: Материалы Всерос. научно-практ. конф. - М., 2008. - С. 64-65.. Сегодняшний кризис идей федерализма нельзя рассматривать в качестве определяющей парадигмы развития конституционно-правовой науки.

Понятие «федерализма» представляется шире, чем понятие «федерация» См.: Умнова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. - М.: Городец: Формула права, 2004. - С. 51.. Однако в литературе понимание этих двух дефиниций зачастую неоправданно отождествляется. В отличие от «федерации» понятие «федерализм» охватывает проблематику разновидностей государств, хотя они и не являются федеративными, но включают существенные федеральные элементы, находясь в своем развитии на путях автономизации и федерализации. Такие государства в научной литературе именуют «квазифедерациями», «государствами автономий».

Таким образом, федерализм - более широкое понятие, нежели федерация. Он определяется как принцип, концепция, парадигма государственного устройства, позволяющая обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне. Как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

В Конституции Российской Федерации федеративному устройству посвящена специальная глава. В ней не только провозглашены основы федеративных отношений, но весьма детально регламентированы вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Также регламентированы вопросы статуса субъектов федерации, в достаточной мере разработаны конституционно-правовые отношения, характеризующие федерацию. Примечательно, что федеративное устройство стало предметом конституционной охраны.

Формально федеративное устройство в Конституции РФ занимает третье место после основ конституционного строя и главы, посвященной правам и свободам человека и гражданина См.: Мсоева Ф.Б. Конституция Российской Федерации и проблемы федерализма // Вестник Владикавказского научного центра, 2006. - № 2. - С. 20. . Если первая и вторая главы Конституции посвящены обществу и человеку, то третья глава открывает ту часть Конституции, которая непосредственно регулирует государственно-правовые отношения.

Структуризация России как федеративного государства осуществлена в статье 5 Конституции РФ, ибо перечислены не только разновидности субъектов, но также установлены основы федеративного устройства - принципы равноправия субъектов федерации, государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, самоопределения народов. Однако пределы реализации положений статьи 5 Конституции РФ определены в нормах главы «Федеративное устройство».

Согласно ст. 11 Конституции РФ организация государственной власти в России основана на началах дуализма - двухуровневая структура государственной власти в Российской Федерации. Здесь же указаны способы разграничения предметов ведения органов государственной власти двух уровней. Особенности реализации принципа дуализма в организации государственной власти определены в нормах главы «Федеративное устройство». В ней определены и способы реализации разграничения полномочий, а также соотношения между ними. В целом статьи Конституции, вошедшие в основы конституционного строя, детализированы в главе «Федеративное устройство». Таким образом, можно согласиться с выделением институционально-территориальную (центр, субъекты) и организационно-функциональную (органы государственной власти, законодательство) стороны федеративного устройства См.: Кочнев В.А. Основы конституционного (уставного) права субъектов Российской Федерации. Пермь. 2007. - С. 61..

Федеративное устройство предшествует государственному строю, организации государственной власти в Российской Федерации и на уровне ее субъектов. Конституционные установления федеративного устройства предопределяют особенности пространства действия органов государственной власти федерации и ее субъектов. Соответственно они влияют на организацию и деятельность как в целом государственной власти Федерации и ее субъектов, так и их органов государственной власти.

Нормы федеративного устройства занимают определенное место и в части установления компетенции отдельных органов государственной власти. Так, Президент Российской Федерации вправе использовать согласительную процедуру для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Он вправе приостановить действие актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Конституция играет основополагающую роль в деле закрепления устоев федерации, ее принципы и нормы - правовой базис для выстраивания всей системы федеративных отношений См.: Хакимов Р. Политико-правовые ресурсы федерализма в России. - Казань, 2006. - С. 132. .

Итак, урегулированное Конституцией РФ федеративное устройство играет роль определителя степени федеративности России как государства и степени правосубъектности субъектов Российской Федерации, а также степени организации и функционирования центра и субъектов Федерации как участников федеративных отношений.

2.2 Особенности и проблемы современного российского федерализма

Федерализм в России во многом уникален, ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. Россия - это совокупность наций и многочисленных этносов, а российская национальная самобытность заложена не в имперских традициях прошлого, а в исторически сложившемся межкультурном взаимодействии и в единстве многонационального сообщества народов. Высшая цель национальной политики Российского государства - это создание всем народам благоприятных и гарантированных законами условий равноправного и свободного развития в составе многонационального народа Российской Федерации. Национальная политика вырабатывается на основе тщательного научного анализа и обобщения этнополитической, исторической практики развития наций и национальных отношений.

Федерализм в России - больше чем просто концепция государственного устройства, это устойчивая историческая традиция полицентрического общественного обустройства, элементы которой можно обнаружить в самые ранние периоды русской истории. Народы, проживающие на территории России, изначально были склонны к сосуществованию в рамках союзного государственного образования.

Федеративное устройство России конструирует правоотношения в системе «субъект - федерация - федерация - субъект». В ней субъекты федерации имеют право претендовать на действие налаженных федеративных отношений, а государство в лице федеральных органов государственной власти обязано создавать условия и гарантии для реализации федеративных отношений. В то же время субъекты федерации обязаны соблюдать нормативы, пределы и принципы федерализма и федеративных отношений, а государство имеет право требовать от них исполнения правил, в которых реализуются федеративные отношения.

Существует специфика нормативно-правовой регламентации федерализма в нашей стране. Наряду с Конституцией РФ, основные законодательные акты, регулирующие сферу федеративных отношений, включают в себя Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ в ред. от 29.11.2009 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22.09.1999) // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999. - № 42. - ст. 5005., Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003. - № 40. - ст. 3822. , Бюджетный См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998. - № 31. - ст. 3823. // Российская газета, 12.08.1998. - № 153-154. и Налоговый См.: Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ в ред. 25.12.2009 // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998. - № 31. - ст. 3824., Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ в ред. 29.12.2009 // Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. - № 32. - ст. 3340. кодексы Российской Федерации, и многие другие.

В теоретической литературе выделяются следующие основные проблемы законодательной базы федеративных отношений в Российской Федерации:

- неработоспособность многих актов,

- их низкое качество,

- декларативность,

- политическая ангажированность,

- оторванность от реальной жизни,

- необеспеченность ресурсным наполнением,

- дефектность с позиции соответствия Конституции Российской Федерации,

- рассогласованность принимаемых актов с действующим законодательством,

- необходимость их коррекции в процессе правоприменительной деятельности,

- нестабильность законодательства,

- частое и спорадическое изменение законов,

- широкое распространение фрагментарного, «лоскутного» нормотворчества, при котором в закон вносятся поправки, по своему объему сопоставимые с самим законом и меняющие его смысл и предмет правового регулирования,

- перегруженность законов отсылочными нормами, нивелирующими ключевую характеристику законов как актов прямого действия.

Отличительной особенностью современного этапа законодательного обеспечения федеративной реформы является централизация компетенции на федеральном уровне, в результате чего гарантированная Конституцией Российской Федерации правовая автономия субъектов федерации оказывается фиктивной. Подавляющая часть правового поля по-прежнему остается в юрисдикции федерального центра.

Конституционный Суд Российской Федерации играет в процессе совершенствования законодательства о федерализме одну из ведущих ролей, о чем свидетельствует значительное количество его решений в сфере федеративных отношений.

Как было установлено, федерализм представляет собой не только форму государственного устройства, но и принцип взаимоотношений центра и регионов. Взаимоотношения центра и регионов в последние годы формировались в условиях укрепления вертикали власти и в ХХI в. уже несли на себе отпечаток унитарности. Используемая в Российской Федерации схема разграничения предметов ведения и полномочий характерна для унитарных централизованных государств, и не в полной мере способствует сбалансированности социально-экономического становления России, ведет к явным перекосам в развитии регионов, их отставанию от общих темпов роста. Некоторые ученые видят в этом причину системного кризиса федерализма в России См.: Добрынин Н. М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика, 2006. - № 5. - С. 7. . Существует мнение о том, что «вредоносной для российской цивилизации является и внедренная в российскую правовую действительность модель федерализма западного происхождения». Она оказалась следствием «федералистской революции» во всем мире: ныне почти 80% всего мирового населения проживает либо в федеративных государствах, население которых составляет более 2 миллиардов человек, либо в децентрализованных государствах с федеральным реструктурированием См.: Ткаченко С.В. Правовые реформы в России: проблемы рецепции Западного права - Самара, 2007.. Сложности существуют и в том, что Россия не является национальным государством, это многонациональное государство, а ее республики - субъекты Федерации признаются национальными государствами, несмотря на многонациональный состав их населения См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов - 7-е изд., изм. и доп. - М.: Проспект, 2009. - С. 347..

Тем не менее, сложно согласиться с тем, что Россия - квазифедерация западного происхождения. Тенденции последних реформ основаны на тезисе о том, что поскольку любое федеративное государство состоит из частей, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Особенностью России на ее нынешнем этапе развития является то, что ее федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях, и, прежде всего обострения межнациональных отношений. Отсюда некая незавершенность, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов - 7-е изд., изм. и доп. - М.: Проспект, 2009. - С. 348.. Еще не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией РФ, не сложилась судебная практика по спорам о компетенции, нет отрегулированной вертикали исполнительной власти. Хотя это не говорит о пагубности федерализма, а свидетельствует о необходимости системного подхода к модернизации правового регулирования федерализма в нашем государстве.

Глава 3. Основные перспективы совершенствования федерализма в нашей стране

Дальнейшее развитие российского федерализма, направленное на упрочение Российской Федерации, зависит от укрепления механизма его функционирования и охраны всего федеративного устройства, закрепленного в Конституции Российской Федерации и конституциях (уставах) субъектов.

Упрочение федерализма лежит в сфере права, экономики, политики, стабильности, самочувствия граждан См.: Панкевич Н. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. - Екатеринбург, 2008. - С. 24-25.. В то же время упрочение федерализма в нашей стране связано с решениями органов государственной власти по различным вопросам.

Структурная модернизация правовой системы российского федерализма заключается в установлении системных связей, и она неотделима от систематизации и кодификации права. В литературе можно найти мнение о том, что подобное достижимо посредством создания свода законов - единого, целостного акта, основанного на Конституции Российской Федерации и представляющего собой систему структурированных правовых норм и институтов, регулирующих общественные отношения в сфере федерализма.

Целью развития федеративной системы является достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. - М., 2004. - С. 21.. Развитие федеративных отношений в России демонстрирует, что идея образования новых субъектов федерации путем укрупнения существующих не надуманна. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие интересы не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов федерации См.: Анненкова В.Г. Перспективы развития федерализма в российском государстве // История государства и права, 2006. - № 1. - С. 16-17. . Само по себе укрупнение не принесет желаемого результата, если новые субъекты федерации будут неспособны самостоятельно обеспечивать нужды населения и отвечать по своим обязательствам.

По мнению профессора Глигич-Золотаревой, основными направлениями конституционно-правового регулирования структурного преобразования в Российской Федерации являются:

- создание однопорядковых в правовом и экономическом отношении регионов нового типа, развивающихся в едином темпе;

- постепенная симметризация федеративной структуры;

- обеспечение единства правового, экономического, политического и социального пространства;

- усиление механизмов, обеспечивающих целостность системы;

- усиление горизонтального взаимодействия между самостоятельными территориями, развитие внутрисистемных коммуникаций;

- сближение уровня социально-экономического развития субъектов федерации;

- повышение степени самостоятельности регионов, децентрализация полномочий и ресурсов по принципу субсидиарности;

- собственно модернизация структуры Российской Федерации См.: Глигич-Золотарева М.В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. - Тюмень, 2009. - С. 23..

Реформирование законодательного обеспечения федерализма в нашем государстве может включать также:

- обеспечение субъектов Российской Федерации ресурсами, достаточными для осуществления возложенных на них обязательств, посредством предоставления им доходных полномочий и стимулирования эффективного распоряжения ресурсами собственных бюджетов,

- формирование и оптимизация механизмов ответственности руководства субъектов Российской Федерации за социально-экономическое развитие регионов,

- пересмотр действующего порядка законодательного регулирования федерализма См.: Станских С. Проблемы реформирования федеративных отношений в современной России // Государственная власть и местное самоуправление, 2005. - № 11. - С. 5. .

Далее, одним из основных вопросов организации государственной власти в современной Российской Федерации является вопрос о сосуществовании в одном пространстве двух уровней государственной власти: федеральной и субъектов федерации. Тенденция в решении этого вопроса в последние годы очевидна. Федеральные органы власти все больше тяготеют к методам унификации См.: Степанова А.А. Федерализм в современной России. Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч.-практ. конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации. - Якутск, 2008. - С. 89-90.. Понимание федерализма и статуса субъектов за последнее десятилетие подверглось значительным изменениям. Если в советский период понимание федерализма строилось на признании принципа добровольности вхождения субъектов и сочетания двух суверенитетов в одном государстве См.: Чиркин В.Е. Современное государство. - М., 2005. - С. 168., и, соответственно, формально отношения между Союзом и союзными республиками основывались на началах «кооперации», то современное российское государство признает государственный суверенитет только за федеративным государством. Как следствие, в настоящее время федеративные отношения в большей мере основываются на началах субординации, и в ближайшей перспективе таковыми и останутся.

Другой проблемой совершенствования современного российского федерализма является определение подхода к дальнейшему строительству федерации. В своих исследованиях ученые ищут ответ на вопрос: есть ли необходимость в учете национального фактора при строительстве федеративного государства. Кроме того, нет однозначного ответа и на другой вопрос: является ли федерализм решением национального вопроса. Разброс мнений по этим вопросам чрезвычайно широк, как крайне неоднозначны и ответы на них. Одни ученые (М.В. Глигич-Золотарева, Э.В. Тадевосян, Н.М. Добрынин) полагают, что национальный подход к формированию федеративного государства был изначально ошибочным, поскольку государство должно выполнять свои функции независимо от национальных особенностей составляющих его частей, в то время как национальные интересы должны учитываться исключительно в рамках национально-культурной автономии. Понятие «общенародной» федерации, состоящей из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тупик См.: Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современные национально-государственные институты // Государство и право, 1996. - № 10. - С. 5. . Другие же (Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Е.В. Чиркин) считают, что национальный фактор неразрывно связан с федерализмом. Чем сложнее по этническому составу населена страна, тем более необходим ей федерализм, ибо при этом сочетаются право на самоопределение и единство, целостность государства См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М.: 2003. - С. 236., а национально-территориальный подход соответствует принципу международного права - принципу права народов на самоопределение См.: Степанова А.А. Федерализм в современной России. Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч.-практ. конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации. - Якутск, 2008. - С. 92..

Тенденций множество, и все их перечислить невозможно, поскольку многие являются скрытыми, тем не менее, если преобразования и будут происходить в ближайшее время, то инициированы они будут, скорее всего, не народом, а федеральным центром и будут направлены на усиление федеральной власти для борьбы с последствиями экономического кризиса.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, исследование эволюции федеративных отношений показывает, что путь, который прошла страна, был необходимым периодом в становлении России как федеративного государства. Было выяснено, что федерализм появился еще в древности, начал изучаться в средние века, а в более современном виде в нашей стране появился в советский период, хотя и был практически фиктивен. Демократические реформы конца перестройки привели к созданию настоящей федерации.