Особенности реализации семейной и демографической политики в г.о. Кинель

Размещено на http://www.allbest.ru/

96

Дипломный проект

Особенности реализации семейной и демографической политики в г.о. Кинель

ВВЕДЕНИЕ

В условиях трансформации экономической и социальной политики в Российской Федерации в 1990-х гг. произошло стремительное падение уровня жизни большинства российских семей. Подверглась разрушению социальная инфраструктура, обслуживающая семьи, действовавшая в советский и постсоветский период. Росло число разводов, сокращалось количество заключенных браков. Неуверенность в завтрашнем дне порождала психологическую неустойчивость, способствовала росту алкоголизма, насилия в семье, социального сиротства, снижению ответственности семьи за выполнение своих функций. Стало ясно, что в новых условиях система государственной поддержки семей с детьми не выполняла функции обеспечения приемлемого уровня жизни и социальной защиты семьи.

В Указе Президента РФ «Об основных направлениях государственной семейной политики» (далее - Указ) от 14 мая 1996 г., были созданы важные предпосылки для формирования государственной системы семейной политики. В Указе был сформулирован ряд принципиальных положений, содержались практические меры, направленные на формирование в стране семейной политики. Однако Указ во многом остался нереализованным. В развитие Указа не было принято рамочного постановления Правительства.

Таким образом, есть основания утверждать, что кризисные явления, имевшие место в жизнедеятельности семьи в период 1990-2000 гг., в значительной степени детерминировались кризисом социальной политики государства. Первое десятилетие ХХI века не улучшило ситуацию. Кризисное состояние социального института семьи по-прежнему делает актуальным поиск эффективных мер по его поддержке и стабилизации. Особый интерес, в этой связи, приобретает анализ мероприятий по демографическому развитию в муниципальных образованиях РФ.

Международный и отечественный опыт свидетельствует о том, что демографические проблемы наиболее эффективно решаются с помощью государственной семейной политики. В начале XXI в. Правительство РФ провозгласило новую стратегию социальной политики, как переход от патерналистской модели советского периода к субсидиарной модели государства. Бесплатными были объявлены базовые социальные услуги, социальная поддержка семей стала более адресной. Период с 2001-2008 гг. характеризуется дальнейшей трансформацией государственной политики в отношении семьи, как на концептуальном, так и на практическом уровне.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в период с 2006 г. по настоящее время, мы наблюдаем попытки органов власти сформулировать единую семейную политику. Основополагающим в осуществлении этих попыток явились Послания президента 2006 и 2010 г., где четко сформулированы меры, направленные на совершенствование семейного законодательства и практическое решение семейных проблем.

Однако, как показывает практика, политика в отношении семьи в России до сих пор четко не сформулирована, носит пассивный характер, не охватывает необходимого комплекса практических мер.

Методологическая неразработанность предмета семейной политики, смешение семейной политики с социальной, общесоциальных проблем со специфическими семейными, приводит к отрицанию семейной политики как самостоятельного направления деятельности государства и его органов власти.

Не эффективно решается, на наш взгляд, основная проблема, влекущая за собой все остальные - это организация семейной политики, обоснованная отсутствием профильных структур в органах власти различного уровня, занимающихся проблемами семьи и семейной политики. Как известно, проблему нужно решать изнутри, т. е. искать ее основной корень.

Органы местного самоуправления из всех органов власти наиболее приближены к населению. Они в состоянии принимать все необходимые меры, направленные на эффективную реализацию семейной политики. Именно, изучая реализацию семейной политики на муниципальном уровне, уделяя особое внимание: структуре органов, ее реализующих; принципам, механизмам ее реализации; и другим важным особенностям, мы можем выявить ее основные проблемы и сформулировать новые рекомендации для их решения.

Таким образом, объектом данного исследования является Управление по вопросам семьи и демографической политики администрации г. о. Кинель (далее - Управление).

Предметом данного исследования являются особенности реализации семейной и демографической политики на муниципальном уровне.

Наиболее качественный и полный анализ новой семейной политики в современной России содержится в работах Белобородова И.И.Белобородов И.И. Демографическая политика РФ // Доклад «О состоянии институционально-организационной базы и ресурсном обеспечении демографической политики в Российской Федерации». 2010. Дата публикации: 23.12.2010. URL: http://www.demographia.ru/articles_n/index.html?idR=5&idArt=1825 (дата обращения 19.03.2013)., Бурдяка А.Я.Бурдяк А.Я. Новые меры семейной политики и их влияние на материально-имущественное положение семей с детьми // Семья в центре демографической политики? : сборник аналитических статей. М. 2009. С. 127., Климантовой Г.И.Климантова Г.И. Государственная семейная политика в процессе социально-политической трансформации современной России: Диссертация доктора политических наук. М., 2002. С. 53 - 60., Рогачева С.В.Рогачев С.В. Социальное государство как объект теоретического и эмпирического анализа // Инф. бюллетень МГСУ. М., 2002. С. 5-8., Смирновой А.В.Смирнова А.В., Хасбулатова О.А. Эволюция государственной политики в отношении семьи в России в XX-начале XXI века // Женщина в российском обществе. 2008. № 3. С. 2-21., Черновой Ж.В.Чернова Ж.В. Семейная политика современной России: гендерный анализ и оценка эффективности // Женщина в российском обществе. 2011. № 3. С.23-25..

В своих работах исследователи подробно дают анализ внедрения новых форм, методов и механизмов семейной политики; раскрывают ее особенности и итоги реализации. Нужно так же отметить что данная литература написана в период с 2002-2011, т. е. в период внедрения семейной политики в России и отражают именно современное ее состояние.

Важное место в изучении нормативно-правовой базы, ее теоретического осмысления, а так же анализа существующего законодательства в отношении семьи на международном, федеральном и региональном уровне занимают работы Капицына В.М.Капицын В.М. Права человека и механизмы их защиты. М., 2003., Крашенникова П.В.Крашенников П.В. Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об опеке и попечительстве». М., 2010. С. 29-32, 539-559., Малышева В.Малышев В. Содержание механизма конституционно-правовой охраны и защиты материнства и детства // Право и жизнь. 2009. № 127. С. 24., Медведева Д.А.Медведев Д.А. Новый Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 2008. С. 31..

В работах Варывдина В.А.Варывдин В.А. Управление социальной защитой детства. М., 2004. С. 49-53., Григорьева В.В.Григорьев В.В. Управление в социальной сфере. Ульяновск, 2009. С. 7., Дивицыной Н.В.Дивицына Н.Ф. Семьеведение. М., 2006. С. 134., освещаются основные вопросы социальной политики и управления в социальной сфере. Приведены примеры из практики управления основными отраслями социальной сферы не только на федеральном и региональном уровнях, но и на уровне местного самоуправления.

Особое внимание при написании дипломной работы было уделено истории и сущности женского вопроса, различным типам семей, в том числе и составляющим социальную группу риска. Изучением данных вопросов более подробно занимаются Зернова И.Зернова И. Казенные учреждения - новый тип государственных (муниципальных) учреждений. Официальный сайт компании «Фин. Эксперт Групп». URL: http://www.finexg.ru/kazennye-uchrezhdeniya-novyj-tip-gosudarstvennyx-municipalnyx-uchrezhdenij/ (дата обращения: 31.07.2011). и Зубкова Т. С.Зубкова Т.С. Организация и содержание работы по социальной защите женщин, детей и семьи. М., 2004. С. 37 - 45.. В их работах так же освещаются основные направления государственной политики в области социальной защиты женщин, семьи и детей, а так же приведены теоретические и практические основы деятельности социального работника в семьях, составляющих социальную группу риска.

Важную роль в реализации современной семейной политики играет институт опеки и попечительства. В работах Михеевой Л.Ю.Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2004. С. 233. и Ярской-Смирновой Е.Р.Ярская-Смирнова Е.Р. «Да-да, я вас помню, вы же у нас неблагополучная семья!» Дискурсивное оформление современной российской семейной политики // Женщина в российском обществе. 2010. № 2. С. 14 - 25. опека и попечительство подробно изучена, как вид социальной заботы и как система правоотношений, предложены концепции реформирования института.

Однако нужно отметить что литературы, посвященной реализации современной семейной политики, а точнее ее теоретическим основам еще не достаточно в общей базе научной политической литературы. В основном вопросы семейной политики освещены в социологии и в менеджменте.

Разработка проблемы связана с изучением двух важных аспектов исследования: теоретического осмысления понятия, принципов, направлений, основных механизмов реализации семейной и демографической политики, ее нормативно-правового оформления; изучением особенностей структур в регионах и мониторинга основных программ по ее реализации путем изучения интернет-сайтов регионов.

Цель исследования: проанализировать особенности и проблемы по реализации семейной и демографической политики в г. о. Кинель, сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.

Цель работы определила следующие задачи исследования:

- сформулировать понятие семейной политики, ее основные принципы, направления и механизмы реализации семейной и демографической политики в РФ;

- проанализировать нормативно-правовую базу, определяющую реализацию мероприятий по вопросам семейной и демографической политики в РФ;

- изучить особенности структур и функций управления по реализации семейной и демографической политики в РФ на федеральном и региональном уровнях;

- провести мониторинг основных программ по реализации семейной и демографической политики в РФ и ее субъектах;

- выявить проблемы реализации семейной и демографической политики на муниципальном уровне, посредством изучения ее особенностей, на примере г. о. Кинель;

- сформулировать рекомендации по совершенствованию семейной и демографической политики на муниципальном уровне, на примере г. о. Кинель.

Как показало исследование, в сфере семейной и демографической политики имеется широкий круг источников, отражающий предпосылки развития семейной политики, а так же ее развитие в современности. Поэтому при подборе источниковой базы дипломной работы был использован комплексный подход. Все источники по проблеме исследования можно условно разделить на несколько групп.

Первую группу источников составляют международные правовые акты, где отражены предпосылки развития семейной политики. В основном это конвенции, декларации, хартии, принятые Генеральной Ассамблеей ООН. В частности, Конвенция ООН о правах ребенкаКонвенция ООН о правах ребенка: одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 // Сборник международных договоров СССР. 1993. № 66., Всеобщая декларация прав человекаВсеобщая декларация прав человека: принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1995. № 67., Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государствХартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств: утв. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г. // Российская газета. 1999. №22..

Вторую группу источников составляют Конституция РФКонституция Российской Федерации от 30 декабря 2008 г № 6-ФКЗ // М.: Ответ, 2013. С. 4-12., федеральные и региональные законы, указы Президента, постановления Правительства, Послания Президента, государственные доклады, где содержатся правовые основы семьи, институциональные аспекты семейной политики и механизмы ее реализации; Семейный кодекс РФСемейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;№=137700., Федеральный закон РФ от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»Об опеке и попечительстве: федеральный закон РФ от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 01.07.2011 № 169-ФЗ) // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;№=115866., Федеральный закон РФ от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: федеральный закон РФ от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ (в ред. от 28.07.2012) // Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» URL: http://base.garant.ru/12151286/., Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.11.2010Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.11.2010 // Российская газета. 2010 г. № 5350. , государственный доклад «О положении детей и семей, имеющих детей» 2011 г.О положении детей и семей, имеющих детей 2011 г. // Официальный сайт rosmintrud.ru. URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/protection/7 (дата обращения: 28.12.2012). и другие нормативно-правовые документы.

В третью группу источников включены государственная стратегия, концепции развития, федеральные и региональные целевые программы по реализации семейной политики. К ним относятся: «Национальная стратегия действий в отношении детей» на 2012-2017 гг.Национальная стратегия действий в отношении детей на 2012-2017 гг.: утв. указом Президента РФ от 1 июня 2012г. № 761 // Интернет-портал социальной правозащиты. URL: http://www.soprotivlenie.org/?id=56&cid=366., «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025г.»Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025г.: утв. Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 // Электронная версия бюллетеня «Население и общество». URL: http://demoscope.ru/weekly/knigi/koncepciya/koncepciya25.html., Городская целевая программа «Поддержка семей с детьми в городском округе Кинель Самарской области» на 2013-2015 гг.Поддержка семей с детьми в городском округе Кинель Самарской области на 2013-2015 годы: городская целевая программа от 10.12.2012 года № 3848 // Текущий архив Управления по вопросам семьи и демографического развития администрации г. о. Кинель. 2012. и другие программы.

Анализ и сопоставление форм и методов решения социальных аспектов демографической проблемы в этих целевых программах позволили разработать рекомендации по совершенствованию семейной и демографической политики в г. о. Кинель.

Четвертую группу источников составили открытые материалы информации организационного характера, расположенные на официальных сайтах Министерства труда и социального развития РФ, Министерства социально-демографической и семейной политики в Самарской области и других профильных ведомствРегламент комитета государственной думы по вопросам семьи, женщин и детей // Официальный сайт Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей. URL: http://komitet2-6.km.duma.gov.ru/site.xp/052048055.html; Положение о Департаменте демографической политики и социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации: утв. приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 17 октября 2012 г. № 323. // Официальный сайт www.rosmintrud.ru Дата обновления: 17.10.2012. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/structure/dep/protection (дата обращения: 29.01.2013)..

В пятую группу были объединены материалы и документы текущего архива Управления по вопросам семьи и демографического развития администрации г. о. Кинель. Эти материалы позволили составить представление о специфике деятельности управления, и основных направлениях работы по реализации семейной политикиПоложение об Управлении по вопросам семьи и демографического развития администрации городского округа Кинель Самарской области от 26 июля 2007г. № 356.: утв. решением Думы городского округа Кинель Самарской области // Текущий архив Управления по вопросам семьи и демографического развития администрации г. о. Кинель. 2012.; Устав муниципального бюджетного учреждения городского округа Кинель Самарской области «Городской центр социальной помощи семье и детям» (новая редакция) от 2011 г. // Текущий архив Управления по вопросам семьи и демографического развития администрации г. о. Кинель. 2012.. Теоретическая и методологическая база исследования обусловлена проблематикой, целью и прикладными задачами дипломной работы. Исследование носит междисциплинарный характер и затрагивает области социологии, демографии, менеджмента и права.

Теоретическую основу работы составил социально-государственный подход В.Я. Михайлова, который связывает решение социальной защиты детей с созданием государством и обществом достаточных условий, необходимых для активизации субъектной позиции личности ребенка и ответственности родителяМихайлов В. Я. Педагогические условия социальной защиты детей: автореф. дис. канд. пед. наук. М., 1996. - 147 с..

В качестве основного методологического принципа в работе был использован диалектический системно-структурный подход, в результате которого происходит построение целого из частного. Таким образом, исследуя особенности структуры и функций Управления по вопросам семьи и демографического развития администрации г. о. Кинель, мы формулируем аналогичные для муниципальных образований в России особенности реализации семейной и демографической политики на местах.

Было проведено интернет-исследование сайтов профильных ведомств, реализующих семейную и демографическую политику в РФ на всех уровнях власти.

В качестве вспомогательных методов использовались социологические методы. К ним следует отнести проведение мониторинга основных программ в направлении семейной политики, реализующихся в РФ на федеральном и региональном уровне, а также метод экспертной оценки с помощью формализованного интервью, где приводятся взгляды авторитетных специалистов на состояние и перспективы реализации семейной политики в г. о. Кинель.

Структура дипломной работы включает в себя введение, три главы, в первой из которых рассматриваются понятие, принципы, направления и механизмы реализации семейной и демографической политики в РФ и анализируется нормативно-правовая база, определяющая реализацию мероприятий по ее вопросам; вторая глава посвящена исследованию особенностей структур управления, реализующих семейную и демографическую политику, а также проведению мониторинга действующих программ в данной политической сфере на территории РФ. В третьей главе исследуются особенности реализации семейной и демографической политики на муниципальном уровне, а так же формулируются рекомендации по ее совершенствованию в г.о. Кинель; заключение и список использованных источников и литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ПО ВОПРОСАМ СЕМЕЙНОЙ И ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РФ

семейный политика российский

1.1 Понятие, направления, принципы, механизмы реализации семейной и демографической политики в РФ

В статье 7 Конституции РФ сказано: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»Конституция Российской Федерации от 30 декабря 2008 г № 6-ФКЗ // М.: Ответ, 2013. С. 4.. Таким образом, социальная политика представляет собой проводимую государственными структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления, а также трудовыми коллективами систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшение качества жизни народа и обеспечение социально-политической стабильности, социального партнерства в обществеГригорьев В.В. Управление в социальной сфере. Ульяновск, 2009. С. 7.. Согласно одному из наиболее емких определений в теоретическом и практическом плане, семейная политика представляет собой составную часть социальной политики, направленную на институт семьи с целью укрепления, развития и защиты его прав и интересов, обеспечения правового регулирования его отношений с государствомДивицына Н.Ф. Семьеведение. М., 2006. С. 134..

В отличие от семейной политики, демографическая политика является автономной сферой государственного управления и имеет коренные отличия в предмете, на который она воздействует. Д.И. Валентей в своем кратком определении рассматривал демографическую политику как управление воспроизводством населения. Высокой теоретической ценностью обладает интерпретация В.Г. Глушковой, в которой демографическая политика названа системой мер, предпринимаемых государством для воздействия на естественное движение населения и достижения определенных демографических результатов.

Несмотря на поверхностную схожесть семейной и демографической политики (из-за чего нередко происходит их смешение), между ними все-таки имеется принципиальное отличие: семейная политика в отличие от демографической не нацелена на изменение показателей демографического воспроизводства и достижение конкретных демографических результатов. Вместе с тем, нельзя отрицать, что, будучи направленной на поддержку семьи, улучшение условий ее жизнедеятельности и т. д., семейная политика может параллельно способствовать достижению целей демографической политики. В этой связи ряд авторов (В.А. Борисов, В.М. Медков, М.А. Клупт) считают целесообразным использование термина «семейно-демографическая политика»Белобородов И.И. Демографическая политика РФ // Доклад «О состоянии институционально-организационной базы и ресурсном обеспечении демографической политики в Российской Федерации». 2010. Официальный сайт www.demographia.ru. Дата обновления: 23.12. 2010.

URL: http://www.demographia.ru/articles_n/index.html?idR=5&idArt=1825 (дата обращения 19.03.2013).. Как мы видим, в российских условиях демографическая политика в области рождаемости в значительной своей части должна совпадает с семейной политикой, так как необходимым условием повышения рождаемости является улучшение условий жизни семей с детьми.

Таким образом, под государственной политикой в отношении семьи понимается целенаправленная деятельность органов государственного управления и других субъектов политики, осуществляемая с целью создания оптимальных условий для функционирования семьи и успешного выполнения ею социально значимых функций. Далее в дипломной работе мы будем использовать термин - семейная политика.

Государственную семейную политику, объектом которой является семья, невозможно исследовать в отрыве от закономерностей функционирования института семьи. Модернизация государственной семейной политики связана с модернизацией семьи как социального института. Это два взаимосвязанных процесса. Поэтому, прежде чем рассмотреть сущность государственной семейной политики, остановимся на оценке роли семьи как базового социального института государства и общества и изменении ее функций в процессе развития.

Семья - это структурное базисное образование, своеобразное «ядро» общества, его первичная клеточка. Наиболее значимые, актуальные общественные интересы формируются в семье и агрегируются сначала на уровне семьи, так как именно она является уникальным носителем, транслятором политического и социального опыта. Здоровая, благополучная, законопослушная семья - опора государства, основа общественного согласия и политической и социальной стабильности.

В настоящее время в научной среде и политической практике нашей страны разрабатываются и реализуются различные, зачастую противоположные друг другу подходы к пониманию взаимосвязей семьи и государственной семейной политики.

Необходимо особо отметить значение научных исследований в области семейной политики в деле активизации государственной семейной политики в 90-е годы. Многочисленные публикации, научные конференции, семинары, «круглые столы» привлекли внимание общественности и государственных органов власти и управления к проблемам семьи в современной России. Способствовали формированию интереса к семье со стороны общественных партий и движений, средств массовой информации. А самое главное, обеспечили научное осмысление происходящих в семье процессов, развитие теории и практики государственной семейной политики. Несмотря на противоположность взглядов и даже благодаря ей, научные исследования открыли различные стороны проблемы, позволили увидеть и оценить все возможные подходы к ее пониманию и решению.

Российская семейная политика появилась в контексте «болезненных» социально-экономических трансформаций, которые переживало российское общество: перехода к рыночной экономике, изменений в структуре занятости, неспособности государства выполнять социальные обязательства в полном объеме, стремительного расслоения общества по уровню благосостоянияКлимантова Г.И. Государственная семейная политика в процессе социально-политической трансформации современной России: диссертация доктора политических наук. М., 2002. С. 53 - 60.. Данные структурные условия повлияли на то, что в семейной политике, как и в социальной, в целом, стали преобладать идеи минимализма: вмешательство государства в дела семьи должно быть ограниченным, в первую очередь по своему объему, и осуществляться в крайних случаях. Некогерентность разрабатываемой семейной политики, двойственность позиции государства в отношении того, кому и в каком объеме помогать, недостаточность материальных ресурсов для выполнения в полном объеме взятых обязательств привели к тому, что в начале 2000-х гг. «разрыв» между декларируемыми универсалистскими принципами (поддержки семьям с детьми, вне зависимости от их экономического и социального статуса) и предоставляемыми поддержками нуждающимся семьям приобрел дискурсивное и законодательное оформление. Либерализация социальной и семейной политики выражалась в том, что пособия и материальные выплаты предоставлялись по принципу нуждаемости, необходимость оказания поддержки определялась экономическим и социальным положением семьи.

Послание Президента РФ Федеральному собранию в 2006 г. определило новый этап развития современной российской семейной политики, как на уровне идеологии, так и на уровне конкретных инструментов ее реализации.Ярская-Смирнова Е.Р. «Да-да, я вас помню, вы же у нас неблагополучная семья!»: дискурсивное оформление современной российской семейной политики // Женщина в российском обществе. 2010. № 2. С. 14 - 25. Произошел переход от политики, построенной на принципах минимализма, к пронаталистским действиям государства в отношении семьи. С 2007 г. преодоление демографического кризиса и решение «семейного вопроса», по сути, является «пятым» национальным проектом, для успешной реализации которого государство готово мобилизовать как экономические, так и идеологические ресурсы. Интерес государства к вопросам семьи и детства вновь был артикулирован в Послании Президента РФ Федеральному собранию в 2010 г.. Необходимо отметить, что «детская» тема не являлась «сквозной» для предыдущих посланий Д.А. Медведева, в которых семейная проблематика поднималась исключительно в контексте образования и заботы о здоровье школьников. Внимание, уделенное проблематике детства в Послании - 2010, позволяет рассматривать данный политический документ как следующий шаг в построении современной российской семейной политики. Как и в Послании-2006, демографическая проблема определяется как одна из приоритетных, как «вызов нации». В качестве основных направлений государственной политики в отношении не столько семьи, сколько детства перечислены следующие: забота о здоровье ребенка и матери, развитие детской медицины, поддержка молодых и многодетных семей, поощрение благотворительности в отношении семьи и детства, увеличение числа детских дошкольных учреждений и развитие вариативных форм дошкольного образования, забота о беспризорных и детях с ограниченными физическими возможностями, борьба с насилием в отношении детей. Для решения демографической проблемы в Послании-2010 предлагается ряд мер, встроенных в логику уже проводимой пронаталистски ориентированной политики.

В этом документе представлено новое прочтение демографического вопроса, отличие которого от предыдущего заключается в изменении смысловых акцентов, риторика становится более «детоцентристской». Если в начале 2000-х преодоление демографического кризиса в стране определялась в категориях сохранения нации и национальной безопасности и необходимости сохранения страны - понятиях, достаточно абстрактных для простого обывателя, то в Послании - 2010 основным мотивом всех предлагаемых действий становится стремление каждого родителя обеспечить благополучие своих детейПослание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.11.2010 // Российская газета. 2010. № 5350. . Меняется схема построения смысловой конструкции семейной политики: от индивидуального родительского желания сделать счастливым своего ребенка - к процветанию всей страны. Кроме этого, в данном документе нормативный образец двухдетной семьи, способной обеспечить простое воспроизводство, сменяется трехдетной семьей, «дающей» государству желаемый прирост населения. Для поддержания и увеличения числа таких семей государство планирует оказывать им как прямые поддержки (предоставление земельных участков, налоговые преференции), так и идеологические, пропагандируя этот образ в социальной рекламе. Впервые объектом государственной семейной политики стала семья как единое целое, как социальный институт с представлением ей нового социального статуса, реальных прав, государственных гарантий для своего функционированияЧернова Ж.В. Семейная политика современной России: гендерный анализ и оценка эффективности // Женщина в российском обществе. 2011. № 3. С.23-25..

Специфика политики, затрагивающей интересы и влияющей на условия жизнедеятельности семьи, носит конкретно-исторический характер. К ее детерминантам целесообразно отнести:

- институциональные факторы (политическая система, политический режим, законодательная база по проблемам функционирования семьи);

- социально-экономические условия (экономические отношения, степень развития сферы услуг, создание условий для обеспечения экономической независимости семьи, оказание семьям поддержки в гармоничном сочетании их членами профессиональных и семейных обязанностей, уровень реальных доходов семьи);

- социокультурные и идеологические факторы (господствующая во властных структурах и массовом сознании система ценностей и идеалов, а также взглядов на социальный статус семьи и полоролевые функции супругов);

- тип социальной политики (система социальной защиты населения, признание/непризнание материнства социально значимой функцией, материнское/родительское право);

- характер взаимоотношений между государством и семьей (социальное партнерство, протекционизм/патернализм, вмешательство государства в выполнение семьей своих функций)Смирнова А.В., Хасбулатова О.А. Эволюция государственной политики в отношении семьи в России в XX -- начале XXI века // Женщина в российском обществе. 2008. № 3. С. 3-4..

Государственная семейная политика в России имеет свои основные направления и принципы. К основным направлениям государственной семейной политики относятся:

- обеспечение условий для улучшения и стабилизации материального положения семьи, уменьшение бедности и увеличения помощи малоимущим семьям путем предоставления со стороны государства дополнительных льгот, гарантий и выплат;

- обеспечение работникам, имеющим детей, благоприятных условий для сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных обязательств путем закрепления указанных условий в Трудовом кодексе Российской Федерации, например, в соответствии со статьей 258 Трудового кодекса РФ работающим женщинам, имеющим детей в возрасте до полутора лет, предоставляются помимо перерыва для отдыха и питания дополнительные перерывы для кормления ребенка (детей) не реже чем через каждые три часа продолжительностью не менее 30 минут каждый;

- кардинальное улучшение охраны здоровья семьи путем проведения консультаций, обследований, определение условий оказания медицинской помощи беременным женщинам, матерям и несовершеннолетним детям;

- усиление помощи семье в воспитании детей путем предоставления семьям, имеющим детей, мер социальной поддержки.

К основным принципам государственной семейной политики в России относятся:

- принятие решений относительно своего развития, предоставление возможности выбора форм поддержки только на добровольных началах;

- приоритет интересов ребенка вне зависимости от его пола, возраста, типа семьи, обеспечения его выживания, защиту полноценного физического, психического, интеллектуального развития;

- равные права всех типов семей на поддержку государства независимо от социального положения, национальности, места жительства и религиозных убеждений. Равноправие между мужчиной и женщиной в справедливом распределении семейных обязанностей и возможностей в занятости;

- партнерство государственных, общественных институтов, всех граждан в семейной политике с определяющей ролью государственных органов;

- доступность, адресность, дифференцированность социальной помощи семье. Предоставление всем нуждающимся социальных гарантий для приемлемого уровня жизни нетрудоспособных членов семьи, создание условий экономически активным членам семьи для общественно полезной деятельности и повышения благосостояния на трудовой основе. Социальная защита нуждающихся семей от нищеты, лишений, вынужденной миграции, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, войн и вооруженных конфликтов;

- комплексность. Социальная помощь охватывает все стороны жизнедеятельности семьи, все ее функции;

- профилактическая направленность и научная обоснованность. Социальная помощь проводится на основе анализа, прогноза развития ситуации, участия науки в определении содержания семейной политики.

Представленные принципы государственной семейной политики требуют дальнейшей научной и методологической разработки, финансирования для ее проведенияЗубкова Т.С. Организация и содержание работы по социальной защите женщин, детей и семьи. М., 2004. С. 37..

Важными составляющими семейной политики являются формы и методы ее реализации. В числе форм семейной политики отметим следующие:

- постановления и решения компетентных органов. В области семейной политики такими органами являются: Федеральное собрание Российской Федерации, принимающее законы по конкретным аспектам семейной политики и по системе в целом; президент Российской Федерации, подписывающий принятые Федеральным собранием Российской Федерации РФ законы и издающий указы; правительство Российской Федерации, принимающее постановления по семейной политике;

- суды Российской Федерации - Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный и народные Суды всех инстанций, рассматривающие спорные и проблемные ситуации в данной сфере; министерства и ведомства Российской Федерации, рассматривающие конкретные ее аспекты; органы власти и управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; руководители учреждений и предприятий, издающие нормативные акты по вопросам семейной политики.

- программы. Эта форма характерна для органов государственной власти. В регионах страны разработаны и реализуются региональные программы в области семейной политики, учитывающие климатические, экологические, демографические, социально-экономические особенности, специфику проживания и потребностей определенных категорий семей. Во многих регионах созданы целевые программы: «Охрана здоровья матери и ребенка», «Планирование семьи», программы семейной политики, реформирования образования и другие.

- планы мероприятий по реализации семейной политики. Например, утвержденный Указом Президента РФ (14.08.95) Национальный план действий в интересах детей в Российской Федерации, определяющий основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации. Цель Плана - формирование единой государственной политики РФ в интересах детства, определение приоритетных целей и задач по обеспечению выживания, защиты и развития детей и стратегии достижения мер по реализации указанных приоритетов, целей и задач, максимальная реализация положения Конвенции ООН «О правах ребенка». Положения Плана детализируются и конкретизируются в соответствующих планах министерств, ведомств, органов управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

- создание и развитие материальной базы для реализации семейной политики, мобилизация для этого государственных и негосударственных ресурсов, контроль за расходованием средств, направляемых государственными органами, общественными организациями, трудовыми коллективами и иными источниками.

В арсенале государства, общественных организаций и других субъектов по реализации семейной политики имеется целый набор методов, применение которых позволяет добиться нужного результата. В числе этих методов:

- убеждение действующих и потенциальных субъектов семейной политики - руководителей, высокопоставленных должностных лиц, граждан, обладающих высоким социальным статусом и неформальным влиянием, религиозных и общественных деятелей, граждан, имеющих значительные финансовые возможности, в необходимости, престижности и реальных выгодах активного участия в мероприятиях;

- использование авторитета известных и популярных государственных, общественных, религиозных деятелей, выдающихся деятелей науки и культуры, ветеранов войн и труда, победителей международных конкурсов, Олимпийских игр и других популярных мероприятий;

- опора на закон и общественное мнение;

- стимулирование и поощрение.

- метод принуждения также не чужд семейной политике, а иногда и просто необходим: при взыскании налогов и алиментов в пользу семьи и детей, при реализации права семьи на наследство и жилплощадь, при защите права ребенка на общение с находящимся в разводе супругом и с другими родственниками, в иных ситуациях;

- метод анализа и прогноза в развитии системы Управления по вопросам семьи и демографического развития. Особенно актуален в процессе нормотворчества, регулирующего повседневную жизнь всех категорий семей, особенно нуждающихся в социальной защите, порядок устройства детей, лишенных опеки родителей, содержание и формы работы с детьми, склонными к нарушению общественного порядка и законовВарывдин В.А. Управление социальной защитой детства. М., 2004. С. 49-53..

В Послании президента Дмитрия Медведева Федеральному собранию 2010 г. очень четко обозначилась необходимость развития семейной политики в России, и были освещены ее основные механизмы:

- дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей: меры, обеспечивающие возможность улучшения жилищных условий, получения образования, а также повышения уровня пенсионного обеспечения с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом; материнский (семейный) капитал - средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, установленных настоящим Федеральным законом; государственный сертификат на материнский (семейный) капитал - именной документ, подтверждающий право на дополнительные меры государственной поддержкиО дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: федер. Закон РФ от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ (в ред. от 28.07.2012) // Доступ из справочно -правовой системы «Гарант». URL: http://base.garant.ru/12151286/..

- меры поддержки многодетных семей. Практически во всех регионах ежемесячное пособие на детей из многодетных семей выплачивается в повышенном размере. Начиная с 2013 года, началась выплаты дополнительных пособий при рождении третьего и последующего детей в тех регионах страны, где демографическая ситуация пока хуже, чем в среднем по странеПослание президента РФ Федеральному собранию от 12.12. 2012 // Российская газета. 2012. № 5961. . В регионах могут применяться и другие формы поддержки многодетных семей: сертификаты, именные капиталы;

- государственная социальная помощь малоимущим семьям: предоставляется в виде социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров;

- профилактика семейного неблагополучия, социального сиротства и жестокого обращения с детьми: предоставление социальных услуг семьям, имеющим детей, и детям, в том числе находящимся в социально опасном положении; предоставление социальных услуг семьям, имеющим детей-инвалидов; развитие социального патроната в отношении семей, находящихся в социально опасном положении и т. п.О положении детей и семей, имеющих детей 2011 г.: государственный доклад. Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты РФ. URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/protection/7. (дата обращения: 28.12.2012)..

- и другие меры семейной и демографической политики.

Для эффективного обеспечения семей социальной поддержкой в России прилагается немало усилий. В последнее десятилетие в России активно формируется семейная политика. Однако ее теоретические основы еще недостаточно точны и требуют дальнейшей разработки. Так само понятие семейной политики носит двойственный характер. При первом подходе происходит смешение понятий семейной и демографической политики, что указывает на их полную идентичность. В то же время второй подход четко разделяет понятие семейной и демографической политики. Подобная ситуация приводит к ошибочному пониманию понятия, а так же использованию его властными структурами при разработке теоретических основ семейной политики, а следовательно и к проблемам в построении семейной политики как таковой.

Что касается механизмов реализации семейной политики, то мы видим, что они представляют собой целый комплекс принципов, форм и методов, направленный на ее реализацию. Все приведенные в дипломной работе механизмы использовались в практике работы органов власти и профильных структур, оказывающих прямую адресную поддержку семьям еще до возникновения отдельной семейной политики. Это говорит о том, что их применение имело положительный результат. Однако после признания необходимости формирования единой семейной политики потребовалась разработка новейших механизмов, таких как, например, материнский капитал, налоговые преференции. Параллельно с развитием экономической сферы общества, в среднем, каждые 2-3 года существующие механизмы по реализации семейной политики совершенствуются, а так же разрабатываются новые. Это позволяет сделать вывод о том, что ее теоретические основы постоянно совершенствуются и развиваются, находя свое отражение в нормативно-правовой базе государства.

1.2 Нормативно-правовая база, определяющая реализацию мероприятий по вопросам семьи и демографической политики в РФ

В настоящее время в нашей стране началась активная реализация основных положений семейной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровняхРеализация мер семейной политики, предложенных в посланиях Президента Российской Федерации на 2006 и 2007 годы //Аналитический вестник Совета Федерации. 2007. № 7. С. 20-25.. Как в Российской Федерации так и на уровне субъектов федерации и органов местного самоуправления разработаны и приняты специальные планы, концепции и программы направленные на улучшение демографической ситуации и повышения качества жизни семьи и детей. Их основой, как известно выступает механизм конституционно-правовой охраны и защиты материнства и детства. Под структурой механизма охраны и защиты следует понимать системообразующую, интегрирующую составляющую между его элементами. Элементы же механизма целесообразно выделять согласно крупным блокам правовых полномочий, не пересекающимся с другими субъектами - государством, обществом и совокупностью иных субъектов, которые целесообразно сгруппировать ввиду их большого количества и небольшого, если брать по отдельности влияния на реализацию права.

В дополнение к вышесказанному необходимо отметить, что структуру правового механизма конституционно-правовой охраны и защиты материнства и детства образуют две взаимосвязанные подсистемы - нормативная и институциональная (или субъектная, поскольку основана на выделении основных субъектов, действующих для охраны и защиты целевого блока прав и свобод). Нормативную составляют правовые нормы и принципыМалышев В. Содержание механизма конституционно-правовой охраны и защиты материнства и детства // Право и жизнь. 2009. № 127. С. 24..

Права матери и ребенка охраняются берут свое начало в международным праве. В статье 15 Конституции РФ признается приоритет принципов и норм международного права и их принадлежность к правовой системе Российской ФедерацииМалышев В. Содержание механизма конституционно-правовой охраны и защиты материнства и детства…Там же..

Международно-правовая защита материнства и детства находит свое отражение в основополагающих актах и декларациях, пактах и хартиях о правах человека с начала 20 века. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) закрепила (п.2 ст.25), что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Охрана материнства и детства, как один из ключевых признаков выделяется и в Европейской Социальной Хартии № 163 (Страсбург, 3 мая 1996 г.) и в Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств (утв. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г.)Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств: утв. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г. // Российская газета. 1999. № 22..

Нормы о защите материнства и детства содержатся во многих международных актах (конвенциях, рекомендациях международных организаций, двухсторонних межгосударственных договорах, участником которых является Российская Федерация).

Так, например, можно выделить:

- Конвенцию ООН «О правах ребенка» с факультативным протоколом от 20 ноября 1989 г.;

- Конвенцию МОТ № 103 «Об охране материнства» (пересмотренная в 1952 г.) (Женева, 28 июня 1952 г.);

- Конвенцию МОТ № 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями» (Женева, 3 июня 1981 г.);

- Конвенцию МОТ № 182 «О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда» (Женева, 17 июня 1999 г.).

Исходя из анализа данных документов, можно отметить, что согласно перечисленным нормативным актам обеспечивается благополучие семьи и всех ее членов как во внутрисемейной сфере, так и вне ее - в отношениях с государством и обществом. Несмотря на то, что данные документы создают фундамент в регулировании семейной политики, они больше носят рекомендательный характер, следовательно присоединение России к этим документам еще не означает создание адекватной семейной политики.

Общефедеральный уровень правовой защиты семьи и детства опирается на Конституцию РФ (1993), Семейный кодекс РФ (1995) (далее - СК РФ) и законодательство о семье, о социальной защите населения России в целом, а так же специальное законодательство о защите детей.

В разделе 1 главе 1 ст.7 Конституции РФ закреплено, что в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детстваКонституция Российской Федерации…С. 4.. Раздел 1 глава 1 ст.38 Конституции РФ провозглашает, что «материнство и детство, семья находятся под защитой государства»Указ. источник…С. 7.. Данные принципы выступают базисом для принятия государством в лице его полномочных органов мер по охране интересов и защите матери и ребенка, правовых механизмов такой охраны, поощрения института материнства, направленные на создание здоровой семьи, общества, и государства в целом.

В настоящее время конституционный принцип защиты семьи, материнства, отцовства и детства реализуется в законодательстве РФ и ее субъектов, включая не только семейное законодательство, но и иные отрасли законодательства: в том числе об охране здоровья, о социальном обеспечении, о труде и охране труда, жилищное законодательство и т. д. Заложенные в Конвенции о правах ребенка принципы защиты интересов ребенка нашли свое отражение при развитии различных отраслей законодательства России.

Ключевым актом, регулирующим семейные отношения, в настоящее время, безусловно, является СК РФ, который определяет главные принципы семейного права, устанавливает основные начала правового регулирования семейных отношений.

Основные начала семейного законодательства, или, что то же самое, принципы семейного права, представляют собой определенные начала, руководящие идеи, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование семейных отношений.

Нормы, определяющие принципы правового регулирования семейных отношений, находятся в основании всех прочих семейно-правовых норм.

Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) регулирует целый ряд вопросов, связанных с семейными отношениями, соответственно, и в СК РФ есть гражданско-правовые нормы. Семейное право, как часть частного права невозможно себе представить без права гражданского, которое является основой частного права. По образному выражению Д.А. Медведева, генетическая связь семейного права с гражданским предопределяет сходство и даже совпадение природы многих отношений, регулируемых этими отраслями праваМедведев Д.А. Новый Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 2008. С. 31..

Существенная роль гражданского законодательства в регулировании семейных отношений выражается в трех аспектах.

Во-первых, в самом СК РФ содержится значительное число гражданско-правовых норм, например гл. 7 «Законный режим имущества», гл. 8 «Договорной режим имущества супругов» (см. ст. ст. 33-44 СК и комментарии к ним), и ряд других норм.

Во-вторых, в СК РФ достаточно большое количество отсылок непосредственно на статьи ГК РФ. Например, в ст. 46 «Гарантии прав кредиторов при заключении, изменении и расторжении брачного договора» (см. ст. 46 СК и комментарий к ней) содержится отсылка к ст. ст. 451-453 ГК РФ.

В-третьих, гражданское законодательство, даже если это прямо не указано в СК РФ, может применяться к семейным отношениям в тех случаях, если они не урегулированы семейным законодательством и соответствующие нормы гражданского законодательства не противоречат существу семейных отношенийКрашенников П.В. Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об опеке и попечительстве». М., 2010. С. 29..