Особенности правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе деятельности органов исполнительной власти города Москвы по осуществлению своих полномочий в сфере социальной защиты инвалидов

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена следующими факторами: Во-первых, установление приоритета прав и свобод человека, как на международном, так и на внутригосударственном уровне не может носить временный характер или распространяться на определенную территорию. Основные права и свободы человека и гражданина на современном этапе должны стать национальной идеей в России и приоритет в их защите должен отдаваться тем, кто в силу объективных причин не способен обеспечить их самостоятельно. К таким категориям граждан относятся, в частности, лица с ограничениями жизнедеятельности.

Во-вторых, в современных условиях мировое сообщество сталкивается с проблемами углубления социально-экономического неравенства, расслоения социального пространства. Особенно негативно эти процессы влияют на социально незащищенные слои общества, в том числе на людей с инвалидностью. Во многих странах в конце XX - начале XXI в. Обозначенные тенденции привели к стагнации, а в некоторых случаях и к деградации системы социальной защиты, социальной интеграции, адаптации, реабилитации таких людей, поставили их перед проблемой самостоятельного жизнеустройства.

В-третьих, начало XXI в. ознаменовалось революционными изменениями, затронувшими все сферы человеческой деятельности. Право претерпевает существенные изменения, в предмет правового регулирования вошли отношения, ранее находящиеся в исключительном ведении государств. В рамках международного права стали появляться достаточно обособленные правовые институты, в частности, защита прав инвалидов, что предопределяет необходимость разработки новых подходов к дальнейшему развитию этого правового института в рамках национальных правовых систем.

Сегодня в Российской Федерации как минимум 12 млн. человек официально признаны инвалидами. В городе Москве в настоящее время проживает 1 млн. 200 тыс. инвалидов. В перспективе ожидается дальнейший рост числа этой категории населения, в том числе и в долевом выражении. Несмотря на рост числа инвалидов, еще ничтожно мало число учреждений, которые ведут работу по оказанию им социальной, социально- медицинской, материальной и другой помощи. Одной из важнейших проблем инвалидов является их не включенность в общественное производство, так как только часть регионов активно занимается открытием рабочих мест для лиц с ограничениями жизнедеятельности, что негативно сказывается на их материальном положении и психологическом состоянии.

В последнее время специалисты разных профессиональных направлений ведут разработку технологии правового и социального сопровождения инвалидов. Идет активное обсуждение в специальных журналах, на конференциях и других научно-практических форумах. Все это говорит о том, что есть необходимость постоянного и целенаправленного изучения проблем инвалидов как на государственном, так и региональном уровне.

Все вышеперечисленное подтверждает чрезвычайную актуальность проблемы.

Объектом научного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти города Москвы по осуществлению своих полномочий в сфере социальной защиты инвалидов.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти города Москвы по разработке, принятию и применению законодательных актов в сфере социальной защиты инвалидов.

Целью научной работы является проведение комплексного анализа теоретических и практических аспектов осуществления органами власти города Москвы функций и полномочий в области социальной защиты инвалидов, выявление актуальных проблем, сложившихся в данной сфере и формулирование основных направлений для их решения.

В соответствии с обозначенной целью в работе были поставлены следующие задачи:

1. Проанализировать российское законодательство и специальную литературу по вопросам правовых основ социальной защиты инвалидов в Российской Федерации и городе Москве;

2. Исследовать актуальные проблемы деятельности органов исполнительной власти города Москвы по социальной реабилитации инвалидов;

3. На основе анализа правоприменительной практики органов исполнительной власти города Москвы обосновать пути совершенствование законодательства в области социальной защиты инвалидов.

1. Теоретико-правовые аспекты развития системы социальной защиты инвалидов в Российской Федерации

1.1 История развития защиты инвалидов в России

Социальная защита инвалидов в России на современном этапе не может формироваться без учета исторических традиций, которые складывались многие века. Стремление помочь ближнему в беде, оказать содействие и проявить милосердие являлись и являются одними из основных качеств русского национального характера.

До начала XVII в. социальная деятельность в России фактически существовала в форме помощи нуждающимся со стороны частных лиц и церкви. Как отмечает Е.И. Холостова, простейшие виды благотворительности первоначально заключались исключительно в кормлении нищих. На ранних этапах развития Киевского государства широкие круги населения, руководимые чувством милосердия, оказывали посильную помощь приютам и богадельням. Одним из первых официальных документов на Руси был утвержденный в 996 г.

Великим князем киевским Владимиром Святославовичем Устав о православной церкви, который обязал духовенство заниматься общественным призрением. На протяжении многих веков церковь и монастыри оставались центром социальной помощи больным и убогим, на их содержании находились больницы и богадельни. В 1551 г. в «Стоглавый судебник» была внесена статья о необходимости попечения нищих, больных и лишенных разума, которых рекомендовалось помещать в монастыри. Однако этот закон не получил широкого применения.

Объединение дела призрения в государственных учреждениях началось после прихода к власти династии Романовых в 1613 г. Был учрежден Аптекарский приказ, а с 1670 г. при царе Алексее Михайловиче - Приказ строения богаделен. При этом основной задачей общественного призрения становится не столько милостыня бедным, сколько предоставление нуждающимся возможности заработать. В 1677 г., в царствование Федора Алексеевича, был издан указ, регулирующий меры общественного призрения. Этот указ запрещал нищим и убогим бродить по улицам и дорогам, он обязывал открывать для них богадельни, которые становились первыми учреждениями общественного призрения. Этот акт также лишал права управлять своим имуществом «глухих, слепых, пьяниц и глупых».

Идея общественного призрения как дела государственного получает особое развитие в период правления Петра I. Уже к 1718 г. в Москве было открыто более 90 богаделен, в которых проживало до 4500 нищих, больных и увечных, получавших помощь из казны.

Вопросам государственного призрения были посвящены многие указы Петра I. Так, в 1970 г., в связи с ненадлежащим использованием богаделен, он предписал произвести разбор и выселить из богаделен тех, кто имеет родственников и знает промыслы. В 1712 г. Петр требует повсеместной организации в губерниях госпиталей, а городским магистрам вменяет в обязанность изыскивать средства для оказания помощи и пособия бедным и заботиться о предупреждении нищеты. Все эти указы Петра Великого были направлены на осознанное отношение к нищенствующим и больным, различать их по нуждам и по причинам нуждаемости и установить, в зависимости от этих причин, способы и виды призрения. Поэтому необходимо, прежде всего, выяснить как количество, так и разряды нуждающихся. Именно в этих целях император повелевает в 1724 г. произвести перепись всех неимущих категорий населения.

Также Петр I разработал проект указа о создании госпиталей для душевнобольных, в которые должны были помещаться ненормальные заброшенные дети. Но этот указ не был претворен в жизнь. Только в царствование Екатерины II впервые осуществился замысел об учреждении домов для душевнобольных. В 1775 г. она издает Указ о создании приказов общественного призрения, представлявших собой административные органы.

Приказы подчинялись сначала Коллегии экономики, а с учреждением министерств, в 1802 г., они вошли в ведение Министерства внутренних дел. Управление приказами осуществлялось коллегиально, но председательствовал непосредственно губернатор. За период с 1776 по 1787 гг. приказы существовали в 22 губерниях из 51.

В XX в. особенностью социальной поддержки инвалидов явилось ее усиление не только на исполнительном уровне, но на законодательном. В 1913- 1914 гг. в России состоялся I Всероссийский съезд по вопросам народного образования, во время которого вопросы воспитания и обучения умственно отсталых получили самое глубокое и всенародное обсуждение1. Резолюция съезда устанавливала всеобщее обязательное обучение умственно отсталых, рассматривала общую организацию вспомогательных школ, состав учащихся, программы и методы обучения и подготовку учителей для этого типа школ.

После Октябрьской революции 1917 г. новое правительство сразу же приступило к реализации страховой программы, предусматривающей введение государственного страхования рабочих во всех случаях утраты трудоспособности. Одновременно с этим в нашей стране сформировалось новое отношение к детям с нарушениями развития и инвалидам, которые получили право на воспитание, обучение и лечение. По сравнению с дореволюционной Россией социальное обеспечение в советский период поднялось на новый уровень, превратившись в единую государственную систему. Благодаря глубокому и целенаправленному реформированию дела социальной помощи нуждающимся, в стране было введено полное социальное обеспечение трудящихся при всех видах потери трудоспособности, наступления старости или инвалидности и других предусмотренных законом случаях.

Характерными чертами социального обеспечения в советский период являлось его всеобщность, равное право на его получение, многообразие его форм и видов, в том числе выплата пенсий по старости, инвалидности, пособий по временной нетрудоспособности, лечебное и санаторно-курортное обеспечение, протезирование и т.д. Вместе с тем социальное обеспечение в данный период сопровождалось неоправданной ликвидацией давно возникших и приносящих большую пользу благотворительных обществ дореволюционной России. В результате общественное призрение свелось к социальному обеспечению, были утрачены многие виды социальной поддержки, ликвидирован институт общественной и церковной благотворительности.

Долгие годы социальная политика России в отношении инвалидов строилась на основе медицинской модели, исходя из которой инвалидность рассматривалась как недуг, заболевание, патология. Такая модель вольно или невольно ослабляла социальную позицию инвалида, снижала его социальную значимость, усугубляла его неравный социальный статус, обрекая на признание своего неравенства, неконкурентоспособности по сравнению с другими людьми. На современном этапе традиционный подход к проблемам инвалидов во всем мире меняется коренным образом: государства перестают считать их лицами, которые заслуживают лишь жалости. Постепенно меняются взгляды на психические и физические нарушения. На первый план выдвигается концепция, согласно которой все люди, без исключения, должны иметь возможность полностью раскрывать свой потенциал.

Одним из самых значимых международных правовых актов XXI в., реализующих социальный подход к инвалидам и инвалидности, является Конвенция ООН о правах инвалидов, принятая резолюцией № 61/106 Генеральной Ассамблеи 13 декабря 2006 г. Конвенция призвана коренным образом поменять традиционный подход человечества к проблеме инвалидов: перестать считать их лицами, которые заслуживают лишь жалости.

По мнению М.В. Лушниковой и А.М. Лушникова на развитие прав инвалидов на рубеже XXI в. решающее воздействие оказывают два общепланетарных процесса: техническая революция в сочетании с ускоренной социальной революцией, результатом взаимодействия которых стали формирование постиндустриального общества и неразрывно связанный с ним процесс глобализации. Ведущая тенденция в развитии социальных прав связана с определением их места в системе прав человека информационного общества. При этом можно выделить три важнейшие тенденции развития правовой защиты инвалидов.

Первая связана с такой отличительной особенностью права на социальное обеспечение, как зависимость его реализации от состояния экономики и ресурсов государства. Социальные права должны не только осуществляться в зависимости от экономического положения страны, но и соответствовать ему. На возможном экономически обоснованном уровне эти права должны быть гарантированы человеку. Это касается обязательного установления любым государством при любых экономических и политических условиях минимальных границ социальных прав, которые обеспечиваются государственной защитой.

Вторая тенденция связана со смещением акцентов с «экономического» человека на личность, ее личные блага. Например, это право инвалидов на профессиональную ориентацию, обучение, образование, производственную, социокультурную и социально-бытовую адаптацию.

Третья тенденция в развитии социальных прав связана с определением оптимального сочетания публичного и договорного правового регулирования социально-обеспечительных отношений. Современная система социальной защиты населения объединяет три основные организационно-правовые формы социального обеспечения: социальное страхование, государственное социальное обеспечение и социальную помощь (включая социальное обслуживание).

Каждая из названных организационно-правовых форм социального обеспечения в свою очередь характеризуется единством публичных и частных начал, сочетанием обязательных и договорных добровольных систем социального страхования и социальной помощи. Каждое государство с учетом уровня социально-экономического развития, национальных приоритетов устанавливает в социальном законодательстве взаимодействие таких форм социального обеспечения, соотношение обязательных и добровольных социальных систем.

Современная система благотворительности и общественного призрения в настоящее время только формируется. В начале XXI в. развитие права социального обеспечения инвалидов в России выходит на новый качественный уровень. Изменения в социально-экономической системе российского общества, связанные с процессами «разгосударствления» и приватизации, диктуют и трансформацию структуры отрасли права социального обеспечения.

Таким образом, история социальной защиты инвалидов в России прошла большой путь от помощи нуждающимся со стороны частных лиц и церкви до планомерной социальной политики, проводимой государством на современном этапе.

1.2 Инвалидность как социальное явление. Правовой статус инвалида

Анализируя понятие инвалидности, как социального явления, следует, прежде всего, остановиться на понятиях «инвалид» и «инвалидность». Обыденное сознание базируется на семантическом подходе к понятию инвалида. Латинское «validus» - сильный, крепкий, «invalidus» - слабый, нездоровый. Согласно толковому словарю русского языка инвалид - человек, который полностью или частично лишен трудоспособности вследствие какой-нибудь аномалии, ранения, увечья, болезни.

Этот подход нашел свое отражение и в пенсионном законодательстве, но с обязательным включением признака нетрудоспособности. Так, например, в статье 18 Закона СССР 1956 г. «О государственных пенсиях» было закреплено, что «право на пенсию по инвалидности рабочие и служащие имеют в случае наступления инвалидности, то есть постоянной или длительной потери трудоспособности». В статье 23 Закона РФ 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» понятие инвалидности было расширено за счет включения в ее определение признаков, отражающих социальный характер этого явления: «нарушение здоровья человека со стойким расстройством функций организма, приводящее к полной или значительной потере профессиональной трудоспособности или существенным затруднениям в жизни».

Однако Феде6ральный закон от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не содержит определения понятий ни «инвалид», ни «инвалидность». В п. 1 ст. 8 Закона лишь указывается, что «право на трудовую пенсию по инвалидности имеют граждане, признанные в установленном порядке инвалидами первой, второй или третьей группы». Признание гражданина инвалидом и установление группы инвалидности отнесено данной нормой к компетенции федеральных учреждений медико-социальной экспертизы в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О социальной защите инвалидом в Российской Федерации». Хотя понятия «инвалидность» не содержит и этот закон, но легальное определение понятия «инвалид» дано именно этим законом (ст. 1). «Инвалид - лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленной заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты».

Ограничение жизнедеятельности проявляется в полной или частичной утрате лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, передвигаться без чьей-либо помощи, контролировать свое поведение, получать образование и заниматься трудовой деятельностью.

Понятие медико-социальной экспертизы определено в пункте 1 статьи 7 Закона о социальной защите инвалидов и заключается в определении в установленном порядке потребностей лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма. Медико-социальная экспертиза осуществляется с использованием классификаций и критериев, которые определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время действует Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке и условиях признания лица инвалидом», которым утверждены Правила признания лица инвалидом. Правилами установлено, что признание гражданина инвалидом осуществляется при проведении медико-социальной экспертизы исходя из комплексной оценки состояния организма гражданина на основе анализа его клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с использованием классификаций и критериев, утверждаемых Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, которому в 2012 г. были переданы функции по социальной защите инвалидов Минздравсоцразвития Российской Федерации. Во исполнение данного Постановления Правительства был издан Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, определяющий критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы.

Критерием для определения первой группы инвалидности является нарушение здоровья человека со стойким значительно выраженным расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящими к значительно выраженному ограничению какой-либо категории жизнедеятельности либо их сочетанию и вызывающее необходимость его социальной защиты.

Критерием для установления второй группы инвалидности является нарушение здоровья человека со стойким выраженным расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящими к выраженному ограничению какой-либо категории жизнедеятельности либо их сочетанию и вызывающее необходимость его социальной защиты.

Критерием для определения третьей группы инвалидности является нарушение здоровья человека со стойким умеренно выраженным расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящими к незначительно или умеренно выраженному ограничению какой-либо категории жизнедеятельности в их различных сочетаниях и вызывающее необходимость его социальной защиты.

По данным Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации в настоящее время в России наблюдается рост численности инвалидов (1995 г. - 6,3 млн. человек, 2004 г. - 11.4 млн. человек, 2012 г. - 12.8 млн. человек). Ежегодно в учреждениях медико-социальной экспертизы проходят освидетельствование около 4 млн. человек, из них впервые признаются инвалидами около 1 млн. человек. Во многом это обусловлено высоким уровнем заболеваемости и травматизма населения.

Современные ученые предлагают ряд подходов в исследовании моделей государственной политики в области социальной защиты инвалидов. Например, А.Е. Думбаев и Т.В. Попова предприняли попытку рассмотреть имеющиеся концептуальные модели политики инвалидности:

- моральная (религиозная) модель;

- медицинская модель, которая делает акцент на диагнозе органической патологии или дисфункции, приписывая инвалидам статус больных, отклоняющихся (девиантов), и приходит к выводу о необходимости их исправления или изоляции. Такая точка зрения зародилась в недрах системы здравоохранения и социального обеспечения и оказывает сильное влияние на законодательство, социальную политику и организацию социального обслуживания;

- социальная модель, которая полагает инвалидность последствием несправедливого устройства общества, набором определений, принятых в той;

- «новейшая» парадигма инвалидности.

Г.И. Авцинова, В.И. Жуков и С.А. Фурсов акцентируют внимание на следующих моделях государственной политики в области социальной защиты инвалидов: традиционные, посттрадиционные, инновационные.

Модель традиционной политики в отношении инвалидов исторически появилась ранее других. Наличие различных ее аспектов можно отметить, например, в древних племенах Германии, Японии, Индии, Южном Китае. Сегодня она редко используется в мире на государственном уровне, однако некоторые ее черты сохранились в традиционных обществах Африки, Новой Гвинеи, в религиозных представлениях, общественных предрассудках. В такой системе инвалид, а часто и все члены его семьи, были объектами гонений, унижений, наказаний, становились рабами, изгоями социума. Врожденные отклонения развития трактовались как наказание высших сил за грехи предков, приобретенные дефекты - как расплата за собственные негативные деяния.

Традиционная политика в области социальной защиты инвалидов тесно связана с медицинской моделью реабилитации инвалидов, которая рассматривает данную категорию людей исключительно с точки зрения физиологических, психологических, интеллектуальных отклонений развития и необходимости их устранить, компенсировать, адаптируя инвалида к социуму, в первую очередь методами и средствами медицинского вмешательства. В рамках такой политики люди с инвалидностью рассматриваются как неполноценные члены социума, полностью зависимые от врачей, финансовой поддержки, не способные самостоятельно отвечать за свои поступки, обеспечивать себя, получать образование, трудиться, воспитывать людей, передавать опыт, участвовать в политической и социокультурной деятельности.

В этой модели инвалиды рассматриваются исключительно как объекты социальной политики, таких граждан необходимо изолировать от социума, от предоставления всех прав и свобод и помещать в специальные коррекционные общеобразовательные учреждения и закрытые дома интернатного типа, богадельни, клиники, монастыри. Все эти меры приводят к формированию негативных общественных шаблонов, предрассудков и стереотипов в отношении рассматриваемой категории граждан, развивают замкнутость, неуверенность, зависимость людей с инвалидностью.

Посттрадиционные модели политики в области социальной защиты инвалидности зародились в наиболее развитых странах Европы во второй половине XX в. В этот период произошла эволюция взглядов лидирующих стран на сущность понятия «инвалид», изменилось отношение государственной власти к способам решения проблем этой специфической группы граждан, поменялся характер реабилитационных мероприятий, появились новые модели социальной политики в отношении инвалидов:

· модель социально-материалистической политики, которая восходит к трудам Карла Маркса и опирается на марксистскую лексику, политическую экономию и социальную теорию. Понимание инвалидности осуществляется сквозь призму социально угнетенного класса: инвалиды являются одной из самых дискриминируемых и угнетаемых групп общества. В рамках такой политики люди с инвалидностью являются неконкурентоспособными на рынке труда в силу наличия физиологических дефектов и отсутствия среды, которая их нивелирует. На основе этих данных сначала в Великобритании, а затем и в других странах Европы развивается борьба за предоставление инвалидам равных прав, прилагаются необходимые усилия для организации благоприятных условий жизни и социальной интеграции нуждающимся гражданам;

· модель политики нормализации жизни инвалидов была разработана в скандинавских странах и получила распространение сначала в Швеции, США и Великобритании, а затем - во всем мире. Согласно данной модели инвалид имеет те же потребности и желания, что и другие люди, следовательно, он должен иметь возможность вести полноценную жизнедеятельность нормально развивающегося гражданина. Политика нормализации стремится к осуществлению максимальной самостоятельности в жизни людей с инвалидностью вне зависимости от пользы, которую они приносят обществу, участвуя в трудовой деятельности;

· модель политики социального меньшинства была разработана в США в 1994 г. согласно данной модели инвалидность - следствие несовершенства современной окружающей среды, наличия физических, социальных и других барьеров. Человек перестает быть инвалидом, если все его отклонения нивелируются за счет компенсации, реабилитации, адаптации, предоставления равных прав, новых технических решений обустройства пространства жизнедеятельности. Как и политика нормализации, политика социального меньшинства требует активности инвалидов в институтах гражданского общества с целью защиты своих прав, равных возможностей, преодоления апатичности, психологического иждивенства;

· модель психосоциальной политики акцентирует внимание на необходимости устранения барьеров между нормально развивающимися гражданами и инвалидами. В основе этой модели лежит рассмотрение инвалидности не только как следствия физиологических, психологических и интеллектуальных дефектов или отклонений, но и как последствия социальных предрассудков, стереотипности мышления, негативных общественных установок;

· модель политики социального стимулирования начала формироваться в 80-ых гг. XX в. И подразумевает большую активность общества, в котором устраняются барьеры, нивелируется негативное отношение и стереотипы, укрепляется правовой и гражданский статус инвалида в глазах широких слоев общественности. Государство стимулирует активность социума в рамках такой модели посредством налоговых льгот, особых условий кредитования, компенсаций, возмещения затрат на обустройство безбарьерной среды для лиц, имеющих инвалидность;

· модель политики равенства инвалидов представляет инвалидность как индивидуальную особенность личности, следствие естественного разнообразия человеческой природы. Основное внимание в такой политике уделяется осуществлению равенства, все сферы жизни социума должны быть доступны всем его членам, независимо от пола, цвета кожи, национальности, вероисповедания, наличия инвалидности;

· модель социокультурной политики в отношении инвалидов рассматривает инвалидов как некий уникальный культурный феномен, существующий в социальном пространстве. Инвалиды как социокультурная группа должны осознавать взаимозависимость, единство, идентичность всех своих проблем и возможностей, создавать собственные общественные организации, объединяя свои усилия и ресурсы, укрепляя свою социально- политическую позицию.

Инновационная государственная политика в области социальной защиты инвалидов опирается на постулаты и достижения социально-ориентированных, посттрадиционных моделей и на современном этапе развития приобретает популярность в наиболее развитых странах мира. При достижении социального равенства инвалидов с другими гражданами во всех областях и сферах жизнедеятельности нивелируются ограничения возможностей, следовательно, теряется актуальность выделения рассматриваемой категории людей в особую группу - понятия «инвалид», «инвалидность» вытесняются из законодательства и общественного употребления. В рамках данной модели инвалиды потребляют большее количество медицинских, реабилитационных и иных услуг, чаще используют передовые технологии в сравнении с потреблением других граждан. Люди с инвалидностью, дефекты которых были сглажены, получившие достойное образование, профессиональную подготовку, объединяются в итоге с широкими слоями общества, ведут активную деятельность во всех социально значимых областях и сферах.

Рассмотренные модели государственной политики в области социальной защиты инвалидов раскрывают исторические аспекты в развитии взглядов на инвалидность, наглядно демонстрируют процесс постепенного переосмысления самой идеи и возможности решения проблем этой специфической группы граждан на государственном уровне.

Правовой статус инвалида включает право на получение пенсии по инвалидности. Сегодня численность пенсионеров, получающих данный вид пенсии, в России составляет около 5 млн. человек из общей численности инвалидов - 12,8 млн. человек. Это обусловлено тем, что многим инвалидам выплачиваются другие пенсии - по старости, за выслугу лет, социальная пенсия. Для приобретения права на пенсию по инвалидности необходимо признание лица инвалидом с определением соответствующей группы инвалидности (первой, второй, третьей). Первым юридическим фактом - основанием возникновения права на пенсию по инвалидности - является решение медико-социальной экспертизы. Второе основание - наличие у инвалида трудового (страхового) стажа, независимо от его продолжительности.

Возможность реализации субъективного права на пенсию по инвалидности в пенсионном правоотношении возникает при наличии сложного юридического (фактического) состава:

· само событие - инвалидность;

· административный акт - решение органа медико-социальной экспертизы о признании лица инвалидом и определении степени ограничения его способности к трудовой деятельности;

· волеизъявление лица, признанного инвалидом, или его законного представителя, т.е. обращение с заявлением в Пенсионный фонд Российской Федерации.

В отличие от предыдущих пенсионных законов, Закон о трудовых пенсиях 2001 г., как правило, не придает значения причине возникновения инвалидности. С одной стороны подобная политика государства направлена на улучшение материального положения многих пенсионеров, ставших инвалидами от общего заболевания, а не только в связи с трудовым увечьем или профессиональным заболеванием. С другой стороны уравнивание пенсионеров без учета причины возникновения инвалидности, в том числе, например, по причине террористического акта, других преступных посягательств на жизнь и здоровье человека вызывает у ряда авторов определенные возражения. Например, профессор, кандидат юридических наук К.С. Харин считает, что причинение гражданам подобного вреда свидетельствует о недостатках в осуществлении государством своей внутренней функции - защиты прав и интересов граждан, их жизни и здоровья. Вина в этом государства (пусть и косвенная) должна быть одним из условий его субсидиарной имущественной ответственности перед пострадавшим человеком.

В то же время, в соответствии с пунктом 4 статьи 8 Закона о трудовых пенсиях причина инвалидности может повлиять на ограничение пенсионного обеспечения. Граждане, инвалидность которых наступила вследствие совершения умышленного уголовно-наказуемого деяния, установленного в судебном порядке, или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, лишаются права на получение трудовой пенсии по инвалидности. Им устанавливается социальная пенсия в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в твердой сумме.

Для характеристики правового статуса инвалида существенное значение имеют сроки, на которые устанавливается инвалидность. Как правило, инвалидность устанавливается на определенный срок. Переосвидетельствование инвалидов первой группы проводится один раз в два года, инвалидов второй и третьей группы - один раз в год. Постановлением Правительства Российской Федерации № 95 утвержден Перечень заболеваний, дефектов, необратимых морфологических изменений, нарушений функций организма, при которых группа инвалидности без срока переосвидетельствования устанавливается гражданам не позднее двух лет после первичного признания инвалидом. Например, к таким заболеваниям относятся злокачественные новообразования, врожденное и приобретенное слабоумие, полная слепоглухота и некоторые другие заболевания. Вместе с тем, переосвидетельствование гражданина, инвалидность которого установлена без указания срока, может проводиться по его личному заявлению (заявлению его законного представителя), либо по направлению организации, оказывающей лечебно-профилактическую помощь, в связи с изменением состояния здоровья, либо при осуществлении вышестоящим бюро контроля за решениями, принятыми нижестоящим бюро.

Что касается содержания правового механизма реализации гарантий социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, то оно может быть представлено следующими элементами. Во-первых, формами правовой защиты: самозащиты, государственной защиты, общественной защиты, международной защиты. Во-вторых, способами, применяемыми соответствующими субъектами для защиты нарушенного права. В-третьих, средствами защиты, которые различаются в зависимости от правомочий субъектов различных форм защиты.

В правовом механизме реализации гарантий социальной защиты инвалидов, как и в механизме реализации прав человека ключевую роль играют гарантии. Однако гарантии не обеспечивают автоматического осуществления прав, и инвалид должен быть поставлен в такие юридические и фактические условия (материальные, политические, социальные и др.), при которых возможна реализация его защиты, причем обязанность создания надлежащих условий возложена на государственную власть.

Представляется, что правовые гарантии социальной защиты инвалидов должны получить свое развитие в федеральном законодательстве. Одним из препятствий к установлению подобного рода гарантий являются различия в законодательстве России и Конвенции о правах инвалидов, что можно разрешить лишь межгосударственным диалогом, основанным на взаимном уважении и соблюдении интересов.

Структуру правового механизма реализации гарантий социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, сообразно структуре правового механизма обеспечения прав и свобод человека, образуют две взаимосвязанные подсистемы: нормативная и институциональная.

Нормативную подсистему составляют правовые нормы и принципы. Они в общем виде представляют правовой режим гарантий прав инвалидов и вписывается в параметры правового режима прав человека.

Институциональная подсистема представляет собой совокупность органов государственной власти, различных общественных организаций, образуемых для обеспечения реализации гарантий социальной защиты инвалидов и обеспечения их социальных прав.

1.3 Правовые основы социальной защиты в Российской Федерации

Термин «социальная защита» используется в настоящее время все чаще, заменяя собой такое понятие, как «социальное обеспечение». Очевидно, что социальная защита, в отличие от социального обеспечения, направлена на оказание помощи не всем, а только наиболее нуждающимся категориям граждан. Таким гражданам, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы, других факторов не могут самостоятельно удовлетворить свои жизненно важные потребности, оказывается помощь в натуральной и денежной формах.

В широком смысле социальная защита - это предоставление государством гарантии реализации предусмотренных Конституцией и другими законами прав и свобод всем гражданам страны, создание необходимых для этого условий.

Социальная защита в узком смысле - это система мер, направленных на поддержку социально слабых слоев населения1 и, прежде всего, инвалидов.

Во всем мире долгое время проблемы лиц с ограниченными возможностями рассматривались лишь в контексте милосердия, вследствие чего эта уязвимая категории была исключена из жизни соответствующего общества. Однако с развитием правозащитного сегмента международного права человечество постепенно приходит к осознанию того, что проблемы инвалидов, по-существу, являются проблемами прав человека, дискриминации, социальной изоляции. Действительно, нельзя игнорировать эти проблемы, когда число лиц, относящихся к данной категории уязвимых групп, в мире превышает 650 млн. человек.

В системе Организации Объединенных Наций внимание к нуждам инвалидов усилилось в связи с объявлением 1991 г. Международным годом инвалидов. Общие международные нормативные основы обеспечения прав инвалидов нашли закрепление в основополагающих актах о правах человека, таких как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Специальные акты и документы, конкретно относящиеся к правам инвалидов, появились позже: Декларация о правах умственно отсталых лиц 1974 г., Всемирная программа действий в отношении инвалидов 1982 г., Конвенция МОТ о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов 1983 г., Таллинские руководящие принципы для деятельности в области развития ресурсов применительно к инвалидам 1997 г., Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи 1991 г., Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г. Нормотворческий процесс в системе Организации Объединенных Наций завершился с принятием в 2006 г. Конвенции о правах инвалидов. Эта Конвенция является первым значимым правозащитным актом XXI в., цель которой состоит в обеспечении гарантий инвалидам пользоваться теми же правами, что и остальная часть человечества. Она охватывает те основные области, в которых инвалиды больше подвергаются дискриминации: доступ к правосудию, участие в политической и общественной жизни, образование, занятость, право не подвергаться эксплуатации и насилию, свобода передвижения.

Согласно статье 19 Конвенции все инвалиды имеют право жить в обычных местах проживания, при равных с другими людьми вариантами выбора. Государство должно содействовать полной реализации инвалидами этого права. С этой целью инвалидам должна быть обеспечена возможность выбирать наравне с другими людьми свое место жительства и то, с кем проживать. Инвалиды не должны быть обязаны проживать в каких-то определенных жилищных условиях, недопустима изоляция или сегрегация инвалидов от местного сообщества. Инвалидам следует обеспечить доступ к разного рода вспомогательным услугам, оказываемым на дому и по месту жительства, включая персональную помощь для поддержки жизни в местном сообществе и включения в него.

Конвенция признает право инвалидов на труд наравне с другими. На государства возлагается обязанность поощрять реализацию инвалидами права на труд, в том числе путем принятия законодательных мер, направленных на: запрещение дискриминации по признаку инвалидности; защиту прав инвалидов на справедливые и благополучные условия труда; наделение инвалидов возможностью эффективного доступа к общим программам технической и профессиональной ориентации, службам трудоустройства; расширения возможности для индивидуальной трудовой деятельности, предпринимательства; найма инвалидов в государственный сектор; обеспечение инвалидам разумного приспособления рабочего места.

В Конвенции закреплено право инвалидов на образование, на государство возлагается обязанность обеспечить инвалидам инклюзивное образование.

Инклюзивное образование - это такая организация процесса обучения, при которой все дети, независимо от их физических, психических, интеллектуальных, культурно-этнических, языковых и иных особенностей включаются в общую систему образования и включаются вместе со своими нормально развивающимися сверстниками, в учебных заведениях общего типа по месту своего жительства. При обучении учитываются особые образовательные потребности каждого учащегося и предоставляется необходимая социальная поддержка.

Конвенция, также, обязывает государства принимать надлежащие меры для обеспечения инвалидам доступа наравне с другими к физическому окружению, к транспорту, к информации и связи, включая информационно- коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам и услугам, открытым или предоставляемым для населения.

Говоря о значении Конвенции для обеспечения прав инвалидов, следует отметить, что в случае неисполнения государством взятых на себя обязательств у инвалидов расширяются возможности судебной защиты своих прав. Конвенция возлагает на государства обязанность обеспечить инвалидам эффективный доступ к правосудию, в том числе предусмотреть процессуальные коррективы, облегчающие лицам с ограничениями жизнедеятельности возможности участия во всех стадиях юридического процесса, включая стадию расследования и другие стадии предварительного производства.

Дополнительные положения по вопросам социального обслуживания инвалидов содержаться в Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов (Правило 9). Согласно этому документу инвалидам следует обеспечивать возможность проживать совместно со своими семьями. Для этого семьям необходимо предоставлять консультационные услуги, связанные с инвалидностью и ее влиянием на семейную жизнь, и патронажные услуги, а также устранять все неоправданные препятствия для лиц, желающих обеспечить уход или усыновить ребенка-инвалида. Учитывая, что инвалиды могут испытывать трудности при вступлении в брак и создании семьи, государствам следует содействовать возможности получать соответствующие консультации, в частности, по вопросам планирования семьи.

В настоящее время отношение к инвалидам в любом обществе является важным критерием оценки социального государства, положение о котором закреплено в конституциях многих государств. Исключением не является и Россия.

Согласно пункту 1 статьи 7 Конституции 1993 г. «Российская Федерация социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» в пункте 2 этой же статьи Конституции говориться: «В Российской Федерации… обеспечивается государственная поддержка… инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».

В России делается много для создания современной системы обеспечения социальной защиты. Так, в соответствии со статьями 6.2 и 6.5 Федерального закона о государственной социальной помощи инвалидам первой, второй и третьей групп предоставлено право на получение следующих услуг за счет федерального бюджета:

· обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача необходимыми лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специальными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов;

· предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение;

· бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Стоимость услуг (услуги) удерживается из ежемесячной денежной выплаты, которая по состоянию на 1 января 2013 г. составляет 839 рублей 65 копеек, в том числе:

· бесплатные лекарства - 646 рублей 71 копейка;

· пригородный транспорт, проезд к месту лечения и обратно - 92 рубля 89 копеек;

· бесплатные путевки - 100 рублей 05 копеек.

На основании статьи 6.3 данного закона инвалид имеет право на отказ от получения набора социальных услуг полностью либо частично при подаче заявления до 1 октября текущего года по месту получения ежемесячной денежной выплаты.

В соответствии с Федеральным законом о социальной защите инвалидов предусмотрена гарантированная ежемесячная денежная выплата, которая подлежит ежегодной индексации и по состоянию на 1 января 2013 г. составляет:

· для инвалидов первой группы - 2832 рубля 41 копейка;

· для инвалидов второй группы и детей инвалидов - 2022 рубля 78 копеек;

· для инвалидов третьей группы - 1619 рублей 27 копеек.

Статья 17 данного Федерального закона дает инвалидам, независимо от группы, право на 50% скидку при оплате стоимости занимаемой общей площади жилых помещений государственного и муниципального жилого фонда, а также 50% скидку при оплате стоимости коммунальных услуг независимо от вида жилого фонда.

Также, все инвалиды, нуждающиеся в улучшении жилищных условий и вставшие на учет до 1 января 2005 г. должны быть обеспечены жильем за счет федерального бюджета. Граждане, вставшие на учет после 1 января 2005 г. обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. Инвалидам, независимо от группы инвалидности, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства (статья 17 Закона о социальной защите инвалидов).

В статье 23 данного Федерального закона перечислены права инвалидов в сфере труда. Ежегодный отпуск у них должен быть не менее 30 календарных дней, а также инвалидам первой и второй группы устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени не более 35 часов в неделю с сохранением полной оплаты труда.

Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 г. № 1157 установлено право инвалидов первой и второй группы на обслуживание вне очереди на предприятиях торговли, общественного питания, служб быта, связи и жилищно-коммунального хозяйства, в учреждениях здравоохранения, образования, культуры и других организациях, обслуживающих население.

Более широкий спектр льгот предоставлен инвалидам Великой Отечественной войны и инвалидам в следствии катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции.

Так, в соответствии с Федеральным законом о ветеранах, ежемесячная денежная выплата инвалидам Великой Отечественной войны гарантируется

Федеральным законом о ветеранах и по состоянию на 1 января 2013 г. составляет 4045 рублей 56 копеек1. Кроме льгот, распространяющихся на всех инвалидов, независимо от группы, они имеют право (статья 14):

· на внеочередную установку квартирного телефона;

· на сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым граждане были прикреплены до выхода на пенсию;

· на внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения;

· на обеспечение протезами и протезно-ортопедическими изделиями.

Также, широким набором льгот на основании Закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» пользуются инвалиды-чернобыльцы. Им предоставляются следующие дополнительные льготы (размеры денежных выплат приведены по состоянию на 1 января 2013 г.):

· внеочередное обеспечение детей местами в детских дошкольных учреждениях, специализированных детских учреждениях лечебного и санаторного типа с выплатой ежемесячной денежной выплаты на питание ребенка в сумме 173 рубля 32 копейки:

· ежемесячная денежная компенсация на приобретение продовольственных товаров в сумме 705 рублей 39 копеек;

· ежемесячная денежная компенсация в возмещение вреда в сумме 14749 рублей 03 копейки инвалидам первой группы, в сумме 7374 рубля 52 копейки инвалидам второй группы и в сумме 2949 рублей 80 копеек инвалидам третьей группы;

· ежегодная компенсация за вред здоровью в сумме 1175 рублей 66 копеек;

· единовременная компенсация за вред здоровью в сумме 23512 рублей 95 копеек инвалидам первой группы, в сумме 16459 рублей 08 копеек инвалидам второй группы и в сумме 11756 рублей 50 копеек инвалидам третьей группы.

На основании статьи 14 данного Закона инвалиды вследствие аварии на Чернобыльской АЭС имеют право на внеочередное поступление в государственные образовательные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования. Стипендия им устанавливается в повышенных на 50% размерах.

В соответствии с Законом работающие инвалиды-чернобыльцы имеют ряд льгот при исполнении своих трудовых обязанностей. Им производится выплата пособия по временной нетрудоспособности до четырех месяцев подряд или до пяти месяцев в календарном году в размере 100% среднего заработка, не превышающего максимального размера пособия по временной нетрудоспособности, установленного законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на очередной финансовый год; доплата до размера прежнего заработка при переводе по медицинским показаниям на нижеоплачиваемую работу. Инвалиды данной категории имеют право использования ежегодного очередного оплачиваемого отпуска в удобное для них время, а также имеют право на дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 14 календарных дней.

Также, для различных категорий инвалидов законодательными актами установлен ряд налоговых льгот: увеличенный размер социальных вычетов при расчете налога на доходы физических лиц, освобождение от уплаты налога с владельцев транспортных средств, освобождение от сборов за выдачу номерных знаков на автомобили и мотоколяски и др.

Действующим федеральным законодательством, а именно: Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; Федеральным законом от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»; Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»; Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; «Градостроительным кодексом Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ; «Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ устанавливаются обязанности Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, независимо от организационно- правовых форм собственности по созданию условий беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры, транспорту, средствам связи и информации, а также ответственность за уклонение от исполнения требований к созданию этих условий.

Результаты исследований показывают, что в настоящее время существует целый ряд недостатков в обеспечении доступности среды для инвалидов и других маломобильных групп населения: