Історичний аспект становлення правового регулювання зрошувальних та осушувальних земель в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Історичний аспект становлення правового регулювання зрошувальних та осушувальних земель в Україні

Злий Я.В., аспірант

Інститут держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України

Статтю присвячено дослідженню питання правового регулювання зрошувальних та осушувальних земель на території Україні в різні періоди її історичного розвитку. Проаналізовано основні етапи формування законодавства щодо правового забезпечення проведення меліоративних заходів і визначено перспективні напрями подальших досліджень правового регулювання зрошувальних та осушувальних земель в Україні.

Ключові слова: меліорація, меліоровані землі, зрошувальні та осушувальні землі, правове регулювання, законодавство.

Постановка проблеми. Дбайливе ставлення до землі як природного ресурсу може виникати і розвиватись лише за наявності певних умов. На всіх етапах свого розвитку людина була тісно пов'язана із землею. Саме тому дослідження генезису правових норм у сфері використання й охорони зрошувальних та осушувальних земель на території України сприяє пошуку нових способів оптимізації та удосконаленню правових норм даної сфери.

У процесі розвитку суспільства зміст і сутність поняття «зрошувальні та осушувальні землі» змінювались. Вони зазнавали трансформації залежно від рівня впливу людини на навколишнє природне середовище, що безпосередньо впливало на законодавче регулювання відносин у сфері забезпечення використання та охорони зрошувальних та осушувальних земель.

У зв'язку з цим дослідження розвитку агромеліоративного законодавства на українських землях становить достатній науковий інтерес, адже дає змогу усвідомити юридичну природу досліджуваного явища, а також з'ясувати тенденції та особливості його розвитку на різних історичних етапах.

Мета статті - дослідити та проаналізувати законодавство, наукові розробки, суспільні відносини з питань зрошувальних та осушувальних земель на території Україні в різні періоди її історичного розвитку з метою встановлення закономірностей та формулювання висновків, що необзхідні для подальшого розвитку законодавства.

Виклад основного матеріалу. Зародження перших нормативних основ регулювання суспільних відносин на території України відбулось ще в ХІ ст., коли київський князь Ярослав Мудрий започаткував створення першого збірника українського законодавства «Руська Правда», надавши могутній поштовх соціально-економічного розвитку Київської Русі. З огляду на це, «Руська Правда» стала основним історичним джерелом для вивчення суспільного ладу та державно-правових інститутів Київської Русі [1, с. 392]. Незважаючи на те, що усі редакції «Руської Правди» складались переважно з норм кримінального і кримінально-процесуального права, норми яких безпосередньо не регулювали використання та охорону зрошувальних та осушувальних земель, з його змісту можна простежити загальну тенденцію розвитку законодавства та стан суспільних відносин щодо порушеної проблеми.

Майже неврегульованою була досліджувана сфера суспільних відносин і у кінці XIV - середині XVII ст., коли українські землі перебували під владою Великого князівства Литовського та Польського королівства.

Безперечним є те, що значний вплив на розвиток правових систем Великого князівська Литовського і Польського королівства до XVI ст. мала «Руська Правда». Але з прийняттям Литовських Статутів (1529, 1566, 1588 рр.) протягом кількох століть вони були основними збірниками права на Україні, навіть у тій частині, яка була приєднана до Польського королівства. На Правобережній Україні Литовські Статути діяли до скасування їх Указом царя Миколи І від 25 червня 1840 р. Деякі положення Литовських статутів були внесені до Зводу законів Російської Імперії і зберегли законну силу в Чернігівській і Полтавській губерніях аж до 1917 р. Литовські статути увібрали основні положення практично усіх галузей права: адміністративного, цивільного, земельного, кримінального, процесуального і сімейного права.

Щодо норм, пов'язаних із меліорацією земель, Литовські статути досить віддалено регулювали цю сферу суспільних відносин. Переважно норми Литовських статутів стосувалися відносин, що виникали під час експлуатації водяних млинів, гребель тощо. Так, зокрема, ст. 11 розділу 8 Статуту Великого князівства Литовського 1529 р. зазначала: «Якби хто поставив на своїй річці греблі і млини й тим самим затопив би сусідні млини, що розташовані нагору по річці, зобов'язаний був відшкодувати потерпілому заподіяний збиток». У цій статті передбачалося також: «Якби хто насипав греблю до чужого берега або затопив луг без дозволу сусіда, а сусід зруйнував греблю, то він не повинен буде платити за насильство, тому, що ніхто не вправі без дозволу підводити греблю до чужого берега або влаштовувати ставок» [2, с. 97]. Аналогічні норми зустрічалися у Статутах Великого князівства Литовського 1566 та 1588 рр. Отже, у Литовських статутах зроблено перші фрагментарні спроби врегулювання агромеліоративних відносин.

Подальші нормативні джерела так само врегульовували понятійний апарат меліоративних відносин. Ситуація дещо змінилася у другій половині XIX ст., коли почав діяти систематизований збірник законів Російської імперії («Звід законів Російської імперії»), у 12-му томі якого почали використовуватися вже такі поняття, як «зрошення» та «осушення», «зрошення земель», «зрошувальні та осушувальні роботи», «зрошувальні води» тощо [3, с. 13].

Перший спеціальний закон в сфері меліорації земель в Україні, яка знаходилась у складі Російської Імперії, був прийнятий лише на початку XX ст. Це були затверджені 20.05.1902 р. «Правила про влаштування канав та інших водопровідних споруд на чужих землях для осушувальних, зрошувальних і обводнювальних цілей» [4], що увійшли до Статуту сільського господарства. Однак у Правилах було виявлено безліч недоліків, які ускладнювали застосування їх на практиці. Так, із набуттям чинності зазначеного закону за ним було зроблено велику кількість зауважень, оскільки фрагментарно врегульованими були питання діяльності меліоративних товариств, організації повітових структур щодо поліпшення земель тощо.

Здійснення меліоративних робіт стримувалося відсутністю необхідних коштів. Перші кредити стали видавати лише з 1896 р., коли було затверджено «Тимчасові Правила про позики на сільськогосподарські поліпшення».

Практика довела, що закон 1 902 р. виявився недосконалим і не усував тих перешкод, які заважали поширенню земельних поліпшень. Принаймні за всіма даними Закон майже не отримав ніякого застосування.

У другій половині XVIII - першій половині XIX ст. українські землі Східної Галичини та Північної Буковини входили до складу Австрії, Закарпаття - до складу Угорщини, а з 1867 р. - до складу Австро-Угорської імперії. Одразу ж після приєднання на території західноукраїнських земель стала діяти австрійська та угорська система права. З 1 січня 1812 р. на території Австрії було введено у дію Австрійське загальне цивільне уложення 1811 р., що зі змінами і доповненнями чинне і нині. Уложення складається зі вступу і трьох частин. У вступі викладено загальні положення про цивільний закон, перша частина присвячена особистим правам, друга - майновим, у третій частині наведені норми, що стосуються особистих і майнових прав [5, с. 46]. Регулюванню відносин у сфері меліорації були присвячені ст.ст. 518-520 глави VII «Про сервітути» відділу ІІ частини ІІ Австрійського загального цивільного уложення, що за змістом мали подібність до статей Зводу законів Російської імперії. Зазначені статті також закріплювали процедуру будівництва водопровідних споруд на чужих землях для осушувальних і зрошувальних цілей.

Ані революційні події 1905-1907 рр., ані Перша світова війна не внесли принципових змін у законодавство Російської і Австро-У- горської імперій, хоча й активізувалась робота громадськості стосовно проведення широкої меліорації селянських земель. Так, у 1905 р. Комісією для вироблення проекту законоположень, необхідних в інтересах земельних поліпшень при Міністерстві землеробства Російської імперії, а у 1907 р. Міжвідомчою комісією для перегляду законодавства з водного права при Міністерстві юстиції Російської імперії були розроблені проекти правил про організацію меліоративних товариств - найпростіших кооперативів зі спільної меліорації земель. Але, на жаль, ці проекти з будь- яких причин повертались на доопрацювання і лише у 1915 р. потрапили до Державної Думи, хоча законом так і не стали [6, с. 13]. Протягом подальших років законодавча робота у сфері меліорації земель переважно зводилася до розроблення нових законопроектів про меліоративні товариства. Іншим напрямом було поширення дії Закону 1902 р. на всі інші губернії та області Російської імперії.

До Жовтневої революції 1917 р. правове регулювання суспільних відносин у галузі меліорації протягом усього часу характеризувалось слабкою нормотворчістю (перший загальноімперський закон у сфері меліорації земель був прийнятий лише на початку XX ст.). Поняття «меліорація» не застосовувалося і у Земельному кодексі Української СРР від 25 жовтня 1922 p., де містилася лише одна стаття, що регулювала меліоративні відносини, і дотична вона була до використання зрошувальних та осушувальних земель [7, с. 67]. Земельний кодекс Української СРР від 25 жовтня 1922 p. так само, як і раніше чинне законодавство, підвищену увагу приділяв заохоченню поліпшень земельних ділянок. У ньому, зокрема, було закріплено правило про те, що покращена земельна ділянка за переділів зберігається за землекористувачем. У разі неможливості або недоцільності її збереження вона могла бути передана іншій особі, на яку покладався обов'язок відшкодувати попередньому користувачеві вартість невикористаних їм особливих витрат (ст. 119) [8].

З 1945 р. вводиться окремий облік зрошуваних земель, а з 1952 р. - облік земель з осушувальною мережею, що забезпечувало більш диференційований підхід до земель. На наш погляд, відсутність саме такого обліку породила безліч проблем. У зв'язку з цим не можна погодитись із думкою, висловленою О.М. Колотинською, про те, що названий облік земель призвів до занедбаності загального їх обліку [9, с. 46].

Важливим моментом у розвитку агромелі- оративного законодавства став 1966 р. Спочатку, 8 квітня 1966 р. на ХХІІІ з'їзді КПРС приймаються Директиви по п'ятирічному плану розвитку народного господарства СРСР на 1966-1970 рр., відповідно до яких планується реалізувати широку програму з меліоративних робіт, а 16 червня 1966 р. на Пленумі ЦК КПРС приймається Постанова «Про широкий розвиток меліорації земель для отримання високих та стійких врожаїв зернових та інших сільськогосподарських культур» [10, с. 113], в якій зазначалося, що лише за допомогою реалізації широкої програми з меліорації земель можна підвищити родючість ґрунтів. На виконання вказаної Постанови 30 червня 1966 р. ЦК Компартії України та Рада Міністрів республіки прийняли Постанову № 520 «Про широкий розвиток меліорації земель для отримання високих та стійких врожаїв зернових та інших сільськогосподарських культур в Українській РСР» [11, с. 154]. У названомунормативному акті вперше було встановлено, що відвід земельних ділянок для вказаних потреб має відбуватись, як правило, шляхом гірших та непридатних для сільського господарства земель. Було поставлено завдання покращити меліоративний стан усіх земель у районах із діючими зрошувальними та осушувальними системами, щоб вони давали максимальну врожайність сільськогосподарської продукції з високою якістю і за хороших економічних показників. Крім того, планувалось здійснити широкомасштабні заходи у сфері розвитку зрошувального землеробства, меліоративних робіт у несприятливих районах, механізації меліоративної сфери, фінансування та підготовки кадрів тощо.

Варто підкреслити, що важливою рисою розвитку законодавства у сфері меліорованих земель у цей період стало підвищення рівня правового регулювання їх використання. Прийняті 13 грудня 1968 р. Основи земельного законодавства, а 8 липня 1970 р. - Земельний кодекс Української РСР [12] -закріпили принцип підвищеної правової охорони зрошувальних і осушувальних земель

Земельний кодекс УРСР передбачав особливий порядок вилучення меліорованих угідь для несільськогосподарських потреб. Використання зрошувальних і осушувальних земель мало здійснюватися відповідно до передбачених у ст. 33 Кодексу правил їхньої експлуатації. Неправильна експлуатація та ушкодження гідротехнічних споруд або захисних лісонасаджень на меліорованих землях, згідно із Земельним кодексом УРСР, віднесені до числа підстав для застосування до посадових осіб і громадян, винних в їхньому здійсненні,, заходів кримінальної або адміністративної відповідальності.

У період з 1984 р. по 1991 р. меліорація земель почала розглядатися в нормативно-правових актах як під час регулювання використання земель сільськогосподарського призначення, так і в межах інституту охорони земель. Саме в Постанові Пленуму ЦК КПРС 1984 р. «Про Довгострокову програму меліорації, підвищення ефективності використання меліорованих земель, з метою стійкого зростання продовольчого фонду країни» досить широко вжито меліоративний понятійний апарат, де меліорація розглядається як вирішальний фактор подальшого підйому сільського господарства.

Вперше було встановлено імперативну заборону на вилучення особливо цінних продуктивних земель, що мало особливе значення для збереження площ меліорованих земель.

Першим нормативним актом незалежної України, який регулював агромеліоративні відносини, став Земельний кодекс України від 18 грудня 1990 р. № 561-ХІІ, у редакції від 13 березня 1992 р. [13]. У Кодексі були представлені лише три статті, які стосувалися цієї сфери суспільних відносин, і присвячені вони, насамперед, охороні меліорованих земель та меліоративних систем. Постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147 було затверджено Перелік видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів [14]. Прийнятий у 20о1 р. Земельний кодекс України містить ст. 26, яка визначає використання земельних ділянок із меліоративними системами [15].

Проте Головною подією періоду незалежності України, який розпочався в 1991 р. і триває досі, стало прийняття Закону України «Про меліорацію земель» [16], покликаного комплексно регулювати меліоративні відносини, зокрема відносини зрошування та осушування земель.

Варто зазначити, що нині у Верховній Раді України зареєстровано проект закону «Про збереження ґрунтів та охорону їх родючості» № 1798 [17]. Законопроект розроблено Міністерством аграрної політики та продовольства України за участю державної установи «Інститут охорони ґрунтів України». Метою законопроекту є прийняття повномасштабно- го нормативно-правого акта, якій містить усі необхідні положення і норми, що регулюють правові взаємовідносини в сфері охорони ґрунтів, зокрема, зрошувальних та осушувальних земель. Законопроектом передбачено встановлення основоположних принципів державної політики та правил, які б гарантували збереження унікального ґрунтового покриву країни, його екологічних і продукці- йних функцій та створення необхідних умов для ефективного використання ґрунтових ресурсів без негативних наслідків для майбутніх поколінь [17].

Висновки. Аналіз становлення та розвитку меліоративного законодавства в Україні дає нам змогу дійти висновку, що вперше термін «меліорація» у законодавстві України з'явився у 1984 р., протягом тривалого періоду часу правое регулювання здійснювалося загальними нормами, а спеціальними земельними - мало в основному фрагментарний характер. Із прийняттям Закону України «Про меліорацію земель» фрагментарність норм була, хоча і не повністю, подолана. Крім того, з 1970-х рр. правове регламентування меліорації земель поступово стало здійснюватися кількома галузями законодавства (аграрною, земельною, водною, екологічною). Здебільшого увагу в агромеліоративному законодавстві приділяли гідротехнічній меліорації (зрошенню, осушенню). Інші види меліорації в нормативних правових актах або взагалі не розглядались, або регулювались побічно.

Також необхідно відзначити міжгалузевий характер правового регулювання зрошувальних та осушувальних земель в Україні. Так, у дореволюційний період правовідносини у сфері меліорації земель регулювались правовими нормами аграрної галузі законодавства, в радянській період - земельної, в період незалежності - нормами різних галузей законодавства (земельної, агарної, водної та екологічної). Наявні нині проблеми в галузі меліорації мають історичне коріння, і важливо пам'ятати, що, крім жорсткої радянської політики, старе законодавствомало багато позитивних моментів, які необхідно враховувати під час вирішення сучасних завдань. Нині розвиток агромеліоративного законодавства в України триває, розроблено новий законопроект, який покликаний комплексно врегулювати питання охорони ґрунтів, зокрема зрошувальних та осушувальних земель.

правовий зрошувальний осушувальний україна

Література