Правове регулювання використання та охорони земель в Україні

Актуальність дослідження. Україна багата на земельні ресурси, перш за все на чорноземні ґрунти, які визначаються найвищою родючістю серед усіх інших типів ґрунту. Земельний фонд України становить 5,7 % території Європи. При цьому на загальноєвропейському фоні його вирізняє висока питома вага сільськогосподарських угідь, особливо ріллі, що пов'язано з високою природною якістю українських земель.

Однак нераціональне використання земельних ресурсів призводить до того, що українські чорноземи втрачають свої властивості, просто вивітрюються та вимиваються водами, і це, відповідно, призводить до погіршення якості земельних ресурсів України.

Тому проблема раціонального використання земельних ресурсів та їх охорони, постає серед першочергових при реформуванні земельних відносин. Це обумовлено багатоплановістю експлуатації землі як об'єкта господарської діяльності, її обмеженістю у просторі, незамінністю та не відтворюваністю. Як свідчить практика використання земель, - розвиток різних форм власності та господарювання на землі без суворого і надійного державного екологічного та митного контролю за ввезенням небезпечних відходів, брак відповідної законодавчої бази призвели до споживацького ставлення до землі. Ситуацію ускладнює використання у великій кількості мінеральних добрив, пестицидів та інших хімічних препаратів разом з промисловим і радіаційним забрудненням, що, в свою чергу, може ще більше ускладнити екологічну ситуацію в Україні.

Актуальність цієї проблеми все більш зростає у зв'язку з науково-технічним прогресом, ростом виробничих сил, які потребують залучення в господарське користування нових земельних ресурсів. Тому політика держави повинна ґрунтуватися, в першу чергу, на принципах раціонального, високоефективного і екологобезпечного використання земельних ресурсів, підвищення родючості та охорони ґрунтів.

Правові норми за такого стану покликані забезпечити охорону земель та їх раціональне використання правовими засобами. В якості природоохоронних норм вони мають визначити правовий режим земель, врегулювати відносини щодо їх збереження, раціонального використання та відтворення, встановити відповідальність за порушення їх вимог. При цьому самі норми, що регулюють дану групу відносин, характеризуються комплексністю та міжгалузевістю. Оскільки відносини раціонального використання та охорони земель, регулюються, крім екологічного, адміністративним, цивільним, фінансовим, кримінальним правом.

У вітчизняній державно-управлінській науці практично відсутні дослідження питань використання та охорони земель, які б ґрунтувалися на новітньому законодавстві. Більшою мірою ці питання ставали предметом наукового осмислення в юридичній науці, зокрема галузі земельного права. Такі дослідження здійснювали В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, Ю.О. Вовк, A.П. Гетьман, П.Ф. Кулинич, В.Л. Мунтян, B.В. Носік, О.О. Погрібний, В.І. Семчик, Н.І. Титова, Ю.С Шемшученко, М.В. Шульга, В.3. Янчук та ін.

Таким чином, сучасний стан правового регулювання використання та охорони земель в Україні, практика реалізація правових норм у даній сфері, а також відсутність належного теоретичного осмислення даного питання і обумовлюють потребу у здійсненні даного дослідження. Актуальність теми обумовлюється і предметом її дослідження, який охоплює висвітлення проблем правового регулювання використання та охорони земельних ресурсів в Україні, широке коло питань, пов'язаних з їх охороною, відновленням та збереженням.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Магістерська робота виконувалась на кафедрі права та законотворчого процесу Національної академії державного управління при Президентові України, виходячи з визначеного кафедрою рекомендованого переліку напрямів магістерських досліджень.

Метою магістерської роботи є теоретичне осмисленні сутності правового регулювання використання та охорони земель в Україні і на цій основі формулювання пропозицій з його удосконалення.

Для досягнення мети сформульовані наступні завдання:

- проаналізувати теоретичні підходи та історію розвитку законодавства України щодо правового регулювання земельних відносин;

- охарактеризувати землі як об`єкти використання та охорони;

- визначити поняття та окреслити завдання держави щодо використання та охорони земель в Україні;

- охарактеризувати суб'єкти, об`єкти та форми правового регулювання використання та охорони земель в Україні;

- окреслити види і зміст контролю та юридичної відповідальності за порушення законодавства з охорони земель;

- визначити напрями удосконалення правового регулювання використання та охорони земель в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають та реалізуються у процесі використання та охорони земель в Україні.

Предмет дослідження - правове регулювання використання та охорони земель в Україні.

Методи дослідження. В ході дослідження використано дві групи методів наукового пізнання: загальнонаукові (діалектичний, системний, комплексний) та спеціальні методи дослідження (метод тлумачення правових норм). За допомогою діалектичного методу досліджувався розвиток положень актів законодавства щодо охорони та використання земель в Україні. Застосування методу системного аналізу дозволило визначити правовий статус землі серед інших природних ресурсів, які складають власність Українського народу. Взаємозв'язок, дія і застосування видів юридичної відповідальності (адміністративної, кримінальної, дисциплінарної, цивільної, земельної тощо) досліджувалися із застосування комплексного метода. Для виявлення відповідності норм права суспільним відносинам застосовувався метод тлумачення правових норм.

Інформаційною і емпіричною основою магістерської роботи стали законодавчі та інші нормативно-правові акти України, деяких інших держав, узагальнення практики застосування земельного законодавства, публікації в періодичних виданнях, довідкова література, статистичні матеріали.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони дають можливість обґрунтувати концептуальні підходи до вирішення теоретичних проблем в сфері використання та охорони земель; вносять певний вклад у визначення змісту та напрямів удосконалення законодавства у сфері контролю за використанням та охороною земель.

Наукові положення, рекомендації та висновки можуть бути використані у подальшому вдосконаленні земельного законодавства, зокрема, при внесенні змін і доповнень до законів України «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», застосуванні земельного законодавства в галузі реалізації права власності на землю, права землекористування, в сфері орендних відносин, у здійсненні моніторингу земель, веденні державного земельного кадастру, організації землеустрою, застосуванні норм юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

Запропонована робота складається із вступу, трьох розділів, в яких послідовно розглядаються всі питання, необхідні для найбільш повного розкриття досліджуваної теми та висновків, де висвітлюється короткий аналіз розглянутого матеріалу, а також висуваються окремі пропозиції стосовно можливих варіантів удосконалення правового регулювання використання та охорони земель в Україні.

Структура магістерської роботи обумовлена її метою і завданнями та включає в себе вступ, три розділи (вісім підрозділів), висновки, список використаних джерел та додатки.

Розділ I. Правове регулювання використання та охорони земель в Україні: теоретичні засади

1.1 Землі як об'єкт правового регулювання: аналіз теоретичних підходів

Землі треба охороняти не лише від необґрунтованого зменшення кількості, а й від зниження їхньої родючості. На велику увагу заслуговує охорона верхнього, найбільш родючого шару земної кори - ґрунту. Саме ґрунт забезпечує нормальний розвиток рослинного покриву, є живильним середовищем для зернових та інших сільськогосподарських культур.

В Україні сьогодні неосвоєних земель майже немає. Збереглися вони, окрім заповідників, тільки в місцях, що досі вважалися непридатними для господарського використання - ярах, крутосхилах, балках. Саме тому вкрай необхідним є існування ефективного механізму правового забезпечення статусу земель.

Конституція України (ст. 14) і Земельний кодекс України (ст. 1) визнає землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави [1]. Законодавець констатує пріоритетну роль землі з урахуванням функцій, які вона виконує у процесі життєдіяльності людини та примноження національної спадщини. Відтак земля - різновид об'єктів матеріального світу, але особливий за своїм походженням, що потребує особливого режиму охорони у процесі використання та відтворення саме з боку держави, оскільки вона становить матеріально-просторову базу державно-територіального устрою, її незалежності, суверенітету, територіальної цілісності і національної безпеки. Національна цінність землі, на думку В.І. Андрейцева, полягає в невичерпності її властивостей для задоволення матеріальних та інших потреб, формування природних та природно-антропогенних ландшафтів, створення бази щодо розвитку національної економіки, формування сфери послуг тощо [2, с. 17-22].

Земельний кодекс України не дає визначення землі як об'єкта законодавчого регулювання. Водночас він визначає, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Так, Закон України від 25 червня 1991 р. „Про охорону навколишнього природного середовища”, зокрема ч. 1 ст. 5, вказує, що державній охороні і регулюванню використання на території України підлягає навколишнє природне середовище, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і не використовувані в народному господарстві в даний період, зокрема земля, ландшафти та інші природні комплекси [3].

Отже, земля, з однієї сторони, виступає як самостійний об'єкт господарського використання, а з іншої -- є складовою довкілля, яка сприяє формуванню складних природних утворень, тобто екологічних систем, справляє біологічний вплив на створення ландшафтів та інших природних комплексів -- заповідників, заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ, штучно створених систем -- дендропарків, ботанічних садів, зоопарків, парків-пам'ятників садово-паркового мистецтва, рекреаційних, лікувальних, оздоровчих зон тощо.

Зовсім інше юридичне смислове навантаження несе в собі термін „землі”. Під ним необхідно розуміти саме природний компонент, не вилучений з довкілля, а органічно в нього вплетений, взаємодіючий з водами, лісами та іншими природними ресурсами. Земельні відносини мають на увазі саме такий об'єкт правової регламентації, хоч в земельному законодавстві (навіть у Земельному кодексі) він називається юридично неточно: „земля”.

Крім того, землі як об'єкт правової регламентації виконують різні функції:

а) політичну, визначаючи територіальні межі суверенності державної влади та створюючи основу економічної незалежності держави;

б) економічну, забезпечуючи базу для господарської діяльності;

в) соціальну, як місце і умови для життя людини;

г) екологічну, як об'єктивний фактор безпечного для здоров'я людини існування [2, с. 18].

Виконання усіх цих функцій забезпечується різними галузями права: конституційного, адміністративного, цивільного, екологічного, земельного, аграрного.

Земельний кодекс встановлює, що залежно від цільового призначення, всі землі в Україні поділяються на сім категорій:

1) землі сільськогосподарського призначення -- землі, що надаються для потреб сільського господарства або призначені для цієї мети;

2) землі житлової та громадської забудови - земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування;

3) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Сюди також належать земельні ділянки водно-болотних угідь, що не віднесені до земель лісового і водного фонду, а також земельні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність;

4) землі оздоровчого призначення -- землі, що мають природні лікувальні властивості, які використовуються або можуть використовуватися для профілактики захворювань і лікування людей;

5) землі рекреаційного призначення - тобто землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів;

6) землі історико-культурного призначення - землі, на яких розташовані:

а) історико-культурні заповідники, музеї-заповідники, меморіальні парки, меморіальні (цивільні та військові) кладовища, могили, історичні або меморіальні садиби, будинки, споруди і пам'ятні місця, пов'язані з історичними подіями;

б) городища, кургани, давні поховання, пам'ятні скульптури та мегаліти, наскальні зображення, поля давніх битв, залишки фортець, військових таборів, поселень і стоянок, ділянки історичного культурного шару укріплень, виробництв, каналів, шляхів;

в) архітектурні ансамблі і комплекси, історичні центри, квартали, площі, залишки стародавнього планування і забудови міст та інших населених пунктів, споруди цивільної, промислової, військової, культової архітектури, народного зодчества, садово-паркові комплекси, фонова забудова.

7) землі лісового фонду -- землі, вкриті лісом, а також не вкриті лісом, але надані для потреб лісового господарства;

8) землі водного фонду -- землі, зайняті водними об'єктами, болотами й водогосподарськими спорудами, та виділені по берегах водойм ділянки під смуги відведення, прибережні смуги та інші зони охорони;

9) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення -- землі, надані в установленому порядку підприємствам промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншим організаціям, установам для розміщення на них об'єктів виробничого, комунального, культурно-побутового та іншого несільськогосподарського призначення і здійснення ними завдань спеціального призначення (ст.19 Земельного кодексу України). Слід підкреслити, що важливими змінами у Земельному кодексі 2001 року став розподіл земель природно-заповідного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення на окремі категорії, при цьому земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі [4].

Заслуговує на увагу думка В.Л. Мунтяна про те, що земля є не результатом людської праці, а продуктом природи, що відрізняє її від інших об'єктів права власності, створених працею людини, її виробничою діяльністю [5, с.12-15].

Земля як об'єкт суспільних відносин, навіть у тих випадках, коли до неї застосовується людська праця, вкладаються кошти, продовжує залишатися об'єктом природи. У цьому і полягає одна з основних особливостей землі, яка являє собою об'єкт суспільних відносин і, відповідно, самих земельних відносин. Крім того, землі як природному об'єкту, як підкреслює Г.В. Чубуков [6, с. 17-25], притаманні ще такі риси: незамінність для людини, обмеженість території (за розмірами), локальність за місцем розташування і нерухомість.

Обмеженість землі визначається її природним походженням. Її не можна ні зменшити, ні збільшити. Люди змушені користуватися тією об'єктивно даною їм територією, визначеною природою. Особливо це стосується її кращої частини - родючого шару, розміри якого від недбалого поводження можуть скорочуватись, що нерідко і відбувається в дійсності.

Локалізованість земельних ділянок за місцем розташування також визначається природним походженням. Кожна конкретна ділянка землі знаходиться в суворо визначеній географічній точці і не може бути силами людини перенесена на інше місце. Можуть змінюватись її власники, користувачі, орендатори, але не її місце. Для того, щоб визначити право власності чи право користування конкретного суб'єкта, якому надана земельна ділянка, межі її вимагають уточнення за правилами землевпорядкування.

В процесі розгляду землі як особливого об'єкта правового регулювання виникає необхідність з'ясування специфіки земельних відносин (зокрема, відносно земель сільськогосподарського призначення), а також врахування її цивільним правом в силу універсальності предмета його регламентації.

Відповідно до ст. 2 Земельного кодексу України, земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, суб'єктами яких є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади, а об'єктами є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї) [4].

Як вважає Н.І. Титова, особливості земельних відносин як предмета земельного права зумовлені унікальністю їх об'єкта -- землями. Найбільш повно вони виявляються в землях сільськогосподарського призначення. Саме вони стали базою проведення аграрної та її складової -- земельної реформи [7, с. 54-62 ]. У чому ж полягають ці особливості?

1. Землі сільськогосподарського призначення є невід'ємною складовою процесу виробництва продуктів харчування, вони -- незамінний елемент цього процесу, основний засіб виробництва.

2. Землі не можуть бути річчю. Вони існують об'єктивно, вони не створюються працею людини.

3. Вартість земель підраховується за спеціальною, штучно створеною методикою і носить назву нормативної (а не балансової) ціни.

4. Землі сільськогосподарського призначення, а точніше -- ґрунти, мають унікальну природну (а не створену людиною) властивість родючості.

5. Землі є вічними. На відміну від матеріалізованих завдяки праці людини об'єктів землі не можуть нею ні зменшуватись, ні збільшуватись, в той час, як майнова шкода за цивільним законодавством означає здебільшого зменшення наявного майна.

7. Водночас землі, на відміну від типових засобів виробництва, мають встановлену природою, а не людиною обмеженість в просторі та постійність місцезнаходження, а тому їх не можна віднести до цивільної категорії нерухомого майна.

8. На відміну від майна, коли відсутність одних речей може бути замінена іншими, землі є незамінними засобами виробництва.

9. Землі, як елемент природного середовища, знаходяться в тісному взаємозв'язку з іншими об'єктами природи: водами, лісами, надрами тощо.

10. Існує спеціальна плата за використання земель, яка регулюється Законом України “Про плату за землю” і має дві специфічні форми: земельний податок і орендна плата.

11. Законодавством встановлено юридичну відповідальність за земельні правопорушення.

12. Проведення земельної реформи супроводжувалося і супроводжується, насамперед, ліквідацією монополії державної власності на землі і виникненням декількох форм власності на них, в тому числі і приватної [7, с. 25-53].

Серед інших дослідників питань земельних відносин, розробки яких в тому числі стосуються використання та охорони земель, слід назвати М.Г. Ступеня, С.І. Хом`яченко, Г.Б. Нестеренка та Г.І.Шарого.

Питання землекористування у населених пунктах досліджував М.Г. Ступень. Ним запропоновано класифікацію земель населених пунктів залежно від розселення і соціоприродних особливостей території, обґрунтовано суть, принципи та підходи до раціонального землекористування населених пунктів. Розглянуто соціоекономічні проблеми реформування земельних відносин, зокрема роздержавлення і приватизації земель міст, розмежування земель державної і комунальної власності, земельного кадастру населених пунктів, управління земельними ресурсами тощо. Розроблено нові підходи щодо удосконалення системи обліку земель населених пунктів, запропоновано нову модель земельного кадастру єдиної системи земельно-майнової інформації, обґрунтовано методичні підходи щодо вдосконалення оцінки земель населених пунктів, зонування земель, складання планів земельно-господарського устрою міст [8, с. 7-9].

С.І. Хом'яченко досліджено основні етапи розвитку законодавства з питань контролю за використанням і охороною земель у нашій країні. На підставі аналізу юридичної літератури, законодавства України та практики його застосування наведено пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання контрольної діяльності у даній галузі. Обґрунтовано доцільність створення, Державної служби стосовно охорони родючості ґрунтів у складі Міністерства аграрної політики України та запропоновано надання їй статусу державної влади, а також прийняття Закону України "Про Державну службу охорони родючості ґрунтів". Наведено пропозицію щодо необхідності прийняття закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" у новій редакції з назвою "Закон України "Про державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель", що передбачає врегулювання порядку здійснення самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель, повноваження рад щодо здійснення такого контролю, правовий статус органів, які здійснюватимуть контроль у даній сфері, та права, обов'язки і відповідальність їх посадових осіб, а також порядок призначення громадських інспекторів та їх повноваження щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель [9, с. 10-28].

Г.Б. Нестеренком розроблено наукові засади інституційного забезпечення реалізації економічних важелів земель міст (комунальної власності) з метою створення раціональної системи їх використання й охорони. Визначено особливості, сутність і завдання використання міських земель, проаналізовано зарубіжний досвід діяльності у даній сфері. Обґрунтовано методичні положення щодо формування комунальної власності на землю. Розроблено прогноз структури земельного фонду міст обласного підпорядкування Львівщини після розмежування земель державної та комунальної власності. Обґрунтовано потребу формування земель комунальної власності як економічного важелю використання земель міст. Розроблено напрями організації раціонального використання й охорони земель комунальної власності [10, с. 3-9].

Г.І. Шарий провів узагальнення теоретичних засад й особливостей державного регулювання земельних відносин в Україні. Систематизував підходи щодо побудови механізмів державного регулювання земельних відносин у країнах світу з різним рівнем економічного розвитку. Ним були вивчені та проаналізовані наукові розробки проблеми державного регулювання земельних відносин, проаналізовано функціонування організаційно-адміністративного механізму державного регулювання земельних відносин в Україні та механізмів державного управління у сфері використання й охорони земель на сучасному етапі. Автор визначив особливості формування та розвитку ринку земель, розробив концептуальні підходи щодо стратегії державного регулювання розвитку земельних відносин та обґрунтував підходи щодо вдосконалення його механізмів [11, с. 5-9].

А чи може бути земля визнана товаром і включатись до цивільного обороту. Зустрічаються міркування, що земля взагалі не може служити об'єктом права приватної власності, оскільки вона, як і інші природні ресурси, не створена людською працею, є творінням природи й людина може лише користуватись цим об'єктом, але не має права його привласнювати. Більшість усе ж вважають, що дане природне благо з певними застереженнями може бути включено до цивільного обороту. Подібної точки зору дотримуються Н.І. Титова [7, с. 63-86 ], М.В. Шульга та ряд інших українських науковців [16, с. 96-105], Проте за будь-яких обставин ми не можемо не враховувати того, що земля це не лише майно, але й дуже важливий природний ресурс. Можна звернути увагу на поступове звуження як самого поняття землі в значенні об'єкта права власності так і обмеження правомочностей власників земельних ділянок, у тому числі з міркувань екологічної безпеки.

В Цивільному кодексі України (п.1 ст.373) [12], і в Земельному кодексі України (п.1 ст.1) [4] вміщено положення, узяте із Конституції України: земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. У п.2 ст.13 ЦК України, що регулює питання меж здійснення цивільних прав, указано, що при здійсненні своїх прав особа зобов'язана утримуватись від дій, які могли б порушити права інших осіб, завдати шкоду довкіллю або культурній спадщині. Таким чином, законодавчо встановлено вимоги забезпечення екологічної безпеки як межу здійснення суб'єктивних прав, у тому числі й права власності на землю (земельні ділянки).

Отже, не випадково Конституція України чітко відокремила цей об'єкт правової регламентації від інших об'єктів і надала йому виняткового соціального значення.

Таким чином, земля, з однієї сторони, виступає як самостійний об'єкт господарського використання, а з іншої - є складовою довкілля, яка сприяє формуванню складних природних утворень, тобто екологічних систем, справляє біологічний вплив на створення ландшафтів та інших природних комплексів. Вона становить матеріальну основу для існування і функціонування багатьох інших природних компонентів, які за своїми природними властивостями формують біосферу, тобто сферу життя для людини та інших живих організмів. Таким чином, земля є незаперечною умовою, засобом, джерелом та місцем життєдіяльності людини, існування інших живих біологічно активних організмів та об'єктів неживої природи (надр та ін.).

1.2 Поняття, завдання та зміст використання і охорони земель в Україні

Забезпечення раціонального використання та охорони земель -- один з основоположних принципів Земельного кодексу України. Він тісно і нерозривно пов'язаний з такими принципами, як цільовий характер використання земель та стабільність, сталість прав на землю.

Узагальнено вимоги охорони земель сконцентровано у розділі VI Земельного кодексу України. Ст. 162 Земельного кодексу визначає, що охорона земель - це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення [4]. Отже, за своєю суттю правова охорона земель є комплексними правовідносинами.

Встановлюючи диференціацію правових режимів різних категорій земель, особливості земельної правосуб'єктності власників земельних ділянок та землекористувачів, права та обов'язки учасників земельних правовідносин, держава тим самим проводить політику охорони земель. Таким чином, охорона земель здійснюється як на регулятивному, так і на охоронюваному рівні реалізації правовідносин.

Доречно звернути увагу, що в юридичній літературі охорону земель розглядають у широкому та вузькому розумінні [16, с. 69-125]. Охорона земель у широкому розумінні включає в себе весь комплекс регулятивних правовідносин, у яких опосередковуються організаційні, економічні, науково-технічні заходи, що спрямовані на забезпечення збереження земель, їх ощадливе та раціональне використання. Здійснення цих заходів відбувається за допомогою державно-владного впливу на поведінку учасників земельних правовідносин. Таким чином, це свідчить про наявність системи правових заходів як форми юридичної реалізації економічних, організаційних, науково-технічних заходів, з одного боку, а з іншого, - про відносно самостійну групу заходів охорони земель як правової охорони земель, тобто у вузькому конкретно-юридичному розумінні.

Варто погодитись з таким розумінням охорони земель, адже сукупність різноманітних заходів, спрямованих на охорону земель, опосередковуючись у правовій формі, набуває властивостей конкретно-юридичного розуміння охорони земель, тобто правової охорони земель.

Одночасно охорона землі як природного ресурсу є й охороною правомочностей землевласника й землекористувача, тому що такі правомочності виникають саме щодо землі як природного ресурсу і як об'єкта правовідносин. Таким чином, правова охорона земель охоплює й охорону земельних правовідносин [13, с. 56-63].

Правову охорону земель не можна розглядати лише в плані боротьби з конкретними, вже вчиненими правопорушеннями. Охорона земель починається не із застосування норм права за вчинене правопорушення у цій сфері суспільних відносин, а з розробки і прийняття нормативно-правових актів, направлених на охорону земель. Від того, наскільки повно і всебічно питання охорони земель урегульовані в законодавчих актах, залежатиме ефективність їх охорони. Норми права діють з набранням чинності закону, який містить ці норми, а не з моменту вчинення винним правопорушення.

Охорона земель досягається не тільки за допомогою санкцій, а й за допомогою матеріальних стимулів. Як ті, так і інші зацікавлюють, заохочують до цього. Засоби охорони, які стимулюють належну поведінку, зі зростанням рівня свідомості і вихованості людей будуть поступово витісняти і заміняти собою міри відповідальності, тобто засоби охорони стримуючого характеру.

Отже, поняття охорони не вичерпуються відповідальністю, воно значно ширше. Притягнення до відповідальності -- це лише частина великої і важливої проблеми охорони земель. Тому вважається принципово неправильним зводити правову охорону земель до тієї чи іншої форми відповідальності [14, с. 45-58]. У цьому випадку вся величезна і надзвичайно важлива правова і організаційна діяльність як самих власників землі та землекористувачів, так і відповідних державних органів щодо запобігання порушенням в галузі охорони земель залишається нібито в тіні, а на передній план висувається примусовість права.

З юридичного погляду правову охорону земель слід розглядати як:

- окремий інститут земельного права та законодавства;

- один із визначальних принципів земельного права як природо ресурсної галузі;

- юридичну гарантію у правовому механізмі захисту земельних прав;

- систему юридичних обов'язків учасників земельних правовідносин;

- елемент правового режиму земель;

- форму управлінської діяльності у сфері використання, відтворення та збереження земель;

- сукупність юридичних процедур із відповідними стадіями та етапами [15, с. 48-112].

Земельний кодекс визначає, що завданнями охорони земель є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель.

Щодо змісту охорони земель, то сюди входять такі елементи:

а) обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування;

б) захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб;

в) захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, пересушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;

г) збереження природних водно-болотних угідь;

ґ) попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів;

д) консервація деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь (ст. 163, 164 Земельного кодексу) [4].

Реалізація державної політики у галузі охорони земель здійснюється шляхом запровадження державних, регіональних чи місцевих програм охорони земель.

Проблему правової охорони земель необхідно розглядати в більш широкому аспекті, пам'ятаючи, що основною метою є її запобіжне, профілактичне значення. Як кажуть у народі, мудрий законодавець попередить злочин, щоб не бути вимушеним потім карати за нього.

Ефективність охорони в багатьох випадках залежить від дієвості тих норм права, які регулюють охорону цих суспільних відносин. Тому важливо мати правові норми, які б забезпечували надійну охорону земель. Будь-яка правомочність має значення лише тоді, коли реально забезпечується, інакше вона втрачає свої значення, силу і дієвість [15, с. 65-106].

Що стосується використання земель, то у земельному законодавстві України цей термін зустрічається як:

- по-перше, одне із завдань земельного законодавства України (ст.4 Земельного кодексу України );

- по-друге, один із принципів земельного законодавства України (ст.5 Земельного кодексу України );

- по-третє, завдання охорони земель(ст.162 Земельного кодексу України );

- по-четверте, як одне з важливих завдань земельної реформи в Україні та в деяких інших аспектах.

Проте в жодному із зазначених випадків закон не давав і не дає визначень чи критеріїв поняття "раціональне використання земель".

Окремі вчені дають власні визначення цьому терміну. Так, В.І. Федорович під “раціональним використанням земель” розуміє використання їх таким чином, що за умови збереження корисних властивостей землі - родючості ґрунту, його структури, балансу гумусу, цілісності рослинного покриву тощо досягається максимально можливий ефект [17, с. 54-59]. В.І. Книш - розумне використання земель найоптимальнішими способами, в процесі якого одночасно забезпечується максимальна економічна ефективність і збереження земельних та інших природних ресурсів, а також об'єктів соціальної інфраструктури, тощо [17, с. 62-89].

Б.В. Єрофєєв виділяє кількісний та якісний критерії раціонального використання земель [18, с. 212-218]. Кількісний критерій виражений у двох основних параметрах:

1) економному використанні земель, яке обумовлене переважно обмеженістю кількості земель і зростаючими потребами в земельних ділянках;

2) раціональному суміщенні розміщених на земельній ділянці об'єктів.

Якісний критерій раціонального використання земель виражений у збереженні їх продуктивності як основного засобу виробництва сільськогосподарської продукції. Це полягає в:

- обов'язку проведення рекультивації земель при порушенні ґрунтового покриву;

- обмеженні використання сільськогосподарських угідь для несільськогосподарських потреб;

- встановленні загального обов'язку всіх осіб, що використовують землі, підвищувати рівень родючості ґрунтів;

- відведенні для несільськогосподарських потреб земель, непридатних для сільського господарства, або земель гіршої якості;

- встановленні загального обов'язку охорони ґрунтів від ерозії, забруднення та інших негативних наслідків та ін [18, с. 254-268].

Якщо кількісний критерій раціонального використання земель переважає у несільськогосподарській сфері використання земель, то якісний критерій - у сільськогосподарській.

На основі сказаного можна зробити висновок, що основним правилом раціонального використання земель є закріплений у земельному законодавстві пріоритет земель сільськогосподарського призначення.

Особливості раціонального використання можуть бути різними для земель різних категорій. Так, при використанні земель сільськогосподарського призначення максимально повинні виконуватися вимоги екологічної безпеки.

При використанні земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення природні ресурси використовуються значно менше, ніж у сільському господарстві. Об'єкти, розташовані на землях даної категорії, переважно шкідливо впливають на довкілля. Тому, як правило, навколо таких об'єктів створюються спеціальні зони, наприклад, санітарно-захисні, метою яких є відокремлення таких об'єктів від території житлової забудови та зменшення шкідливого впливу на навколишнє природне середовище.

Раціональне використання земель житлової та громадської забудови у межах населених пунктів проявляється не тільки в економії при відведенні. земельних ділянок, а й у дотриманні спеціальних санітарних норм при забудові населених пунктів.

Для раціонального використання земель особливо охоронюваних категорій (оздоровчого призначення, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення), земель лісового та водного фонду характерна значна кількість обмежень, пов'язаних переважно із забороною ведення господарської діяльності, розміщення тих чи інших об'єктів, тощо.

Із принципом забезпечення раціонального використання та охорони земель тісно пов'язаний і принцип поєднання особливостей використання землі як природного ресурсу, основного засобу виробництва і територіального базису.

Виходячи з пріоритетності функцій землі (екологічної, економічної і соціальної), даний принцип, на думку В.І. Книша, має бути сформульований так: „Поєднання особливостей використання землі як природного ресурсу (частини навколишнього природного середовища); основного засобу виробництва (використання землі для сільськогосподарського виробництва); територіального базису (використання землі для розселення й розташування об'єктів соціальної інфраструктури)”. З такого визначення змісту даного принципу випливає не лише комплексний підхід до використання землі, а й логічно обґрунтована ієрархія форм використання землі [19, с. 78-92].

Таким чином, землю можна використовувати як природній ресурс, основний засіб виробництва і територіальний базис.

Використання землі як природного ресурсу полягає в експлуатації суб'єктами земельних відносин її корисних властивостей.

Можна виділити два основні способи використання землі як природного ресурсу:

1) використання самої земельної ділянки, наявної у суб'єкта земельних відносин, тобто використання власне земельних ресурсів;

2) використання наявних на земельній ділянці інших природних ресурсів (використання в установленому законом порядку лісових, водних ресурсів, надр, об'єктів тваринного світу).

Використання землі як основного засобу виробництва, на відміну від використання її як природного ресурсу, пов'язане з переробною діяльністю, в процесі якої здійснюється обробіток ґрунту і вирощування сільськогосподарської продукції. Така форма використання землі носить економічний характер. Для вирощування сільськогосподарської продукції надаються землі сільськогосподарського призначення.

На жаль, доводиться констатувати, що ефективність використання сільськогосподарських земель в Україні значно нижча, ніж в середньому в Європі. Головними причинами цього є: тривале безгосподарне ставлення до землі, помилкова стратегія максимального залучення земель до обробітку, недосконалі техніка і технологія обробітку землі та виробництва сільськогосподарської продукції, не виважена цінова політика, недотримання науково обґрунтованих систем ведення землеробства і, зокрема, повсюдне недотримання сівозмін, внесення недостатньої кількості органічних добрив, низький науково-технічний рівень проектування, будівництва та експлуатації меліоративних систем, недосконала система використання і внесення мінеральних добрив та невиконання природоохоронних, комплексно-меліоративних, протиерозійних та інших заходів.

За сучасними оцінками, упродовж усієї історії свого існування людство зруйнувало 2 млрд. га родючих ґрунтів - це перебільшує нині оброблювані поля та пасовиська, площа яких становить близько 1,5 млрд. га. Територій, яких не торкнулася діяльність людини, у світі залишилося не так уже й багато - лише 39% від усієї площі Землі [20, с. 6-15].

У Російській Федерації, наприклад, загальна площа якої становить 17,1 млн. кв. км, площа незайманих господарською діяльністю земель становить 7-8 млн. кв. км (41-47% від загальної площі); у Канаді, відповідно - 9,98 млн. кв. км і 6,4 млн. кв. км (69% від загальної площі); Австралії - 6,2 млн. кв. км і 2,5 млн. кв. км (33% від загальної площі); у Бразилії - 8,46 млн. кв. км і 2,4 млн. кв. км (28% від загальної площі); у Китаї - 9,33 млн. кв. км і 1,8 млн. кв. км (20% від загальної площі) [20, с. 7-12].

В Україні, загальна площа якої становить 579 тис. кв. км, площа територій, що збереглися у природному стані, складає лише 50 тис. кв. км, або 8% від загальної площі і наближається до критичної [21, с. 65-72].

Що стосується раціонального використання зайнятих господарською діяльністю земель України - тут ситуація теж змушує замислитись. На сьогодні 14,8% загальної площі поливних земель піддаються ерозуванню, 1,5 % -- перезволоженню, понад 4 % солонцюваті та засолені. Збільшення мінералізації ґрунтових вод загрожує вторинним засоленням земель. Майже на всіх землях спостерігається неухильне зниження вмісту гумусу в ґрунтах. Тільки за 20 років (з 1961 р. по 1981 р.) середній вміст гумусу в ґрунтах України знизився з 3,5 до 3,2 % [22, с. 22-27].

Використання землі як територіального базису полягає у розташуванні на земельних ділянках будівель, споруд та інших об'єктів і випливає можливості використання землі як основного засобу виробництва. Поблизу земель сільськогосподарського призначення, що є придатними для здійснення сільськогосподарського виробництва, знаходяться такі населені пункти, як села, селища, дачні поселення. Землі, не відведені для сільського господарства, повинні надаватися для містобудування, розширення територій міст, тощо.

Раціональному використанню й охороні земель покликаний сприяти закріплений у земельному законодавстві порядок розгляду і затвердження землевпорядних проектів та інших матеріалів з питань землеустрою. Землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил. У п. “г” ст. 186 Земельного кодексу України зазначається, що проекти землеустрою сільськогосподарських підприємств, установ і організацій, особистих селянських, фермерських господарств після погодження їх із сільськими, селищними, міськими радами або районними державними адміністраціями розглядаються і затверджуються власниками землі або землекористувачами.

Використовувати землі й охороняти їх необхідно завжди на науковій основі, враховуючи прикрий досвід в минулому.

Отже, із зазначених вище положень випливає, що використання землі має здійснюватися за такими основними правилами:

1) первинним і основним є використання землі як природного ресурсу, який також являється середовищем існування інших об'єктів навколишнього природного середовища, впливає на їх стан, і тому головний акцент робиться на дотриманні вимог екобезпеки та охорони земель;

2) використання землі як основного засобу виробництва є вторинним, оскільки господарювання на землі з метою одержання прибутку має певні рамки. Цими рамками є вимоги щодо збереження, охорони і раціонального використання земель як одного з основних природних ресурсів та невід'ємної частини довкілля;

3) виходячи з потреби використання землі як засобу виробництва, обмеженого вимогами екобезпеки та необхідністю збереження земельних ресурсів, здійснюється її експлуатація як територіального базису (для розселення, розташування будівель, споруд та інших об'єктів соціальної інфраструктури). На це впливає можливість найефективнішого використання землі як основного засобу виробництва;

4) всі перераховані вище форми використання землі здійснюються одночасно й з урахуванням їх пріоритетності, що забезпечує комплексність у використанні землі.

Порядок використання земельних ресурсів визначається чинним Земельним кодексом України і здійснюється відповідно до цільового призначення.

Якщо існуватиме відповідність використання землі як природного ресурсу, як основного засобу виробництва та як територіального базису, що відповідає реалізації екологічної, економічної та соціальної функцій землі, то це забезпечить вирішення питання про належне використання земель та дотримання вимог екобезпеки [19, с. 113-115.].

1.3 Становлення законодавства щодо використання та охорони земель в Україні