Региональные практики уполномоченных по правам ребенка

По ходатайству Уполномоченного отделом образования администрации Пушкинского района Санкт-Петербурга проведена проверка организации обучения учащихся, находящихся на лечении в НИДОИ им. Г.И. Турнера, в ходе которой установлено, что в период с 01 .09 .2012 по 23 .11 .2012 года в структурном подразделении школы № 409 обучались 187 человек, из них 112 детей находились на лечении менее 30 дней. Только у 65 учащихся были справки от лечащего врача с указанным сроком лечения 30 дней и выше. В целях создания дополнительных условий для образования и развития интеллектуальных и творческих способностей детей, находящихся на лечении, администрацией школы № 409 проанализированы потребности детей и их родителей и организованы внеклассные занятия в рамках отделения дополнительного образования детей. С родителями проводится информационно-разъяснительная работа. Вопрос остается на контроле Уполномоченного»Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге в 2012 году. - с. 113-115.

Главная проблема, которая требовала своего разрешения - это подготовка наиболее эффективных моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях Санкт-Петербурга. В настоящее время в регионе отсутствует документ, появление которого обусловлено ст. 10 п. 12 Закона Санкт-Петербурга

от 17 июля 2013 года №461-83 "Об образовании в Санкт-Петербурге".

В документе должны быть описаны случаи и порядок обучения и воспитания для обучающихся, находящихся на длительном лечении в медицинских организациях, разграничивающий сферы полномочий медицинских учреждений и образовательных организаций.

Для подготовки региональных моделей приглашенным специалистам на Экспертном совете были предложены выдержки из нормативных правовых документов 9 регионов Российской Федерации, в которых представлен порядок регламентации и оформления отношений государственных образовательных организаций, медицинских организаций и родителей обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, а также возможные модели организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях с описанием рисков, преодолевать которые придется при реализации данных моделей в Санкт-Петербурге (модели представлены в Приложении № 1).

Специалистом Комитета по образованию была представлена дополнительная информацияо проекте постановления Правительства

Санкт-Петербурга, который должен закрыть правовую лакуну в решении данной проблемы.

Предложенные участникам заседания материалы помогли структурировать обсуждение, сконцентрировав дискуссию специалистов вокруг конкретных предложений для Комитета по образованию по корректировке будущего постановления Правительства Санкт-Петербурга.

Поскольку при решении кейса было сформулировано несколько путей решения обсуждаемой проблемы, то для определения наиболее эффективного было предложено дополнительно оценить предложенные модели по матрице оценки моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях:

Матрица оценки моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях

Таблица № 5

Критерий оценки	Модель I вариант I	Модель I вариант II	Модель II вариант I	Модель II вариант II	Модель II вариант III	Модель II вариант IV
Необходимость нормативного правового обеспечения
Необходимость дополнительного финансирования
Необходимость межведомственного взаимодействия
Степень рисков при реализации модели в настоящее время
Общая оценка модели

Оценка моделей должна была проводиться по следующей шкале:

Шкала оценки моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях

Таблица № 6

Количественная оценка	Качественная оценка
0	минимальная
1	средняя
2	высокая

Однако на заседании не все эксперты выразили желание заполнить матрицу: поскольку дискуссия затянулась, многие были не готовы к дополнительному исследованию.

В среднем оценки специалистов, заполнивших таблицу, распределилась следующим образом:

Оценка моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях

Таблица № 7

Критерий оценки	Модель I вариант I	Модель I вариант II	Модель II вариант I	Модель II вариант II	Модель II вариант III	Модель II вариант IV
Необходимость нормативного правового обеспечения	1	2,5	0,5	2,5	2	2,5
Необходимость дополнительного финансирования	0,5	1,5	0,5	1,5	1,5	2,5
Необходимость межведомственного взаимодействия	0	2	0	1,5	1,5	1
Степень рисков при реализации модели в настоящее время	0,5	2,5	0,5	2,5	2,5	2,5
Общая оценка	2	8,5	1,5	8	7,5	7,5

Представленный ниже график позволил наглядно оценить возможность реализации той или иной модели в реалиях настоящего положения дел в системе образования Санкт-Петербурге с точки зрения части приглашенных экспертов:

Рис. 6Оценка моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях



Анализ экспертных оценок позволил выделить наиболее перспективные модели (модель I, вариант 1 и модель II, вариант 2, имеющие самую низкую степень риска при реализации по мнению экспертов), которые и были предложены Комитету по образованию к описанию в проекте постановления Правительства Санкт-Петербурга.

Таким образом, проведенное заседание Экспертного совета, с одной стороны, позволило сделать предварительный вывод о том, что подготовленный кейс может оптимизировать деятельность приглашенных специалистов. С другой стороны, выявило следующие особенности организации, которые необходимо учитывать при проведении заседаний и выборе форм и методов аналитической деятельности для экспертов:

-эксперты могут быть профессионалами в решении проблемы, обсуждаемой на заседании Совета, однако имеют разный темп работы и уровень подготовки, следовательно, в случае проведения дополнительных исследований непосредственно во время заседания, выбор аналитических методов, используемых для работы, должен учитывать это;

-снять риск отказа участия эксперта в формализованных процедурах можно предварительной рассылкой материалов: в удобное для эксперта время у него будет возможность ознакомиться с материалами, а, следовательно, заранее подготовиться к выполнению необходимого для более эффективного решения проблем объема работы.

Анализ принятых решений и самого процесса принятия решений в контексте кейса позволили сделать вывод о том, что в настоящий момент в практике деятельности детских омбудсменов недостаточно аналитического инструментария, применение которого в условиях ограниченных ресурсов становится необходимым для быстрого и эффективного решения поставленных задач. Одним из важных критериев отбора необходимого для работы инструментария должны стать его доступность и низкая ресурсозатратность.



Глава 2. Аналитические методы для принятия решений в практиках региональных уполномоченных по правам ребенка

2.1 Выбор аналитических методов для принятия решений в сфере соблюдения и защиты прав детей: теория вопроса

Развитие умения «обеспечить новое качество принимаемых решений» заявлено в основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденных Правительством РФ 14.05.2015, как одно из условий повышения эффективности деятельности государственных служащих.

По мнению специалистов, «несмотря на высокий уровень развития науки об управленческих решениях, ошибочных или, во всяком случае, далеких от оптимального решений принимается очень много» Корниенко Е.В. Методы прогнозирования и принятий решений. Учебно-методическое пособие. - Таганрог: Изд-ль С.А. Ступин, 2014 - с.4.

Учитывая, что основная задача детского омбудсмена способствовать улучшению положения детей во вверенном регионе, представляется крайне важным найти эффективные способы выбора наилучшей альтернативы при принятии решений, особенно в части внесения изменений законодательство.

Затрудняет данный процесс тот факт, что довольно часто омбудсмен сталкивается не с рутинным принятием решения (стандартные процедуры, как правило, отрабатываются исполнительными органами государственной власти), а с уникальными случаями, когда гражданином получен отказ в решении вопроса от ряда ответственных структур: «Нестандартные проблемы требуют в каждом случае выявления составляющих элементов, имеющихся ограничений, выработки и анализа множества допустимых вариантов решения данной проблемы, что придает управленческому решению творческий характер»Корниенко Е.В. Методы прогнозирования и принятий решений. Учебно-методическое пособие. - Таганрог: Изд-ль С.А. Ступин, 2014 - с.64.

Если использование четких однозначных алгоритмов, описанных в нормативных правовых актах, для решения проблемы конкретного гражданина не дает нужных результатов, необходимо использовать все имеющиеся в распоряжении ресурсы для выработки иного пути.

Один из возможных ресурсов для принятия решения - Экспертный совет. Чтобы компенсировать недочетыв организации его работы, о которых уже было сказано выше, и добиваться ее более высокого качества, необходимо включать в практику деятельности Экспертного совета методы социально-экономического прогнозирования и методов оценки риска.

Сегодня эти методы используются без соблюдения полного цикла технологии. Исходя из опыта деятельности петербургского омбудсмена, процедура подготовки и проведения заседания Экспертного совета включает в себя несколько этапов:

Этапы подготовки и проведения заседания Экспертного совета

Таблица №8

Наименование этапа	Описание этапа
Выявление проблемной ситуации для обсуждения с экспертами	Источником выбора тем служит как внешняя информация (обращения граждан, события, происходящие регионе или стране и т.п.), как и внутренняя информация, полученная в ходе анализа, например, статистической информации или материалов, полученных по запросу от исполнительных органов государственной власти (ИОГВ) или руководителей учреждений, а также информация, полученная в ходе выездов или проверок омбудсмена, или сотрудниками аппарата. Определен перечень тем на год, однако заседание может быть спланировано экстренно, если возникает ситуация, требующая немедленного реагирования.
Отбор экспертов. Подготовка приглашений.	В зависимости от темы готовится список приглашаемых на заседание совета экспертов. Как правило, в состав включаются представители научной и профессиональной общественности, сотрудники ИОГВ, правоохранительных органов, граждане, столкнувшиеся с проблемой в своей жизни.
Заседание совета	Как правило, повестка дня формируется следующим образом: вступительное слово омбудсмена (определение цели и задач заседания); выступления экспертов, имеющих наибольший опыт либо в определении проблемы, либо в ее решении; свободная дискуссия участников совета.
Подготовка материалов по итогам заседания	Оперативное представление итогов обсуждения на официальном сайте омбудсмена в разделе «О работе Уполномоченного/Экспертный совет», а также подготовка писем с рекомендациями и предложениями экспертов, в том числе и законодательного характера, во все заинтересованные структуры.

При необходимости заседание по той же тематике может проводиться с определенной периодичностью для отслеживания текущих изменений по решению проблемы в регионеПодробно о проводимых заседаниях советах и изменениях, которым они способствовали, излагается в ежегодных докладах омбудсмена, представленных по адресу: http://www.spbdeti.org/id4670.

В целом описанные выше этапы подготовки, особенно в случае повторного обсуждения темы, совпадают с технологией использования метода комиссий: «Метод комиссий предусматривает проведение экспертизы в форме свободного обмена мнениями для получения общего суждения экспертов.Очная форма общения экспертов значительно сокращает время экспертизы, облегчает получение единого согласованного мнения…Для получения качественного прогноза в данном методе предусмотрен свободный и очный обмен мнениями между экспертами, то есть открытое общение» Корниенко Е.В. Методы прогнозирования и принятий решений. Учебно-методическое пособие. - Таганрог: Изд-ль С.А. Ступин, 2014 - с. 35.

У данного метода исследователи отмечают ряд недостатков, которые, в первую очередь связаны с тем, что в ходе свободной дискуссии определяются авторитетные лидеры, чье мнение становится определяющим для принятия решения, поэтому особое внимание должно уделяться подбору экспертов, готовых высказывать свой взгляд на проблему и ее решение.

Как показывает практика проведения заседаний, обсуждение проблемы становится своеобразным «мозговым штурмом»: высказанные предложения обсуждаются экспертами, в том числе и на предмет их реализуемости и практичности. Говорить о том, что технология метода "мозгового штурма" при принятии решений на Экспертном совете реализуется в полном объеме не приходится: как правило, опускается этап систематизации предложений, высказанных на этапе генерации идей, каждая идея сразу обсуждается экспертами. В завершении заседания экспертами совместно принимается решение о наиболее жизнеспособных предложениях - они и ложатся в основу готовящихся после заседания материалов.

Для оптимизации подготовки и проведения заседаний Экспертного совета можно предложить включить еще один этап подготовки заседания - «Подготовка материалов к обсуждению», в ходе которого будет сформирован «Рабочий блокнот» для экспертов. Структура «Рабочего блокнота» может быть следующей:

-повестка и регламент предстоящего заседания;

-выдержки из нормативных правовых актов по теме обсуждения,

-статистическая информация по проблематике, обсуждаемой экспертами,

-аналитические материалы, отражающие взгляд на обсуждаемую проблему и ее решение,

-контактные данные участников совета.

Кроме того, можно включить некоторые этапы метода «мозгового штурма» в подготовку «Рабочего блокнота», использовавметод закрытых групп или дискуссионного форума Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Менеджмент риска. Методы оценки риска. ISO/IES 31010:2009. Risk management - Risk assessment techniques (IDT). - М., СТАНДАРТИНФОРМ, 2012 - с. 20 следующим образом.

Во-первых, сформировав проблемную записку по сути предстоящей дискуссии, в приглашении экспертам можно предложить письменно (с указанием e-mail и сроков (для метода закрытых групп) или с определением оnline-сервиса (для дискуссионного форума)) кратко высказать предложения по решению указанной проблемы. Таким образом, удастся снять один из главных недостатков коллективных обсуждений, о котором говорилось выше: у каждого приглашенного будет возможность высказать свое мнение, не взирая на авторитеты.

Во-вторых, при получении ответов экспертовможно выполнить этап систематизации идей, сформировав перечень идей для обсуждения и включив его в «Рабочий блокнот» для участников заседания. Таким образом, можно сэкономить время экспертов и упорядочить очное обсуждение, акцентировав внимание на плюсы и минусы высказанных и уже систематизированных предложений.

Если позволяет время и есть ресурсы, можно использовать для подготовки материалов к обсуждению метод Дельфи, в котором «прямые дебаты заменены тщательно разработанной программой последовательных индивидуальных опросов, проводимых в форме анкетирования. Ответы экспертов обобщаются и вместе с новой дополнительной информацией поступают в распоряжение экспертов, после чего они уточняют свои первоначальные ответы. Такая процедура повторяется несколько раз до получения приемлемой сходимости совокупности высказанных мнений» Корниенко Е.В. Методы прогнозирования и принятий решений. Учебно-методическое пособие. - Таганрог: Изд-ль С.А. Ступин, 2014 - с. 37.

Однако важно помнить, что и метод «мозговового штурма», и метод Дельфи согласно Национальному стандарту РФ Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Менеджмент риска. Методы оценки риска. ISO/IES 31010:2009. Risk management - Risk assessment techniques (IDT). - М., СТАНДАРТИНФОРМ, 2012 - с. 12 применимы только в тех случаях, когда необходимо идентифицировать риски, т.е. определить их перечень и источники опасности. Однако там, где необходимо проанализировать последствия, вероятностные характеристики и определить уровень риска, данные методы отмечены в стандарте как «NS» - не применимы. Из 31 описанного в стандарте метода для анализа таких данных подходит только 19 методов, из них большая часть довольно трудоемка по процедуре и требуют от экспертов и организаторов обсуждения довольно серьезной, в том числе математической, подготовки.Часть из описанных методов, например, анализ видов и последствий отказов (FMEA), используются при анализе производственных и сборочных процессов и эксплуатации производственных систем, использовать в социальной сфере возможно 13 методов.

В ходе исследования был проведен анализ применимости методов оценки рисковв практике детского омбудсмена (табл.9) на основе Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011 «Менеджмент риска. Методы оценки риска» Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Менеджмент риска. Методы оценки риска. ISO/IES 31010:2009. Risk management - Risk assessment techniques (IDT). - М., СТАНДАРТИНФОРМ, 2012 (далее - стандарт). В качестве критериев применимости методов анализа рисков были использованы следующие:

1)область применения метода-идентификация риска (определение элементов риска - далее ИР), анализ риска (анализ источников событий, вероятности и последствий - далее АР), сравнительная оценка риска (определение типа риска и его значимости - далее СОР);

2)ресурсы, необходимые для его выполнения- кадровые (далее -К), временные (далее - В), финансовые (далее - Ф);

3)сложность выполнения процедуры-высокая (далее - В), средняя (далее - С), низкая (далее - Н);

4)основные преимущества и недостатки метода.

Выбор критериев был обусловлен необходимостью практического применения методов анализа рисков в деятельности детского омбудсмена в условиях ограниченности ресурсов, следовательно, доступность (1) и низкая ресурсозатратность (2, 3) - основные условия выбора. Преимущества и недостатки методов, описанные в стандарте, помогут точнее определить эффективность метода.

Информация, представленная в таблице № 9, позволяет сделать следующий вывод: для проведения аналитической работы в условиях дефицита ресурсов наиболее оптимальными методами из предложенного перечня для использования в деятельности Уполномоченного могут быть методы мозгового штурма, анализа дерева решений и «галстук-бабочка».

Метод мозгового штурма уже активно используется в практике детского омбудсмена, как было указано выше, необходимо подробнее представить возможности двух других методов.

Одним из методов, который «не требует привлечения высококвалифицированных экспертов» Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Менеджмент риска. Методы оценки риска. ISO/IES 31010:2009. Riskmanagement - Riskassessmenttechniques (IDT). - М., СТАНДАРТИНФОРМ, 2012 - с. 48, при этом «обеспечивает наглядное, простое и ясное графическое представление проблемы»Там же, с.48, является аналитический метод «галстук-бабочка».

«Суть метода заключается в разложении потенциальных рисков на причины и последствия. Метод схематически изображается как галстук-бабочка, за что и получил такое название. Декомпозиция риска позволяет адекватно оценить вероятность и уровень ущерба от его реализации, а также обнаружить взаимозависимости между рисками», - сказала на семинаре, посвященном оценке риска заместитель директора по проектному управлению краснодарского филиала ОСАО «Россия» Наталья ПазинаЦитируетсяпоhttp://bankir.ru/novosti/s/risk-menedzhment-kak-zalog-uspekha-10048530/#ixzz3fxcjRYZS.

Таблица №9

Оценка применимости методов анализа рисков в практике Уполномоченного по правам ребенка

№ п.п	Метод	Область применения	Ресурсы	Сложность выполнения процедуры	Основные преимущества и недостатки	Выводы об использовании
1	Мозговой штурм	ИР	К	Н	+ - быстрота и легкость применения - - трудно проверить всесторонность обсуждения	возможно
2	Структурированное интервью	ИР	К, В	С	+ - позволяет рассмотреть проблему со всех сторон с вовлечением большого количества заинтересованных сторон - - требует затрат времени	возможнопри наличии времени
3	Метод Дельфи	ИР	К, В	С	+ - можно избежать доминирования отдельных лиц - - требует больших затрат времени и трудоемок	возможно при наличии времени с привлечением высококвалифицированных экспертов
4	Контрольные листы	ИР	К, В	Н	+ - могут использоваться не экспертами - - поощряет формальное поведение персонала; требует тщательной предварительной разработки	возможно при наличии времени
5	Предварительный анализ опасностей (РНА)	ИР	К	С	+ - позволяет исследовать риск на ранних этапах проекта - - не может обеспечить подробную информацию о риске - это предварительные сведения перед большим исследованием	возможно с привлечением высококвалифицированных экспертов
6	Структурированный анализ сценариев методом «что, если?» (SWIFT)	ИР, АР, СОР	К, В	С	+ - требует минимальной подготовки группы - - требуется опытный ведущий, не всегда отражает весь комплекс проблем	возможно при наличии времени с привлечением высококвалифицированного эксперта в качестве ведущего
7	Анализ сценариев	ИР, АР, СОР	К, В, Ф	В	+ - учитывает варианты будущего развития событий - - сценарии должны готовить высококвалифицированные специалисты	сложен в использовании, нужны серьезные ресурсы
8	Причинно-следственный анализ	ИР, АР	К, В	С	+ - рассмотрение всех вероятных предположений и гипотез - - нужны компетентные специалисты	возможно при наличии времени с привлечением высококвалифицированных экспертов
8	Анализ дерева решений	АР, СОР	К	Н	+ - позволяет рассчитать лучшие пути решения проблемы - - большие деревья сложны для обмена информацией	возможен
9	Анализ «галстук-бабочка»	АР, СОР	К	Н	+ - не требует привлечения высококвалифицированных экспертов - - может представить сложную ситуацию в упрощенном виде	возможен
10	Индексы риска	ИР, АР, СОР	К, В, Ф	С	+ - позволяет объединять множество факторов - - необходимы достоверные выходные данные, иначе результаты будут недостоверными	сложен в использовании, нужны серьезные ресурсы
11	Матрица последствий и вероятностей	ИР, АР, СОР	К, В, Ф	В	+ - относительная простота использования - - должна разрабатываться под конкретные обстоятельства высококвалифицированными экспертами	сложен в использовании, нужны серьезные ресурсы
12	Анализ эффективности затрат	ИР, АР, СОР	К, В, Ф	В	+ - обеспечивает прозрачность принятия решения - - выгоды для большой группы населения оценить сложно	сложен в использовании, нужны серьезные ресурсы
13	Мультикритериальный анализ решений	ИР, АР, СОР	К, В, Ф	В	+ - позволяет решать сложные проблемы - - может быть идеологизирован	сложен в использовании, нужны серьезные ресурсы

Схематично метод выглядит следующим образом:

Рис.7Метод «галстук-бабочка»

Проведя декомпозицию рисков, появляется возможность предпринять превентивные меры и не допустить появления части из них, а также найти способы подготовиться к неизбежным рискам, что в условиях принятия решений, влияющих на благополучие детей, представляется весьма актуальным. Такую операцию в целях экономии времени непосредственно на заседании Экспертного совета целесообразно провести заранее, опросив экспертов и предложив готовую схему к обсуждению.

«Деревья решений используются в случаях, когда необходимо принять решение, которое будет реализовано в несколько этапов, причем по результатам каждого этапа (в зависимости от его результата) может приниматься новое решение о выборе способа реализации последующего этапа,»Холодков А. Аналитический аппарат для принятия решений - «простые» методы: http://ит-консультант.рф/it/?p=297 - определяют эксперты.

Учитывая доступность данных методов и их относительно низкую ресурсозатратность, при необходимости проведения анализа рисков оба можно с высокой долей вероятности использовать в ходе обсуждений на заседаниях Экспертного совета. Дополним таблицу «Этапы подготовки и проведения Экспертного совета»новым этапом «Подготовка материалов к обсуждению» и новой графой - «Методы, используемые для подготовки».



Этапы подготовки и проведения заседания Экспертного совета

Таблица №10

Наименование этапа	Описание этапа	Методы, используемые для подготовки
Выявление проблемной ситуации для обсуждения с экспертами	Источник выбора тем: - внешняя информация (обращения граждан, события, происходящие регионе или стране и т.п.) - внутренняя информация, полученная в ходе анализа	Контент-анализПодробнее в следующем параграфе Мозговой штурм
Отбор экспертов. Подготовка приглашений.	В зависимости от темы и необходимой квалификации готовится список экспертов.
Подготовка материалов к обсуждению	Формирование«Рабочего блокнота»	Этап метода «мозгового штурма» - систематизации предложений Метод «галстук-бабочка»
Заседание совета	Организованная дискуссия
Подготовка материалов по итогам заседания	Оперативное представление итогов обсуждения на официальном сайте и подготовка писем с рекомендациями во все заинтересованные структуры.
Повторное заседание по теме (при необходимости)	Контроль за исполнением решений предыдущего заседания Экспертного совета	Метод дерева решений

Сработают ли описанные методы так, как запланировано, можно ли с их помощью вывести продуктивность деятельности Экспертного совета при Уполномоченном на новый уровень и получить значимую для решения проблем в сфере защиты и соблюдения прав ребенка, будет проверено в ходе настоящего исследования, результативность которого представлена

в третьей главе диссертации.

2.2 Контент-анализ как аналитический метод для изменения и формирования матрицы анализа обращений граждан к Уполномоченному

При описании типологии проблем, с которыми сталкиваются в своей деятельности уполномоченные по правам ребенка, в первой главе настоящего исследования была представлена матрица анализа обращений граждан, используемая в настоящее время в Северо-Западном федеральном округе. Кроме того, при проведении синхронного анализа статистической информации по обращениям граждан к УППР трех регионов СЗФО в 2013 году была отмечена недостаточная степень детализации матрицы при проведении комплексного анализа обращений граждан и подготовки выводов о необходимости каких-либо изменений в изучаемой сфере или рекомендаций омбудсмена органам государственной власти по вопросам, волнующих граждан.

Для определения необходимости и достаточности содержательных изменений матрицы проведем контент-анализ основополагающих в сфере защиты и соблюдения прав детей документов в сфере «образование», а именно: Конвенции о правах ребенка, Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации».

Основной единицей анализа выберем слово «право», ведь именно тогда, когда нарушается право ребенка (в случае данного контент-анализа право на образование) граждане обращаются к детскому правозащитнику.Перечень прав детей на образование,гарантированных в международном и национальных документах, представлен в таблице №11:

Перечень прав детей на образование

Таблица № 11

Конвенция о правах ребенка (права ребенка на образование закреплены в статьях 28 и 29)	Конституция Российской Федерации (права гражданина на образование закреплены в статье 43)	ФЗ от 29.12.2012 №273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации» (права ребенка на образование закреплены в статьях 5, 34, 44Кроме того, подробно о ряде прав излагается в статьях 35-42)
Бесплатное и обязательное начальное образование	Каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях	В Российской Федерации гарантируется право каждого человека на образование В Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые
Развитие различных форм среднего образования, как общего, так и профессионального,его доступность для всех детей	Основное общее образование обязательно Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования	В Российской Федерации реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни Выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, формы получения образования и формы обучения Обучение по индивидуальному учебному плану, в том числе ускоренное обучение Перевод для получения образования по другой профессии, специальности и (или) направлению подготовки, по другой форме обучения Переход с платного обучения на бесплатное обучение Перевод в другую образовательную организацию Восстановление для получения образования в образовательной организации, реализующей основные профессиональные образовательные программы Бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами, учебной, производственной, научной базой образовательной организации, а также лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта Опубликование своих работ в изданиях образовательной организации на бесплатной основе Совмещение получения образования с работой без ущерба для освоения образовательной программы, выполнения индивидуального учебного плана
Доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого с помощью всех необходимых средств	Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии	Участие в научно-исследовательской, научно-технической, экспериментальной и инновационной деятельности
Доступность информации и материалов в области образования и профессиональной подготовки для всех детей		Участие в формировании содержания своего профессионального образования Ознакомление с документами, регламентирующими осуществление образовательной деятельности в образовательной организации Получение информации от образовательной организации о положении в сфере занятости населения РФ по осваиваемым ими профессиям, специальностям и направлениям подготовки Обеспечение учебниками
Содействие регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школу	Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования	Осуществляется полностью или частично финансовое обеспечение содержания лиц, нуждающихся в социальной поддержке в соответствии с законодательством Российской Федерации, в период получения ими образования Органы государственной власти и органы местного самоуправления, образовательные организации оказывают помощь родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся в воспитании детей, охране и укреплении их физического и психического здоровья, развитии индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений их развития Обеспечение питанием Транспортное обеспечение Получение стипендий, материальной помощи и других денежных выплат Предоставление образовательного кредита Обеспечение вещевым имуществом (выборочно) Предоставление жилых помещений в общежитиях
Школьная дисциплина должна поддерживаться с помощью методов, отражающих уважение человеческого достоинства ребенка и в соответствии с Конвенцией		Уважение человеческого достоинства, защита от всех форм физического и психического насилия, оскорбления личности, охрану жизни и здоровья
Развитие международного сотрудничества по вопросам, касающимся образования		Направление для обучения и проведения научных исследований по избранным темам, прохождения стажировок, в том числе в рамках академического обмена, в другие образовательные организации и научные организации, в том числе зарубежные
Развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме		Создаются необходимые условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья Содействие лицам, которые проявили выдающиеся способности и к которым в соответствии с настоящим Федеральным законом относятся обучающиеся, показавшие высокий уровень интеллектуального развития и творческих способностей в определенной сфере учебной и научно-исследовательской деятельности, в научно-техническом и художественном творчестве, в физической культуре и спорте Предоставление условий для обучения с учетом особенностей их психофизического развития и состояния здоровья Выбор факультативных (необязательных для данного уровня образования, профессии, специальности или направления подготовки) и элективных (избираемых в обязательном порядке) учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) из перечня, предлагаемого организацией Освоение наряду с учебными предметами, курсами, дисциплинами (модулями) по осваиваемой образовательной программе любых других учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), преподаваемых в организации, одновременное освоение нескольких основных профессиональных образовательных программ Зачет организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в установленном ею порядке результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях Отсрочка от призыва на военную службу Право на каникулы и академический отпуск Развитие своих творческих способностей и интересов Поощрение за успехи в учебной, физкультурной, спортивной, общественной, научной, научно-технической, творческой, экспериментальной и инновационной деятельности
Воспитание уважения к правам человека и основным свободам, а также принципам, провозглашенным в Уставе ООН		Право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств
Воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной
Подготовка ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия мужчин и женщин и дружбы между всеми народами, этническими, национальными и религиозными группами, а также лицами из числа коренного населения		Свобода совести, информации, свободное выражение собственных взглядов и убеждений Участие в управлении образовательной организацией Обжалование актов образовательной организации Право на посещение по своему выбору мероприятий, которые проводятся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и не предусмотрены учебным планом Участие в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах и их создание
Воспитание уважения к окружающей природе

По информации, представленной в таблице №11, позволяют делаем следующие выводы.

Российское законодательство значительно расширяет права детей на образование, весьма детально закрепляя гарантируемые доступность и качество предоставляемого образования.Из 12 основных прав на образование, закрепленных в Конвенции о правах ребенка, 4 закреплено в Конституции РФ, остальные в «Законе об образовании в РФ», где зафиксировано еще 40 обязательных к исполнению органами государственной власти прав детей.

Две позиции, представленные в Конвенции, казалось бы, не закреплены в документах: «воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной» и «воспитание уважения к окружающей природе».

Однако изучение приказов Министерства образования и науки РФ, утверждающих федеральные государственные образовательные стандарты, подтверждает, что данные позиции не остаются без поддержки государственных гарантий. Так, например, определено, что «стандарт ориентирован на становление личностных характеристик выпускника: любящий свой народ, свой край и свою Родину; уважающий и принимающий ценности семьи и общества; любознательный, активно и заинтересованно познающий мир; владеющий основами умения учиться, способный к организации собственной деятельности; готовый самостоятельно действовать и отвечать за свои поступки перед семьей и обществом; доброжелательный, умеющий слушать и слышать собеседника, обосновывать свою позицию»Приказ Министерства образования и науки РФот 06.10.09 № 373 «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования».

Таким образом, можно утверждать, что российское законодательство в сфере гарантий прав ребенка на образование не только четко соответствует международным требованиям, но и значительно дополняет их.

Однако для подготовки внесения изменений в матрицу анализа обращений граждан необходимо несколько структурировать закрепленные в документах права.

Напомним, что в 2014 году матрица выделяет только 4позиции:

-реорганизация либо ликвидация образовательных и сиротских учреждений;

-унижение чести и достоинства ребенка в образовательных учреждениях со стороны учащихся и педагогов;

-нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях;

-необоснованный отказ в размещении ребенка в школьных и дошкольных учреждениях.

В докладе«О соблюдении прав детей в образовательных учреждениях Российской Федерации» Лебедев О.Е., Майоров А.Н., Золотухина В.И. О соблюдении прав детей в образовательных учреждениях Российской Федерации. Доклад/ Под ред. А.Н. Майорова - СПб: Издательство «Образование - Культура». - 1999-2000, с.74отмечается, что «с позиции Конвенции право на образование включает следующие аспекты:

-возможность посещать школу;

-условия образовательной деятельности;

-содержание образования, его соответствие потребностям подготовки ребенка к самостоятельной жизни в обществе;

-влияние образования на познавательное, физическое, социальное, эмоциональное, этическое и духовное развитие детей;

-отношения между участниками образовательного процесса, основанные на взаимном уважении».

Учитывая, что две последние позиции раскрывают некоторые аспекты личных прав ребенка, представляется целесообразным выделить 4 основных направления для формирования матрицы анализа обращений граждан по вопросам защиты и соблюдения прав ребенка в сфере образования, а именно:

-доступность образования;

-условияреализации образовательной деятельности;

-содержание образования;

-личные права ребенка.

Рассмотрим каждое направление.

Под общедоступностью образования Федеральный закон «Об образовании в РФ» понимает, прежде всего, уровни образования (п.3 ст.5 ФЗ № 273):дошкольное образование,начальное общее образование, основное общее образование,среднее общее образование,среднее профессиональное образование,высшее образование,дополнительное.

Важно отметить, что под доступностью образования мы понимаем доступность образовательных услугдля различных категорий граждан,в том числе, детей с ограниченными возможностями здоровья или детей-мигрантов: «эти категории детей наиболее сильно зависимы от государства…однако в силу ряда обстоятельств…социальные гарантии выполняются не в полной мере, что ведет к ущемлению прав данной категории детей»Лебедев О.Е., Майоров А.Н., Золотухина В.И. О соблюдении прав детей в образовательных учреждениях Российской Федерации. Доклад/ Под ред. А.Н. Майорова - СПб: Издательство «Образование - Культура». - 1999-2000, с.60.

В непосредственной связи с правом на доступность нормативные документы гарантируют и «бесплатность» образования, что также может стать одним из направлений оценки доступности образования, так как введение оплаты за ту или иную образовательную услугу может значительно сократить количество потенциальных потребителей услуги, а если предоставляемая за деньги услуга гарантирована федеральными государственными образовательными стандартами, введение ее дополнительной оплаты будет являтьсяпрямым нарушением права ребенка.

К доступности можно отнести и вопросы выбора образовательной программы,формы обучения, режима обучения, дополнительных предметов, профессии, перевода или восстановления в образовательной организации и т.п.

Таким образом, схему анализа обращений по доступности в области защиты и соблюдения прав ребенка в сфере образования можно представить следующим образом:

Рис. 8Схема анализа обращений граждан по параметру «Доступность образования»

Условия и порядок осуществления образовательной деятельности в рамках той или иной образовательной программы подробно закрепляются в федеральных государственных образовательных стандартах, так стандарт подразделяет условия на кадровые, финансовые, материально-технические и иные условия реализации образовательной программы.Ориентируясь на основные требования к условиям для выполнения государственного стандарта, можно определить следующие характеристики обязательных к исполнению условий реализации образовательной деятельности:

Рис. 9Схема анализа обращений граждан по параметру «Условия обучения»

Основные параметры критерия «Содержание образования» также зафиксированы в ФЗ-273 «Об образовании в РФ» и федеральных государственных образовательных стандартах, обучающиеся вправе рассчитывать на следующую реализацию своих прав:

Рис. 10Схема анализа обращений граждан по параметру «Содержание образования»

Акцент в международном законодательстве сделан на личных правах несовершеннолетних, именно поэтому в российском законодательстве закрепляются следующие аспекты личных свобод обучающихся:



Рис. 11Схема анализа обращений граждан по параметру «Личные права»

Матрица анализа обращений граждан по вопросам нарушения прав детей в сфере образования в обновленном виде выглядит следующим образом:

Матрица анализа обращений граждан по вопросам нарушения прав детей в сфере образования

Таблица № 12

№ п.п.	Предмет обращения	количество	% от общего
I	Доступность образования
1	По ступеням и программам:
1.1	Дошкольное
1.2	Начальное
1.3	Основное
1.4	Среднее
1.5	Профессиональное
1.6	Дополнительное
2	Для отдельных целевых групп детей
2.1	Для детей с ОВЗ
2.2	Для детей-мигрантов
2.3	Для одаренных детей
2.4	Иные категории
3	Бесплатность образования
4	Возможность выбора
4.1	Образовательной программы
4.2	Формы образования
4.3	Режима обучения
4.4	Иное
II	Условия обучения
5	Кадровые:
5.1	Обеспеченность кадрами
5.2	Наличие квалифицированных кадров
6	Финансовые
7	Материально-технические:
7.1	Соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям
7.2	Соответствие современным социально-бытовым условиям, в т.ч. питание
7.3	Безопасность (пожарная, медицинская, электробезопасность, транспортная спортивных сооружения и т.п.)
7.4	Обеспеченность современными средствами обучения (учебники, доступность информации и т.п.)
7.5	Архитектурная доступность для детей с ОВЗ
III	Содержание образования
8	соответствие ФГОС
9	высокое качество образования
10	соответствие образовательной программы индивидуальным потребностям обучающегося
11	социально-психолого-педагогическое сопровождение участников образовательного процесса
12	профессиональное самоопределение обучающегося
13	социализация ребенка
14	иное
IV	Личные права
15	взаимное уважение
16	добровольное участие в труде
17	право на досуг и отдых
18	участие в культурное жизни
19	свобода мысли, совести и религии
20	право на личную жизнь и ее конфиденциальность
21	свобода ассоциаций и собраний
22	иное
	ВСЕГО

Таким образом, 4 крупных блока делятся на 22параметра, 5 из которых в свою очередь имеют от2-х до 6-ти дополнительных проблемных областей.

Предварительная апробация возможности применения и целесообразности использования такой формы учета обращений граждан к Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге будут представлены в третьей главе настоящего исследования.



Глава 3. Опыт прогнозирования, оценки рисков и управление развитием деятельности в сфере соблюдения и защиты прав ребенка в регионах РФ (на примере деятельности Уполномоченного по правам ребенка

в Санкт-Петербурге)

3.1 Анализ обращений граждан: сигнал или шум?

За последние пять лет наблюдается устойчивый рост обращений граждан,связанных с образованием детей, к Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-ПетербургеЕжегодный доклад Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге за 2014 год, с.65:

Рис. 12Количество обращений граждан по вопросам образования

Так, в 2014 году поступило 614 обращений (18,3% от общего количества обращений в 2014 году) по вопросу нарушения прав и законных интересов ребенка в сфере образования.

Как уже было отмечено в параграфе 1.1 данного исследования анализ данных, получаемых в ходе сбора статистики обращений граждан,является важным направлением в деятельности омбудсмена, но недостаточным.

Необходимо проверить: позволит ли изменение параметров статистического учета точнее определять наиболее важные, с точки зрения необходимости вмешательства детского омбудсмена, проблемы.

С этой целью было проанализировано 175обращений граждан к Уполномоченному по правам ребенка в 2014 году (28,5% от общего количества обращений по данной теме) по расширенной матрице анализа обращений граждан по вопросам нарушения прав детей в сфере образования:

Анализ обращений граждан в 2014 году

Таблица № 13

№ п.п.	Предмет обращения	количество	% от общего
I	Доступность образования	90	51,43
1	По ступеням и программам:	74	42,3
1.1	Дошкольное	39	22,3
1.2	Начальное	25	14,3
1.3	Основное	4	2,3
1.4	Среднее	1	0,5
1.5	Профессиональное	-	0
1.6	Дополнительное	5	2,9
2	Для отдельных целевых групп детей	11	6,3
2.1	Для детей с ОВЗ	11	6,3
2.2	Для детей-мигрантов	-	0
2.3	Для одаренных детей	-	0
2.4	Иные категории	-	0
3	Бесплатность образования	4	2,3
4	Возможность выбора	1	0,5
4.1	Образовательной программы	-	0
4.2	Формы образования	-	0
4.3	Режима обучения	1	0,5
	Иное	-	0
II	Условия обучения	22	12,57
5	Кадровые:	3	1,7
5.1	Обеспеченность кадрами	1	0,5
5.2	Наличие квалифицированных кадров	2	1,2
6	Финансовые	-	0
7	Материально-технические:	19	10,9
7.1	Соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям	8	4,6
7.2	Соответствие современным социально-бытовым условиям, в т.ч. питание	8	4,6
7.3	Безопасность (пожарная, медицинская, электробезопасность, транспортная спортивных сооружения и т.п.)	3	1,7
7.4	Обеспеченность современными средствами обучения (учебники, доступность информации и т.п.)	-	0
7.5	Архитектурная доступность для детей с ОВЗ	-	0
III	Содержание образования	14	8
8	соответствие ФГОС	-	0
9	высокое качество образования	6	3,5
10	соответствие образовательной программы индивидуальным потребностям обучающегося	4	2,3
11	социально-психолого-педагогическое сопровождение участников образовательного процесса	3	1,7
12	профессиональное самоопределение обучающегося	-	0
13	социализация ребенка	1	0,5
14	иное	-	0
IV	Личные права	49	28
15	взаимное уважение	47	27
16	добровольное участие в труде	1	0,5
17	право на досуг и отдых	-	0
18	участие в культурное жизни	1	0,5
19	свобода мысли, совести и религии	-	0
20	право на личную жизнь и ее конфиденциальность	-	0
21	свобода ассоциаций и собраний	-	0
22	иное	-
	ВСЕГО	175	100

Сопоставив данные по 175 обращениям по старой и новой форме статистики, получаем в целом во многом похожую картину:

Рис. 13Тематика обращений граждан по вопросам образования



Параметры «Отказ в размещении ребенка в ДОУ и ООУ» и «Доступность образования» (45% и 51% соответственно) по сути во многом совпадают. Однако деление параметра «Доступность образования» в соответствии с федеральным законодательством позволяет точнее определить «болевые» точки:

Рис. 14Обращения граждан по параметру «Доступность образования»

К первоочередным проблемам, требующим комплексного подхода и внимания Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге относятся:

-доступность дошкольного образования (43% от общего количества обращений по «Доступности образования», 22,3% - от общего количества проанализированных обращений);

-доступность начального образования (28% от общего количества обращений по «Доступности образования», 14,3% - от общего количества проанализированных обращений);

-доступность образования для детей с ограниченными возможностями здоровья (12% от общего количества обращений по «Доступности образования», 6,3% - от общего количества проанализированных обращений).

Последняя проблема (дети с ОВЗ) при подведении итогов по старой форме вообще не попадала в сферу внимания. Проблема «недоступности» дошкольного образования (в полтора раза больше обращений граждан по недоступности дошкольного образования в Санкт-Петербурге по сравнению с начальной ступенью обучения, по сравнению с основным - в 8, 6 раз больше, и в 43 раза больше по сравнению с проблемами доступности средней ступени обучения) подтверждает необходимость серьезного изучения вопроса, в том числе и с демографической точки зрения.

Новая форма сбора статистики обращений позволяет точнее проанализировать проблемы, связанные с обеспечением оптимальных условий обучения. Так в целом обращения граждан связаны с вопросами, касающимися кадровых проблем (14% от общего количества обращений по параметру «Условия обучения», 1,7% - от общего количества проанализированных обращений) и материально-технических условий (86% от общего количества обращений по параметру «Условия обучения», 10,9% - от общего количества проанализированных обращений) условий обучения.Однако более детальное изучение вопроса позволяет определить, что для родителей, обратившихся к детскому омбудсмену, важны не только вопросы соответствия нормативам, как фиксировалось это ранее (параметр «Нарушение норм и стандартов нахождения детей в ОУ» - 23%).

Рис. 15Обращения граждан по параметру «Материально-технические условия обучения»

Не менее чем соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям (42% от общего количества обращений по параметру «Материально-технические условия обучения», 4,6% - от общего количества проанализированных обращений)граждан беспокоят вопросы соответствия современным социально-бытовым условиям (те же 42%/4,6%), при чем вопросы питания занимают более 80% от общего количества обращений по данному параметру.