Региональные практики уполномоченных по правам ребенка

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

В современных условиях высокой степени неопределенности принятия решений не только в долгосрочной перспективе, но и в отношении ближайшего будущего, возрастает значение принятия научно обоснованных, эффективных и адекватных ситуации управленческих решений на разных уровнях власти.

Анализируя динамику существующих тенденций и закономерностей развития социально-экономической жизни общества, при подготовке предложений по оптимизации того или иного явления многие управленцы сталкиваются с проблемой выбора из множества возможных наиболее эффективного и адекватного рассматриваемой задаче управленческого решения. Довольно распространенным случаем в управленческой практике является выбор верного решения на основе жизненного опыта, интуиции и здравого смысла.Такой способ принятия решения «по аналогии»возможен. Однако, когда проблема касается конкретных судеб конкретных людей, каждая из этих ситуаций специфична и использование аналитических методов позволяет уменьшить риски при принятии решения, ограничив множество решений наиболее оптимальным по принятому критерию. «Дэвид Бланкетт, бывший британский министр образования, в своем выступлении на Совете по социальным и экономическим исследованиям (ESRC) сказал: «Доказательства, основанные на научно-социальных исследованиях, занимают центральное место при разработке и оценке политики…Мы должны быть в состоянии опираться на социальные науки, а ученые социологи должны сказать нам, что работает, почему и какие типы политических инициатив, вероятно, будут наиболее эффективными» Сатклифф Софи, Корт Юлиус «Проведение доказательной государственной политики: Что это? Как это работает? Какое значение имеет для развивающихся стран?»/ Институт развития зарубежных стран, ноябрь 2005. - с.7.

Особенно важным избегание рисков становится в случаях, когда принятие решения может качественным образом изменить судьбы людей, например, в сфере соблюдения и защиты их прав, где контроль и прогнозирование развития ситуации осуществляется институтом омбудсменов. Общая для данного институтамиссия - обеспечить эффективное управлениев сфере прав человека и соблюдение конституционных прав граждан.Если к принятию решения подключить «мощный аппарат прикладной статистики…Эти методы позволят выявлять закономерности на фоне случайностей, делать обоснованные прогнозы и оценивать вероятность их выполнения».Дуброва Т.А. Статистические методы прогнозирования в экономике. /М. Московский международный институт эконометрики, информатики, финансов и права, 2003. - с.5

Цель диссертационного исследования состоит в определении возможности использования аналитических методов в практической деятельности региональных уполномоченных по правам ребёнка с целью обеспечения комплексных изменений в сфере детства.

Построение адекватных моделей конкретных явлений и процессов в сфере соблюдения и защиты прав ребенка позволит получать прогнозные оценки перспектив развития, служащие «сигнальной» информацией для выработки конкретных предложений и рекомендаций прикладного характера, а также для принятия превентивных мер по предотвращению возможных рисков негативного развития тенденций.

Для достижения цели предполагается решить следующие задачи:

-выявить аналитические методы, используемые при принятии решений в практической деятельности региональных уполномоченных по правам ребёнка;

-отобрать инструментарий для анализа проблем в сфере соблюдения и защиты прав ребенка с целью принятия управленческих решений на разных уровнях власти;

-определить возможности внедрения аналитических методов для принятия решений в практике региональных уполномоченных по правам ребёнка.

Объект исследования -региональные практики уполномоченных по правам ребенка. уполномоченный право ребенок

Предмет исследования -возможности применения аналитических методов для исследования существующих тенденций и закономерностей в сфере соблюдения и защиты прав ребенка.

Выбор предмета исследования связан с практической необходимостью определения перспективных направлений развития аналитической деятельности уполномоченных по правам ребенка с целью формирования предложений для оптимальных изменений в сфере соблюдения и защиты прав ребенка.

В ходе исследования был проведен анализ материалов по трем направлениям:

нормативно-правовому: изучение правовых актов, регламентирующих использование аналитических методов, например, ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010 -- 2011;

экспертному: изучение материалов о современном аналитическом инструментарии для проведения исследований процессов и явлений в социально-экономической сфере;

функциональному: отбор инструментария для анализа проблем в сфере соблюдения и защиты прав ребенка с целью принятия адекватных управленческих решений.

Методология исследования построена наобщенаучных подходах и методах исследования (факторный и контент-анализ, моделирование, классификация и т.п.), а также системном подходе в определении возможностей внедрения аналитических методов в практику деятельности региональных уполномоченных по правам ребёнка.

Положения, выносимые на защиту:

1.Внедрение аналитических методов в практику деятельности омбудсмена позволяет активизировать эвристический тип управления, а также компенсирует дефицитную управленческую функцию - координацию действий государственной власти региона в интересах детей.

2.Выбору наилучшей альтернативы при принятии решений способствуют методы оценки риска. Критерием отбора необходимого инструментария являются доступность и низкая ресурсозатратность аналитического инструмента.

3.Для обеспечения возможности использования аналитических методов в практике омбудсмена необходимо:

-организация и проведение систематического анализа обращений граждан с целью выявления проблем в сфере соблюдения и защиты прав ребенка (подготовлена матрица обращений);

-функционирование структур, обеспечивающих своевременный анализ проблем и экспертную оценку рисков (создан и апробирован алгоритм подготовки Экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка, разработана структура «Рабочего блокнота эксперта»);

-обеспечение непрерывного повышения квалификации сотрудников аппарата(подготовлены рекомендации по использованию методов оценки риска).

Организация и этапы исследования:

-первый этап: анализ практики решения контекстовых проблем региональными институтами уполномоченных по правам ребенка;

-второй этап: изучение научной литературы и отбор инструментария для анализа проблем в сфере соблюдения и защиты прав ребенка;

-третий этап: проведение эксперимента по внедрению аналитических методов в практику деятельности сотрудников аппарата Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге. Описание полученных данных. Подведение итогов исследования.

База исследования:

Теоретико-методологические исследования по социально-экономическому прогнозированию, оценке рисков, организации социологических исследований, а также материалы, подготовленные Уполномоченными по правам ребенка в Санкт-Петербурге, Псковской области и Республики Карелии.

Работа структурирована по трем главам, заключению и включает

3 приложения. Объем работы составляет 127 страниц (13 таблиц, 25 рисунков).



Глава1. Практика решения контекстовых проблем региональными институтами уполномоченных по правам ребенка

1.1Типология проблем в региональных практиках уполномоченных по правам ребенка

Одно из условий развития современного государства - закрепление на самом высоком уровне гарантий прав и свобод граждан.Со времени подписания Всеобщей декларации прав человека прошло почти 66 летВсеобщая декларация прав человека в окончательной редакции была поддержана 48 странами на 183-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций в Пале де Шайо (Париж) 10 декабря 1948 г., но и сегодня общество находится на пути поиска равнозначного понимания общественного идеала правозащиты, сочетающего в нормативном правовом поле моральные и юридические начала, позволяющие воплотить в жизнь представления о модели справедливого, демократического общества.

Одним из институтов, активно развивающихся в последние годы, обеспечивающим дополнительную защиту прав и свобод, является институт омбудсменов (омбудсманов), который «до 60-годов прошлого века существовал только в двух скандинавских странах, а затем быстро распространился практически по всей планете. Бурное распространение этого института в последней трети XX века (в 1983 он существовал в 21 стране, к 1997 - уже в 87 странах, а к лету 2004 г.- в 122 странах мира), появление наряду с национальными также и региональных, и муниципальных омбудсманов, а также омбудсманов специализированных, прежде всего, омбудсманов по правам детей (количество офисов омбудсмана всех уровней и видов перевалило за 400)».Сунгуров, А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика.

Сегодня, в условиях усиления акцентов государственной политики Российской Федерации в сторону поддержки института семьи и детства, роль омбудсмена по правам ребенка становится особенно важной, а изучение формирующегося в настоящее время в РФ института детского правозащитника и способов повышения эффективности его деятельности представляется весьма актуальным.

Становление института во многом связано с процессом заимствования управленческих практик по направлениям деятельности, методам, формам работы и оценки эффективности деятельности, а, значит,необходимо доказательно отбирать наиболее эффективный опыт с учетом специфики деятельности детских омбудсменовв Российской Федерации, которая обусловлена, с одной стороны, независимостью развивающегося института и возможностью самостоятельно определять оптимальные инструменты для обеспечения на самом высоком уровне гарантий прав и свобод детей России, с другой стороны, ограниченностью ресурсов для организации масштабной аналитической деятельности.

Кроме того, необходимо учитывать географические масштабы страны (все население Республики Карелии, например, сопоставимо с населением, проживающем только в одном только административном районе

Санкт-Петербурга) и национально-историческими особенностями развития регионов (сложно говорить об идентичности развития европейского форпоста России - Калининграда и, например, Республики Тыва, чьи этнографические традиции вносят особую специфику в деятельность государственных и общественных структур).

Основная задача омбудсменов по правам ребенка - улучшение положения детей, обеспечение соблюдения прав и свобод ребенка и восстановление нарушенных прав, в том числе путем осуществления независимого контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц в части соблюдения ими прав и законных интересов несовершеннолетних.

Организация деятельности региональных омбудсменов в РФ регламентируется законами, принятыми в субъекте (например,

в Санкт-Петербурге), указами глав субъекта РФ (например, в Кабардино-Балкарской Республике)илисоглашениями, заключаемыми между уполномоченным и исполнительными органами государственной власти (например, в Забайкальском крае).

Таким образом, специфика деятельности уполномоченных напрямую зависит не только от обозначенных выше географических и исторических особенностей, но и от правового поля, определяемого имеющимися в регионе документами. Наибольшую свободу действий для уполномоченного и его независимость обеспечивает закон субъекта, определяющий неподотчетность омбудсмена каким-либо государственным органам и должностным лицам, закрепляющий сферу ответственности и права уполномоченного. Указы, как правило, определяют должность уполномоченного при главе субъекта, закрепляя тем самым иерархию управления. Предметом соглашений становятся взаимодействие по различным социальным вопросам, в том числе оказание правовой, консультативной, психологической помощи, совместное использование имеющихся информационных, правовых, методических ресурсов, планирование и реализация совместных мероприятий.

Введение федерального закона позволило бы унифицировать положение уполномоченных в регионе, определить единые подходы к организации их деятельности и, главное, высокий уровень законодательного закрепления независимости омбудсменов «…в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» Из проекта Федерального закона «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. -- :URL:www.yamalchild.ru/docs/project_fz_upr.doc (дата обращения 02.04.2014)

.

В настоящий моментОктябрь 2015 годафедеральный закон не принят: «в связи с отсутствием единообразия в подходах к созданию института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и его правовой регламентации в региональном законодательстве, не везде результативно формируется государственная система защиты прав ребенка с профессионально выстроенной, координирующей ролью регионального Уполномоченного по правам ребенка»Ченцов С.Д., Новикова А.Е. «Становление института Уполномоченного по правам ребенка в России». Молодий вчений, № 1 (03)/2014. с.124.

Cогласование подходов по реализации Конвенции по правам ребенка в регионах осуществляется Ассоциацией уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации Создана в марте 2005 года. На ежегодных съездах Ассоциации обсуждаются проблемы, решаемые в субъектах, предлагаются пути разрешения тех вопросов, которые определяются международными документами и государственной политикой в области защиты прав детей. Рекомендации, подготовленные участниками съезда, направляются в органы исполнительной и законодательной власти для принятия решения для обеспечения гарантий государственной защиты семье и ребенку.

С целью проведения синхронного сравнения деятельности Уполномоченного по правам ребенка (далее - УППР) в регионах РФ, выявления общих и специфических черт в деятельности УППР проведем анализ материалов по работе с обращениями граждан омбудсменов Псковской области, Республики Карелии и Санкт-Петербурга.

Критерии выбора регионов для сравнения следующие:с одной стороны, это регионы, входящие в состав одного федерального округа - Северо-Западного, а значит, во многом развитие региональных практик УППР должно совпадать, с другой стороны, географическое положение регионов (Псковская область граничит с Эстонией, Карелия - с Финляндией, Санкт-Петербург не имеет общих границ с прибалтийскими и скандинавскими странами, однако имеет серьезно развитое с ними сотрудничество в различных социальных и экономических сферах) может определять особое взаимопроникновение идей и принципов европейского опыта в деятельность УППР.

Внутреннее сравнение позволит составить типологию проблем в региональных практиках омбудсменов ивыявить особенности развития регионального института УППР.

Основой для сравнения будут служить данные о письменных обращениях к УППР Санкт-Петербурга, анализ которых один раз в полугодие публикуется на официальном сайте петербургского омбудсмена в разделе «Статистика» http://www.spbdeti.org/id4946.

Предложенную УППР Санкт-Петербурга матрицу анализа обращений используем для определения специфики деятельности региональных омбудсменов по работе с обращениями граждан:

Матрица анализа обращений граждан

Таблица № 1

Предмет обращения	количество	% от общего
1. Жилищные права детей
1.1 Незаконное отобрание или выселение из жилых помещений
1.2 Незаконный отказ в предоставлении жилых помещений по договору социального найма
1.3 Незаконный отказ в постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях
1.4 Ухудшение жилищных условий несовершеннолетних в результате действий третьих лиц
1.5 Необоснованный отказ в регистрации ребенка по месту проживания или по месту пребывания
1.6 Улучшение жилищных условий
2. Вопросы привлечения к уголовной или административной ответственности
2.1 Необоснованный отказ в привлечении к уголовной или административной ответственности
2.2 Необоснованное привлечение несовершеннолетних к административной или уголовной ответственности
2.3 Жалобы на деятельность правоохранительных органов
2.4 Половые преступления против несовершеннолетних
3. Право детей на охрану здоровья и медицинскую помощь
3.1 Деятельность медицинских учреждений, нарушающих права детей
3.2 Необеспечение детей медицинскими препаратами
3.3 Вопросы психиатрии
4. Право детей на отдых
4.1 Организация и функционирование летних лагерей
4.2 Деятельность иных организаций, осуществляющих право детей на отдых
5. Право детей на регистрацию и (или) получение гражданства РФ
6. Право детей на образование
6.1 Реорганизация либо ликвидация образовательных и сиротских учреждений
6.2 Проблема сокращения обслуживающего персонала
6.3 Унижение чести и достоинства ребенка в образовательных учреждениях со стороны педагогов
6.4 Нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях
6.5 Необоснованный отказ в размещении ребенка в школьных и дошкольных учреждениях
7. Право детей на труд
8. Содействие в получении мер социальной поддержки или адресной социальной помощи
9. Право детей на семью
9.1 Лишение или ограничение родительских прав
9.2 Решение проблемы беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних
9.3 Жестокое обращение с ребенком в семье
9.4 Содействие детям, оставшимся без попечения родителей
10. Нарушение прав детей одним из родителей
10.1 Уклонение от уплаты алиментов
10.2 Незаконный вывоз детей
10.3 Незаконное нахождение ребенка на территории РФ
10.4 Вывоз ребенка в иной субъект РФ без согласия другого родителя
10.5 Определение места жительства ребенка и порядок общения детей с родителями, проживающими отдельно
11. Нарушение прав детей псевдорелигиозными и экстремистскими организациями
12. Деятельность органов уголовно- исправительной системы
13. Нарушение прав детей при осуществлении градостроительной деятельности
14. Иные вопросы
ВСЕГО



Данная матрица используется в Санкт-Петербурге с 2010 года, УППР

в Санкт-Петербурге является председателем Координационного совета УППР по СЗФО, статистические материалы неоднократно представлялись на заседаниях совета, поэтому УППР Республики Карелии и Псковской области также используют матрицу для анализа обращений. Однако сведения несколько отличаются от того, что фиксируется в Санкт-Петербурге (выделены курсивом в таблице ниже). Статистическая информация по обращениям граждан к УППР трех регионов СЗФО в 2013 году выглядит следующим образом Информация об обращениях граждан взята из ежегодных докладов о деятельности Уполномоченных по правам ребенка Псковской области, Республики Карелии и Санкт-Петербурга за 2013 год.:

Информация по обращениям граждан к УППР Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Псковской области

Таблица № 2

Предмет обращения	Санкт-Петербург	Карелия	Псковская обл.
	Кол-во	% от общего	Кол-во	% от общего	Кол-воВ отчете отсутствует информация о количестве поступивших обращений.	% от общего
1. Жилищные права детей	658	21,1	56	21,5		24
1.1 Незаконное отобрание или выселение из жилых помещений	45	1,4	29	11,2
1.2 Незаконный отказ в предоставлении жилых помещений по договору социального найма	22	0,7	3	1,1
1.3 Незаконный отказ в постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях	44	1,4	2	0.8
1.4 Ухудшение жилищных условий несовершеннолетних в результате действий третьих лиц	107	3,4	7	2,7
1.5 Необоснованный отказ в регистрации ребенка по месту проживания или по месту пребывания	17	0,5	1	0,4
1.6 Улучшение жилищных условий	423	13,5	14	5,4
2. Вопросы привлечения к уголовной или административной ответственности	114	3,6
2.1 Необоснованный отказ в привлечении к уголовной или административной ответственности	21	0,7
2.2 Необоснованное привлечение несовершеннолетних к административной или уголовной ответственности	4	0,1
2.3 Жалобы на деятельность правоохранительных органов	65	2,1
2.4 Половые преступления против несовершеннолетних	24	0,8
3. Право детей на охрану здоровья и медицинскую помощь	100	3,2	13	5		11
3.1 Деятельность медицинских учреждений, нарушающих права детей	65	2,1	11	2,7
3.2 Необеспечение детей медицинскими препаратами	12	0,4	2	0,8
3.3 Вопросы психиатрии	23	0,7
4. Право детей на отдых	47	1,5				2
4.1 Организация и функционирование летних лагерей	25	0,8
4.2 Деятельность иных организаций, осуществляющих право детей на отдых	22	0,7
5. Право детей на регистрацию и (или) получение гражданства РФ	51	1,6
6. Право детей на образование	433	13,9	21	8,1		13
6.1 Реорганизация либо ликвидация образовательных и сиротских учреждений	11	0,4	4	1,5
6.2 Проблема сокращения обслуживающего персонала	2	0,1
6.3 Унижение чести и достоинства ребенка в образовательных учреждениях со стороны педагогов	67	2,1	8	3,1
6.4 Нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях	126	4,0
6.5 Необоснованный отказ в размещении ребенка в школьных и дошкольных учреждениях	227	7,3
6.6. Проблемы дошкольного образования			6	2,3
6.7.Сбор денежных средств с родителей			3	1,2
7. Право детей на труд	1	0,03
8. Содействие в получении мер социальной поддержки или адресной социальной помощи	213	6,8	21	8,1		4
8.1. Пособия и иная поддержка многодетных семей						1
9. Право детей на семью	229	7,3	48	18,5
9.1 Лишение или ограничение родительских прав	52	1,7	8	3,1		3
9.2 Решение проблемы беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних	25	0,8	8	3,1
9.3 Жестокое обращение с ребенком в семье	46	1,5	10	3,8
9.4 Содействие детям, оставшимся без попечения родителей	106	3,4	3	1,2
9.5. Опека, попечительство, усыновление, патронат			19	7,3		7
10. Нарушение прав детей одним из родителей	395	12,6	48	18,5
10.1 Уклонение от уплаты алиментов	129	4,1	6	2,3		3
10.2 Незаконный вывоз детей	9	0,3	2	0,8
10.3 Незаконное нахождение ребенка на территории РФ	2	0,1
10.4 Вывоз ребенка в иной субъект РФ без согласия другого родителя	13	0,4
10.5 Определение места жительства ребенка и порядок общения детей с родителями, проживающими отдельно	242	7,7	24	9,2		11
10.6. Защита прав семьи и детства, имущественные и наследственные права			16	6,2
11. Нарушение прав детей псевдорелигиозными и экстремистскими организациями	1	0,03
12. Деятельность органов уголовно- исправительной системы	1	0,03				5
13. Нарушение прав детей при осуществлении градостроительной деятельности	11	0,4
14. Иные вопросы	870	27,8	50	19,2		10
15. Жалобы на правоохранительные органы			3	1,2
16. Права детей с ОВЗ						6
ВСЕГО	3124	100	260	100		100

Статистическая информация УППР Псковской области не содержит сведений о количестве поступивших обращений (только процентное соотношение) и значительно уступает информации из Карелии и Петербурга по градации обращений по темам - 13 против 24 и 36 критериев учета соответственно. Несмотря на это, можно сделать некоторые выводы об общих и специфических направлениях деятельности УППР 3-х регионов СЗФО.

Во-первых, самые частые нарушения прав ребенка, рассматриваемые УППР, это жилищные права:

Рис.1 Жилищные права детей

Объем обращений по проблемам жилищных прав детей по регионам в целом примерно одинаков и входит в диапазон от 21, 1 до 24 % от общего количества обращений к УППР, однако обращает на себя внимание следующий факт: в Санкт-Петербурге большая часть обращений связана с просьбой оказать содействие в улучшении условий проживания - 13,5%, в то время как в Республике Карелия самыми частными являются обращения, в которых содержатся жалобы на незаконное отобрание или выселение из жилых помещений - 11, 2%.

Можно предполагать, что смещение акцентов связано с тем, что

Санкт-Петербург - один из немногих регионов РФ, где, с одной стороны, активно развиваются различные жилищные программы, с другой, до сих пор остро стоит вопрос расселения коммунальных квартир.

Во-вторых, вопросы медицинского обеспечения волнуют жителей Карелии и особенно Псковской области больше, чем жителей

Санкт-Петербурга:

Рис. 2 Право детей на охрану здоровья и медицинскую помощь

Возможно, это связано с тем, что в условиях республики и области возникает вопрос транспортной доступности медицинских услуг, тогда как в городе федерального значения данный вопрос не вызывает трудностей у жителей. Кроме того, в Санкт-Петербурге расположены не только региональные медицинские организации, но и многие учреждения федерального подчинения, что увеличивает возможности семьи на оперативное получение медицинской помощи.

Третье проблемное направление - соблюдение прав детей на образование. Их трех сравниваемых регионов относительно благополучнее обстоят дела с соблюдением прав детей на образование в Республике Карелия (8,1%), в то время как в Санкт-Петербурге и Псковской области - процент обращения существенно выше - 13,9% и 13% соответственно:

Рис.3 Право детей на образование

Предположить причину довольно высокого процента обращений в Псковской области затруднительно (в отчете дан только общий процент обращений). Сопоставительный анализ тематики обращений

Санкт-Петербурга и Карелии дает возможность сделать следующие предположительные выводы. Более высокий процент обращений

в Санкт-Петербурге связан с двумя темами:

-нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях (4% в Санкт-Петербурге, ни одного обращения в Карелии);

-необоснованный отказ в размещении ребенка в школьных и дошкольных учреждениях (7,3% в Санкт-Петербурге, ни одного обращения в Карелии).

Важно отметить, что УППР Республики Карелии выделяет отдельно две дополнительные позиции, по которым ведется статистика: проблемы дошкольного образования и сбор денежных средств с родителей, тем самым определяя ту сферу, которая является существенной для региона в сфере нарушения прав и законных интересов ребенка. Предположительно, проблемы дошкольного образования в Карелии также связаны с обеспечением его доступности (проблема предоставления мест в детских садах, особенно для детей младше 3-х лет, является актуальной для всех регионов РФ). Если предположение верное, то этим объясняется разность в общем количестве обращений по сфере образования в Санкт-Петербурге и Карелии, а именно:



Информация о количестве обращений по сфере образования в Санкт-Петербурге и Республике Карелия

Таблица № 3

Предмет обращения	Санкт-Петербург, % от общего	Карелия, % от общего	Разница,% (условные обозначения: СПб + Карелия -)
6. Право детей на образование	13,9	8,1	+5,8
6.1 Реорганизация либо ликвидация образовательных и сиротских учреждений	0,4	1,5	-1,1
6.2 Проблема сокращения обслуживающего персонала	0,1		+0,1
6.3 Унижение чести и достоинства ребенка в образовательных учреждениях со стороны педагогов	2,1	3,1	-1
6.4 Нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях	4,0		+4
6.5 Необоснованный отказ в размещении ребенка в школьных и дошкольных учреждениях	7,3		+7,3
6.6. Проблемы дошкольного образования		2,3	-2,3
6.7.Сбор денежных средств с родителей		1,2	-1,2

Дополнительно можно отметить, что в зону конфликтов для жителей Карелии (в большей степени, чем у жителей Санкт-Петербурга) входят вопросы реорганизации образовательной сети (возможно, речь идет о реформировании сельских школ) и проблемы, связанные с конфликтными ситуациями в образовательных учреждениях (об унижении чести и достоинства ребенка сообщалось в 3,1% обращений в Карелии, в 2,1% в Петербурге).

Четвертое направление - проблемы, связанные с нарушениями права ребенка на семью, в сравнительной характеристике представлены следующим образом: в Республике Карелия: 18,5% обращений против 7,3% в Петербурге и 7% в Псковской области:



Рис.4 Право детей на семью

Проблемы, связанные с жестоким обращением с ребенком в семье (10%), лишение или ограничение родительских прав (8%), беспризорность и безнадзорность несовершеннолетних (8%), а также вопросы, связанные с опекой и попечительством (19%) - вот зоны риска в сфере обеспечения прав ребенка, которые требуют пристального внимания органов власти Карелии, занимающихся поддержкой семьи и детства.

Пятое направление проблемных ситуаций, общее для всех регионов, - это нарушения прав ребенка родителями, связанные с определением места жительства ребенка и порядка общения детей с родителями, проживающими отдельно. При разводе дети часто становятся «предметом спора» для собственных родителей. Для разрешения подобных конфликтов из трех сравниваемых регионов пока только в аппарате УППР Санкт-Петербурга создана служба медиации, специалисты которой ищут возможности для примирения сторон в интересах ребенка:

Рис.5 Нарушение прав детей одним из родителей

При анализе статистики по обращениям выявляются специфичные для региона направления деятельности омбудсменов. Для Санкт-Петербурга характерны обращения, связанные с нарушением прав детей при осуществлении градостроительной деятельности (0,4%), для Карелии - жалобы на действия правоохранительных органов (1,2%), а для Псковской области - обращения по защите прав детей с ограниченными возможностями здоровья (6%).

Подобного рода анализ деятельности УППР является необходимым для принятия решений омбудсменом, но недостаточным.

С одной стороны, благодаря общим критериям учета проблем, заявленных в обращениях граждан, можно выделить вопросы, решаемых исключительно на федеральном уровне: например, по инициативе детских омбудсменов проводится работа по внесению изменений в Семейный кодекс Российской Федерации для закрепления ответственности родителей перед детьми с целью предупреждения случаев манипулирования ребенком в достижении цели ранить чувства жены/мужа при разводе.

На уровне региона можно определить направления развития социальной политики конкретного субъекта РФ, а также понять по каким темам у граждан возникает наибольшее количество вопросов с целью подготовки консультационных мероприятий, раздаточных материалов или дополнительных исследований для подготовки предложений по повышению эффективности деятельности системы государственного управления региона в сфере защиты прав и законных интересов детей.

С другой стороны, применяемые сегодня «укрупненные» критерии не способствуют выявлению причин возникновения тех или иных обращений, связанных с нарушением прав детей. Например, общее количество обращений по критерию "Нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях" не позволит определить, что же в действительности в школьной среде вызывает беспокойство граждан.

Важным направлением необходимых измененийстановится детализация собираемой статистики: чем точнее будут сформированы показатели учета, тем яснее будут определяться векторы развития социальных сфер региона в сфере детства.

Учитывая, что ежегодные доклады уполномоченных являются одним из основных регулярных комплексных документов, отражающих текущее состояние в сфере соблюдения и защиты прав ребенка, необходимо определить, в какой степени они отражают аналитическую составляющую деятельности УППР в зоне своей ответственности.

1.2 Сравнительная характеристика аналитической составляющей в ежегодных докладах Уполномоченных по правам ребенка

Учитывая, что одной из важнейших задач, стоящих перед детским омбудсменом, является необходимость «предвосхищать события в положении детей, а не следовать за ними, реагируя на проявившиеся чрезвычайные ситуации или проблемы, обострение которых достигло критического уровня»Ченцов С.Д., Новикова А.Е. «Становление института Уполномоченного по правам ребенка в России». Молодий вчений, № 1 (03)/2014. - 122с., аналитической деятельности необходимо уделить особое внимание. Объективная информация о состоянии дел в сфере детства, полученная в ходе анализа, необходима для принятия адекватных проблеме управленческих решений по координации действий государственной власти региона в интересах детей. Именно координационные усилия по защите прав детей являются дефицитной управленческой функцией по мнению исследователей данной проблемы в России: «система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (органы образования, здравоохранения, органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства и т.д.) в Российской Федерации формально сложилась. Однако праксиологические сведения свидетельствуют о недостаточности такого содействия и контроля, т.к. на практике комплексный подход к защите прав ребенка отсутствует»Там же.. Отмечается, прежде всего, узковедомственная направленность деятельности органов государственной или муниципальной власти.

В своей деятельности Уполномоченный по правам ребенка должен компенсировать данный недостаток: постоянный анализ информационных данных о состоянии дел в сфере детства, превентивный или регулирующий характер координирующей деятельности позволит не только способствовать восстановлению уже нарушенных прав конкретного ребенка (работа с обращениями), но и обеспечить глубинные изменения по улучшению положения детей в целом (предложения по созданию/коррекции нормативных правовых актов).

Исследователи Сапожникова Т.И. «Учебно-методические материалы лекционного курса по «Теории управления»/ Читинский государственный университет. - 2009 - с. 54. выделяют три вида управленческого труда:

-эвристический (состоит из двух видов операций: аналитических (получение необходимой для принятия решений информации) и конструктивных (подготовка и принятие разного рода решений));

-административный (непосредственное управление действиями и поведением людей в процессе их трудовой деятельности);

-операторный (выполнение повторяющихся операций, необходимых для информационного обеспечения производственных и управленческих процессов).

Если представить систему защиты прав детей в виде единой структуры, то в своей деятельности Уполномоченный по правам ребенка должен сосредоточиться на эвристическом типе управленческого труда, ведь именно «его сущность заключается в выработке и принятии управленческих решений, организации коллектива служащих для их выполнения. Он охватывает такие действия, как анализ конкретной управленческой ситуации, постановка проблемы, выявление объективной необходимости принятия решения, выбор адекватных форм и методов урегулирования ситуации, перевода ее в разряд бесконфликтных, определение эффективности управленческого решения» 13.Казанник А.И. «Научная организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России: научно-практическое пособие». - Издательство "Проспект" - 2015. - с.526.

Выполнение аналитических и/или конструктивных операций позволит оптимизировать координаторскую функцию Уполномоченного с целью улучшения деятельности всей системы защиты прав детей.

Как в настоящее время выполняются именно аналитические операции проследим, сопоставив ежегодные доклады УППР Республики Карелии Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Республике Карелия за 2014 год. - 35 с. и Псковской области Ежегодный доклад о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов детей в 2014 году
на территории Псковской области. - 62 с.за 2014 год, а также сравнив задачи, определяемые нормативным документом региона Закон Республики Карелия от 11.03.2011 №1468-ЗРК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Карелия» и Закон Псковской области от 30 декабря 2009 года № 934-оз «Об Уполномоченном по правам ребенка в Псковской области» для детского омбудсмена.

Сопоставительный анализ документов позволяет констатировать следующие различия.

Закон Республики Карелия не выделяет перед УППР отдельно задачу анализировать текущую ситуацию в сфере защиты и соблюдения прав ребенка, тогда как закон Псковской области четко формулирует данную позицию. В Псковской области уполномоченный «осуществляет сбор, изучение и анализ информации, содержащейся в актах государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, расположенных на территории области, и должностных лиц, по вопросам обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов детей, а также в обращениях граждан, негосударственных некоммерческих организаций, в сообщениях средств массовой информации по указанным вопросам».

Контент-анализ докладов УППР позволяет определить к какому жанру относится текст доклада:так слово «анализ» и его производные словосочетания встречаются в докладе карельского омбудсмена (доклад представлен на 35 страницах) 6 раз.А в связке с представлением аналитических данных (сопоставление данных, графики, схемы и т.п.) данное слово фигурирует один раз - при представлении сведений об обращениях граждан по представленной выше матрице.

Аналитическая составляющая в докладах представлена слабо, а данные по обращениям граждан, которые могли бы стать базой для аналитики, не проинтерпретированы в связке с тематикой обращений граждан к омбудсмену.

Так, например, самое большое количество обращений к детскому омбудсмену Псковской области в 2014 году было связано с вопросами образования (16% от общего числа обращений). Однако на анализ данных обращений в докладе отведено 1,6% от общего текста. Анализ по решению жилищных проблем детей, обращения по которым так же стабильно занимают лидирующие позиции (в 2014 году - 15% от общего числа обращений), отсутствует вообще.

При этом в докладе представлены аналитические данные о младенческой смертности в Псковской области как в исторической ретроспективе (приведены данные за 1985-1989 гг), так и с учетом показателей регионов РФ и зарубежных стран, в том числе тех, в которых «медицинские учреждения оказывают услуги жительницам Псковской области»Ежегодный доклад о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов детей в 2014 году
на территории Псковской области. - с.20 (Эстония, Латвия, Беларусь.)

Указанные доклады не могут претендовать на полноту и транспарентность. Так в докладе УППР Псковской области отмечено:

«В настоящем Докладе содержится информация ранее не публиковавшаяся

в различных источниках, посвященных соблюдению прав детей на территории Псковской области»Там же, с.9. Кроме того, в докладе указано, что существует «ограниченность кадровых ресурсов, а, следовательно, и временных» Там же, с.7, соответственно у уполномоченных недостаточно возможностей для проведения масштабных исследований.

Похожая ситуация наблюдается в Санкт-Петербурге.

Законом Санкт-Петербурга от 13.11.2009 № 528-98 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Санкт-Петербурге» закреплено полномочие о необходимости осуществлять «сбор, изучение и анализ информации, содержащейся в материалах, получаемых от органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, по вопросам обеспечения и защиты прав и законных интересов ребенка, а также в обращениях граждан, организаций

Санкт-Петербурга, в сообщениях средств массовой информации по указанным вопросам». Такая формулировка практически полностью повторяет требования, предъявляемые к Уполномоченному по правам ребенка в Псковской области.

В ежегодном докладе Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге, несмотря на то, что сам доклад Ежегодный доклад за 2014 год Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге. - с.417 существенно больше - 417 страниц (в Псковской области - 62, в Карелии - 35),слово «анализ» и его производные словосочетания встречаются в тексте доклада 46 раз, в среднем на каждой 9 странице (в Псковской области - на каждой 3, в Карелии - на каждой 5).

Как правило, употребление слова «анализ» осуществляется как констатация проведенного анализа по той или иной теме, однако не всегда на страницах доклада представляется информация о самом анализе, гораздо чаще слово используется для подтверждения вывода (например: «При сборе и анализе ситуации в городе выяснилось, что опыт работы с малышами за пределами детских садов уже есть»Там же, с.73 или «Анализ ситуации подтвердил»Там же, с.76) или действий, которые выполнят те или иные структуры (например, «будет направляться …для анализа и учета»Там же, с.55 или «Детский совет призван анализировать и решать насущные проблемы юных граждан»Там же, с.9).

Аналитический характер носят материалы, представленные в таблице ниже:

Аналитическая информация, представленная в докладе

Таблица № 4

№ п.п.	Наименование материалы	Страницы в докладе, на которых представлен материал
1	Об обращениях граждан к Уполномоченному	11-18
2	О семьях, обратившихся за мерами государственной поддержки и компенсациями	27-29
3	Об обращениях граждан по вопросу определения порядка общения одного из родителей с ребенком/детьми	35-36
4	О деятельности службы медиации в 2013-2014 гг.	39-41
5	Об обеспечении доступности дошкольного образования	66-78
6	Об обеспечении доступности школьного образования	79-83
7	О разрешении конфликтных ситуаций между участниками образовательного процесса	84-85
8	Об обучении детей с ОВЗ	103-105
9	О деятельности Детского телефона доверия	179-189
10	О детском отдыхе	190-199
11	О формах устройства детей в семью	219-223
12	О результатах социально-психологического тестирования среди учащихся на предмет потребления ими наркотических средств, психотропных и других веществ	291-294
13	О предложениях по изменению законодательства РФ и Санкт-Петербурга	408-414

Почему именно эти материалы можно отнести к аналитическим?

«Анализ - (от греч. analysis - разложение) - метод научного исследования (познания) явлений и процессов, в основе которого лежит изучение составных частей, элементов изучаемой системы» Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б.. Современный экономический словарь. -- 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М., 1999- 479 с. , следовательно, аналитическим можно назвать, прежде всего, те материалы, в рассмотрении которых был осуществлен многосторонний взгляд на проблему. Аналитика должна не просто содержать статистическую информацию, графики идиаграммы, но и обосновывать использование цифр, делать их доказуемыми. К аналитическим принято относить материалы, содержащие сравнительную информацию об обсуждаемой проблеме, информацию о функционировании и перспективах развития той или иной системы.

Если определять задачи анализа как метода исследования какой-либо проблемы, то исследователи выделяют «следующие работы: определение тенденций и показателей, характеризующих состояние и динамику изучаемого объекта и элементов его составляющих; сравнение численных значений показателей со значениями другого периода, другого субъекта, с нормативным уровнем; формулирование выводов, служащих основой для принятия эффективных управленческих решений»Баранчеев В.П. «Управление инновациями: учебник» /В.П. Баранчеев, Н.П. Масленникова, В.М. Мишин. - М.: Высшее образование, Юрайт-Издат, 2009. - с.630.

В представленных в таблице материалах была предпринята попытка не только представить статистические данные, но, детально разобрав их, сформулировать предложения по разрешению проблемы (как в случае с доступностью образования) или совершенствования системы (как в случае изменения законодательства).

Важно отметить, что в докладе много статистической информации и материалов, представляющих описание деятельности Уполномоченного по разрешению конкретных ситуаций по обращениям граждан, по взаимодействию с различного рода государственными и общественными организациями, рекомендаций и текстов просветительской направленности. Эти материалы чрезвычайно важны для комплексного позиционирования работы Уполномоченного и описания ситуации в сфере защиты прав ребенка в регионе в целом, ведь анализ - это только часть деятельности Уполномоченного.

Однако с целью усиления эвристического характера труда Уполномоченного необходимо четко различать информацию аналитического характера от данных: «Слишком часто за информацию принимается просто большой объем данных… необходимо устранять данные, которые не имеют отношения к нужной теме; … данные нужно организовать, проанализировать, интерпретировать и только потом использоватьдля принятия решения о действиях. Ибо мы собираем данные не для того, чтобы накапливать знания, а для того, чтобы предпринимать правильные действия»Друкер П.Ф. «Задачи менеджмента в XXI веке» - М.: Вильямс, 2001 - с.177-178. Цитируется по: Инновационное развитие: экономика, интеллектуальные ресурсы, управление знаниями/Под ред.
Б.З. Мильнера. - М.:ИНФРА-М, 2009. - с.288-289.

Учитывая, что основная миссия детского омбудсмена заключается в том, чтобы проводить «мониторинг осуществления Конвенции» Замечания общего порядка № 2 (2002) «Роль независимых национальных правозащитных учреждений в деле поощрения и защиты прав ребенка», подготовленные в ходе Тридцать второй сессии Комитета по правам ребенка ООН 13-31 января 2003 года. о правах ребенка, исследователиКузнецова Л.В. Международный опыт создания и развития независимого механизма соблюдения и защиты прав детей// Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: опыт, проблемы, теоретические модели, нормативно-правовая база. - М., 2001 - с.23. Цитируется по: Широ С.В. «Права ребенка: необходимость внедрения новых механизмов защиты: Монография». - Мурманск: ОАО МИП «Север», 2009 - с.12-13 выделяют 4 важных направления в деятельности Уполномоченного:

-влияние на изменение законодательства в интересах детей;

-проведение специальных исследований о соблюдении прав детей или содействие в их проведении;

-информирование общественности и официальных органов власти о положении детей;

-помощь в решении конкретных случаев нарушения прав ребенка.

Первые три направления нуждаются в создании доказательной аналитической базы, а четвертое может стать базой для первичного анализа проблем, сбора прецедентов по определенным проблемам, существующим в сфере соблюдения и защиты прав детей. В свою очередь, «портфель» прецедентов, как кейсов по решению определенных проблем, собираемый координирующим органом региональных омбудсменов, может рационализировать действия омбудсмена (аппарата) и позволит принимать оптимальные решения по соответствующим проблемам.

1.3 Кейс-метод как возможность качественного анализа для решения проблемы

Одной из возможностей качественного анализа решения контекстовых проблем региональными омбудсмена мог бы стать, например, кейс-метод. Однако и его использование возможно при определенных условиях.

Поскольку одной из основных задач, стоящих перед омбудсменом, является анализ текущего положения дел в сфере социальной защиты детства, кейс-метод может позволить на основе конкретных проблемных ситуаций зафиксировать динамику процесса в определенный период времени и поставить вовлеченных в решение кейса специалистов «перед выбором путей и способов дальнейшего решения проблемы или определением перспективных тенденций развития ситуации» Е. И. Казакова. Разработка и принятие управленческих решений. Учебно-методическое пособие. - НИУ ВШЭ -- СПб.// Санкт-Петербург, 2011. -с.35. Исследователи также отмечают кейс-метод как «метод направленный на анализ различной информации, организации групповой дискуссии по выявлению проблемной ситуации для последующего самостоятельного практического управленческого решения»Там же, с. 38, что при проведении Экспертных советов при УППР (их создание регламентируется региональными документами При Уполномоченном может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав, свобод и законных интересов детей (ст. 24 Закона Псковской области от 30 декабря 2009 года № 934-оз «Об Уполномоченном по правам ребенка в Псковской области»).) является главной стратегической задачей: найти в ходе дискуссии верный путь для разрешения проблемы.

В качестве аналоговой ситуации рассмотрим подготовку заседания Экспертного совета при УППР в Санкт-Петербурге, которое состоялось 24 октября 2014 года.

Постановка проблемы, которая предлагалась к обсуждению, была связана с конкретной ситуацией, описанной в ежегодном докладе омбудсмена за 2012 год:

«В школе № 409 Пушкинского района Санкт-Петербурга открыто структурное подразделение для обучения учащихся, находящихся на лечении в НИИДОИ им. Г.И. Турнера, 70 % пациентов которого приезжают из различных субъектов Российской Федерации. Сроки лечения детей на отделениях института составляют от 20 до 30 дней. Учебный план подразделения школы № 409 для обучения учащихся, находящихся на лечении в НИДОИ им. Г.И. Турнера, сформирован на основании Инструктивного письма СССР от 09 .09 .1981 № 57 М «Об условиях обучения учащихся, находящихся на длительном лечении в больницах» (с изменениями от 27 .01 .1989 г .), распоряжения Комитета по образованию Санкт-Петербурга от 11 .04 .2012 № 1023-р «О формировании учебных планов образовательных учреждений Санкт-Петербурга, реализующих образовательные программы общего образования, на 2012/2013 учебный год».

«Дети, поступающие на лечении в ФГБУ НИДОИ им. Г.И. Турнера по квоте на 21 день, по факту проходят лечение подряд по 2-3 квотам, в стационарных условиях проживают от 3 до 6 месяцев. С сентября 2012 года многие из них лишены права на образование. Государственное образовательное учреждение «Средняя общеобразовательная школа № 409 Пушкинского района Санкт-Петербурга» в соответствии с Уставом реализует общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования и организует обучение больных детей в ФГБУ НИДОИ им. Г.И. Турнера. Однако указанное образовательное учреждение не имеет лицензии на реализацию общеобразовательных программ коррекционной направленности. Таким образом, дети, имеющие особые образовательные потребности, прибывшие на лечение из других регионов России, получили отказ в предоставлении образовательных услуг, а в отношение остальных была сокращена школьная программа, прекращены занятия по ОБЖ и информатике, продолжительность уроков уменьшилась до 35 минут».

Особенностью обучения школьников, находящихся на длительном лечении в учреждениях системы здравоохранения, является то, что эти дети проходят обучение в образовательных учреждениях разных по типу и виду. Главной отличительной чертой образовательного процесса является обучение в период хирургического лечения. В связи с тяжестью нарушений опорно-двигательного аппарата и сложностью лечения, большинство имеет пробелы в знаниях, отставание по программе. Учебная работа с учащимися устанавливается в форме групповых или индивидуальных занятий. Групповые занятия организуются при наличии 4-15 учащихся одного класса. Форма организации обучения зависит от тяжести заболевания, определяемой лечащим врачом. Ежедневная учебная нагрузка на одного ученика не превышает 3-3,5 часов. Для учащихся 1-4 классов организуется класс-комплект из четырех параллелей. Для учащихся 5-11 классов могут быть организованы групповые занятия из двух смежных классов. Для учета занятий ведется классный журнал, ведется ведомость пропущенных уроков. Запись прохождения учебного материала и учет знаний учащихся оформляется учителями-предметниками. При выписке из больницы учащимся выдается справка об обучении с текущими или четвертными оценками по каждому учебному предмету, подписанная директором школы и заверенная печатью школы. Перевод в следующий класс, годовая аттестация, сдача экзаменов осуществляется в установленном порядке школой, из которой прибыл ученик.