Выявление пробелов в нормативно-правовом регулировании выборов и референдума

Наряду с этим на данном этапе имели место и другие многочисленные уточнения, которые позволяют говорить, что исходный вектор развития законодательства изменил направление. Отчасти благодаря этим переменам, отчасти в силу политической ситуации в стране президентские выборы 14 марта 2004 г. оказались абсолютно лишены какой-либо интриги.

Что же касается пятого этапа, то ситуация здесь прямо противоположная 2000 г. С формальной точки зрения следовало бы сказать, что его не было, поскольку не произошло ни столь усиленно муссировавшегося изменения Конституции Российской Федерации (в части отмены ограничения на занятие президентского поста одним лицом более двух сроков подряд), ни принятия, как это делалось прежде, новых законов. Однако вопреки вышеупомянутому оптимистическому предположению о том, что процесс формирования законодательной базы для президентских выборов должен был завершиться в 2003-2004 гг., кампания 2008 г. показала, что правила игры все еще не являются устоявшимися. На сей раз законодатель ограничился внесением поправок в имевшиеся Законы, но и этих изменений более чем достаточно для того, чтобы вести речь об очередном этапе в развитии нормативной базы выборов Президента Российской Федерации.

Прежде всего, еще больше расширился перечень ограничений для кандидата. Теперь права баллотироваться на пост Президента Российской Федерации лишались также: граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, либо вид на жительство, или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства; лица, осужденные к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющие неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; лица, осужденные за совершение преступления экстремистской направленности и имеющие неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; лица, подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и ст. 20.29 КоАП РФ; лица, которые решением суда признаны виновными в совершении деяний и распространении информации экстремистского характера, если указанные нарушения либо действия совершены в период, не превышающий четырех лет до дня голосования.

Вновь сузился круг субъектов права выдвижения кандидатов. Теперь кандидаты могли быть выдвинуты только: а) политическими партиями и б) в порядке самовыдвижения. Возможность создания избирательных блоков была ликвидирована, чем окончательно была поставлена преграда консолидации недостаточно сильных политических игроков.

Особо следует отметить отмену 50-процентного порога явки избирателей, существовавшего с первых выборов. Это дало дополнительную гарантию проведения выборов даже при самой низкой активности населения (объективной или спровоцированной).

Еще одним знаковым изменением явилась так называемая отмена графы «Против всех». При этом невозможным стало не только проголосовать против всех, но и вести такого рода агитацию.

Также внесенными изменениями были существенно детализированы правила относительно назначения / неназначения выборов Советом Федерации и досрочных выборов, полномочий и юридической силы актов избирательных комиссий, агитации и финансирования выборов, ответственности за нарушения законодательства о выборах и т.д. То есть два базовых Закона в их исходном виде и в редакциях представляли собой весьма существенно отличавшуюся нормативную базу выборов 2004 и 2008 гг.

В 2008 году вступила в силу поправка к Конституции РФ об изменении срока полномочий президента. Изменения инициированы президентом РФ Дмитрием Медведевым. Согласно им, ч. 1 ст. 81 Конституции РФ теперь звучит следующим образом: «Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании».

Ситуация с последними выборами Президента Российской Федерации является если не итоговым результатом развития законодательства, то как минимум яркой иллюстрацией того, в каком направлении оно эволюционировало все эти годы.

Таким образом, нужно констатировать, что российское законодательство о выборах Президента, равно как и сам институт, еще достаточно «молодо». Глядя на столь частое и бурное изменение российского законодательств о выборах Президента «по ситуации» (таб. 1), можно сказать, что оно еще не прошло стадию формирования. Простор для изменений существует, и они могут носить различный характер: от изменения собственно положений действующей Конституции Российской Федерации, касающихся выборов и самого статуса Президента Российской Федерации, а следовательно, и коренного изменения базовых Законов о выборах, до точечных поправок в законодательство, которые в совокупности могут серьезно трансформировать систему выборов. Менять можно еще многое, причем как в сторону ужесточения, так и в сторону демократизации либо просто рационализации и большей проработанности.

Таблица 1. Президентские выборы в России и развитие законодательст

2.3 Эволюция законодательства о выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации

Первыми в хронологическом порядке выборами, проведенными на основе обновленной нормативной базы, были выборы в обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации, которые состоялись в декабре 1993 года. Основой проведения этих выборов являлось так называемое «указное нормотворчество», объективной причиной необходимости которого был ряд широко известных обстоятельств в общественно-политической жизни нашего государства в 1993 году. Порядок проведения выборов был установлен Положением о выборах депутатов Государственной Думы и Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденными Указами Президента Российской Федерации 21 сентября 1993 года №14001 и 11 октября 1993 года №16262.

В ходе избирательной кампании в эти нормативные акты указами Президента неоднократно вносились изменения и дополнения, что, безусловно, не способствовало укреплению общественного мнения о демократическом порядке проведения этих выборов.

Законом СССР «Об общественных объединениях», было установлено, что политическая партия как разновидность общественных объединений создается и действует на основе добровольности, равноправия ее членов, самоуправления, законности и гласности. Общественные объединения, по сути, стали основой формирования гражданского общества в России, а политические партии - своеобразным связующим звеном между государством и обществом. И уже тот факт, что количество общественных объединений и политических партий значительно возросло, можно считать сдвигом в направлении создания в стране гражданского общества.

Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» накануне выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва вводилась смешанная пропорционально-мажоритарная система, которая дала возможность прохождения в парламент различным партиям и общественным объединениям. Правом на выдвижение кандидатов в депутаты обладали избирательные объединения и группы избирателей, а установленный 5-процентный избирательный барьер позволял проходить в парламент политическим партиям и объединениям, представляющим различные группы граждан.

Нельзя не обратить внимания на наличие в составе Государственной Думы независимых депутатов. В соответствии со ст. 23 Положения граждане Российской Федерации получили право самовыдвижения, а также могли входить в избирательное объединение, не будучи членами составляющих его политических партий, и быть выдвинутыми данным объединением. Кроме того, каждому гражданину было предоставлено по два голоса на выборах депутатов Государственной Думы, а позиция «против всех» в бюллетене позволяла им выражать свое отношение к действующей политической системе. Таким образом, право на участие в управлении государством непосредственно и через представителей, а также на равный доступ к государственной службе реализовывалось в полной мере.

Выборы прошли на всей территории Российской Федерации и имели немаловажное значение в процессе становления России как государства с демократической формой правления. К положительным сторонам выборов 1993 года следует отнести то, что введение смешанной мажоритарной и пропорциональной избирательной системы позволило стимулировать процесс возникновения многопартийности и способствовало формированию парламента, состоящего из стабильных депутатских групп и объединений. И первое, и второе способствовало мобилизации населения на легитимацию или узаконение образующегося политического строя как отвечающего воле народа. В ходе избирательной кампании кандидатам в депутаты как от граждан, так и от избирательных объединений и блоков было дано право создавать и использовать избирательные фонды, предназначенные для финансирования их предвыборных агитационных мероприятий.

В то же время в нормативно-правовой базе избирательной кампании 1993 года имелись многочисленные недостатки. Так, например, отсутствовали четкие ограничения на использование в ходе избирательной кампании финансовых средств через избирательные фонды кандидатов и избирательных объединений и блоков. Как следствие этого - отсутствие должного контроля за расходованием денежных средств как избирательными комиссиями, так и руководителями избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений и блоков. Ряд злоупотреблений в ходе избирательной кампании был вызван слабой проработкой норм, устанавливавших правила проведения предвыборной агитации. Произошел перекос в степени представительства регионов России в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Однако, несмотря на то, что итоги голосования в ходе выборов 1993 года некоторыми политиками и учеными до сих пор подвергается сомнению, выборы в Федеральное Собрания Российской Федерации стали первым этапом реализации обновленного избирательного законодательства. С учетом их опыта впоследствии были приняты четыре федеральных закона, ставших основой последовавших федеральных избирательных кампаний.

В выборах в Государственную Думу в 1993 г. попытались принять участие 35 избирательных объединений и блоков. В результате только восемь из них смогли преодолеть 5-процентный барьер: «Выбор России» - 66 мандатов, ЛДПР - 64, КПРФ - 48, АПР - 33, «Яблоко» - 27, «Женщины России» - 23, ПРЕС - 19, ДПР - 14, другие партии и объединения - 22, независимые депутаты - 127.

Второй этап изменения законодательства о выборах в Государственную Думу был связан с подготовкой к выборам в Государственную Думу второго созыва. В этот период государство издает новые законы, регулирующие выборы и идет на серьезные ограничения в партийном строительстве, издавая специальные акты, а также определенным образом регулируя политическую активность граждан.

Правовое регулирование выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1995 году осуществлялось уже на базе совершенно других Федеральных законов: «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года, «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 года, «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва» от 17 августа 1995 года, «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 года.

Выборы в Государственную Думу в 1995 году имели ряд особенностей: они проходили на основе новой Конституции, в установленный Конституцией РФ срок и на базе нового, более совершенного законодательства.

В Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» по сравнению с положением о выборах депутатов Государственной Думы 1993 года содержались следующие новшества:

- центральная часть списка кандидатов в депутаты от избирательных объединений и блоков была ограничена 12 кандидатами, что дало возможность регионам страны, при должной работе в период выборной кампании, направить большее количество своих представителей в нижнюю палату парламента;

- повысились требования к регистрации федерального списка кандидатов, так как стало необходимо собрать не 100 тысяч подписей избирателей, а в два раза больше;

- были уравновешены права по сбору подписей избирателей кандидата от избирателей и кандидата от избирательного объединения или блока, выдвинутого по одномандатному округу;

- число подписей избирателей в поддержку кандидата в депутаты от избирательного объединения или блока по одномандатному округу включалось в общее количество собранных подписей избирательным объединением или блоком, что стимулировало выдвижение ими кандидатов по одномандатным округам.

В мае 1995 г. принимается Федеральный закон №82-ФЗ «Об общественных объединениях», который лишь косвенно затрагивает вопросы создания и деятельности политических партий, ссылаясь на принятие специальных законов. В том же году принимается Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым право выдвижения списков кандидатов предоставлялось избирательным объединениям и избирательным блокам (в которые могли входить только избирательные объединения). При этом избирательным объединением признавалось любое общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривал участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов. Тем самым было увеличено число потенциальных участников выборов.

Также для регуляции выборов в Государственную Думу 1995 года был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 06.12.1994 г. №56-ФЗ. Это был первый «рамочный» закон, призванный в первую очередь защитить избирательные права граждан:

- закрепил основные принципы российского избирательного права, установил систему,

- урегулировал вопросы составления списков избирателей, образования избирательных округов и избирательных участков. В частности, определялась такая важная гарантия избирательных прав граждан, как примерное равенство избирательных округов по числу избирателей.

- установил статус и общие принципы формирования избирательных комиссий;

- установил порядок выдвижения и регистрации кандидатов. В законе было предусмотрено выдвижение кандидатов как непосредственно избирателями, так и избирательными объединениями и избирательными блоками. В качестве единого основания для регистрации было предусмотрено предоставление необходимого числа подписей избирателей, количество которых должно устанавливаться специальными законами, но не может быть более 2% от числа избирателей соответствующего избирательного округа;

- установил порядок предвыборной агитации и порядок финансирования выборов;

- определил порядок голосования, подсчета голосов избирателей, установления результатов выборов и их опубликования. В частности, предусматривалась возможность досрочного голосования избирателей, был определен порядок голосования вне помещения для голосования. Установлена обязанность избирательных комиссий (кроме участковых) публиковать данные, содержащиеся в протоколах об итогах голосования своих и непосредственно нижестоящих комиссий.

- установил ответственность за нарушение избирательных прав с отсылкой к другим федеральным законам.

После принятия «рамочного» закона субъекты Федерации должны были привести свое избирательное законодательство в соответствие с этим законом. В большинстве регионов это было сделано. Однако полностью тенденцию нарушения избирательных прав граждан в региональном законодательстве преодолеть не удалось. В «рамочном» федеральном законе обнаружилось большое количество пробелов, а также противоречия и расплывчатые формулировки, которые способствовали его неправильному пониманию. В частности, закон не содержал гарантий обязательного и периодического проведения выборов, точного и честного подсчета голосов, недостаточно защищал пассивное избирательное право.

В ходе выборов в Государственную Думу в 1995 году стало возможным более широкое применение судебной формы разрешения избирательных споров. Жалобы и заявления, принятые к производству, например, Верховным судом Российской Федерации в ходе этой избирательной кампании, в основном были поданы: на отказы в регистрации избирательных блоков и федеральных списков, на отказы в заверении копий федеральных списков, на ошибки в списках и признание неправильным исключение из федеральных списков.

Основными причинами увеличения числа жалоб и заявлений стало недостаточное знание законодательства о выборах участниками избирательного процесса и, как результат, неправильное его применение на практике. Сказались также недостаточная определенность ряда правовых норм о выборах и даже в некоторых случаях - пробелы в действующем законодательстве.

Однако в любом случае следует сказать, что избирательная кампания 1995 года позволила апробировать новое законодательство о выборах, выявить его сильные и слабые стороны, сделала возможным и необходимым дальнейшее развитие и совершенствование законодательства о выборах.

По итогам выборов в Государственную Думу в 1995 г. прошли: КПРФ - 157, НДР - 55, ЛДПР - 51, «Яблоко» - 45, АПР - 20, ДВР-ОД - 9, «Власть - народу!» - 9, КРО - 5, другие партии и объединения - 22, независимые депутаты - 77.

Третий этап изменения и дополнения действующего законодательства о выборах в Государственную Думу был приурочен к выборам 19 декабря 1999 года.

Практика проведения избирательных кампаний в субъектах Федерации выявила необходимость совершенствования «рамочного» закона, внесения в него значительного числа норм, призванных обеспечить гарантии избирательных прав.

В связи с этим был принят закон, который получил название Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Структура этого закона практически не отличалась от предыдущего «рамочного» закона. Была добавлена лишь одна глава, посвященная назначению референдума (иные вопросы, связанные с референдумом, регулировались в других, соответствующих, главах).

Тем не менее, главным отличием этого закона от предыдущего «рамочного» закона было не то, что он включал еще и нормы, касающиеся референдума. Более существенным отличием стало другое - детальная, вплоть до мельчайших подробностей, регламентация многих избирательных процедур. Число статей увеличилось практически вдвое. Особенно детально были описаны процедуры голосования и подсчета голосов (включая и содержание избирательного бюллетеня), довольно подробно освещены были также вопросы назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании.

Были также внесены важные принципиальные нормы. Так, закон установил, что выборы должны признаваться несостоявшимися, если ни один из кандидатов не получит больше голосов, чем число голосов «против всех». Число мандатов в многомандатных округах было ограничено пятью. В качестве избирательных объединений было решено признавать только те общественные объединения, политический характер которых закреплен в их уставах.

Чуть позже был принят Федеральный закон от 30.3.1999 №55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»», который вновь существенно изменил действующее законодательство.

Этот закон вносил изменения в 47 из 66 статей «рамочного» закона, а также дополнял закон приложением (форма декларации кандидата об имуществе). Наиболее существенными новеллами можно считать:

- уточнения, связанные с выборами в многомандатных округах (примерное равенство числа избирателей на один мандат; право избирательных объединений и блоков выдвигать кандидатов на каждый мандат; необходимость для избрания получить больше голосов, чем проголосовало «против всех»);

- обязанность кандидатов сообщать о своей судимости и иностранном гражданстве (и информирование об этом избирателей);

- предоставление кандидатами сведений о доходах и имуществе (недостоверность этих сведений являлась основанием для отказа в регистрации или ее отмены);

- возможность регистрации кандидата (списка кандидатов) на основании избирательного залога;

- признание выборов по пропорциональной системе несостоявшимися в случаях, если менее двух списков получили право принять участие в распределении мандатов или если за списки, получившие право принять участие в распределении мандатов, проголосовало менее 50% избирателей (в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 17.11.1998).

Также произошли изменения в законодательстве об общественных объединениях. Накануне выборов в Государственную Думу третьего созыва в июле 1998 г. принимаются поправки к Закону «Об общественных объединениях», в соответствии с которыми непартийные общественные организации не получили права принимать участие в парламентских выборах. Был нанесен существенный удар по составу Государственной Думы.

В результате правом на участие в выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва обладали 139 общероссийских политических общественных объединений. По итогам выборов в 1999 г. в парламент прошли следующие избирательные объединения: КПРФ - 90 депутатов и 39 в Аграрно-промышленной депутатской группе, «Единство» - 82 и 59 в депутатской группе «Народный депутат», ОВР - 45 и 41 в депутатской группе «Регионы России», СПС - 32, «Яблоко» - 21, ЛДПР - 17, депутаты, не вошедшие в депутатские объединения, - 18.

Из приведенных данных видно, что число политических партий и иных общественных объединений, определивших свою принадлежность как политических, на выборах в Государственную Думу в 1999 г. сократилось почти вдвое. Исчезло представительство в парламенте мелких партий, а количество независимых депутатов сократилось со 127 (первый созыв) до 18 (третий созыв), что нельзя не рассматривать как явное нарушение прав граждан на объединение и на управление делами государства через своих представителей, гарантированных Конституцией.

Четвертый этап реформирования законодательства связан с выборами в Государственную Думу четвертого созыва.

В 2002 году были принят новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также во время работы Государственной Думы третьего созыва принимается специальный Федеральный закон №95-ФЗ «О политических партиях».

Новое избирательное законодательство реализовало значительное изменение избирательной системы в узком смысле этого слова, жестко связав избирательную систему с партийной и установив правила, направленные на фиксацию политической системы. Нововведения в основном были направлены не на реформирование юридических норм права по существу, а на регулирование формы избирательного процесса.

Целью принятия нового «рамочного» закона были следующие позиции:

Совершенствование системы избирательных комиссий с целью повышения их независимости и эффективности их работы;

Совершенствование системы регистрации избирателей;

Совершенствование организации голосования и подсчета голосов, повышение открытости и гласности этих процессов;

Совершенствование процедур, связанных с реализацией пассивного избирательного права;

Совершенствование системы финансирования выборов и системы финансового контроля;

Уточнение понятий, связанных с информационным обеспечением выборов и референдумов;

Уточнение процедур рассмотрения нарушений избирательного законодательства и привлечения к ответственности за эти нарушения.

Федеральный закон №95-ФЗ «О политических партиях» закрепил понятие политической партии как общественного объединения, созданного в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества. Кроме того, Законом были установлены достаточно жесткие требования к политическим партиям как особому виду общественных объединений. В частности, Закон установил запрет на деятельность региональных и межрегиональных политических партий, а численность членов партий при их регистрации должна была составлять не менее 10000 членов (в 2004 г. Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. №168-ФЗ требования к численности членов политической партии были увеличены в пять раз, с 10000 до 50000 членов). Фактически данное положение противоречит не только Конституции Российской Федерации (в части равного права каждого гражданина на создание и участие в деятельности общественных объединений), но и нормам Международного пакта о гражданских и политических правах (п. 1 ст. 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 11), согласно которым каждый человек имеет право на свободу объединения (ассоциации) с другими лицами.

Пятый этап связан в основном с изменением избирательной системы, что существенно изменило роль партий и ограничило право граждан на объединение.

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрел переход к пропорциональной системе выборов депутатов нижней палаты, полностью исключается применение мажоритарной системы при таких выборах. Отказ от выборов депутатов Государственной Думы по территориальным избирательным округам с тем, чтобы эта палата парламента полностью формировалась по партийным спискам, явился важнейшим шагом властей, связанным с укрупнением политических партий.

Важной новеллой Федерального закона от 18 мая 2005 г. является неупоминание в нем избирательных блоков в качестве субъекта выдвижения федерального списка. Это должно способствовать объединению мелких политических партий в более крупные. Тем самым сужается круг участников избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации только до политических партий, исключается возможность прохождения в Государственную Думу непрочных избирательных объединений, которые вскоре распадаются.

Подробно и детально Федеральный закон от 18 мая 2005 г. регулирует порядок определения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации границ частей территории субъектов Российской Федерации, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов. Эти предписания можно рассматривать как гарантии реализации активного избирательного права, предпосылку обеспечения связей между представителями и представляемыми.

Спорным при обсуждении проекта Федерального закона в Государственной Думе был вопрос о количестве кандидатов, включаемых в общефедеральную часть федерального списка кандидатов. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. по сравнению с Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. сократил число кандидатов, включаемых в общефедеральную часть федерального списка кандидатов с 18 до 3. При этом кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, увеличено с 270 до 500 человек.

В Федеральном законе от 18 мая 2005 г. (в редакции Федерального от 26.04.2007 №64-ФЗ) в п. 19 ст. 36 говорится о том, что число региональных групп не может составлять менее восьмидесяти. Для сравнения по Федеральному закону от 22 декабря 2002 г. число региональных групп кандидатов не могло быть менее семи. При этом региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты Российской Федерации. Полагаем, что приведенное положение Федерального закона от 18 мая 2005 г. не согласуется с п. 2 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях», согласно которому «политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации». Таким образом, Федеральный закон «О политических партиях» не требует наличия у политической партии региональных отделений во всех субъектах. Политическая партия, не имеющая региональных отделений в некоторых субъектах Российской Федерации, будет затруднена в формировании регионального списка в тех субъектах, где она не имеет собственных членов политических партий, а включение в список случайных людей, не разделяющих ее программу, сделает ее аморфной. Устойчивой же является относительно однородная политическая партия, которая умело совмещает различные интересы.

В Федеральном законе от 18 мая 2005 г. имеется определенная несогласованность между содержанием ст. 49 и 76. Пункт 2 ст. 49 анализируемого Закона предусматривает, что политическая партия вправе отозвать федеральный список за 5 дней до голосования. Однако ст. 76 этого же Федерального закона допускает возможность досрочного голосования за 15 дней до дня голосования. В результате получается, что часть избирателей проголосует досрочно, в том числе, возможно, и за политическую партию, которая за 5 дней до голосования отзовет свой партийный список. И тогда голоса избирателей, проголосовавших досрочно за такой федеральный список, пропадут, не будут учтены при подведении итогов голосования.

Впервые в истории избирательного законодательства России Федеральный закон от 18 мая 2005 г. предусматривает обязанность политической партии составить список лиц, осуществлявших сбор подписей по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Это новое требование Федерального закона можно считать лишним нагромождением дополнительной избирательной документации.

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. закрепляет систему закрытых списков с разделением на региональные части. Согласно ст. 82 Федерального закона от 18 мая 2005 г. депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов. Оставшиеся депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят к зарегистрированным кандидатам, включенным в региональные группы кандидатов. Депутатские мандаты распределяются между зарегистрированными кандидатами в соответствии с порядком их размещения в федеральном списке кандидатов, установленном при регистрации этого списка Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и рассматриваемым (в пределах общефедеральной части федерального списка кандидатов и в пределах каждой из региональных групп кандидатов) как порядок очередности получения депутатских мандатов.

Главным недостатком системы закрытых списков считают невозможность для рядового избирателя повлиять на распределение мандатов внутри списка кандидатов и как результат - слабую связь депутатов, избранных по спискам, с избирателями. Система закрытых списков способствует прохождению в представительный орган кандидатов, неизвестных избирателям, за счет авторитета кандидатов, стоящих в начале списка.

Более демократичным при применении пропорциональной избирательной системы является использование открытых списков. Для них характерно, что политическая партия своим решением устанавливает очередность в списке. Но при этом любой избиратель вправе не только голосовать за определенный список кандидатов, выдвинутый политической партией, но и выражать предпочтение в отношении одного либо нескольких кандидатов из списка, что в той или иной мере, в зависимости от выбранной системы распределения депутатских мандатов внутри списка кандидатов, определяет получение депутатского мандата конкретным кандидатом из списка.

В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. №202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, получила право представлять кандидатуру высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации. Таким образом, граждане Российской Федерации лишились пассивного избирательного права. Лишение же ранее предоставленного права есть не что иное, как нарушение требований Конституции.

В 2006 г. исключают графу «Против всех» из избирательного бюллетеня; отменяют порог явки избирателей; вводят запрет на ведение в телеэфире агитации против своих конкурентов: о конкуренте можно говорить или хорошо, или ничего; происходит фильтрация конкурентных партий под предлогом борьбы с экстремизмом, граждане, имеющие судимость за экстремизм, не допускаются к выдвижению своей кандидатуры на выборах - все это привело к криминализации выборов и повышению роли существующих крупных партий в избирательном процессе. Избиратели же теперь не имеют возможности выражать протест против нарушения их прав, они оказались лишены возможности выбора в условиях искусственного отсева популярных кандидатов или партий.

В 2007 году барьер для партий, проходящих в Думу по партийным спискам, повышен с 5% до 7%, что в дальнейшем послужило отсутствием всякой электоральной борьбы партий на выборах. Также можно отметить положительный аспект данного нововведения - поднятие барьера прохождения позволяет отсечь попадание в Государственную Думу партий-однодневок.

Еще одной особенностью современного законодательства о политических партиях стало увеличение государственного финансирования партий, победивших на выборах. И если в 2005 г. законодатель конкретизировал сумму государственного финансирования партий до 5 рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей, то уже в июле 2008 г. сумма государственного финансирования политических партий увеличилась с 5 до 20 рублей за каждый голос, полученный партией на выборах в Государственную Думу.

Изменения затронули и деятельность депутатов - членов политических партий внутри Государственной Думы. В соответствии с действующим законодательством депутат Государственной Думы, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы, а в случае выхода из фракции по собственному желанию он автоматически прекращает свое членство в политической партии. Фактически же предлагается ликвидировать конституционное право человека свободно мыслить.

Таким образом, по своему развитию законодательство о выборах в Государственную Думу находится в таком же состоянии, как и законодательство о выборах президента. В основном все поправки принимаются в преддверии выборов, чтобы корректировать уже сложившуюся предвыборную ситуацию (таб. 2). Также стоит отметить, что принимаемые поправки существенно ограничивают права граждан и не дают реализовать конституционные права в полной мере.

Таблица 2. Выборы в Государственную Думу в России и развитие законодательства

3. Проблемы реализации прав на референдум и избирательных прав.

3.1 Проблемы реализации прав на референдум

Статья 3 Конституции Российской Федерации провозглашает референдум наряду с выборами высшим непосредственным выражением власти народа. Очевидно, что законодательство о референдуме должно исходить именно из этого конституционного положения и в первую очередь обеспечивать возможность осуществления данной формы народовластия и реализацию закрепленных в статье 32 Конституции права граждан страны участвовать в референдуме.

Однако, как видно из приведенного выше обзора, законодательство о референдуме (в первую очередь - о референдуме Российской Федерации) в значительной степени направлено на ограничение права граждан участвовать в референдуме, на максимальное воспрепятствование проведению референдума.

Статья 55 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

В первую очередь важно не допустить, чтобы в результате референдума были отменены или ограничены общепризнанные права и свободы. В частности, это касается прав меньшинств, поскольку у большинства может возникнуть такой соблазн. Но большинство в определенных условиях может, не разобравшись, ограничить и собственные свободы. Этого также допустить нельзя.

Другая опасность заключается в проведении референдума по вопросу, который допускает возможность множественного толкования. Такой референдум не только не способствует решению поставленной задачи, но, напротив, часто усиливает в обществе конфронтацию, поскольку каждая сторона может считать, что народ высказался в ее пользу.

В принципе, в действующем законодательстве установлены разумные ограничения по кругу вопросов, которые можно выносить на референдум. Однако недостаточно проработаны два процессуальных момента.

Во-первых, необходимо, чтобы проверка вопроса на его соответствие закону была произведена до начала сбора подписей. Иначе может получиться, что силы и средства на сбор подписей (а они немалые) потрачены зря. Однако Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» предусматривает обращение Президента Российской Федерации в Конституционный суд Российской Федерации «с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума» уже после того, как Центризбирком проверит подписи.

Во-вторых, очевидно, что проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и т.п.) требует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса. Все это означает, что такая проверка должна осуществляться исключительно судебными органами. Что касается проверки вопроса на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это, действительно, вопрос для Конституционного суда.

Однако Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что проверку соответствия вопроса требованиям закона для референдума субъекта Федерации осуществляет законодательный орган государственной власти субъекта Федерации, а для местного референдума - представительный орган местного самоуправления. А ведь среди членов этих органов может вообще не быть ни одного юриста!

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. предусматривает, что проверку соответствия требованиям закона вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Российской Федерации, осуществляет Центризбирком Российской Федерации. Все члены Центризбиркома, в соответствии с законом, должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права. Тем не менее, процедура рассмотрения вопросов в Центризбиркоме не обеспечивает состязательность и равенство сторон.

Кроме того, закон предусматривает порядок, при котором вопрос дважды подвергается проверке: сначала (до сбора подписей) Центризбиркомом (с возможностью обжалования в Верховный суд Российской Федерации), а потом (после сбора подписей) Конституционным судом Российской Федерации. Таким образом, положительное решение Центризбиркома и Верховного суда может быть исправлено Конституционным судом. А вот в случае, если Центризбирком и (или) Верховный суд решат, что вопрос противоречит Конституции, у Конституционного суда уже не будет возможности выразить иное мнение.

Еще один минус действующего законодательства - возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу.

Есть еще одна опасность, о которой часто говорят сторонники ограничительных мер. Это проведение референдума по вопросу, который не вызывает широкого общественного интереса. В таком случае в нем, скорее всего, примет участие менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума, в результате референдум будет признан несостоявшимся, и значительные бюджетные средства будут потрачены зря.

Такая опасность, действительно, существует. Но, во-первых, не слишком удачное расходование бюджетных средств - меньшее зло, чем серьезные ограничения одной из форм непосредственного народовластия. Таким образом, в этом вопросе лучше «недожать», чем «пережать».

Во-вторых, предлагаемые в законе средства не соответствуют цели. Они подменяют юридические принципы технологическими ухищрениями.

Как определить, вызывает ли вопрос широкий общественный интерес? Наиболее объективный способ - по подписям граждан. Если же есть сомнения в подлинности подписей, то надо создать такую процедуру, которая бы позволила осуществить соответствующую проверку.

Какое количество подписей свидетельствует, что вопрос интересует общество? Вот это - как раз то, что требует серьезного обсуждения. По всей видимости, 2% - это мало. Возможно, что наиболее правильное решение - увеличить требуемое количество подписей до 5% (с учетом того, что не все, кто готов принять участие в референдуме, захотят поставить свои подписи).

Но увеличение необходимого числа подписей противоречит в первую очередь интересам Центризбиркома, которому эти подписи предстоит проверять. Поэтому это ведомство предложило другой путь: сократить сроки сбора подписей. Причем никакого вразумительного объяснения этому предложению оно не представило. По сути же вместо проверки популярности вопроса нам предлагают проверять организационные способности его инициаторов. Но ведь это не имеет никакого отношения к реализации конституционного принципа народовластия!

Представляется, что срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума вообще не должен ограничиваться или, если уж ограничиваться, то таким временным интервалом, в течение которого уже становится ясно, что подписи собраны не будут.

Не должно быть и существенных ограничений на выдвижение инициативы проведения референдума. Реально подобная инициатива, даже если она не слишком серьезная, никакой опасности не представляет. Не серьезная - значит, не смогут собрать подписи. Никаких особых расходов из бюджета при этом не потребуется.

Задача нового закона - не допустить выдвижение инициативы из опасения, что любая инициативная группа необходимое число подписей соберет (или «нарисует»). По сути, это означает признание неспособности осуществить проверку подписей на их подлинность.

Таким образом, мои рассуждения основаны на предположении, что законодатели хотят «как лучше», а получается «как всегда». В то же время есть немало оснований предполагать, что преследуется иная цель - просто ликвидировать референдум как институт народовластия. В связи с этим следует вновь задать вопрос: нужен ли референдум как специальная форма выражения власти народа, или достаточно институтов представительной демократии?

В самом деле: народ выбирает органы власти, которым доверяет принимать от его имени необходимые решения. Зачем тогда еще непосредственное принятие решений самим народом?

Следовательно, главная проблема в том, что у любой власти, как бы демократично она не выбиралась, возникают интересы, отличные от интересов избравших их граждан. И потому трудно рассчитывать, что она будет адекватно эти вопросы решать. Один из таких вопросов - это реформирование самой власти.

3.2 Проблемы реализации прав на выборы

Основная проблема - отсутствие в Конституции Российской Федерации главы об избирательной системе. Все предшествующие Конституции нашего государства имели подобные главы. Следует признать, что данная практика оправдала себя и применяется в конституциях большинства государств мира. Закрепление системы выборов на высшем, конституционном, уровне способствует политической стабилизации, спокойствию общества, формированию общества, формированию парламентской культуры и этики. Это необходимо, чтобы фундаментальная часть правового массива об организации и проведении выборов, о гарантиях избирательных прав граждан сохранялась и развивалась в рамках федеральных основ законодательства.

Проблемы реализации активного избирательного права

В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных законодательством - факт временного пребывания на территории этого участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории избирательного участка, избирательного округа устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах территории Российской Федерации.

Включение гражданина в список избирателей производно от самого факта наличия у гражданина активного избирательного права и одновременно является гарантией реализации его активного избирательного права. При этом, если гражданин желает реализовать свое избирательное право непосредственно по месту жительства, организационных и правовых проблем обычно не возникает. Однако нередки случаи, когда гражданин, обладающий активным избирательным правом, находится вне своего места жительства. В этом случае ему должна быть предоставлена возможность проголосовать по месту пребывания, и законодательство о выборах и референдума содержит ряд положений, предусматривающих это.