Финансовые санкции за нарушение законодательства о рекламе: административно-правовой аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Санкт-Петербургский филиал

Юридический факультет

Кафедра конституционного и административного права

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

На тему: «Финансовые санкции за нарушение законодательства о рекламе: административно-правовой аспект»

Студентка группы № 341

Дригант Елена Александровна

Руководитель ВКР:

Балытников Вадим Владимирович

Санкт-Петербург

2015

Оглавление

Введение

Глава 1. Нормативно-правовое регулирование правоотношений в сфере рекламы по российскому законодательству

1.1 Реклама как объект правового регулирования

1.2 Полномочия административного органа в сфере регулирования и контроля за соблюдением законодательства о рекламе

Глава 2. Финансовые санкции за нарушение законодательства о рекламе

2.1 Финансовые санкции как вид административной ответственности субъектов рекламной деятельности

2.2 Применение финансовых санкций за нарушение законодательства о рекламе

Заключение

Список использованных источников

Приложение. Материалы Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

Введение

Реклама - многогранное социальное и экономическое явление, неотъемлемая часть современной культуры, важнейший регулятор свободной конкуренции и покупательского спроса. Реклама содействует связям хозяйствующих субъектов между собой и с потребителями, способствует ускорению товарно-денежного оборота и социально-экономическому развитию страны. Рекламная деятельность в Российской Федерации должна соответствовать правовым нормам, обеспечивающим добросовестную конкуренцию и единство экономического пространства. Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе". Ст. 1 // Собрание законодательства РФ, 20.03.2006, № 12, ст. 1232. В России необходимы «формирование цивилизованного рынка рекламы, развитие здоровой конкуренции, появление на рынке высококачественной рекламы». Свод обычаев и правил делового оборота рекламы // Сборник законодательных и иных правовых актов и документов о рекламе / Отв. ред. Свердлык Г.А. М: "Статут", 2001. С.197. Качественное информационное обеспечение об объекте рекламирования, основанное на моральных нормах и принципах гуманизма, оказывает благоприятное воздействие на экономику страны, опосредованно воздействует на повышение уровня благосостояния и стабильность жизни общества. См.: Федотова Л.Н. Социология рекламной деятельности. Учебник для вузов. 3-е изд., испр. и доп. М.: ОНИКС, 2007. С. 66-80. Для поддержания правопорядка в сфере рекламной деятельности Федеральный закон от 13.03.2006г. № 38-ФЗ «О рекламе» требует предупреждения нарушений законодательства Российской Федерации о рекламе, а также пресечения фактов ненадлежащей рекламы (ст.1).

Значение административно-правового регулирования правоотношений в сфере рекламы и применения финансовых санкций за нарушения законодательства о рекламе в современном обществе обусловлено широкими возможностями ее влияния на жизнь людей. Дзгоева Б.О. Соотношение частных и публичных интересов в правовом регулировании рекламы. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2008. С.3. Право на рекламу как информацию, представляющую публичный и частный интерес, основывается согласно Конституции России на конституционном праве «получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч.4 ст.29). Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

Вместе с тем известно, что, предоставляя людям определенную информацию, можно добиться от них соответствующих действий. См.: Балытников В.В. Административно-правовое регулирование в области массовой информации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2001. С.3. Свободное использование в рекламе незапрещенных законом, но имеющих сильное воздействие, форм, способов и средств достижения коммерческой цели, определяется исключительно выбором создателя рекламы. Согласно Международному кодексу рекламной практики «реклама должна оцениваться по тому действию, которое она может оказать на потребителя, с учетом конкретного рекламоносителя». Международный кодекс рекламной практики // Сборник законодательных и иных правовых актов и документов о рекламе / Отв. ред. Свердлык Г.А. М: "Статут", 2001. С.189. В настоящее время реклама «все активнее выступает в роли социального института, претендуя на выработку морально-этических стандартов». Музыкант В.Л. Реклама как социальный институт. Возникновение и основные этапы развития. Автореф. дис. … докт. социол. наук. М.: 1998. С.3-4. В случаях агрессивности, навязчивости и культурного несоответствия рекламы возникает негативное отношение к ней со стороны общества. См.: Вахрушев О.А. Социокультурный анализ феномена рекламы. Автореф. дис. … канд. философ. наук. Нижний Новгород: 2005. С.5.

В связи с изложенным неизбежно возникает необходимость правового регулирования и государственного контроля за рекламной деятельностью, в том числе административно-финансовых санкций как меры принудительного характера для защиты потребителей от неправомерных действий производителей и распространителей рекламы. Вместе с тем обеспечение частного интереса при осуществлении рекламной деятельности требует соблюдения конституционных гарантий на судебную защиту прав и свобод человека, включая возможность оспаривания актов государственных органов, регулирующих рекламу. Следовательно, применение правовых санкций и их оспаривание в судебном порядке имеет важное значение для поддержания режима законности и воплощения норм рекламного законодательства в деятельность всех участников рекламных правоотношений. От правоприменительной деятельности антимонопольных органов в решающей степени зависит своевременное и эффективное осуществление нормативно-правовых предписаний, обеспечивающих реализацию субъективных прав и юридических обязанностей в поведении субъектов рекламной деятельности.

В научной литературе правовое регулирование рекламной деятельности было предметом анализа в работах многих российских ученых - таких, как Головин А.Ю., Дзгоева Б.О., Жуковская Л.М., Ермоленко С.С., Ерошок А.Ю., Копытин Д.А., Мамонова Е.А. Маркович А.М., Медянкова Е.В., Нюняев В.О. Свердлык Г.А., Страунинг Э.Л., Топсахалов Р.А. и других исследователей. В юридической литературе, хотя и в меньшей степени, имеет место также специальное изучение административного аспекта правового регулирования рекламной деятельности - в работах таких исследователей, как Баранова М.В., Найдеров Ю.В., Лисецкий Р.М., Пак Н.В., Чубукова И.В. В этих работах основное внимание уделяется особенностям административной ответственности за правонарушения в сфере рекламной деятельности, анализируется порядок рассмотрения органами исполнительной власти дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства о рекламе. Однако в указанных работах отсутствует специальный анализ финансовых санкций как вида административной ответственности.

Известно, что правовые санкции в экономической сфере - это меры обеспечения надлежащих правил поведения. См.: Краснов А.В. Правовые санкции в экономической сфере. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань: 1999. С.4. В научной литературе финансовые санкции, как правило, рассматриваются в качестве категории финансового права См.: Емельянов А.С. Реализация охранительной функции финансового права. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М.: 2005. С.5-6, как способ обеспечения финансовой дисциплины См.: Арсланбекова А.З. Финансово-правовые санкции в системе мер юридической ответственности. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Саратов: 2009. С.4., укрепления последней См.: Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству. Становление и развитие. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2003. С.8.. При этом констатируется «недостаточное освещение в юридической литературе специальных научных подходов» См.: Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М.: 2006. С.5.. Проблема финансовых санкций в рекламе как мер обеспечения соблюдения правил поведения в юридической литературе чаще всего рассматривается как часть предпринимательского права См.: Копытин Д.А. Правовое регулирование рекламного рынка: предпринимательско-правовой аспект. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2008. С.4-8; Андронова Т.А. Правовое регулирование рекламной деятельности // Российское предпринимательское право. Учебник / Отв. ред. Ершова И.В., Отнюкова Г.Д. 4-е изд. М.: Проспект, 2012. С.618-634.. Следовательно, будет логично и правомерно проанализировать финансовые санкции за нарушение законодательства о рекламе в административно-правовом аспекте.

Все изложенное позволяет сформулировать цели, задачи и логику выпускной работы.

Целью работы является анализ правовых норм, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в сфере рекламы, анализ деятельности антимонопольных органов по возбуждению административного производства и применению финансовых санкций.

Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:

- выявить особенности рекламы как объекта правового регулирования, обладающего рядом специфических особенностей;

- рассмотреть действующее законодательство РФ о рекламе, направленное на предупреждение и пресечение правонарушений, предусмотренных статьями Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ);

- изучить полномочия административного органа в сфере регулирования и контроля за соблюдением законодательства о рекламе;

- раскрыть особенности административно-финансовых санкций за нарушения законодательства РФ о рекламе;

- проанализировать нормативно-правовые акты, устанавливающие финансовые санкции и порядок их применения;

- выявить тенденции и недостатки в практике применения финансовых санкций за нарушения законодательства РФ о рекламе, предложить меры по устранению указанных недостатков.

Объектом исследования в работе выступают общественные отношения, функционирующие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг. Предметом исследования являются финансовые санкции как правоотношения, возникающие в процессе привлечения субъектов рекламной деятельности к финансово-административной ответственности.

Теоретическую основу выпускного исследования составляют современная отечественная юридическая литература, периодические издания, авторефераты диссертаций и собственно диссертационные исследования, а также иностранная и советская литература, законодательные и иные нормативно-правовые акты и комментарии к ним. В работе также использованы материалы, полученные автором при прохождении производственной практики в апреле 2015 г. в отделе антимонопольного контроля Управления федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области.

В качестве методологической основы в настоящей работе используются общенаучные методы исследования, в частности, формально-логический, исторический, а также методы юридической науки - формально-юридический и сравнительно-правовой.

Нормативную базу исследования образуют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «О рекламе», а также иные федеральные законы и подзаконные правовые акты в сфере рекламы, нормативные акты органов местного самоуправления. Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда Российской Федерации, акты Высшего Арбитражного Суда РФ, Постановления Правительства РФ, решения арбитражных судов всех инстанций, а также предписания, решения и постановления Управления федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области.

Практическое значение выпускной работы состоит в том, что обоснованные в ней положения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства Российской Федерации об ответственности за рекламу, а также в практике его применения. Сделанные выводы могут оказать помощь в правоприменительной практике, при толковании действующего российского законодательства об ответственности за рекламу.

Выпускная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, приложений и библиографии.

Глава 1. Нормативно-правовое регулирование правоотношений в сфере рекламы по российскому законодательству

1.1 Реклама как объект правового регулирования

В научной литературе в основном преобладает формально-юридический подход к изучению рекламы как объекта правового регулирования. См.: Баранова М.В. Право и реклама (общетеоретический аспект). Автореф. дис. … докт. юрид. наук. С.3. Считается, что рекламная деятельность является "объектом комплексного правового регулирования". Черячукин Ю.В. Проблемы правового регулирования рекламной деятельности в России и зарубежных государствах. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Ростов н/Д: 2002. С.10 с. Правовое регулирование - это осуществляемое при помощи норм позитивного права и других правовых средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения. Пьянов Н.А. Актуальные проблемы теории государства и права. Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2007. С.213.

Понятие рекламы как объекта правового регулирования является дискуссионным. Согласно закону «О рекламе» рекламой является «информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке» (п. 1 ст. 3). В рекламе как объекте правого регулирования законом выделяются: реклама, вводящая в заблуждение, и сравнительная реклама; использование необоснованных и недопустимых утверждений (ст.5); реклама, направленная на детей (ст.6); реклама товаров, наносящих вред или/и представляющих потенциальную опасность для потребителей (ст.7, ст.21-30); способы распространения рекламы (ст.14-20); государственный надзор и ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе (ст.33)

Реклама в современном обществе является сложным социальным явлением, концентрируя в себе огромные материальные и интеллектуальные ресурсы. См.: Бойко С.А. Реклама в социально-экономической жизни российского общества. Конец 1980-х - начало 2000-х годов. Автореф. дис. … канд. истор. наук. М.: 2002. С.3. В российской рекламе отражаются многие трудности и недостатки отечественной экономики и правовой реальности. Рекламная деятельность есть своеобразный творческий процесс, используемый в сфере экономических отношений, а творческая деятельность предполагает значительную степень свободы в выборе форм, способов и средств создания образов, способных воздействовать на выбор людей. См.: Свиридова Е.А. Реклама как творческое представление. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2007. С.5-6. Вместе с тем воздействие рекламы на социальную действительность неоднозначно, См.: Волков А.В. Реклама как деятельность и социальный институт. Автореф. дис. … канд. социол. наук. СПб.: 2004. С.3. т.е. может быть как позитивным, так и негативным. В обществе «время от времени, с большей или меньшей интенсивностью распространяется представление о ее сугубо отрицательном влиянии, ее ложности, постоянном массовом обмане потребителей», Баранова М.В. Право и реклама (общетеоретический аспект). Дис. … докт. юрид. наук. Нижний Новгород: 2010. С.3. рекламе «порой приписывается внедрение социал-дарвинистских установок, основой которых выступает борьба за престижное существование». Там же. С.4.

В научной литературе отмечается, что «реклама будет помогать потребителям только тогда, когда она достоверная». См.: Кислицын А.А. Вводящая в заблуждение реклама: понятие и проблемы квалификации. Опыт сравнительно-правового исследования права России и США. Дис. … канд. юрид. наук. М.: 2006. С.4. Стремление определенных групп (производителей и заказчиков рекламы) влиять на общественное сознание и управлять действиями потребителей нередко вызывает отрицательный социальный эффект. См.: Газизова В.Л. Современная реклама: социальный аспект функционирования. На материалах столиц республик Поволжья. Автореф. дис. … канд. социол. наук. Казань: 2004. С.3. Практика показывает, что рекламная информация может искажаться, т.е. не соответствовать действительности. Рекламная информация может быть основана на некорректных сравнениях или может быть неэтичной (например, когда порочит деловую репутацию конкурента). См.: Великоклад М.Ю. Ненадлежащая реклама как основание нарушения субъективных гражданских прав и законных интересов потребителя. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2012. С.3-4. Законодатель признает такую рекламу ненадлежащей, т.е. не соответствующей закону, и устанавливает запрет на ее изготовление и распространение. Такая реклама нарушает права и законные интересы потребителей, является формой недобросовестной конкуренции, что вынуждает законодателя постоянно обновлять нормативно-правовую базу регулирования рекламной деятельности. Совершенствование законодательства о рекламе является первостепенной задачей государства в области регулирования рекламного рынка. См. Копытин Д.А. Правовое регулирование рекламного рынка. Монография. М.: Волтерс Клувер, 2010. С.148. Правовое регулирование рекламы - неотъемлемый компонент современной культуры, оно является одним из тех видов деятельности, без которых невозможно движение социума по пути общественного прогресса, См.: Баранова М.В. Право и реклама (общетеоретический аспект). Автореф. дис. … докт. юрид. наук. С.15.

До 1991 года государственно-правовое воздействие на рекламу практически отсутствовало. Закон РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» впервые ввел запрет на некорректные сравнения в рекламе, определив их как форму недобросовестной конкуренции. До вступления в действие Федерального закона от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе» правоотношения в сфере рекламы регулировались посредством отдельных положений законодательства о защите прав потребителей, о конкуренции и рядом подзаконных нормативных актов (указы Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» См.: Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 "О защите потребителей от недобросовестной рекламы" // Собрание законодательства РФ" - 13.06.1994, N 7, ст. 695 и от 17 февраля 1995 г. № 161 «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы» См.: Указ Президента РФ от 17 февраля 1995 г. № 161 "О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы" // "Российская газета", N 39, 22.02.1995. ). Слабой стороной указанных нормативных актов было то, что они не предусматривали достаточно действенного механизма применения содержавшихся в них запретов; отсутствовала также система государственного контроля за рекламной деятельностью, принуждения к соблюдению и исполнению правовых норм, регулирующих эту деятельность. См.: Пак Н.В. Административно-правовое регулирование рекламной деятельности. Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск: РГБ, 2006. С.15.

В условиях глобализации рекламный деятельности вступление в силу Федерального закона от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе» означало упорядочение нормативно-правового регулирования рекламных отношений в России. Рекламные отношения в России стали «комплексно регулироваться на законодательном уровне». Кузина Н.Н., Страунинг Э.Л. Правовое регулирование рекламных отношений в России и Испании (сравнительно-правовое исследование). М.: Статут, 2014. С.6. Указанный Федеральный закон № 108-ФЗ «О рекламе» систематизировал юридический понятийный аппарат и вводил более конкретные требования к рекламе. Однако в литературе продолжали отмечать несовершенство рекламного законодательства, его погрешности и недостаточный уровень согласованности различных нормативно-правовых актов, См.: Нюняев В.О. Правовое регулирование рекламной деятельности. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб.: 2008. С.4. понятия рекламы, содержащееся в действующем законе, несло в себе неопределенность и неоднозначность.

С принятием Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - закон «О рекламе») начался новый этап в развитии правового регулирования рекламной деятельности. Введение в действие нового закона «О рекламе» не устранило некоторые важные пробелы и противоречия в законодательстве. В частности, по мнению некоторых ученых, закон «О рекламе» регулирует отношения, не относящиеся к продвижению товаров на рынке вообще (социальная реклама), и не регулирует отношения, связанные с продвижением товаров, работ, услуг, осуществляемым посредством информирования физическими, юридическими лицами, и не связанные с предпринимательской деятельностью. Закон «О рекламе» не содержит каких-либо упоминаний о международных актах и обычаях в сфере рекламы, что нельзя признать обоснованным. См.: Жуковская Л.М. Гражданско-правовое регулирование рекламной деятельности в РФ. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2007. С.3

Отношения, возникающие в рекламной деятельности, регулируются не только Законом о рекламе, но и принятыми в соответствии с ним иными федеральными законами и подзаконными нормативными актами. Основополагающие кодифицированные акты, такие как Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, КоАП РФ, содержат нормы, регулирующие отношения в сфере рекламы. Конституция РФ определяет основные принципы правового регулирования рекламы. Гражданским правом РФ регулируются организационно-правовой статус субъектов рекламной деятельности, их вещные права и имущественные отношения, обязательства и договоры.

Административное право регулирует полномочия антимонопольных и иных административных органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере рекламы, процедуру привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере рекламы. См.: Богацкая С.Г. Правовое регулирование рекламной деятельности. М.: Университетская книга, 2007. С.6-7. Согласно Закону о рекламе «отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации» (ст.4).

Таким образом, правовые нормы, регулирующие рекламную деятельность, входят в состав различных отраслей права. Значительная часть этих норм входит в гражданское, административное и конституционное право. Эволюция законодательства о рекламе вновь воскресила интерес к «дискуссии о соотношении КоАП РФ и специального законодательства, о юридической технике фиксации административных правонарушений и установления административной ответственности в области рекламы». Топсахалов Р.А. Государственный контроль в области рекламной деятельности в РФ и за рубежом. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь: 2009. С.4. Высказывается мнение, что КоАП РФ, вступивший в действие 1 июля 2002 года, положил начало новому этапу в административно-правовом регулировании рекламной деятельности. См.: Пак Н.В. Административно-правовое регулирование рекламной деятельности. С.3.

В научной литературе выявились различные подходы к пониманию рекламы как объекта правового регулирования. Один из них представлен в действующем законе «О рекламе», в котором законодатель определяет рекламу как информацию о каком-либо объекте. Согласно другому подходу реклама -- «это деятельность по подготовке и распространению сведений о рекламируемом объекте» Копытин Д.А. Правовое регулирование рекламного рынка // Предпринимательское право Российской Федерации. Учебник / Отв. ред. Губин Е.П., Лахно П.Г. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С.860.. Особый «коммуникативный» акцент в правовом определении рекламы предлагает сделать М.В.Баранова: «Реклама - это особая форма юридически значимой коммуникации, оказывающая воздействие на неперсонифицированный круг лиц с целью законной популяризации и/или реализации объекта рекламирования». Баранова М.В. Право и реклама (общетеоретический аспект). Автореф. дис. … докт. юрид. наук. С.26. Общепринятым считается, что реклама всегда является информацией, но не всякая информация есть реклама. См.: там же. С.25. В этой связи высказывается суждение, что трактовка рекламы как вида информации не вполне последовательна, поскольку информация как сумма сведений имеет правовое значение только при ее передаче. См.: Страунинг Э. Л. Некоторые проблемы общей теории рекламных правоотношений. М.: Лекс-Книга, 2004. С. 91. При таком подходе рекламная деятельность обоснованно трактуется как преимущественно вид предпринимательской деятельности, См.: Романов А.А. Методология экономико-статистического исследования рекламной деятельности. Автореф. дис. … докт. экон. наук. М.: 2007. С.3. как субинститут гражданского и предпринимательского права. Маркович А.М. Реклама (рекламная деятельность) как вид предпринимательской деятельности в России. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2010. С.6. Отсюда вытекает и различие в точках зрения относительно методов правового регулирования данных правоотношений отношений в сфере рекламы. Регулирование рекламной деятельности в Российской Федерации осуществляется целым рядом различных институтов и органов. В литературе все группы факторов, воздействующих на рекламу подразделяют на государственные (законодательные, правительственные) и негосударственные. См.: Романов А.А., Каптюхин Р.В. Правовое регулирование и управление рекламной деятельности. М.: Московский государственный университет экономики, статистики и информатики, 2007. С.8.

Правовое регулирование и контроль рекламной деятельности в Российской Федерации осуществляется двумя способами - в виде государственного регулирования и в виде саморегулирования. Саморегулирующие рекламную деятельность организации имеются во всех развитых странах. Саморегулирование рекламной деятельности предполагает добровольный контроль субъектов рекламы за своей деятельностью, основанной «не только на силе закона, но и на правилах, установленных самим деловым сообществом». Панкратов Ф. Г., Баженов Ю. К., Шахурин В. Г. Основы рекламы. Учебник. 11-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К0", 2008. С.87.

В некоторых работах, государственное регулирование рекламной деятельности сводится к установлению общих и специальных требований (норм) к рекламе. См.: Нюняев В.О. Правовое регулирование рекламной деятельности. Дис. … канд. юрид. наук. СПб.: 2008. Гл.3. Государственное регулирование рекламной деятельности . В современном понимании государственное правовое регулирование рекламы является составной частью ее правового регулирования.

В научной литературе высказывалось мнение, что обеспечение четкого соблюдения представителями рекламной индустрии норм действующего законодательства о рекламе может быть достигнуто не столько путем усиления государственного контроля, сколько «путем развития саморегулирования рекламной отрасли за счет расширения применения таких источников права как обычаев делового оборота, всесторонне проработанных и собранных в различных «этических» кодексах». Павловец Е.В. Проблемы правового регулирования отношений в сфере коммерческой рекламы в России и США: сравнительный анализ. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2002. С.8. Однако действующая модель регулирования рекламной деятельности в России «сочетает в себе государственные и негосударственные (саморегулирующиеся) механизмы с преобладанием первых». Черячукин Ю.В. Проблемы правового регулирования рекламной деятельности в России и зарубежных государствах. Дис. … докт. юрид. наук. Волгоград: 2002. С.11.

Государственное регулирование рекламной деятельности в России осуществляется посредством создания законодательной основы и формирования системы исполнительных органов, осуществляющих административный контроль за рекламной деятельностью. См.: Панкратов Ф. Г., Баженов Ю. К., Шахурин В. Г. Основы рекламы. С.73. По мнению специалистов, «только в двух странах мира - в Испании и России - приняты законы о рекламе. Во Франции нет одного общего закона, но приняты законы по отдельным видам рекламы, часть законодательных норм о рекламе рассредоточена в статьях других законов». Там же. С.73. В США насчитывается свыше 20 только центральных ведомств, в функции которых входит регулирование рекламы, но приоритет отдается судебным прецедентам и саморегулированию в рекламе.

В научной литературе предлагается при планировании правотворческой деятельности в сфере рекламы «установить - существует ли альтернатива юридическому регулированию и складывающемуся институту саморегулирования». Баранова М.В. Право и реклама (общетеоретический аспект). Автореф. дис. … докт. юрид. наук. С.16. На практике это означало бы сведение государственного вмешательства в рекламную деятельность до минимума. Исключение из этого принципа составлял бы только специальный контроль, например, за рекламой табачных изделий, алкоголя, а также введение ограничений для рекламы, способной причинить вред детям. В остальных случаях, по мнению Н.Н.Карташева, имеющиеся в законе «О рекламе» запреты и ограничения направлены на реализацию права потребителя на получение достоверной и добросовестной информации». См.: Федеральный закон "О рекламе". Постатейный комментарий к Федеральному закону от 13 марта 2006 г. N°38-ФЗ / Бадалов Д.С. и др. М.: Статут, 2012. С.9.

Таким образом, в России законодательство о рекламе представляет собой комплексный правовой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского и других отраслей права, прежде всего административного права в части введения нормативных предписаний, запретов и ограничений в отношении рекламной деятельности. В случае их нарушения устанавливается административная ответственность, а для осуществления контроля и надзора за соблюдением законодательства о рекламе создается уполномоченный государством специальный административный орган. Поэтому правомочия административных органов, регулирующих рекламу, рассматриваются в следующем параграфе.

1.2 Полномочия административного органа в сфере регулирования и контроля за соблюдением законодательства о рекламе

В юридической литературе отмечается, что государство считает необходимым «осуществлять систематический контроль за возникновением и развитием определенных видов правоотношений». Теория государства и права. Часть 2. Теория права / Под ред. Марченко М.Н. М.: Издательство "Зерцало-М", 2011. С.276. Это положение относится и к правоотношениям в сфере рекламной деятельности. В настоящее время в России действует система государственных и муниципальных органов, осуществляющих регулирование и контроль за соблюдением законодательства о рекламе. В эту систему входят Федеральная антимонопольная службы (ФАС России) и ее территориальные органы на местах, судебные органы, органы прокуратуры, органы внутренних дел, органы местного самоуправления и иные органы исполнительной власти. См.: Пак Н.В. Административно-правовое регулирование рекламной деятельности. С.3.

В юридической литературе высказывается мнение, что государственное регулирование рекламной деятельности образует систему и включает следующие важнейшие составляющие: См. Богацкая С.Г. Правовое регулирование рекламной деятельности. С.156.

* нормативно-правовое регулирование рекламной деятельности;

* действия административных органов по регулированию и контролю за соблюдением законодательства о рекламе;

* действия государственных органов по применению административной ответственности за нарушения законодательства о рекламе;

* действия судов по рассмотрению дел в сфере рекламной деятельности и привлечению к ответственности за нарушение законодательства;

* действия органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов по контролю и надзору за соблюдением законодательства о рекламе на подведомственных им территориях в пределах полномочий, предусмотренных законодательством.

С позиций позитивного права административно-правовое регулирование рекламной деятельности представляет собой «деятельность органов управления и их должностных лиц по реализации функций и полномочий государственной исполнительной власти в организации исполнения законов и других общих норм и предписаний полномочных государственных органов в области экономики». Основные термины и понятия административного права. Справочное пособие / Сост. Маторина Е.И. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государ-ственная академия права", 2011. С.82. В этой связи все исполнительные органы власти, осуществляющие административные полномочия в сфере контроля за соблюдением законодательства о рекламе, правомерно объединить термином «административный орган». Как доктринальный термин, т.е. отсутствующий в действующем законодательстве Российской Федерации, административный орган можно определить в качестве коллективного субъекта административной власти, наделенного компетенцией для поддержания административного (публичного) порядка в определенной сфере деятельности и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность. Образование, структура и порядок деятельности административных органов определяются нормами административного права как отрасли публичного права, регулирующей общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти. Конин Н.М. Административное право России. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С.3.

Федеральная антимонопольная служба России - основной административный орган государственного регулирования в области рекламы. Положением о Федеральной антимонопольной службе (п.1) Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 (ред. от 02.03.2015) "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" // Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, N 31, ст. 3259. установлено, что Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере рекламной деятельности. На ФАС России и ее территориальные подразделения возложена практическая реализация законодательства по регулированию рекламной деятельности.

Основным нормативным актом, наделяющим ФАС России административными полномочиями, является Федеральный закон «О рекламе». Подзаконные акты конкретизируют эти полномочия. Согласно закону «О рекламе» (ст.33) ФАС России осуществляет общие полномочия в виде следующих функций: См. Богацкая С.Г. Правовое регулирование рекламной деятельности. С.157. во-первых, «предупреждает, выявляет и пресекает нарушения физическими или юридическими лицами законодательства Российской Федерации о рекламе» (п.1 ч.1); во-вторых, «возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе» (п.1 ч.2). Для реализации названных выше функций ФАС России в лице Управления контроля рекламы и недобросовестной конкуренции и своих региональных подразделений имеет более конкретные полномочия, представленные на рисунке 1.

По данным ФАС России в 2013 году возбуждено 4738 дел об административных правонарушениях (в 2012 году - 6147 дел). В результате их рассмотрения было вынесено 4342 постановления о наложении штрафа на сумму 153 276 200 рублей (в 2012 году - 5153 постановления на сумму 167 832 600 рублей). В соответствии с Правилами рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе, утвержденных Постановлением Правительства от 17.08.2006г. № 508 (далее - Правила № 508), См.: Постановление Правительства РФ от 17.08.2006 N 508 (ред. от 20.12.2014) "Об утверждении Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе" // Собрание законодательства РФ, N 35, 28.08.2006, ст. 3758. вынесено 3970 предписаний о прекращении нарушения (в 2012 г. - 4082 предписания). См.: Карташов Н.Н. Итоги осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе // http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_31090.html Таким образом, из перечисленных выше правомочий антимонопольные органы наиболее активно используют такие меры административной ответственности как наложение штрафов и выдачу предписаний участникам рекламного рынка о прекращении нарушений законодательства о рекламе.

-

Рис 1. Функции и полномочия антимонопольного органа

Руководство деятельностью ФАС России осуществляет Правительство РФ, которое дополнительно к закону «О рекламе» наделяет ФАС России следующими полномочиями, а именно:

- вносить в Правительство Российской Федерации «проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения ФАС России», включая рекламную деятельность (п.5.1).

- осуществлять «контроль за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства о рекламе» (п.5.3.1.1);

- выдавать (направлять) предписания, «обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» в случаях, предусмотренных законодательством о рекламе (п.5.3.2.3);

- издавать «индивидуальные правовые акты по отнесенным к компетенции ФАС России вопросам, в том числе приказы, определения, постановления», в случаях, предусмотренных законодательством о рекламе (п.6.8.). См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе".

В научной литературе отмечается, что ФАС России по своим полномочиям выполняет двойственные функции. С одной стороны, ФАС России осуществляет защиту конкуренции на рекламном рынке, с другой - ФАС России контролирует соблюдение законодательства о рекламе, пресекая ее нарушения. Копытин Д.А. Правовое регулирование рекламного рынка. С.36 Считается, что основная цель административно-правового регулирования рекламной деятельности и реализации полномочий органов исполнительной власти в России -- «обеспечение в сфере рекламного бизнеса баланса публичных и частных интересов, защита от недобросовестной рекламы, способной ввести ее потребителей в заблуждение, нанести вред здоровью и имуществу граждан, либо вред чести, достоинству и деловой репутации юридических или физических лиц». Чубукова И.В. Административно-правовое регулирование рекламной деятельности. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: 2009. С.3. Согласно другой позиции по своему назначению административно-правовое регулирование рекламной деятельности есть средство «перевода властных предписаний государства в деятельность хозяйствующих субъектов». Алексеев С.В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М.: 2005. С.10. Реализация полномочий ФАС России в рекламной сфере обобщенно представлена на рисунке 2.

Согласно Приказу ФАС России от 23.11.2012 N 711/12 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы» антимонопольным органом возбуждаются и рассматриваются дела, во-первых, по фактам «распространения рекламы, содержащей признаки нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе»; во-вторых, по фактам «принятия федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления актов, полностью или в части противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе»; в-третьих, по фактам «заключения договоров на оказание услуг по распространению телевизионной рекламы с нарушением требований законодательства Российской Федерации о рекламе» (п.1.4).

Правилами № 508 установлена подведомственность дел, связанных с нарушением законодательства о рекламе. По общему правилу значительная часть дел возбуждается и рассматривается по месту распространения ненадлежащей рекламы находящимся на данной территории соответствующим территориальным органом ФАС России (п. 4). Если реклама распространяется на территории, подведомственной двум и более территориальным органам ФАС России, то антимонопольный орган, которому стало об этом известно до возбуждения дела или при его рассмотрении, обязан совершить следующие действия по своему выбору (п.5):



Рис 2. См.: Мамонова Е.А. Правовое регулирование рекламы. М.: Дашков и Ко, 2009. С.52. Реализация полномочий Федеральной антимонопольной службы в рекламной сфере

1) ходатайствовать перед ФАС России о предоставлении ему полномочий по возбуждению и рассмотрению дела;

2) передать материалы о нарушении законодательства о рекламе или дело в территориальный орган ФАС России по месту нахождения или месту жительства субъекта правонарушения.

Дела об оспаривании актов, принятых органами исполнительной власти или органов местного самоуправления и полностью или в части противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе, «возбуждаются и рассматриваются тем территориальным органом Федеральной антимонопольной службы, на территории которого находится орган, принявший акт» (п. 9).

Порядок подготовки и ведения административных дел, связанных с нарушениями рекламного законодательства установлен Приказом ФАС России от 23.11.2012 N 711/12 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе» См.: Приказ ФАС России от 23.11.2012 N 711/12 (ред. от 26.05.2014) "Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе" (Зарегистрировано в Минюсте России 27.05.2013 N 28533 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти N 26, 01.07.2013)

Помимо ФАС России рекламная деятельность контролируются также иными органами и службами исполнительной власти. Правовая база регулирования налоговых отношений рекламной деятельности определена ч. 1 и ч. 2 Налогового кодекса Российской Федерации. Разъяснения положений Налогового кодекса РФ содержатся в письмах Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России по конкретным вопросам.

Порядок размещения наружной рекламы определен Государственным стандартом РФ ГОСТ Р 52044-2003 «Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения». Документ был разработан при участии Главного управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Службы общественной безопасности Министерства внутренних дел России (ГУ ГИБДД СОБ МВД России). Согласно Приказу Федеральной службы государственной статистики от 6 сентября 2010 г. N 306 утвержден годовой отчет по форме N 1-реклама «Сведения об оказании услуг в области рекламы». См.: Приказ Федеральной службы государственной статистики от 6 сентября 2010 г. N 306 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере торговли, услуг, туризма, транспорта и связи, правонарушений" (с изменениями и дополнениями) // "Вопросы статистики", N 1, 2011 (Приказ).

В соответствии с законом «О рекламе», Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 323 (ред. от 27.12.2014) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения" // Собрание законодательства РФ, 12.07.2004, N 28, ст. 2900. утверждено Положение о Рабочей группе по мониторингу рекламы в сфере здравоохранения согласно Приказу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 28 июля 2006 г. N 1712-Пр/06 «О создании Рабочей группы по мониторингу рекламы в сфере здравоохранения». См.: Мамонова Е.А. Правовое регулирование рекламы. М.: Дашков и Ко, 2009. С.32. Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) наделена правом запрещать рекламу лекарственных средств, уведомлять рекламодателя о необходимости внести изменения в рекламную информацию о лекарственном средстве, если такая реклама противоречит требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

Так, в мае 2015 г. Комиссия Ленинградского УФАС России возбудила три дела по признакам нарушения ч. 7 ст. 24 закона «О рекламе». Ряд газет Ленобласти, в частности, «Гатчинская ПРАВДА», «Знамя труда» и «Новый путь» проигнорировали требование закона, согласно которому реклама лекарственных препаратов, медицинских услуг, в том числе методов профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации, медицинских изделий должна содержать информацию о наличии противопоказаний для их использования, обращать внимание на необходимость изучения инструкции либо получения дополнительных разъяснений у специалистов. УФАС по Ленинградской области возбуждены административные дела в отношении должностных лиц печатных изданий. В данный момент материалы находятся на рассмотрении. Информация пресс-центра УФАС по Ленинградской области // http://lenobl.fas.gov.ru/publications/11673

Все изложенное в первой главе выпускной работы позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, начавшийся в 1990-х годах процесс формирования и развития российского законодательства о рекламе привел к принятию основополагающего в этой сфере нормативно-правового акта, регулирующего данную область общественной и экономической деятельности, - Федерального закона «О рекламе», который определил рекламу как объект правового регулирования, субъектов рекламной деятельности, установил государственные органы в сфере контроля за рекламной деятельностью и наделил их соответствующими административными полномочиями.

Во-вторых, основным способом правового регулирования рекламной деятельности в России является государственное регулирование. Собственно государственное регулирование рекламной деятельности в России - это регулирование, осуществляемое органами государства, государственными организациями и государственными должностными лицами.

В-третьих, ключевую роль в обеспечении публичного интереса в соблюдении законодательства о рекламе принадлежит федеральной антимонопольной службе, осуществляющей контроль и надзор за правомерным поведением всех субъектов рекламной деятельности.

В четвертых, основным направлением деятельности Федеральной антимонопольной службы и ее органов является выявление и пресечение правонарушений в области законодательства о рекламе, а также привлечение к административной ответственности виновных физических, юридических и должностных лиц. Вопросы реализации этих функций и полномочий ФАС России рассматриваются в следующей главе.

Глава 2. Финансовые санкции за нарушение законодательства о рекламе

2.1 Финансовые санкции как вид административной ответственности субъектов рекламной деятельности

В научной литературе считается, что административная ответственность за нарушение в сфере рекламы - это «обязанность физических и юридических лиц претерпевать ограничения личного и материального характера за совершение административных правонарушений в области рекламных отношений, посредством применения судом, уполномоченным антимонопольным органом и иным органом (должностным лицом) в порядке производства по делам об административных правонарушениях мер административного наказания». Баранова М.В. Право и реклама (общетеоретический аспект). Автореф. дис. … докт. юрид. наук. С.39.

Санкция (от лат. sanctio - ненарушимое постановление, непреложный закон, священное предписание) -- «нормативное средство, предназначенное обеспечивать выполнение тех или иных социальных требований морального, административного, дисциплинарного, юридического характера». Бачинин В. А. Энциклопедия философии и социологии права. СПб.: Издатель-ство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2006. С.766. В теории права санкция, во-первых, в широком смысле слова есть «мера государственного принуждения к исполнению норм права, государственно-властная реакция на факт совершения правонарушения, государственная оценка неправомерного поведения»; во-вторых, это «часть правовой нормы, где формально закреплены государственно-правовые последствия неправомерного поведения». Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М.: 1997 С.398.

Таким образом, санкции -- это юридические последствия нарушения правил поведения субъектов рекламной деятельности. Санкции в качестве меры государственного принуждения применяются за совершение правонарушения и обусловлены тем, что нарушитель должен претерпеть наказание - различные неблагоприятные для него последствия. См.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство РДЛ, 2003. С. 144. Санкция является обязательным элементом структуры любой административно-правовой нормы, без нее правовая норма не существует. В законодательстве о рекламе содержится целый ряд обязывающих и запрещающих норм. Юридическим основанием для применения тех или иных санкций в отношении субъекта рекламной деятельности является совершение им правонарушения. В сфере рекламы такое правонарушение выражается в поведении, противоречащем нормативным требованиям.

По данным Управления контроля рекламы и недобросовестной конкуренции ФАС России нарушения в сфере рекламной деятельности за 2013 г. имели следующую структуру (по статьям закона «О рекламе»), представленную на рисунке 3.