1. Административная ответственность устанавливается как КоАП РФ, так и законами субъектов РФ об административных правонарушениях (ст.1.1 КоАП РФ).

Статья 1.1 КоАП РФ предусматривает, что субъекты РФ могут принимать законы об административных правонарушениях в соответствии с настоящим Кодексом. Необходимо четкое разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ в части установления административной ответственности: охранительные нормы, обеспеченные санкцией, закрепляются КоАП РФ, а регулятивные правоотношения, не относящиеся к исключительным предметам ведения РФ (статья 1.3. КоАП РФ) и неурегулированные настоящим Кодексом, фиксируются в Законах субъектов РФ об административных правонарушениях. Административные правонарушения законодательства о выборах и референдумах должны относиться к исключительному ведению Российской Федерации. В противном случае может возникнуть пробел права - административная ответственность за правонарушения правил и норм на выборах Президента РФ, федеральных органов государственной власти РФ, проведения референдума РФ. Они имеют федеральное значение и предусмотрены Федеральным законами.

Таким образом на основании статьи 1.3. они отнесены к предметам ведения Российской Федерации, а значит охраняются КоАП РФ, а выборы должностных лиц и законодательных (представительных) органов субъектов РФ регулируются избирательными законами и (кодексами) субъектов РФ, в соответствии с федеральным законодательством, а значит административная ответственность за правонарушения в этой сфере должна будет устанавливаться Законами об административных правонарушениях субъектов РФ, принятых в соответствии с КоАП РФ, а это в свою очередь будет способствовать только усилению пробельности законодательства об административных правонарушениях.

Необходимо поменять подход к административной ответственности за нарушения избирательного законодательства. Субъекты Российской Федерации могут устанавливать административную ответственность за нарушения избирательного законодательства только в том случае, если устанавливаются дополнительные гарантии избирательных прав и прав граждан на участие в референдуме, но никак не за нарушения правил проведения выборов и референдума.

2. Фактическим основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения. Административное правонарушение представляет собой посягательство на общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права, а не только административного. Примером может являться административная ответственность за нарушения избирательного законодательства: общественные отношения регулируются нормами конституционного права, а охраняются нормами административного Конкретные административные проступки, за совершение которых предусмотрена административная ответственность, указаны в статьях Особенной части КоАП РФ.

Ответственность состоит в применении к виновным административных наказаний В ст. 3.1 КоАП РФ сказано, что "административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами".

Исходя из анализа норм, законодатель по большинству правонарушений данной категории дел установил верхний предел штрафа, равный максимальному в соответствии со статьей 3.5 ч.3 КоАП РФ - на граждан - не может превышать 25 МРОТ, на должностных лиц - 50 МРОТ, на юридических лиц - 1000 МРОТ. Из этого можно сделать вывод, что правоотношения в процессе выборов и референдума относятся к наиболее охраняемым административным законодательством.

Анализ практики рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с законодательством о выборах и референдуме за 1998-2006 гг., показывает, что при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, выборов в органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, губернаторских выборов 2003 года делалось не все возможное для борьбы с правонарушениями избирательного законодательства Дзюба О.Н. Избирательные правонарушения и правовые меры борьбы с ними//Чиновник-2006-№1. с. 25.

Наибольшее число протоколов по возбуждению дел по фактам совершения административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан, было составлено избирательными комиссиями Амурской, Архангельской, Иркутской, Мурманской, Пермской, Ростовской, Тверской, Ульяновской областей, Алтайского и Красноярского краев, республики Башкортостан, республики Бурятия, республики Марий Эл, республики Мордовия, Чувашской республики. В основном в этих субъектах РФ были привлечены к административной ответственности должностные лица (редакторы газет, руководители телестудий) за нарушение порядка и правил проведения предвыборной агитации в СМИ.

Практика показывает, что органы внутренних дел чаще всего устранялись от участия в производстве по данным категориям дел - пресечения нарушений правил предвыборной агитации, составления протоколов об административных правонарушениях. Анализ судебных решений, вынесенных судьями при рассмотрении дел об административных правонарушениях избирательного законодательства в Ставропольском крае, Ростовской, Иркутской и ряда других областей, показывает, что судьями выносились постановления в отношении членов избирательных комиссий, выдававших гражданам в день выборов депутатов Государственной Думы по несколько избирательных бюллетеней для того, чтобы они могли проголосовать за других лиц (своих родственников), не явившихся на избирательный участок.

С учетом того, что в Кодекс РФ об административных правонарушениях, неоднократно вносились изменения, необходимо обратить внимание на неудачный опыт работы органов внутренних дел, избирательных комиссий, прокуратуры по выполнению ими своих полномочий в части возбуждения административного производства в отношении нарушителей закона. Следует разработать и принять необходимые нормативные документы о форме протокола об административном правонарушении и порядке его составления, рекомендации и разъяснения юрисдикционным органам по административно-процессуальной деятельности в сфере административных правонарушений законодательства о выборах и референдумах.

§ 3. Развитие института референдума в Российской Федерации на современном этапе

Практика показала, что институт референдума как форма демократии и непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических и политических вопросов прижился и действует в нашей стране. Референдум не только позволяет выявить общественное мнение по самому широкому кругу наиболее важных вопросов для жизни страны, но и учитывать его в политической практике, в процессе принятия и проведения в жизнь политических решений.

Внесены изменения в Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

В Преамбулу закона внесено положение о запрете использования референдума в целях принятия решений, противоречащих Конституции РФ, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод.

Положение закона о том, что решение Центральной избирательной комиссии РФ, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям, установленным в отношении вопросов референдума, может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, дополнено нормой, в соответствии с которой Верховный Суд РФ, в случае вывода о несоответствии вопроса референдума Конституции РФ, который следует из заключения Центризбиркома РФ, должен направить запрос в Конституционный Суд РФ.

В случае принятия Конституционным Судом РФ решения о признании вопроса референдума не соответствующим Конституции РФ процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются.

Приняв решение о том, что федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени создали несколько существенных проблем.

Во-первых, практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 - 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся “рамочный” закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранялись старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.

Другая проблема возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года, для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.

Большинство нововведений Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» можно разделить на четыре группы.

Первая группа - приведение референдумных процедур в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти права инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные в сентябре 2002 года в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 года, противниками проведения коммунистического референдума.

Суть этих поправок состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Запрещается также выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

Четвертая группа новелл направлена на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума, чтобы, по утверждению бывшего председателя Центризбиркома А.А. Вешнякова, на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства Вешняков А..А. Законодательство РФ о выборах и референдумах: состояние, перспективы развития и практика применения// Российская Федерация сегодня-2003-№11. с. 32.

К ним можно отнести:

- требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

- требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

- требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

- требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

- запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

- ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

- предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

- требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

- сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

- возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

Можно согласиться с мнением Р.Р. Гятова о том, что принятие нового федерального конституционного закона, определяющего порядок проведения референдума Российской Федерации без опыта проведения референдума данного уровня, может иметь социальное обоснование лишь в том случае, если прежний закон создавал непреодолимые трудности в подготовке и проведении референдума, а новый закон их устраняет Гятов Р.Р. Референдум в Российской Федерации: понятие, виды и классификация. // Вестник Московского Университета-2007-№1. Однако новый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» не только сохранил все ранее установленные законами ограничения референдума, но и ввел ряд новых.

Роль Конституционного Суда РФ в обеспечении конституционности проведения референдума в России проявляется в возможности признания не соответствующими Конституции РФ нормативных актов РФ и субъектов РФ (ст. 125 Конституции РФ). Постановления Конституционного Суда затрагивают вопросы конституционности норм законодательства о референдуме, способствуя утверждению в избирательной практике России фундаментальных конституционных принципов, общечеловеческих ценностей конституционализма, демократизма, верховенства права, приоритета прав человека.

Так, в марте 2007 года Конституционный суд РФ принял Постановление "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа"

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа на нарушение их конституционных прав положениями пункта 6 части 5, части 7 статьи 6 и части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе законоположения.

Граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас оспаривали конституционность ряда положений Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации", а именно:

пункта 6 части 5 статьи 6 - в части, предусматривающей, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;

части 7 статьи 6, согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;

части 13 статьи 15 - в части, наделяющей Центральную избирательную комиссию Российской Федерации полномочием в течение 10 дней со дня первого уведомления о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве о регистрации региональной подгруппы, инициирующей проведение референдума, проверять соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона, и принимать соответствующее решение.

Члены КПРФ Владимир Улас, Владимир Лакеев и Вадим Соловьев обратилась в КС в апреле 2006 года вскоре после того, как Центризбирком и Верховный суд РФ запретили проводить предложенный партией референдум. Коммунисты хотели провести плебисцит по 17 вопросам. Среди прочего на обсуждение планировалось вынести вопросы о повышении минимального размера оплаты труда, о повышении пенсий, о национализации природных ресурсов и стратегических объектов экономики, о восстановлении госсобственности на землю и об отмене монетизации льгот.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" Собрание законодательства Российской Федерации от 2 апреля 2007 г. N 14 ст. 1741. признано соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.

Признано не противоречащим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное законоположение не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

Тем же Постановлением признано не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", как закрепляющее полномочие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществлять предварительную проверку соответствия вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона. В то же время Конституционный суд РФ признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 и 126, указанное законоположение во взаимосвязи с положениями части 17 той же статьи и статьи 6, как устанавливающее механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства. Федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю за разрешением споров, возникающих из признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" Там же..

Вместе с тем, на сегодняшний день законодательство о референдумах в Российской Федерации представляет собой достаточно хорошо развитую подотрасль конституционного законодательства, соответствующее, в основном, международным стандартам в сфере политических прав и свобод человека. Структура данной подотрасли законодательства выглядит следующим образом:

1 уровень - федеральное законодательство о референдуме, которое включает: а) Конституцию Российской Федерации, определяющую конституционные основы института референдума; б) Федеральный закон от 12 июня 2002 г № 67-ФЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающий общие положения для всех видов референдумов в России; в) федеральные конституционные законы и федеральные законы, регулирующие отдельные виды референдумов (к примеру, федеральные конституционные законы от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г., с изм. от 21 марта 2007 г.) «О референдуме Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (в ред. от 31 октября 2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); г) федеральные законы, регулирующие отдельные стадии или этапы референдума (Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»); д) федеральные законы, регулирующие правовой статус субъектов, участвующих в референдуме; е) федеральные конституционные законы, устанавливающие запрет на проведение референдумов; ж) подзаконные нормативные правовые акты;

2 уровень - законодательство субъектов Российской Федерации, включающее Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок проведения референдумов на территории субъектов Российской Федерации (например, закон Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области», закон Самарской области от 31 декабря 1996 г. «О референдумах Самарской области»), определяющие особенности проведения в субъектах Российской Федерации отдельных видов референдумов (например, законы Удмуртской республики от 16 января 1998 г. «О местном референдуме и местных консультативных референдумах Удмуртской республики», от 18 декабря 2002 г. «О референдуме удмуртской республики»);

3 уровень - уставы муниципальных образований и муниципальные нормативные акты, определяющие отдельные особенности организации и проведения референдумов на территории муниципальных образований.

Основные принципы и правила организации и проведения референдумов в субъектах Российской Федерации (в т.ч. и местных референдумов) провозглашены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Кроме того, порядок назначения и проведения референдумов субъектов Российской Федерации определяется законами субъектов Федерации.

До 1997 года порядок назначения и проведения региональных и местных референдумов в федеральном законодательстве никак не регулировался. При подготовке нового «рамочного» федерального закона было решено включить в него гарантии не только избирательных прав, но и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. В результате был создан Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года.

Этот закон включал специальную главу «Назначение референдума», состоящую из 5 статей, и еще 3 отдельные статьи, посвященные исключительно референдуму («Порядок реализации инициативы проведения референдума», «Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, нормативного правового акта, выносимого на референдум», «Юридическая сила решения, принятого на референдуме»). Остальные нормы, касающиеся референдума, содержались в общих статьях, регулирующих как выборы, так и референдум. Закон предусматривал единую систему комиссий, организующих и проводящих выборы и референдумы, единую систему учета избирателей и участников референдума, унификацию многих процедур, в том числе связанных со сбором и проверкой подписей, агитацией и финансированием, голосованием и подсчетом голосов.

В марте 1999 года в закон были внесены изменения, в частности, существенно переработана статья «Порядок реализации инициативы проведения референдума».

Так, уже в законе от 19 сентября 1997 года содержались два важных положения: «Вопросы, выносимые на референдум в Российской Федерации, должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования” и “Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ». В законе от 12 июня 2002 года было добавлено: «чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения».

В то же время некоторые положения действующего «рамочного» закона, касающиеся проведению референдума субъекта Российской Федерации, дают возможность для противоречивого толкования.

Так, в пункте 3 статьи 14 сказано, что «количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования». А в пункте 1 статьи 36 говорится, что «каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума».

Таким образом, остается неясным, каковы полномочия регионального законодателя в части установления численности инициативной группы.

Другой пример: закон никак не ограничивает ни срок, в течение которого представительный орган государственной власти субъекта Федерации или местного самоуправления обязан принять решение о проведении референдума, ни «верхний» предел периода от принятия решения до дня голосования. Этот вопрос полностью отдается в ведение законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Фактически это дает возможность затягивать проведение референдума.

Организаторам референдумов надо помнить одно: как бы ни были подробно и основательно написаны законы, всегда находятся люди, которые пытаются их обойти. Поэтому организаторы выборов и референдумов должны быть начеку, готовы к любым неожиданностям. И, главное, необходимо самим строго соблюдать установленный порядок подготовки и проведения всех процедур референдумного процесса. Но для того, чтобы не допустить нарушений, квалифицированно решать вопросы в ходе подготовки и проведения референдума, надо, прежде всего, хорошо знать закон.

Результаты референдума, как всенародного голосования, должны выражать реальную волю народа и мнения общества; не действовать на руку популистской концепции демократии и являться механизмом манипулирования общественным мнением, которое могут использовать политики для достижения определенных целей.

Референдум не должен выступать как дестабилизирующий фактор в обществе и порождать дополнительную нагрузку.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Современное законодательство о референдуме в РФ представляет собой совокупность законодательных актов, устанавливающих право граждан на участие в референдуме и регулирующих порядок его осуществления. В настоящий момент оно чрезвычайно активно развивается и представлено значительным числом законодательных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Основным источником законодательства о референдуме является Конституция РФ, принятая в 1993 г. Ее роль в общей системе источников законодательства о референдуме определяется следующими обстоятельствами:

- во-первых, в Конституции дается политико-правовая характеристика института референдума;

- во-вторых, в Конституции устанавливается конституционное право граждан РФ участвовать в референдуме;

- в-третьих, на конституционном уровне разграничиваются полномочия РФ и субъектов РФ по регулированию отношений, имеющих непосредственное значение для построения законодательства о референдуме.

Источники законодательства о референдуме в РФ образуют систему. Отдельные законодательные акты о референдуме являются элементами этой системы. В зависимости от предмета регулирования они группируются в подсистемы законодательства о референдуме. В настоящий момент сложились три такие подсистемы:

- законодательство о референдуме РФ;

- законодательство о референдуме субъекта РФ;

- законодательство о местном референдуме.

Можно выделить следующие стадии проведения референдума:

выступление с инициативой проведения референдума и регистрация инициативной группы;

сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума;

назначение референдума;

подготовка к проведению референдума;

голосование на референдуме;

определение итогов и правовые последствия референдума.

Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории Российской Федерации.

Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения.

Юридическая ответственность законодательства о референдумах является публично-правовым средством обеспечения общественной заинтересованности в правопорядке при реализации гражданами права на участие в референдуме.

В зависимости от отраслевой принадлежности нормативно-правовой основы различаются 3 вида ответственности за нарушения законодательства о референдумах:

1) конституционно-правовая ответственность (ответственность инициативных групп и комиссий референдума) наступает, согласно ФКЗ “О референдуме в Российской Федерации” и ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ ”;

2) административная ответственность (ответственность граждан и ответственность специальных субъектов: должностных лиц, членов избирательных комиссий, юридических лиц). Наступает согласно Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ФЗ “Oб административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о выборах и референдумах”;

3) уголовная ответственность. Наступает согласно Уголовному кодексу Российской Федерации.

Указанные виды ответственности отличаются друг от друга основаниями (правовыми и фактическими), санкциями, субъектным составом, процессуальной формой реализации.

24 апреля 2008 года внесены изменения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации».

Закон привел в соответствие нормы Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", чем способствовал повышению согласованности законодательства.

В данном законе:

подробно урегулированы вопросы, касающиеся сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, агитации и финансового обеспечения референдума, подсчета голосов участников референдума и установления итогов голосования;

расширен круг субъектов, обладающих правом выдвижения и инициативы проведения референдума;

существенные изменения претерпел порядок реализации принадлежащей гражданам РФ инициативы проведения референдума;

- в целях усиления общественного контроля за ходом голосования на референдуме и подведением его итогов расширен круг субъектов, которые вправе назначать наблюдателей;

впервые предусмотрена возможность проведения повторного голосования, которое проводится в случае, если результаты референдума признаны недействительными в связи с допущенными при проведении голосования или подсчете голосов нарушениями, которые не позволяют с достоверностью определить волеизъявление участников референдума;

- установлено, что на референдум не могут выноситься вопросы об изменении статуса субъектов федерации, вопросы о проведении досрочных выборов Госдумы и президента, а также досрочного прекращения их полномочий. С помощью референдума нельзя менять федеральный бюджет, отменять федеральные налоги и сборы, изменять внутренние финансовые обязательства России. Кроме того, на референдуме нельзя решать вопросы о принятии чрезвычайных мер по обеспечению здоровья и безопасности граждан, а также вопросы о помиловании и амнистии.

Однако некоторые новеллы закона носят спорный характер.

Существенные изменения претерпел порядок реализации принадлежащей гражданам Российской Федерации инициативы проведения референдума.

Предложенный в законе вариант законодательного регулирования, как представляется, обусловлен двумя основными факторами:

четкая ориентация законодательства с 2001 года на стимулирование создания крупных общероссийских политических партий;

- реформа федеративных отношений в 2001-2003 гг., рост равноправия субъектов федерации в отношениях с федеральным центром, что не позволяет оставить за избирательной комиссией одного субъекта федерации (определенное число членов которой, как известно, назначаются органами государственной власти субъектов федерации) право решать вопрос о выдаче регистрационного свидетельства группе, инициирующей общефедеральный референдум. В связи с этим характерно, что в законе повышена роль Центральной избирательной комиссии Российской Федерации при регистрации комиссиями субъектов федерации инициативной группы - именно она уполномочена решать не только формальные вопросы о соответствии действующему законодательству, но и содержательные вопросы, связанные с оценкой предмета референдума.

С одной стороны, установленная в законе процедура выглядит обоснованной и рационально продуманной: инициатива может получить право на вынесение на общегосударственный референдум, возникнув "снизу" и получив поддержку крупных организованных сил в большинстве субъектах федерации.

Однако при этом не было принято во внимание то обстоятельство, что референдум по своей цели и природе отличается от выборов и господство крупных политических сил при инициировании референдума может существенно ограничить развитие демократического процесса.

Другим приемлемым инструментом выявления мнения населения отдельных субъектов федерации является установление долей распределения подписей, собранных инициативной группой, по субъектам федерации. Согласно новому закону, инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч (2,5%) из них. Таким образом, чтобы собрать 2 млн. подписей, по действующему закону достаточно собирать их не менее чем в 10 субъектах федерации, а по законопроекту - не менее чем в 40.

Данная новелла, как и многие другие нововведения закона, имеет как положительные, так и отрицательные последствия. С одной стороны, повышается представительство субъектов федерации при решении вопроса об инициировании референдума. Кроме того, члены региональной подгруппы получают реальную возможность самостоятельно собрать требуемое количество подписей.

Но, с другой стороны, Российская Федерация отличается огромными диспропорциями в населении субъектов федерации и подписи 50 тысяч человек не могут свидетельствовать о достаточном уровне поддержки инициативы проведения референдума населением этого субъекта федерации.

Поэтому на практике, как представляется, при инициировании референдума ключевую роль будут играть не столько идеи, вопросы, выносимые на референдум, и действительная поддержка их большинством населения субъектов федерации, а организация работы по сбору подписей в субъектах федерации с небольшим населением.

Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Проведение референдума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий.

Референдум как непосредственное народное волеизъявление имеет, конечно, преимущество перед представительной демократией, в частности, парламентским способом решения общественных и государственных проблем. Однако, важно подчеркнуть, что преимущество это - не абсолютное, о нем мы можем говорить лишь при соблюдении определенных условий.

Во-первых, выносимый на референдум вопрос должен быть вполне доступным для понимания рядового избирателя. Как правило, решение принимаемое путем референдума, - это прежде всего политическое решение, хотя и облачаемое в определенную юридическую форму.

Во-вторых, до референдума оно должно быть обстоятельно разъяснено через средства массовой информации избирателям с указанием желаемых и возможных нежелательных последствий.

Процесс становления российской избирательной системы еще не завершен. Многое предстоит сделать как в сфере совершенствования законодательства о выборах, так и в сфере его применения. Важно укрепить практическое взаимодействие избирательных комиссий всех уровней между собой и с органами государственной власти местного самоуправления, общественными объединениями и политическими партиями. Основная задача состоит в том, чтобы восполнить пробелы законодательства, добиться синхронного развития норм всех его отраслей, в той или иной степени затрагивающих вопросы выборов, достичь положения, при котором они были бы взаимно дополняющими и ни в коей мере не противоречили друг другу.

Список использованных источников

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации [Текст]. - М.: Норма, 2008.

2. Протокол № 1 от 20 марта 1952 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, с изм., внесенными Протоколом № 11 Собрание законодательства РФ. 1998. N 20. Ст. 2143; N 44. Ст. 5400.

3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ //Сборник законов Российской Федерации. -М.: Изд-во Эксмо, 2004.-880 с.

4. О референдуме Российской Федерации [Текст]: Федеральный конституционный закон РФ от 28 июня 2004 г. N 5-ФК/Российская гаета 2004-30 июня.

5. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон Российской Федерации от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ //Российская газета-2005-24 мая

6. О политических партиях [Текст]: Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ в редакции Федерального закона Российской Федерации от 20 декабря 2004 г. N 168-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"//Российская газета-2004-24 декабря

7. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ [Текст]: Федеральный закон от 05.07.1995 в ред. Федеральных законов от 18.02.1999 № 35-ФЗ, от 07.11.2000 № 135-ФЗ, от 27.05.2003 № 58-ФЗ// Российская газета, 2002, 15 июня.

8. О всенародном голосовании (референдуме) СССР [Текст]: Закон СССР от 27 декабря 1990 года // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1991. - N 1. - Ст.10.

Специальная литература

9. Амбарнов, С. К. Законодательство о референдумах (сравнительный анализ) [Текст]: учебник/ С. К. Амбарнов. //Государство и право. 1992. № 4.

10. Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации[Текст]: М. В. Баглай.- М.: Норма, 2006.

11. Бахрах, Д. Н. Административное право России [Текст]: Учебник для вузов, Д. Н. Бахрах. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА*М., 2006.

12. Вешняков, А. А. Законодательство РФ о выборах и референдумах: состояние, перспективы развития и практика применения [Текст]: А. А. Вешняков// Российская Федерация сегодня-2003-№11.

13. Виноградов, В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование [Текст]: В. А. Виноградов.- М., 2000.

14. Виноградов, В. А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран [Текст]: В. А. Виноградов. -М.,2003.

15. Гудков, А. И. Государственная власть в современной России: становление и основные тенденции развития [Текст]: А. И. Гудков// Российский судья - 2004 - № 4.

16. Гятов, Р. Р. Референдум в Российской Федерации: понятие, виды и классификация [Текст]: Р. Р. Гятов // Вестник Московского Университета-2007-№ 1.

17. Де Барделебен, Дж., Паммет, Дж.Х. Отношение россиян к референдумам [Текст]: Дж. Де Барделебен [и др.]: // СоцИс. 1995. № 10.

18. Дзюба, О. Н. Избирательные правонарушения и правовые меры борьбы с ними [Текст]: О. Н. Дзюба //Чиновник-2006-№ 1.

19. Дмитриев, Ю. А., Комарова, В. В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации [Текст]: Ю. А. Дмитриев, В. В. Комарова // Право и жизнь. -1995. № 7.

20. Зеркин, Д. П., Игнатов, В. Г. Основы теории государственного управления [Текст]: Д. П. Зоркин, В. Г. Игнатов. Ростов-на-Дону, «МарТ», 2004

21. Игнатенко, В. В. Конституционно-правовая ответственность в избирательном процессе [Текст]: В. В. Игнатенко Академический юридический журнал. 2002. № 3.

22. Иванченко, А. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации [Текст]: Учебник для вузов Отв. ред. А. В. Иванченко. - М., 2006.

23. Колосова, Н. М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности [Текст]: Н. М. Колосова // Государство и право. 1997. № 2.

24. Комарова, В. В. Формы непосредственной демократии в России [Текст]: В. В. Комарова.-М.,1998.

25. Окунькова, Л. А. Комментарий к Конституции РФ [Текст]: / Под ред. Л. А. Окуньковой.- М., 2002.

26. Коток, В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии [Текст]: В. Ф. Коток. -М., 1964.

27. Липинский, Д. А. Регулятивная функция конституционной ответственности [Текст]: Д. А. Липинский Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4.

28. Лучин, В. О. Референдум и развитие социалистического самоуправления [Текст]: В. О. Лучин Советское государство и право-1988-№ 9.

29. Лысенко, В. И. Некоторые проблемы развития российского избирательного права [Текст]: В. И. Лысенко Государство и право, 1995, № 8.

30. Марченко, М. Н. Референдум как форма непосредственной демократии [Текст]: М. Н. Марченко // Вестн.Моск.ун-та. сер.11, Право., 1991, № 6.

31. Матейкович, М. С. Проблемы конституционной ответственности субъектов избирательного процесса в Российской Федерации [Текст]: М. С. Матейкович // Государство и право. 2001. № 10.

32. Нудненко, Л. А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления - институт конституционного права России [Текст]: Л. А. Нудненко //Вестник Московского университета-2001-№ 1.

33. Степанова, И. М., Хабриева, Т. Я. Парламентское право России [Текст]: Под ред. И. М. Степановой и Т. Я. Хабриевой. М., 2003.

34. Подшивалов, В. Е. К вопросу о государственно-правовой ответственности избирательных объединений (блоков) как коллективных субъектов [Текст]: В. Е. Подшивалов // Академический юридический журнал. 2001. № 2.

35. Политология. Энциклопедический словарь. М., 2003

36. Референдум, как институт непосредственной демократии [Текст]: Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 3, 2007.

37. Синцов, Г. В. Референдумы в новейшей истории России [Текст]: Г. В. Синцов//Законодательство и экономика-2005-№ 11.

38. Слива, А. Я. О конституционном судопроизводстве и стандартах избирательного права [Текст]: А. Я. Слива//Законодательство и экономика. 2005. № 6.

39. Старостина, И. А. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика [Текст]: И. А. Старостина // Вестник Московского университета. Серия 11. - Право. - 1998. - № 1.

40. Матузова, Н. И., Малько, А. В. Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузовой и А. В. Малько.- М.. 2002.

41. Тихомиров, Ю. А. Публичное право [Текст]: Ю. А. Тихомиров. - М.: БЕК, 2005.

42. Хропанюк, В. Н. Теория государства и права [Текст]: В. Н. Хропанюк -М., 2002

Материалы судебной практики

43. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" с особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина, особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева [Текст]: // Собрание законодательства РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.

44. О референдуме Российской Федерации в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа» [Текст]: //СПС Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа» [Текст]: //СПС «Гарант».

45. Особое мнение судей Конституционного Суда РФ В.О.Лучина и В.Г.Ярославцева по Постановлению Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" [Текст]: //Аналитический Вестник Совета Федерации РФ-2007-№ 3.

46. О референдуме Российской Федерации в связи с жалобой граждан В.И.Лакеева, В. Г.Соловьева и В. Д.Уласа» [Текст]: // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 3-П от 21.03.2007г. «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционого закона Аналитический Вестник Совета Федерации РФ-2007-№3.

47. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края [Текст]: Особое мнение судей Конституционного Суда РФ В. О. Лучина и В. Г. Ярославцева //Российская газета-1996-22 января.

Размещено на Allbest.ru