Правовая охрана и защита прав на служебную тайну

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовая охрана и защита прав на служебную тайну

Содержание

Введение

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СЛУЖЕБНОЙ ТАЙНЫ КАК КОНФИДЕНЦИАЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИИ

1.1 Понятие, сущность и виды конфиденциальной информации

1.2 Понятие и правовое регулирование служебной тайны

2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ПРАВ НА СЛУЖЕБНУЮ ТАЙНУ

2.1 Правовой режим сведений, относящихся в служебной тайне

2.2 Ответственность за нарушение права на служебную тайну

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЖИМА СЛУЖЕБНОЙ ТАЙНЫ

3.1 Общая характеристика законопроектов в сфере правового регулирования служебной тайны

3.2 Перспективы развития законодательства о доступе к информации в вопросе о служебной тайне

Заключение

Список литературы

Введение

Актуальность темы выпускной квалификационной работы о правовой охране и защите прав на служебную информацию обусловлена следующими обстоятельствами.

С развитием информационного общества все большее значение приобретают проблемы, связанные с защитой конфиденциальной информации. В настоящее время в российском законодательстве данные вопросы полно и системно не решены.

Недостаточная определенность правового режима информации ограниченного доступа продолжает оставаться заметной проблемой развивающегося российского законодательства об информации Шевердяев С. Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 1.. Эта проблема способна значительным образом снизить позитивный эффект его реформирования, в том числе, например, применительно к последним планам Минэкономразвития РФ по формированию в России комплексной системы так называемого проактивного раскрытия государственной информации, т.е. безусловного и априорного размещения в сети «Интернет» всей информации, находящейся в распоряжении государственных органов, на которую не распространяется режим ограниченного доступа.

Проблема ограничения права доступа усложняется тем, что категория «служебная тайна» законодательством Российской Федерации не регламентирована и даже ст. 139 ГК РФ перестала существовать с введением в действие четвертой части ГК РФ (т.е. с 1 января 2008 г.).

В 2007 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Несмотря на то, что в перечне актов федерального законодательства, подлежащих в связи с рассматриваемым проектом федерального закона признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, указан Федеральный закон «О служебной тайне», соответствующий проект Правительством не внесен. В переходных положениях (ст. 28) законопроект предусматривает, что до принятия Федерального закона «О служебной тайне» «отнесение отдельных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации, доступ к которой ограничен, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации» Волчинская Е.К. О проекте Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Информационное право. 2007. № L..

«Законодательство о служебной тайне» исчерпывается актами Правительства Российской Федерации (Постановление от 3 ноября 1994 г. № 1233 «О порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти») и Президента Российской Федерации (Указ от 6 марта 1997 г. N 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»), не закрывающими имеющийся правовой пробел, тем более что ограничения конституционных прав граждан могут быть установлены только федеральными законами.

Таким образом, отсутствие должным образом установленных федеральным законом ограничений конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации создает условия как для нарушения этих прав и свобод, так и для злоупотребления правами. Органы власти не получают легального права ограничивать доступ к создаваемой в процессе управления информации, которая в интересах государственного управления в течение ограниченного времени должна находиться в режиме конфиденциальности («служебная тайна»).

Эти и другие актуальные вопросы обусловили выбор темы настоящего дипломного исследования.

Целью исследования является характеристика действующего законодательства Российской Федерации, регулирующая положения в области служебной тайны.

Исходя из целей исследования, мы поставили перед собой решение следующих задач:

· дать общую характеристику служебной тайны как конфиденциальной информации;

· рассмотреть особенности правовой охраны и защиты прав на служебную тайну;

· охарактеризовать проблемы и перспективы развития правового регулирования отношений в области режима служебной тайны.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере конфиденциальной информации и их правовое регулирование нормами российского законодательства.

Предмет исследования - нормы права, определяющие понятие, правовой режим и защиту служебной тайны.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания. В процессе исследования был использован ряд научных методов: системно-функциональный, сравнительно-правовой, историко-правовой, методы анализа и синтеза, формально-логический, логико-структурный и др.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СЛУЖЕБНОЙ ТАЙНЫ КАК КОНФИДЕНЦИАЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИИ

1.1 Понятие, сущность и виды конфиденциальной информации

Для того чтобы ответить на вопрос, что понимают под служебной тайной, прежде всего, необходимо разобраться с теми основополагающими понятиями, на которых она базируется.

Начнем рассмотрение с такой правовой категории, как «информация». Слово «информация» имеет латинское происхождение и в переводе означает «знакомиться», «излагать», «разъяснять». В связи с тем, что данный термин в настоящее время используется в самых разных отраслях человеческой деятельности, единого толкования термина «информация» не существует.

Как отмечает Юрченко И.А., особенностью информации является то, что ее невозможно представить без какой-либо материальной основы, она ,является атрибутом (свойством) материи и неотделима от нее. Даже тогда, когда информация отражается сознанием человека, она существует лишь в единстве с определенными нейрофизиологическими процессами, т.е. имеет свой материальный носитель Юрченко И.А. Информация конфиденциального характера как предмет уголовно-правовой охраны. - M. 2000 г. С. 15.. Следует отметить, что в идеалистическом представлении допускается существование информации самостоятельно без носителя, например, душа человека, информационное поле Земли и т.п.

Правовое понятие информации несколько уже, чем философское. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» Собрание законодательства Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. N 8 ст. 609. термин «информация» становится универсальным, он обозначает любые сведения о ком-либо или о чем-либо, получаемые из любого источника в любой форме: письменной, устной, визуальной и т.п. В данном определении сведения понимаются как реальные объекты социальной жизни: лица, предметы, факты, события, явления, процессы. Эти сведения могут служить и объектом познания, и ресурсом пополнения информационной базы: с одной стороны, сведения могут быть получены в результате исследования окружающей действительности и приобщены к уже существующей объективной системе знаний о мире, а с другой, быть объектом поиска, производимого конкретным потребителем для достижения его целей Ковалева Н.Н., Холодная Е.В. Комментарий к Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 27.07.2010) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (принят ГД ФС РФ 08.07.2006)// Материал подготовлен СПС «Гарант»..

В данном контексте нас интересует не любая информация, а конфиденциальная, ограниченного в доступе.

С точки зрения этимологии, слово «конфиденциальный» происходит от латинского «confidentia» - доверие и в современном русском языке означает «доверительный, не подлежащий огласке, секретный» Словарь иностранных слов.- М.:ЮНВЕС, 1995. - С. 359.. Слово «секрет», которое также необходимо рассмотреть, заимствовано из французского secret - «тайна». Интересно, что в словаре В. Даля также названы аналогичные значения: «конфиденциальная» - «откровенная, по особой доверенности, неоглашаемая, задушевная» Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка : в 4т.-М.: Рус. яз., 1998.-T2.- С. 154.; «тайна» - «кто чего не знает, то для него тайна, все сокрытое, неизвестное, неведомое» Там же. Т. 4. - С. 386.. В Словаре русского языка С. И. Ожегова под тайной понимается «нечто скрываемое от других, известное не всем, секрет» Ожегов, СИ. Словарь русского языка / СИ. Ожегов. - М., 1999. С. 533.. В данном определении тайны практически отсутствует правовой смысл. Оно отражает весьма общий, скорее всего, бытовой характер взаимоотношений между людьми, так как содержание тайны -- «нечто», совершенно не конкретизировано, не определяет и круг лиц, которым это «нечто» не известно. Кроме того, тайна и секрет, исходя из смысла приведенного понятия, тождественны, что, на наш взгляд, является спорным, так как тайна является более широким понятием, в содержание которого включены секреты и конфиденциальные сведения.

В научно-правовой литературе определения тайны даются в работах Л. Е. Владимирова, Л. О. Красавчиковой, И. В. Смольковой. Так, Л. Е. Владимиров под тайной понимал «сохранение в негласности обстоятельство.

Разглашение которого принесло бы больше вреда, чем пользы, понимая последнюю не только в смысле утилитарном, но и в смысле отвлеченном, т.е. ограждение существования и питания нравственных идеалов человеческого совершенствования» Смолькова И. В. Гласность в уголовном процессе // Законность. - 1998. - № 7. - С. 41. 10. Данное определение несет в себе больше нравственную, чем правовую нагрузку; на это обращает внимание И. В. Смолькова, которая справедливо отмечает, что указанное определение Л. Е. Владимиров рассматривал как «принцип, отражающий интересы человеческой культуры» Смолькова И. В. Проблемы охраняемой законом тайны в уголовном процессе. - М, 1999. - С. 12--13..

По мнению Л. О. Красавчиковой, под тайной понимается определенная информация о действиях (состоянии и иных обстоятельствах) определенного лица (гражданина, организации, государства), не подлежащая разглашению См.: Красавчшсова Л. О. Личная жизнь под охраной закона. - М., 1983. - С. 119..

В приведенном определении автор выделяет ряд признаков, характеризующих тайну. К ним относятся: во-первых, тайна -- это, прежде всего, информация; во-вторых, информация о действиях лица и, в-третьих, эта информация не подлежит разглашению. Вместе с тем, данное определение недостаточно полно раскрывает суть понятия тайны, так как не конкретизировано содержание информации, т. е. в каких областях жизнедеятельности личности, общества, государства может иметь место указанная информация; в чем социально-правовая опасность распространения этой информации; и, наконец, в чем заключается правовая защита тайны.

На наш взгляд, наиболее полное правовое содержание имеет понятие тайны, сформулированное И. В. Смольковой, которая на основе анализа нормативного материала, научно-правовых источников выделяет следующие признаки тайны. К ним относятся:

· тайна есть, прежде всего, сведения, информация;

· сведения должны быть известны или доверены узкому кругу лиц;

· сведения могут быть известны или доверены определенным субъектам в силу их профессиональной или служебной деятельности, осуществления определенных поручений;

· сведения не подлежат разглашению (огласке);

· разглашение сведений (информации) может повлечь наступление негативных последствий (материальный и моральный ущерб ее собственнику, владельцу, пользователю или иному лицу):

· на лицах, которым доверена информация, не подлежащая оглашению, лежит правовая обязанность ее хранить;

· за разглашение этих сведений устанавливается законом юридическая ответственность См.: Смолькова И. В. Проблемы охряняемой законом тайны в уголовном процессе. С. 14--17..

Эти критерии позволили И. В. Смольковой сформулировать понятие тайны следующим образом: «... с содержательной стороны тайна может быть определена как особым образом охраняемый законом блок секретной или конфиденциальной информации (сведений) известкой или доверенной узкому кругу субъектов в any исполнения служебных, профессиональных и иных обязанностей или отдельных поручений, разглашение которых может повлечь юридическую ответственность».

Данное определение достаточно полно раскрывает содержание правового понятия тайны. Вместе с тем, оно требует дополнения. В нем не конкретизирован «блок секретной или конфиденциальной информации», не определено, в чем заключается общественная опасность распространения этой информации. Как правильно указал А. И. Алескенцев Алексенцев А. И. О составе защищаемой информации//Безопасность информационных техноэтогий.-1999,-№ 2.- С. 6. к конфиденциальной информации должна быть отнесена вся информация с ограниченным доступом, составляющая любой вид тайны.

Основы правового режима информации ограниченного доступа были установлены в ст. 10 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» Собрание законодательства РФ. 1995. N 8. Ст. 609 . Часть 2 ст. 10 определяла два базовых типа информации ограниченного доступа: информация, отнесенная к государственной тайне (т.е. секретная), и конфиденциальная информация. Несмотря на крайне критическое отношение многих научных работников, но в первую очередь практиков, к этому Закону, с данной нормой не было связано каких-либо заметных споров в литературе. Новый Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» 6, который пришел на смену «трехглавому» закону, такого четкого разграничения уже не устанавливает, однако очевидно имеет его в виду, например, в ст. 9, где говорится о различных формах и условиях ограничения доступа к информации.

Правовой режим секретной информации установлен в относительно развитом специализированном законодательстве о государственной тайне. Закон «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. N 5485-117 (с изм. и доп.), развивая перечень ч. 3 ст. 10 Закона «Об информации...», указывает виды сведений, не подлежащих засекречиванию, но идет и дальше, фиксируя перечень сведений, которые могут быть отнесены к секретной информации (ст. 5), а также определяя порядок отнесения сведений к государственной тайне (ст. 9). 17 Собрание законодательства РФ. 2006. N31(1 ч.). Ст. 3448. "Российская газета». 1993. 21 сент.

В соответствии с установленным порядком необходимость отнесения сведений к государственной тайне следует обосновать тем органам или учреждениям, которыми эти сведения получены или разработаны. Далее на основе предложений органов власти Межведомственная комиссия по защите государственной тайны (18 человек в основном в ранге замминистров), положение о которой утверждается Президентом РФ, формирует на основе ст. 5 Закона о гостайне перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, который также утверждается Президентом РФ. С учетом этого общего Перечня органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне (всего 27 человек в ранге руководителей министерств и ведомств), разрабатываются развернутые перечни сведении, подлежащих засекречиванию Указ Президента РФ от 6 октября 2004 г. N 1286 "Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны" // Российская газета. 2004. 8 окт.; распоряжение Президента РФ от 15 апреля 2005 г. N 151-п "О Перечне должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 17. Ст. 1547; Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" (в ред. Указа от 11 февраля 2006 г. N 90) // Российская газета. 1995. 27 дек..

Вторым общим типом информации ограниченного доступа является конфиденциальная информация. С ее правовым режимом связано еще больше неопределенности, чем с режимом секретной информации. Считается, что типология конфиденциальной информации была установлена Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 «О перечне сведений конфиденциального характера» Собрание законодательства РФ. 1997. N 10. Ст. 1127. (в ред. Указа от 23 сентября 2005 г. N 1111). Указом определено шесть типов конфиденциальной информации, которые в сокращенном и скорректированном виде могут быть представлены следующим образом: тайна частной жизни, тайна судопроизводства, служебная тайна, профессиональная тайна, коммерческая тайна, изобретательская тайна.

К этому Указу накопилось довольно много претензий, главные из которых состоят в том, что он классифицирует виды конфиденциальной информации неполно, поскольку в законодательстве насчитывают более 30 видов различных тайн См., например: Лопатин B.H. Концепция развития законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности Российской Федерации (проект). M., 1998. С. 155., и некорректно. В последнем случае, например, указывают на то, что такая разновидность профессиональной тайны по этому Указу, как «тайна переписки... согласно ст. 23 Конституции РФ должна относиться к праву каждого человека, а не только специалиста определенной профессии» Мозолин В.П., Петровичева Ю.П. Информация и право // Журнал российского права. 2004. N 8. С. 58., указывают также на то, что не проводится разграничения персональных данных и тайны частной жизни, и т.д. Новый Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» также не снимает обозначенной проблемы, поскольку использует лишь самые общие нормативные установки, например: «Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение» (ч. 4 ст. 9).

По степени конфиденциальности (степени ограничения доступа) в настоящее время можно классифицировать только информацию, составляющую государственную тайну. Согласно ст. 8 Закона РФ «О государственной тайне», устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Интересно, что в США и ряде стран НАТО грифы секретности схожи с установленными отечественным законодательством - «конфиденциально (confidential)», «секретно (secret)», «совершенно секретно (topsecret)» Фатьянов А. А. Концептуальные основы обеспечения безопасности на современном этапе // Безопасность информационных технологий.-1999.-№ 1.-С. 26.. Для остальных видов тайн данное основание классификации пока не разработано, при этом согласно ст. 8 Закона РФ «О государственной тайне», использование названных грифов секретности для засекречивания сведений, не отнесенных к государственной тайне, не допускается.

На наш взгляд, под информацией с ограниченным доступом понимается информация, доступ к которой ограничен в соответствии с законом с целью защиты прав и законных интересов ее обладателей. Законодательство РФ устанавливает ряд обязательных признаков и условий охраноспособности информации с ограниченным доступом.

Подводя итог всему вышесказанному, можно констатировать, что в настоящее время видами конфиденциальной информации являются государственная, коммерческая, личная и семейная, служебная и профессиональная тайна, которая, в свою очередь, имеет ряд разновидностей. При этом правовой режим большинства из названных тайн полностью не разработан, а между отдельными документами существуют серьезные противоречия, которые необходимо устранить.

1.2 Понятие и правовое регулирование служебной тайны

Служебная тайна - представляет наибольшую сложность с точки зрения определения ее понятия и правового режима, поскольку в этот вид тайны в разное время включалось и теперь включается различное содержание.

В Советском Союзе сложилась определенная система защиты информации с ограниченным доступом, в которой выделяли три ее вида: государственную тайну (информацию с грифами «особой важности», «совершенно секретно»), служебную тайну (информацию с грифом «секретно») и информацию «для служебного пользования». Механизм их защиты основывался на разрешительном принципе права, когда, по сути, вся информация имела ограниченный доступ: в каждом конкретном случае должностное лицо (чиновник) принимало решение о разрешении (запрете) доступа к информации, что входило в прямое противоречие с нормами международного права и не позволяло успешно реализовать право каждого на получение информации Фатьянов А. А. Проблемы формирования института служебной тайны в отечественном праве // Государство и право.-1999.-№ 4.-С. 14-22..

В настоящее время, в связи с действием Закона РФ «О государственной тайне», прежний режим служебной тайны, включавший сведения со степенью «секретно» упразднен, и секретные сведения относятся к государственной тайне. Однако в различных правовых актах термин «служебная тайна» продолжает упоминаться, и в него вкладывается различное значение, причем в большинстве оно даже не раскрывается.

Если ранее, ст. 139 ГК РФ еще как-то регламентировала режим служебной тайны, то в настоящее время (с 1 января 2008 г.) данная статья перестала существовать с введением в действие четвертой части ГК РФ. Несмотря на то, что в перечне актов федерального законодательства, подлежащих в связи с рассматриваемым проектом федерального закона признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, указан Федеральный закон «О служебной тайне», соответствующий проект Правительством не внесен. В переходных положениях (ст. 28) законопроект предусматривает, что до принятия Федерального закона «О служебной тайне» «отнесение отдельных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации, доступ к которой ограничен, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации» Волчинская Е.К. О проекте Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Информационное право. 2007. № 1..

«Законодательство о служебной тайне» исчерпывается актами Правительства Российской Федерации (Постановление от 3 ноября 1994 г. N 1233 «О порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти») и Президента Российской Федерации (Указ от 6 марта 1997 г. N 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»), не закрывающими имеющийся правовой пробел, тем более что ограничения конституционных прав граждан могут быть установлены только федеральными законами.

В Перечне сведений конфиденциального характера, утвержденном Указом Президента РФ от 6.03.97г. № 188, к служебной тайне отнесены «служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами». Данное определение вызывает ряд замечаний. Непонятно, может ли быть в этом случае служебная тайна у других организаций, а не только у государственных органов.

Служебная информация используется, например, участниками рынка ценных бумаг согласно ст. ст. 31-33 ФЗ «О рынке ценных бумаг» от 22.04.96г. Неясно содержание этих сведений, так как согласно ст. 12 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» к служебной тайне отнесены поступающие в органы государственной налоговой службы (в настоящее время, в соответствии со ст.ЗО Налогового кодекса РФ и ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» от 8.07.99 г. № 151-ФЗ, - в налоговые органы) сведения об имущественном положении государственных служащих.

Правовой режим служебной тайны до недавнего времени были урегулированы в Гражданском кодексе РФ в одной статье с коммерческой тайной (ст. 139 ГК). По мысли авторов нормы, это должно было означать, очевидно, единство основных нормативных установок обоих типов тайн, однако обоснованность этого шага уже довольно давно беспокоила цивилистов: «...вызывает сомнение правомерность распространения условий охраны коммерческой тайны на служебную информацию. Это разноплановые понятия. Различны и основания, по которым сведения, относящиеся к служебной тайне, и сведения, составляющие коммерческую тайну, признаются конфиденциальными. Сохранение в тайне служебной информации не обусловлено ее коммерческой ценностью (хотя такая информация и может содержать сведения коммерческого характера). Служебная тайна не может быть объектом гражданского оборота. Запрещение ее разглашать, как правило, основывается на законодательстве, регламентирующем отдельные виды деятельности, затрагивающей в т.ч. сферу частной жизни гражданина (см., например, ст. 33 Федерального закона от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации», ст. 63 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» Российская газета. 2003. 10 июля.). Определенные категории работников, занимающихся такой деятельностью, обязаны сохранять в тайне сведения, к которым они имеют доступ в связи с выполняемой работой (банковские служащие, работники связи, налоговые инспекторы, страховые агенты, врачи и др.)» См., например: комментарий к ст. 139 ГК в книге: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой (постатейный) / Отв. ред. О. Н. Садиков. М„ 2005..

На различие коммерческой и служебной тайны обращал внимание и В.А. Дозорцев: «Критерием служебной информации служит основание необщедоступности - трудовое законодательство и заключенный на его основе трудовой договор, служебные отношения, когда работодатель устанавливает обязанность работника соблюдать конфиденциальность. А основанием для конфиденциальности коммерческой информации является ее содержание - действительная или потенциальная коммерческая ценность в силу ее неизвестности третьим лицам» Дозорцев В. А. Интеллектуальные права: Понятие. Система. Задачи кодификации. Сб. статей. М., 2005. С. 132..

Различие правовых режимов коммерческой и служебной тайны было отчасти подтверждено с развитием текущего законодательства, однако неопределенность здесь продолжает сохраняться. Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ) Собрание законодательства РФ. 2004. N 32. Ст. 3283. упоминает о служебной тайне только в одном отношении - когда требуется обеспечить конфиденциальность коммерческой тайны, в случае если она на законном основании оказалась в распоряжении органов власти, т.е. когда коммерческая тайна, условно говоря, переходит в органах власти (и только для них) в служебную тайну (ст. 13). В этом смысле, кстати, важно обратить внимание на замечание О. С. Соколовой, что при передаче в органы власти охраноспособной информации происходит не трансформация режимов, а «возникновение множественности отношений по поводу одного и того же вида информации, ведь в органы исполнительной власти предоставляется не режим, а сама информация Соколова О.С. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации в системе специальных административно-правовых режимов // Современное право. 2005. N 8. С. 40. . Иными словами, обладание одной и той же информацией разными субъектами порождает для них разные права и обязанности, т.е. информация может иметь множественный правовой режим.

Логично предположить в соответствии с указанной идеей В.А. Дозорцева, что основы правового режима служебной тайны будут отражены в трудовом законодательстве. Однако ст. 57 Трудового кодекса РФ о содержании трудового договора возвращает нас к неопределенности в соотнесении служебной и коммерческой тайны. Указывается, что в трудовом договоре «могут предусматриваться условия о неразглашении охраняемой законом тайны (государственной, служебной, коммерческой и иной)». Перечисление этих тайн через запятую и отсутствие в остальном тексте Кодекса указаний на различия служебной и коммерческой тайны показывает, что здесь законодатель положился на общую норму ГК и вопрос по существу не разрешил.

Аналогичная ст. 57 ТК РФ норма Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» Собрание законодательства РФ. 2004. N31. Ст. 3215. (в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ), установленная в ст. 24, относительно содержания и формы служебного контракта содержит сложность иного порядка. В статье оговаривается, что в служебном контракте может среди прочих предусматриваться условие «неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений». То есть получается, что речь идет не о служебной тайне, а о служебной информации, которая, как можно судить из формулировки статьи, не подпадает под режим любой «иной охраняемой законом» тайны, в том числе, видимо, и служебной. То есть отсюда остается непонятным, может ли помимо этой служебной информации в органах власти иметь место еще и информация, составляющая служебную тайну, или формулировка нормы специально указывает на то, что это исключено. Однозначного ответа здесь нет.

Как уже было сказано, в действующем законодательстве нет однозначного определения понятия служебной тайны, однако многочисленные ссылки на нее позволяют выделить основные признаки отнесения информации к служебной тайне.

Информация может считаться служебной тайной, если она отвечает следующим критериям охраноспособности:

1) отнесена федеральным законом к служебной информации о деятельности государственных органов, доступ к которой ограничен по закону или в силу служебной необходимости (собственная служебная тайна);

2) или является охраноспособной конфиденциальной информацией («чужой тайной») другого лица (коммерческая тайна, банковская тайна, тайна частной жизни, профессиональная тайна) и получена представителем государственного органа или органа местного самоуправления тольков силу исполнения им обязанностей по службе в случаях и в порядке, установленных федеральным законом;

3) не является государственной тайной,

4) не подпадает под перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен.

Информация, не отвечающая этим требованиям, не может считаться служебной тайной и не подлежит правовой охране.

В действующем законодательстве приводится перечень сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения (постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г.). Речь идет об:

- актах законодательства, устанавливающих правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, права, свободы и обязанности граждан, а также порядок их реализации;

- сведениях о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологической, гидрометеорологической, гидрогеологической, демографической, санитарно-эпидемиологической и другой информации, необходимой для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов;

- описании структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений и форм деятельности, а также его адресе;

- порядке рассмотрения и разрешения заявлений граждан и юридических лиц;

- сведениях об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения;

- документах, накапливаемых в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах организаций, которые необходимы для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Избранный путь нельзя признать не только эффективным, но и правильным. Перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен, должен быть единым и закреплен в Федеральном законе «О праве на доступ к информации», а не в подзаконном нормативном акте.

На основе изложенного, можно дать следующее определение служебной тайны. Служебная тайна - это защищаемая по закону конфиденциальная информация, ставшая известной в государственных органах и органах местного самоуправления только на законных основаниях и в силу исполнения их представителями служебных обязанностей, а также служебная информация о деятельности государственных органов, доступ к которой ограничен федеральным законом или в силу служебной необходимости.

Подытоживая разговор об общих аспектах проблемы служебной тайны, можно отметить, что на доктринальном уровне есть понимание и относительное единство по поводу основ правового режима служебной тайны. Однако в законодательстве дело обстоит по-другому: здесь нет ни яркого противоречия, ни сходства правовых конструкций. Положения разных нормативных актов, которые должны были бы устанавливать сегодня основы правового режима служебной тайны, не отличаются полнотой и недостаточно четко коррелируют друг с другом. Иными словами, в вопросе о служебной тайне в законодательстве нет четкой системы. Само по себе это ведет к логичному выводу о необходимости внесения изменений в законодательство. Первая мишень для этой работы - ст. 139 ГК, которая была исключена законодателем из ГК РФ, была пройдена, и это верно, т.к. служебная тайна не может рассматриваться в контексте вопросов, связанных с гражданским оборотом, это публично-правовое явление Петрусевич О. Соотношение коммерческой и служебной тайн // Хозяйство и право. 2006. № 4. С. 130-133..

В качестве программы-максимум можно было бы рассматривать вариант принятия самостоятельного закона о служебной тайне, о чем в кругу специалистов уже идет дискуссия.

2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ПРАВ НА

СЛУЖЕБНУЮ ТАЙНУ

2.1 Правовой режим сведений, относящихся в служебной тайне

Правовая охрана в отношении охраноспособной конфиденциальной информации других лиц в режиме служебной тайны в государственных и иных органах начинается с момента получения этих сведений их должностными, лицами и иными представителями в связи с исполнением обязанностей по службе в порядке и в случаях, установленных федеральным законом (на законном основании).

Государственные органы и их должностные лица вправе использовать полученную конфиденциальную информацию только в целях, для которых она была получена, и обязаны установить для ее сохранности режим служебной тайны (порядок допуска и категории должностных лиц, имеющих право на такой допуск к этим сведениям; постановка и снятие грифа «служебная тайна»; порядок передачи этой информации другим органам и организациям; определение способов, методов и средств ее зашиты и т.п.). Защита нарушенных прав в отношении указанных сведений осуществляется на основании и в порядке, предусмотренных законом для каждого вида информации с ограниченным доступом (кроме государственной тайны).

Правовая охрана в отношении собственной служебной тайны должна начинаться с момента отнесения конкретных сведений к служебной тайне в соответствии с перечнем сведений, определенных федеральным законом, и действовать до тех пор, пока в этом есть служебная необходимость, если иное не установлено законом. В отношении собственной служебной тайны федеральные государственные органы и их руководители должны иметь следующие права:

- устанавливать разные режимы охраны служебной тайны и сроки их действия для сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом (в том числе постановка и снятие грифа «служебная тайна»), и для сведений, доступ к которым может быть ограничен должностными лицами в силу служебной необходимости (в том числе постановка и снятие грифа «для служебного пользования»);

-разрешать допуск (прекращать допуск) граждан (в том числе должностных лиц) и организаций к этим сведениям, если иное не указано в федеральном законе;

-распоряжаться сведениями, составляющими служебную тайну (передавать другим государственным органам, предприятиям, учреждениям и организациям, гражданам и другим государствам);

- требовать защиты сведений, составляющих служебную тайну в силу положений закона, от всех лиц, кому эта информация стала известна на законных основаниях;

- добиваться сертификации средств защиты информации на соответствие требованиям защиты для сведений, составляющих служебную тайну;

- ставить вопрос о привлечении лиц, виновных в разглашении служебной тайны, к дисциплинарной или административной ответственности.

Наряду с этим должностные лица и сотрудники государственных и иных органов не вправе использовать служебную тайну в неслужебных целях, обязаны обеспечить ее сохранность и защиту, соблюдать установленный порядок работы с такой информацией.

Защита прав государственных и иных органов и должностных лиц в отношении служебной тайны должна осуществляться в порядке, аналогичном для государственной тайны. В современном законодательстве, к сожалению, есть лишь отдельные ссылки на эти права и обязанности, что предполагает внесение специальных поправок в законы, регламентирующие данные вопросы.

Какие же сведения относятся к служебной тайне? Законодательство на этот счет не содержит каких-либо перечней. Нет однозначного толкования на этот счет и среди ученых. Большинство авторов относят к сведениям, составляющим служебную тайну, налоговую, банковскую тайну, тайну усыновления, тайну следствия и др.33. Охарактеризуем правовой режим некоторых из этих сведений.

Понятие «налоговая тайна» российскому законодательству до принятия части первой Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) не было известно. Пункт 1 ст. 102 НК РФ закрепляет определение налоговой тайны путем перечисления сведений, ее составляющих, а именно: «Налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений:

1) разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;

2) об идентификационном номере налогоплательщика;

3) о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения;

4) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствий с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам)».

Таким образом, в п. 1 ст. 102 НК РФ дается исчерпывающий перечень сведений о налогоплательщике, не относящихся к налоговой тайне.

Сегодня понятие «налоговая тайна» охватывает не только сведения, которые являются коммерческой тайной налогоплательщика, но и такие сведения, которые, согласно правовым актам РФ, коммерческую тайну составлять не могут (например, учредительные документы организации, документы, дающие право заниматься предпринимательской деятельностью, документы о платежеспособности, об уплате налогов и т.д.).

Информация, составляющая налоговую тайну, поступает в налоговые органы путем предоставления сведений самим налогоплательщиком в процессе исполнения требований налогового законодательства. Сведения о налогоплательщике поступают в распоряжение органов, перечисленных в п. 1 ст. 102 НК РФ, при осуществлении налогового контроля или в порядке взаимного информирования между указанными органами.

Из пп. 3 п. 1 ст. 102 НК РФ следует, что налоговые органы обязаны сохранять конфиденциальность сведений о нарушениях законодательства о налогах и сборах, допущенных налогоплательщиками, а также о взысканных с нарушителей налоговых санкциях. По вопросу, касающемуся отнесения сведений о задолженности налогоплательщика к налоговой тайне, МНС России утвердило письмо от 5 марта 2002 г. «Об отнесении сведений о задолженности налогоплательщика к налоговой тайне». В нем делается вывод, что при отсутствии признаков налогового правонарушения неисполнение обязанности по уплате налога в установленный срок является нарушением порядка уплаты налога, установленного законодательством о налогах и сборах, и в соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 102 НК РФ сведения об указанном нарушении не могут составлять налоговую тайну Кушнарева И. Налоговая тайна II Корпоративный юрист. 2006. № 5..

Согласно ст. 21 НК РФ, налогоплательщики имеют право требовать соблюдения налоговой тайны, а налоговые органы, в свою очередь, обязаны соблюдать эту тайну (ст. 32 НК РФ).

В РФ в соответствии с п. 2 ст. 102 НК РФ налоговая тайна также не подлежит разглашению налоговыми органами, органами внутренних дел, органами государственных внебюджетных фондов и таможенными органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, т.е. УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ и некоторыми др.

Вопрос о порядке предоставления налоговыми органами России конфиденциальной информации регламентировался Приказом МНС России от 3 октября 2000 г. «Об утверждении Порядка предоставления налоговыми органами конфиденциальной информации», который в настоящее время утратил силу в связи с изданием Приказа МНС России от 21 августа 2002 г. «Об отмене Приказа МНС России от 03.10.2000 N БГ-3-24/346».

К сожалению, замены отмененному акту обеспечено не было. Остается только догадываться, чем министерство руководствовалось в данном случае, оставляя такую важную область без должного регулирования. Только 3 марта 2003 г. МНС издало Приказ «Об утверждении Порядка доступа к конфиденциальной информации налоговых органов».

Не допускается предоставление налоговыми органами баз, банков данных, архивов, списков налогоплательщиков и работников налоговых органов, содержащих конфиденциальную информацию, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или соглашением об информационном обмене между пользователем и ФНС России, заключенным в соответствии с федеральным законом.

К разглашению налоговой тайны относится, в частности, использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, органа внутренних дел, органа государственного внебюджетного фонда или таможенного органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей. Определение Конституционного Суда РФ от 30.09.2004 N 317-0

Нотариальная тайна. Одной из главных обязанностей нотариуса является сохранение в тайне сведений, которые стали ему известны в связи с осуществлением его профессиональной деятельности (ч. 2 ст. 16 Основ законодательства РФ о нотариате (далее - Основы)). Иными словами, нотариальная тайна возникает в силу закона, вне зависимости от волеизъявления конкретных субъектов по поводу ее охраны и распространяется на любые сведения, ставшие известными нотариусу, например о личной жизни обратившегося гражданина и членах его семьи, о составе его имущества, предполагаемых действиях и т.д., представленные нотариусу в устной или письменной форме Сычев O.M. Институт нотариальной тайны не отменен! // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. №7.. Примерный перечень указанных сведений позволяет сформулировать определение нотариальной тайны. Это информация, зарегистрированная в реестре для совершения нотариальных действий и (или) содержащаяся в нотариально оформленных документах, а также иная информация, полученная нотариусом в процессе оказания юридической помощи по вопросам совершения нотариальных действий. конфиденциальный информация правовой регулирование

Нередко соблюдение нотариусом требований защиты нотариальной тайны приводит к возникновению конфликтов между частноправовыми интересами и интересами публичными, разрешение которых продолжается в суде. Такое противостояние спровоцировано неясностью законодательных положений, регулирующих, с одной стороны, случаи и порядок представления нотариусом сведений, составляющих нотариальную тайну, а с другой стороны, полномочия должностных лиц органов власти и организаций.

Интересным для правового анализа представляется гражданское дело в отношении нотариуса Краснодарского края Решение Щербиновского районного суда Краснодарского края от 27 марта 2007 г. по делу N 2-/2007 // Архив Щербиновского районного суда Краснодарского края. 2007.. Так, начиная с августа 2006 г. по февраль 2007 г. от службы судебных приставов нотариусом получены три запроса, касающиеся представления информации об открытии наследственного дела после смерти должника, а также копий завещания и заявления на наследство. Требуемые документы нотариус не представил на основании ст. 5 Основ, разъяснив судебному приставу его право истребовать документы в судебном порядке. Ввиду непрекращающихся требований нотариус обратился в суд с заявлением о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя. Суд отказал в удовлетворении заявления, сославшись на позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Постановлении «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах» в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа» Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П // Российская газета. 2003. 27 мая.. Суд указал также, что ст. 5 Основ не может быть принята во внимание, так как есть законы, обладающие большей юридической силой: ФЗ от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ «О судебных приставах». После вынесения указанного решения судебные приставы-исполнители направили в суд протокол об административном правонарушении. Нотариус был признан виновным по ст. 19.7 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа Постановление мирового судьи судебного участка N 225 Щербиновского района Краснодарского края от 26.04.2007 по делу N 5-282/2007 // Архив Щербиновского районного суда Краснодарского края. 2007..

При вынесении решения суд не учел, что в соответствии с ч. 6 ст. 9 ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация, составляющая профессиональную тайну, может быть представлена третьим лицам в соответствии с федеральными законами и (или) по решению суда. Статьей 5 Основ установлен порядок представления нотариусом сведений о совершенных нотариальных действиях и перечень лиц, по запросу которых нотариус обязан представлять указанную информацию. Должностные лица службы судебных приставов в этот перечень не входят.

Зеленоградским районным судом г. Москвы рассматривалась жалоба нотариуса на привлечение ее к административной ответственности ввиду отказа представить сведения службе судебных приставов. Судом указано на ошибочность вывода мирового судьи о том, что при решении указанного вопроса необходимо руководствоваться ФЗ «Об исполнительном производстве» как законом, принятым позднее Основ. Указанные нормативные правовые акты действуют с изменениями, принятыми в 2000 и 2003 гг. Изменяя их, законодатель не внес соответствующие изменения в Основы. Суд сделал вывод о правомерности отказа нотариуса в представлении запрашиваемых документов.

Нередко в суд обращаются граждане, считая неправомерным отказ нотариуса в представлении сведений о совершенных нотариальных действиях. Например, П. обратилась в суд в связи с отказом нотариуса представить ей информацию о лице, которому была заверена копия свидетельства о рождении ее дочери. Указанная копия была приобщена к материалам гражданского дела о расторжении брака. Суд в удовлетворении жалобы отказал, указав, что нотариус обязан хранить тайну нотариального действия. Порядок выдачи выписки из реестра регламентируется ст. ст. 5 и 50 Основ, которыми в том числе определен круг лиц, которым может быть выдана такая выписка. Заявитель к указанным лицам не относится Peiueime Зеленоградского районного суда г. Москвы от 7 шоля2004 г. // Архив Зеленоградского районного суда г. Москвы. 2004.. Определением судебной коллегии Московского областного суда решение суда оставлено без изменения Решение Протвинского Федерального городского суда Московской области от 29 апреля 2001 г. // Архив Протвинского Федерального городского суда Московской области. 2001..

Необходимо отметить, что нормы о защите нотариальной тайны не имеют признака временности и случайности. Они выполняют публично-правовые функции государства, обеспечивая стабильность гражданского оборота. В связи с изложенным, расширительное толкование своих полномочий различными органами власти вряд ли можно считать приемлемым в условиях правового государства. Вместе с тем частично можно согласиться с мнением практиков о том, что положения ст. 5 Основ в части указания лиц, по запросам которых нотариус представляет сведения о совершенных нотариальных действиях, устарели. Определение судебной коллегии по гражданским делам от 30 июля 2002 г. по делу N 33-6090 // Архив Московского областного суда. 2002. Расширение данного перечня возможно только в законодательном порядке. При этом решение вопроса не должно быть односторонним. Необходимы изменения, касающиеся конкретизации механизма правовой защиты вверенной нотариусу информации и снятия с нотариуса ответственности за представление информации лицам, имеющим право на ее получение. До вступления в силу соответствующих изменений нотариус обязан действовать только по закону, защищая права и законные интересы граждан.

Врачебной тайной считается обязанность всего медицинского персонала хранить в секрете любые сведения о больном, полученные в ходе диагностики, лечения или другим способом, разглашение которых может причинить моральный, материальный или физический ущерб непосредственно больному или третьим лицам См.: Сальников В.П., Стеценко С.Г. Трансплантация органов и тканей человека: проблемы правового регулирования. СПб.: Фонд "Университет", 2000. С. 30..