1.1 Понятие управление системой образования

Образование в Российской Федерации представляет собой огромную систему, которая насчитывает более 140 тысяч различных организаций, в которых обучаются и работают более 40 миллионов человек. Вопросы и проблемы системы образования затрагивают практически всех членов общества: обучающихся, родителей (законных представителей) обучающихся, бабушек и дедушек обучающихся, работников системы образования и др. Значит, сфера образования является некоторой плоскостью пересечения интересов почти всех субъектов общественных отношений, а это требует от неё (сферы образования) согласования этих интересов и их практической реализации. А главной причиной, обусловившей различные изменения в образовании, является неудовлетворенность спектром реализуемых образовательных услуг и качеством получаемого образования.

Как показал анализ изученной литературы, представление об образовании в разные исторические эпохи было различным. Возникнув в недрах общественной формации, образование является ее обязательным элементом и выполняет важную социальную функцию - сохранения, а затем преумножения и передачи накапливаемого социального опыта подрастающим поколениям. В этом понимании реализация образования оказывается зависимой от тех ограничительных норм, правил, результативности экономической системы, уклада жизнедеятельности людей и действующих средств коммуникации, которые присущи обществу, государству Куган Б.А., Сериков Г.Н. Управление образовательной системой: взаимодействие субъектов регионального и муниципального уровней. М., 2002. С.79..

Понятие «образование» в изученной научной и педагогической литературе имеет множество различных значений.

В словаре русского языка С.И. Ожегова «образование» определяется как обучение, просвещение, а также как совокупность знаний, полученных специальным образованием Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1961. С. 423..

Часто под термином «образование» понимается соответствующим образом организованный процесс обучения и воспитания личности, в то же время существует представление об образовании как определенном объеме знаний, умений и навыков, необходимом для усвоения учащимся (Л.В. Луначарский, Л.Ф. Колесников и др.). Неотделимость усвоения этого определенного объема знаний, умений и навыков от той деятельности, посредством которой осуществляется процесс передачи и освоения знаний, от института социальных организаций, созданных для выполнения данной деятельности, отмечается Г.Н. Сериковым, Д.Ф. Ильясовым, И.И. Калиной и другими авторами См.: Ильясов Д.Ф., Сериков Г.Н. Теория управления образованием. М., 2009. С. 44.; Колесников Л.Ф., Турченко В.Н., Борисова Л.Г. Эффективность образования. М., 2011. С. 125; Махлуп Ф. Производство и распространение знаний в США. М., 2006. С. 81..

В работах Т.И. Шамовой и Т.М. Давыденко подчеркивается единство обучения и воспитания. Они отмечают приоритетность развития и саморазвития «Я» человека, важность обеспечения ученику живого личностнозначимого знания в современном истинном образовании Шамова Т.И. Mенеджмент в управлении. М., 2010. С. 23.. Образование в теории личностноориентированного обучения (И.С. Якиманская) рассматривается как активная, разносторонняя деятельность человека (любого возраста), в которой происходит становление и развитие личности в многообразии ее способностей, имеющих общественную ценность Эксперимент по совершенствованию структуры и содержания общего образования: Социологический мониторинг эксперимента: профильное обучение /Под ред. Л.Н. Смакотиной.. M., 2003. С. 6..

В преамбуле к Закону Российской Федерации «Об образовании» Об образовании: Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 150. образование определяется как целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Несмотря на многообразие определений понятия «образования» можно отметить, что большинство из них в качестве основы образования рассматривает процесс обучения, который неотделим от деятельности участников этого процесса, при этом часто отмечается единство обучения и воспитания. Рассмотрение образования в качестве процесса означает выделение в нем целеустремленности, обеспечивающей личностную и социальную значимость.

Таким образом, образование как термин обычно рассматривают в двух основных смыслах:

- как совокупность знаний, умений и навыков, которыми обладает человек (уровень образования, квалификация, иногда даже употребляется сокращение ЗУН);

- как обособленная сфера деятельности, в которой человека обучают, т.е. формируют у него совокупность знаний, умений и навыков.

Вместе с тем, опираясь на определение С.В.Шишкина Шишкин С.В. Экономика социальной сферы: Учебное пособие / С.В.Шишкин. М., 2003. С. 12., образование можно отнести к социальной сфере наряду со здравоохранением, физической культурой и спортом, культурным, социальным обслуживанием, социальным страхованием и пенсионным обеспечением.

Уточним понятие «сферы образования», которое позволяет оценить значимость общего среднего образования и его влияние на изменения, происходящие в современном обществе. Э.Д. Днепров рассматривает сферу образования как сферу стратегических интересов России, закладывающую контуры глобальной ситуации ХХI века, отмечая её особую важность в современной жизни. Сегодня сфера образования является одной из мощных, реально существующих областей социальной политики и дает возможность через свои звенья, учреждения осуществлять процесс воспроизводства нового социального опыта, а также формирования в общественном сознании новых ориентиров в развитии общества в целом, социума конкретного региона и отдельно взятой личности Регион: Управление образованием по результатам: Теория и практика / Под ред. П.И. Третьякова. М., 2011. С. 80.. Подчеркиваем, что сфера образования представляет собой не только и не столько перечень определенных организаций.

Введем в терминологическое поле исследования, согласно логике изложения, следующие понятия: «система образования», «образовательная система». В течение длительного времени за систему общего образования в районе, городе, регионе принималась совокупность образовательных учреждений, реализующих программы общего среднего образования. По мере развития педагогической мысли появляется понимание того, что набор образовательных учреждений, образующий некую сеть, не есть система образования. В 80-е годы ХХ века концепция непрерывного образования определяет «систему непрерывного образования» как совокупность образовательных учреждений, для которых характерна всеобщность образования, преемственность между его различными ступенями, широкий профиль образования, а также непосредственная связь с общественным трудом Малькова З.А. Педагогическая система будущего: Школьные реформы в высокоразвитых странах // Советская педагогика. 1990. № 12. С. 116-126.. В последующих исследованиях уточняется сущность понятия «система образования», посредством придания последней новых характеристик: «целостность», «преемственность», «целеустремленность», «динамичность», «самоуправляемость» и др. Гершунский Б.С. Россия: образование и будущее (Кризис образования в России на пороге ХХI века) / МО РФ, Челяб.фил. ИПО. Челябинск, 1993. С. 40. В соответствии с изменениями, происходящими в современном постиндустриальном обществе, происходит некоторое переосмысление понятия «системы образования», ее составляющих, структуры и функций.

В соответствии со статьей 8 Закона Российской Федерации «Об образовании» введено понятие «системы образования». Система образования в Российской Федерации представлена совокупностью взаимодействующих:

1) преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;

2) сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

3) органов управления образования и подведомственных им учреждений и организаций;

4) объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Очень важно, что система образования в Законе определена с точки зрения содержания деятельности, которая в этой системе осуществляется.

Для того чтобы система образования была способна реализовать поставленные перед ней цели, осуществляла необходимую обществу, государству и личности образовательную деятельность, ею необходимо управлять.

Под управлением в образовании понимается воздействие на деятельность людей, объединенных в группы, коллективы с их различными интересами (Е.Е. Вершигора, С.Е. Шишов, В.А. Кальней и др.); действия и операции, реализуемые в процессе последовательного выполнения стадий управленческого цикла (В.Г. Афанасьев, В.С. Лазарев и др.); целенаправленное воздействие субъекта управления на объект для перевода его из одного состояния в другое (А.Я. Найн, В.С. Пикельная, П.И. Третьяков, Е.В. Яковлев и др.). Термин «управление» определяется М.М. Поташником как воздействие на объект, выбранное из множества возможных воздействий на основе имеющейся для этого информации, улучшающее функционирование или развитие данного объекта Поташник М.М. Оптимизация управления школой. М., 1991. С. 268.. В зарубежной литературе (М. Мескон, М. Альберт, Д. Хедоури и др.) управление рассматривается как процесс через реализацию функций планирования, организации, мотивации и контроля Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Пер. с англ. М., 1992. С. 304.. В работах В.П. Беспалько, В.И. Андреева, М.М. Поташника, Н.В. Кузьминой, А.М. Моисеева, В.И. Зверевой, Н.Ф. Талызиной, С.Е. Шишова, В.А. Кальней, П.И. Третьякова, А. Файоля и др. представлены категориальные и критериальные характеристики «управления» как системы: определение, функции, цели (задачи), уровни, типы и стратегии их развития.

Анализ понятия «управление» на основе выделения субстанциональных, процессуальных и целевых элементов позволяет сделать вывод о том, что при формально логическом определении понятия «управления» используются в качестве родового понятия «деятельность», «воздействие». При определении понятия «управление» с помощью описания, как правило, перечисляются управленческие функции, режимы, этапы и др. Несмотря на множественность определений, следует отметить, что преимущественно под управлением понимается воздействие на управляемую систему с целью достижения эффективного функционирования системы для перехода в качественно новое состояние, ориентируясь на достижение поставленных целей. Анализ содержания понятия «управление» дает возможность вычленить общие, присущие многим определениям характеристики:

- любое управление является целенаправленной деятельностью, отличающейся от других видов деятельности;

- наличие управляющей и управляемой подсистем;

- необходимость развития системы.

В аспекте темы данного исследования целесообразно придерживаться определения управления как особого вида деятельности субъектов управления объектом управления по созданию необходимых благоприятных внешних и внутренних условий для такой деятельности, которая предполагает эффективное выполнение основных управленческих действий: планирования, организации, руководства и контроля. Расширение сферы действия механизмов синергетики, роли теории и практики самоорганизации, самоуправления в жизнедеятельности организационных систем, содержащих целеустремленные элементы, требует уточнения места и значения управления в достижении целей образования. Проведем анализ некоторых, наиболее часто встречающихся определений понятия «управление образованием»:

1) управление образованием понимается как вид социального управления, поддерживающего целенаправленность и организованность учебно-воспитательного, инновационного и обеспечивающих процессов в системе образования;

2) управление образованием есть целеустремленная деятельность всех субъектов, направленная на обеспечение становления, стабилизации, оптимального функционирования и обязательного развития школы;

3) управление - это взаимосвязанная совокупность циклически повторяющихся процессов выработки и осуществления решений, ориентированных на стабильное и эффективное развитие системы образования и основных ее частей [34, c.7].

Таким образом, в нашей работе будем понимать «управление образованием» как целенаправленную деятельность всех субъектов управления, обеспечивающую функционирование и развитие образовательной системы с ориентацией на конечный результат. Определение управления образованием через управленческую деятельность опирается на исследования в теории управления, в которых определена взаимосвязь между этими понятиями как совокупность реализуемых управленческих функций, обеспечивающих управляющее воздействие на управляемый объект с целью изменения его параметров.

1.2 Управление образованием: сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства

Российская модель управления образованием обусловлена особенностями государственного устройства России - федеративным характером отношений между центром и регионами, а также выведением местного самоуправления за пределы государственного аппарата.

С одной стороны, концепция управления образованием учитывает наличие трех самостоятельных и взаимосвязанных уровней - федерального, регионального и местного, а с другой стороны, она предполагает организацию взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти и четкого распределения полномочий между органами публичной администрации, представленными в сфере образования.

Разграничение компетенции по вопросам образования между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерацией и муниципальными образованиями, проведенное в упомянутых законодательных актах, производно от норм Конституции РФ, закрепленных в статьях 71 - 73, 130, 132, 133.

Особое значение приобретают в настоящее время полномочия по контролю качества образования. В этой области за федеральным уровнем закреплены полномочия по контролю за подготовкой обучающихся и выпускников по образовательным программам основного общего и среднего (полного) общего образования. Федеральные органы управления образованием осуществляют также контроль качества образования в высших учебных заведениях по всем реализуемым ими образовательным программам. В научных организациях и в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования такой контроль проводится в отношении программ послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования. В Законе РФ "Об образовании" (п. 23 ст. 28) за федеральным уровнем закреплены и иные контрольные полномочия: осуществление контроля качества образования в федеральных образовательных учреждениях среднего профессионального образования, реализующих программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонных производств, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемких производств, в российских образовательных учреждениях и филиалах российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам и т.д.

Системы управления образованием в зарубежных странах имеют как общие черты, так и отличительные, специфические признаки, которые связаны с историческими, культурными, социально-политическими особенностями конкретной страны.

Формировавшиеся на протяжении ряда десятилетий механизмы управления образованием претерпевают во многих странах существенные изменения, обусловленные, с одной стороны, реформированием национальных систем образования, а с другой стороны - административными реформами, проводимыми в этих странах на разных уровнях публичного управления - федеральном, субфедеральном (региональном) и муниципальном.

Существенное влияние на формирование обновленных национальных моделей управления образованием оказывают также и другие факторы.

В сфере образования это в первую очередь процессы глобализации, которые самым быстрым и существенным образом меняют содержание и институциональную основу государственного управления. Государство постепенно начинает сдавать свои традиционные функции. Прежде всего это касается регулирующей функции. Происходит последовательная интернационализация нормативно-правовых источников. На первые позиции выходит международное образовательное право, которое оттесняет на вторые позиции национальное законодательство об образовании не только формально, то есть по критерию юридической силы источника права, но и содержательно - по характеру нормативно-правового регулирования, спектру охвата образовательных отношений, приемам и методам регулирования.

О степени децентрализации управлением образования на уровне лингвистической общины можно судить на примере Фландрии, где основные управленческие полномочия принадлежат не правительству или иному органу исполнительной власти, а учредителям образовательных заведений, которыми могут выступать государственные и муниципальные власти, различные субъекты частного права и даже отдельные физические лица. Учредители обладают самой широкой автономией и обязаны соблюдать лишь минимальные требования, установленные государственной властью применительно к данному типу образовательного учреждения. Учредительные органы в зависимости от вида образовательного учреждения объединяются в советы учредителей (Автономный совет общины по образованию (ARGO), объединяющий учредительные органы школ; Фламандский совет институтов высшего образования (VLHORA); Фламандский межуниверситетский совет), наделенные регулятивными и контрольными полномочиями, близкими к полномочиям министерства образования.

Еще одна "неспокойная" федерация - Канада - также дает пример крайне децентрализованной системы образования. Конституция Канады предоставляет провинциям - субъектам федерации исключительные права в сфере образования. Вследствие этого в Канаде сформировалось 10 (по числу провинций) автономных образовательных систем. К ведению же федерального правительства относятся лишь вопросы образования коренного населения Канады (индейцев и северных народов), решение которых возложено на Департамент по делам индейцев и северных территорий.

Примеры Бельгии и Канады представляют собой, пожалуй, наиболее "радикальные" модели децентрализованного управления, напрямую связанные с политической ситуацией в государстве.

В более "мягких" формах тенденция децентрализации управления присутствует в настоящее время во многих государствах, за исключением развивающихся стран, где по-прежнему сильна централизация в государственном управлении.

В соответствии с Основным законом Германии важнейшими полномочиями по организации, контролю и финансированию образовательных учреждений наделены субъекты федерации - земли. Федеральное министерство образования в этой стране было создано только в 1969 году. До этого времени координация образовательной политики на федеральном уровне осуществлялась Постоянной конференцией министров образования и культуры земель. Этот орган сохранил многие из своих полномочий и после учреждения федерального министерства образования. Принимаемые консенсусом решения Постоянной конференции являются обязательными для всех земель, входящих в состав Федеративной Республики Германии.

Особенности децентрализации государственного управления образованием в Италии обусловлены тенденциями расширения автономных прав университетов. Созданное в 1989 году Министерство университетов, науки и исследований ограничено правом принимать "акты направляющего характера" и "программные соглашения", уступая автономным университетам полномочия по формированию конкретных образовательных программ, учебных планов и т.д.

Тенденция расширения автономии образовательных учреждений и децентрализации управления в сфере образования усиливается и в Нидерландах, где она опирается на статью 23 Конституции, в соответствии с которой "все лица могут свободно получать образование при условии контроля со стороны государственных органов за формами образования, компетентностью и моральным обликом преподавателей в порядке, предписанном Актом парламента" Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2 / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М., 2011. С. 616..

Страной с высокой степенью централизации управления в образовании продолжает оставаться Франция. Однако и здесь начинают проявляться процессы децентрализации.

Децентрализация французской образовательной системы, решение о которой было принято еще в 1982 году, предусматривает постепенное перераспределение полномочий от центральных к местным органам управления. Местным органам управления образованием в каждой территориально-административной структуре - коммуне, департаменте, регионе - поручается руководство определенным уровнем школьного (довузовского) образования. При этом коммуны несут ответственность за детские сады и начальные школы, департаменты - за колледжи (основное общее среднее образование), и регионы - за лицеи и специальные учебные заведения (полное общее среднее и профессионально-техническое образование). Что касается высшей школы, главные рычаги управления которой по-прежнему сосредоточены в Министерстве национального образования, то здесь децентрализация ассоциируется прежде всего с расширением академической и частично финансовой автономии вузов, с развитием различных форм вузовского самоуправления Образовательное законодательство и образовательные системы зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2007. С. 56..

Новые моменты в системе управления образованием в зарубежных странах связаны также с более активным применением программно-целевого метода. Эта тенденция проявляется в расширении практики принятия программ развития образования ("Национальные цели образования и профессиональной подготовки", Великобритания, 1991; "Программа модернизации образования", Мексика, 1989 - 2000; "Основы реформы и развития образования", Китай, 1993; "Национальная политика в образовании", Индия, 1992; "Белая книга о высшем образовании", Норвегия, 1991 год и т.д.).

Развивая институциональные основы управления образованием, многие зарубежные страны при принятии управленческих (административных) решений стали активнее использовать элементы межминистерского (межведомственного) сотрудничества и консультирования с различными неправительственными организациями, ассоциациями предпринимателей и т.д.

Система управления образованием в США диверсифицирована. В стране существуют свыше пятидесяти региональных органов управления образованием (называемые чаще всего советами или департаментами), которые определяют образовательную политику штатов и одновременно являются проводниками средств федерального бюджета, которые выделяются на определенные нужды всех этих региональных систем. Департамент образования США обладает, в основном, полномочиями в сфере управления и контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета США. Однако в данном случае можно говорить о существенном замещении административно-правового механизма регулирования отношений в сфере образования финансово-правовым, что во многих случаях не только не означает снижение эффективности Департамента образования США как административного субъекта, но, напротив, улучшает управляемость. Большинство школ, высших учебных заведений, а также и все штаты ввиду недостаточности собственных финансовых ресурсов являются получателями федеральных бюджетных средств, таким образом, федеральные власти взамен дополнительного финансирования требуют от получателей средств федерального бюджета США соблюдение федеральных стандартов и единообразных правил, регламентирующих многие аспекты образовательных отношений.

Таким образом, в современных условиях, когда в российском образовании происходят широкомасштабные преобразования, особенно ценным представляется сравнение процессов реформирования системы государственного управления образованием в Российской Федерации с моделями управления образованием, существующими в развитых государствах

1.3 Структура управления региональной системой образования

Фактически до 90-х годов ХХ столетия территориальная система образования (региональная, муниципальная) была неотделима от общегосударственной образовательной системы, с жесткой централизацией управления, наличием единых целей и других системообразующих связей. Процессы децентрализации сделали необходимым изучение специфики региональных и муниципальных систем образования. По мнению М.М. Поташника, региональная образовательная система представляет собой совокупность связанных между собой образовательных и инновационных процессов (происходящих как в образовательных учреждениях, так и вне их) и деятельности по управлению этими процессами, осуществляемой образовательными учреждениями, органами образования и другими институтами в той или иной территории. В то же время любая территориальная система образования характеризуется: составом образовательных услуг, их разнообразием; качеством реализации этих услуг, обеспечивающих выполнение государственных образовательных стандартов; доступностью бесплатных образовательных услуг, а также возможностью реализации дополнительных образовательных услуг на платной основе при их востребованности Беляков С.А. Новые лекции по экономике образования. М., 2007. С. 21.. В силу того, что инновационные процессы отражают в себе формирование и развитие содержания и организации нового, они неотделимы от управления образовательными системами.

В работах В.С. Лазарева, В.П. Васина, А.М. Цирульникова отмечается особая важность изучения проблем регионального и муниципального управления, имеющих своим объектом не образовательные учреждения, а образовательные системы. Важным для нашего исследования является точка зрения В.И. Загвязинского, С.А. Гильманова, которые считают, что ни одна из особенностей, взятая в отдельности, не должна стать единственной основой регионализации образования Управление развитием школы: Пособие для руководителей образовательных учреждений / Под ред. М.М. Поташника и В.С. Лазарева. М., 2005. С. 64.. В работах Д.А. Новикова, посвященных исследованию проблем управления образовательными системами, под региональной образовательной системой понимается совокупность образовательных учреждений, совместно реализующих преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности, а также органов управления образованием. Кроме того, автором определяется основная цель функционирования региональной образовательной системы, ее состав и отличие региональной образовательной системы от региональной сети образовательных учреждений.

Изучение литературы и практический опыт позволяют сформулировать главную цель функционирования региональной системы общего среднего образования - удовлетворение запроса на образовательные услуги со стороны населения региона и запроса на выпускников образовательных учреждений со стороны экономики региона. При этом общеобразовательные учреждения являются как элементами региональной системы общего среднего образования, так и элементами экономики региона. Наличие цели является отличительной характеристикой региональной системы общего среднего образования от региональной сети общеобразовательных учреждений.

Под региональной сетью общеобразовательных учреждений региона понимается совокупность образовательных учреждений, расположенных на территории данного региона и органов управления образованием, в ведомстве которых находятся образовательные учреждения, под образовательными услугами - совокупность функций, осуществляемых образовательными учреждениями, например, обучающая, воспитательная, здоровьесберегающая и другие. Изучение документов стратегии модернизации образования дает нам возможность отметить, что специфика современной региональной политики в области образования заключается в преодолении утилитарного технократизма, в свою очередь, система образования должна помогать движению человека к всесторонней культуре, получению на уровне общего образования новой системы универсальных знаний, умений, т.е. ключевых компетенций.

Для управления системой образования создаются специальные организации с определенной системой взаимоотношений, призванные решать задачи и осуществлять виды действий.

В Российской Федерации структура управления образованием сформирована по линейно-функциональной схеме. Основными чертами линейно-функциональной схемы являются:

1)наличие нескольких уровней управления, причем каждый нижестоящий уровень находится в административном ведении вышестоящего, а решения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих;

2)ограничение административного подчинения нижестоящих уровней управления отдельными функциями или некоторым их набором;

3)возможность органа управления управлять только организациями, находящимися в его непосредственном административном ведении.

Обобщенная структура управления образованием в Российской Федерации изображена на рис. 1.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Обобщенная структура управления образованием

Данная структура носит обобщенный характер и реализуется в настоящее время. Вместе с тем, сохраняя свои основные характеристики, изменения в структуре управления образованием страны осуществлялись и осуществляются с завидной регулярностью. С.А.Беляков в своей работе Беляков С.А. Новые лекции по экономике образования. М., 2007. С. 21. приводит хронологический ряд изменений в структуре управления образованием страны.

Таблица 1. Изменения в структуре управления образованием страны

Подобные изменения происходят в структуре управления образованием и на региональном уровне. Приведем в качестве примера хронологический ряд изменений в структуре управления образованием Челябинской области.

Таблица 2 Изменения в структуре управления образованием Челябинской области

Аналогичные изменения происходят в структурах управления образования и муниципального уровня.

Судя по формулировкам в официальных документах, данные изменения вызваны увеличивающимися масштабами и усложняющимися задачами системы образования. В соответствии с определением, данным в Законе «Об образовании», органы управления образования включены в состав системы образования, а значит, при изменении их структуры должно меняться состояние системы образования. Однако при проектировании изменений в структуре управления образованием системные изменения не прогнозировались и не обсуждались, на практике особенных усложнений задач не происходило. Речь, как правило, идет о сокращении бюрократов, исключения несвойственных функций, дублирования функций и пр., но только не о том, что изменение управления может самым серьезным образом повлиять на систему образования.

После изменений (апрель 2004 года) в структуре органов государственной власти и управления России федеральный уровень образования представляют Министерство образования и науки Российской Федерации и подведомственные ему органы управления: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по науке, Федеральное агентство по образованию.

Действующая структура управления образованием федерального уровня представляет собой «трехзвенную» структуру управления: Министерство, агентство (служба), учреждение; региональный уровень представлен в разных субъектах Российской Федерации по разному: «трехзвенной» или «четырехзвенной» структурой управления. Для образовательных учреждений муниципального уровня с учетом федеральной составляющей выстроена четырехзвенная (пятизвенная) структура управления: Министерство образования и науки Российской Федерации, орган управления образованием регионального уровня (находящиеся в его ведении региональные агентства, службы, департаменты образования), орган власти муниципального уровня, образовательное учреждение. Исторически складывалось так, что в федеральный и региональный уровни управления образованием периодически то вводились промежуточные звенья: главные управления, главки, то ликвидировались, так как их образование со временем расценивалось как создание излишних управленческих звеньев.

Ныне действующая структура управления образованием приведена на рис. 2.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Действующая структура управления образованием

Исходя из темы исследования, более подробно рассмотрим региональный уровень управления образования, который представлен главными (областными) управлениями, министерствами, комитетами, департаментами образования субъектов Российской Федерации. Главное их отличие от федеральных органов заключается в том, что они либо не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляя только функциональное управление системой образования в пределах региона, либо имеют ограниченное количество подведомственных образовательных учреждений. По отношению к этим образовательным учреждениям региональные органы управления образования являются вышестоящими органами. Справедливости ради отметим, что последние годы наблюдается усиление роли региональных органов управления образования и выражается это, прежде всего, в передаче в ведение субъектов федерации расположенные на их территории образовательные учреждения высшего, среднего и начального профессионального образования, ранее находившиеся в ведении федерального уровня. Так, в 2009-2010 учебном году в ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находилось 1199 учреждений среднего профессионального образования (44,6% от общего числа учреждений этого уровня) и 48 высших учебных заведений Беляков С.А. Экономика образования. М., 2011. С. 31..

Для описания различных видов управленческой деятельности используется термин «функции управления». Анализ научной литературы показал, что строго определения этого термина не выработано, но обычно сходятся на том, что функция управления - это некий отдельный типовой вид управленческой деятельности, своего рода элементарная управленческая операция, которую можно выделить, точнее - отделить от других операций Попов А. Генезис менеджмента и управления / А.Попов, Ф Русинов // Высшее образование в России. 1995. №2. С..64-71..

О необходимости выделения основных видов деятельности предприятия говорил еще французский ученый Анри Файоль, который чаще всего упоминается в истории развития науки об управлении как открывший почти столетие назад и введший в управленческий лексикон понятие функций управления. Анри Файоль считал, что независимо от видов деятельности (организаций), в них применяется универсальная классическая административная система, состоящая из следующих функций управления: планирование; организация; руководство; координация; контроль. В последующих работах А. Файоль включил в этот состав такой элемент как предвидение.

Кстати, в 1916 году Анри Файоль поставил вопрос о необходимости преподавании менеджмента в учебных заведениях и для разработки программ обучения выделил шесть основных видов деятельности предприятия, знания в области которых необходимы управляющим: техническая; коммерческая; финансовая; защитная; бухгалтерская; административная.

В последние годы в большинстве пособий по менеджменту и управлению можно увидеть несколько вариантов подходов к определению состава функций управления. Например, М. Мескон, Б.Г. Литвак, В.И. Кноринг считают, что процесс управления состоит из четырех основных функций: планирование; организация; мотивация; контроль. Данной концепции придерживаются и Дж. М. Джордж, Г.Р. Джоунс, которые также выделяют четыре основных функции управления, но в их состав входят планирование, организация, руководство и контроль.

Известный в педагогической среде специалист в области управления образованием В.С. Лазарев включает в состав основных функций управления: анализ; планирование; руководство; контроль.

Наиболее важными функциями управления образования М.М.Поташник Управление качеством образования: Практикоориентированная монография и методическое пособие / Под ре. М.М.Поташника. М., 2000. С. 48. называет:

1) планирование, включающее в себя прогнозирование, программирование и текущее планирование;

2) организацию - определение субъектов управления, их функций и полномочий (компетенций), конечного продукта (результата) деятельности или вида работы, которую организует субъект и за качество которой несет ответственность;

3) руководство, обеспечивающее заинтересованность всех участников образовательного процесса, их удовлетворенность своим трудом, поддержание благоприятного морально-психологического климата в коллективе;

4) контроль, основанный на мониторинге, постоянном отслеживании результатов образования и проверке их соответствия промежуточным и конечным операционально поставленным целям;

5) координация, обеспечивающая эффективное и оптимальное использование многочисленных факторов, улучшающих качество Выделяются следующие функции управления образовательным учреждением и системами управления:

· информационно-аналитическая,

· мотивационно-целевая,

· планово-прогностическая,

· организационно-исполнительская,

· контрольно-диагностическая;

· регулятивно-коррекционная.

Отмечая циклический характер процесса управления, П.И.Третьяков предлагает несколько другую последовательность выполнения операций (функций), а именно, мотивационно-целевая, планово-прогностическая, информационно-аналитическая, организационно-исполнительская, контрольно-диагностическая, регулятивно-коррекционная.

В работах Г.Н.Серикова Сериков Г.Н. Теоретические основы системного управления. Челябинск:, 2009. С. 28. отмечается, что для конкретизации функций целесообразно уточнить объект управления и рассматривать функции управления как сложные, имеющие свою отдельную структуру и содержание в качестве компонентов другие действия. Е.В.Яковлев Яковлев Е.В. Педагогический эксперимент: Квалиметрический аспект: Монография. Челябинск, 1998. С. 136., отмечая приоритетность среди других, дополнят ряд существующих функций ещё одной - мобилизационной, необходимой для мобилизации различных функций управления.

Помимо вышеперечисленных подходов, к функциям управления в современном менеджменте относят: координацию - согласование, обеспечение; мотивацию, активацию и стимулирование; гуманизацию; учет и оценку работы; обратную связь.

Анализ различных подходов к составу функций управления позволяет отметить приоритетные среди других таки функций как планирование, организация, руководство и контроль.

Совокупность указанных функций представляет собой полный управленческий цикл от постановки цели управления до достижения результата. В основу последующей разработки модели управленческого обеспечения качества образования взята система управленческих функций, разработанная П.И. Третьяковым.

На рисунке 3 представлена модель замкнутого цикла управления качества образования, осуществляемого на каждом уровне управления: федеральном, региональном, муниципальном и образовательного учреждения.

Все компоненты предложенного управленческого цикла взаимосвязаны, находятся в зависимости друг от друга, изменение одних элементов ведет к изменению других. Реализация управленческого обеспечения качества образования на региональном уровне осуществляется через деятельность субъектов управления по выполнению информационно-аналитической (3), мотивационно-целевой (1), планово-прогностической (2), организационно-исполнительской (4), контрольно-диагностической (5), регулятивно-коррекционной (6) функций на соответствующем уровне управления проблемой. Проведенное сопоставление функций управления в отечественной и зарубежной науке позволило с учетом современных условий выделить следующие основания для определения нового функционального состава: