Размещено на http://allbest.ru

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты программно-целевого управления

1.1 Программно-целевое управление на современном этапе: принцип каскадности полномочий и ответственности

1.2 Перспективы внедрения проектного управления на муниципальном уровне

1.3 Методика организации проектного управления при реализации муниципальных программ в городских районах

Глава 2. Принципы организации деятельности в рамках проектного управления на уровне городских районов

2.1 Анализ порядка разработки муниципальных программ в г. Перми и городах сходных по уровню развития

2.2 Анализ системы целеполагания деятельности Администрации Индустриального района г. Перми с точки зрения организации проектного управления

2.3 Организация деятельности муниципальных служащих в соответствии с принципами проектного управления

Глава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию проектного управления в Администрации Индустриального района г. Перми

3.1 Предложения по развитию системы целеполагания и мониторинга проектного управления в Администрации Индустриального района г. Перми.

3.2 Возможные направления улучшения организации деятельности муниципальных служащих при проектном управлении в Администрации Индустриального района г. Перми

Заключение

Список использованных источников



Введение

На сегодняшний день программно-целевой метод является одним из главных инструментов, посредством, которого реализуется социальная и экономическая политика государства. Целевые программы представляют собой механизм территориального управления, позволяющий комплексно взглянуть на деятельность ведомств, определить их роль в развитии территорий. Программно-целевой метод позволяет увязать расходы бюджета с ожидаемыми результатами, что и представляет главную ценность данного подхода.

Муниципальные целевые программы являются важным элементом в системе государственного управления. Муниципальные целевые программы имеют огромное значение для социально-экономического развития, как субъектов Российской Федерации, так и отдельных городов. На данный момент эффективности применения программно-целевого механизма управления на местном уровне препятствует ряд проблем.

К ним можно отнести и неэффективность муниципальной управленческой структуры, и недостаточную методическую проработанность форм, элементов и подходов к целевому программированию на местном уровне. Вышеизложенное определяет актуальность настоящего исследования.

Обзор литературы по тематике исследования показал, что проблемы программно-целевого управления в достаточной степени освещаются как в отечественной, так и в зарубежной литературе.

В частности такие отечественные исследователи как Жуковский А.И., Васильев С.В., Кочкаров Р.А. внесли значительный вклад в разработку системного подхода к пониманию сущности программно-целевого управления, особенностей его методики.

Практический аспект применения программно - целевого инструмента широко рассматривается в исследованиях российских ученых: Зайцевой И.Ф., Кремлева Н.Д., Воякиной А.Б. и др. Несмотря на значительную освещенность темы настоящего исследования в научной литературе, существует множество вопросов, которые только сформулированы, но не решены. К таким вопросам можно отнести проблему выявления особенностей и принципов организации программно-целевого управления на местном уровне.

Проблема настоящего исследования заключается в том, что организация деятельности органов местного самоуправления на уровне городских районов не является достаточно системным и проработанным инструментом проектного управления, хотя является основой эффективного управления для муниципального уровня в целом.

Развитие инструментов результативного управления в России в современных условиях происходит преимущественно на федеральном и региональном уровне, последнее время определенное внимание уделяется механизмам планирования и оценки результативности на муниципальном уровне, но для уровня городских районов данные механизмы до сих пор недостаточно изучены и институционализированы.

Целью настоящего исследования является разработка методики организации проектного управления при реализации муниципальных программ в городских районах.

В связи с поставленной целью были определены следующие задачи:

1. Изучить принципы программно-целевого управления;

2. Изучить принципы управления проектами как уровня программно-целевого управления;

3. Разработать методику проектного управления для уровня городских районов;

4. Выявить особенности реализации муниципальных программ в г. Перми и городах сходных по уровню развития;

5. Рассмотреть систему целеполагания Администрации Индустриального района г. Перми;

6. Изучить особенности организации деятельности в Администрации Индустриального района г. Перми.

7. Выявить недостатки системы целеполагания и мониторинга проектного управления в Администрации Индустриального района г. Перми.

8. Предложить рекомендации для совершенствования системы целеполагания и организации деятельности в Администрации Индустриального района г. Перми.

Объектом исследования является деятельность районных администраций, предметом исследования - организация деятельности районных администраций по реализации муниципальных программ.

В работе были использованы такие методы исследования как системный анализ, анализ системы целеполагания (метод «дерева целей»).

Научная новизна исследования определяется тем, что был проведен системный анализ реализации муниципальных целевых программ в городских районах.

Практическая значимость исследования характеризуется тем, что разработанные рекомендации могут быть применены Администрацией Индустриального района г. Перми для повышения эффективности деятельности в сфере реализации муниципальных программ. Кроме того, разработанная методика организации проектного управления при реализации муниципальных программ в городских районах является универсальной и может применяться в любых муниципальных образованиях России.

Программно-целевое управление регулируется на законодательном уровне. Нормативно-правовые акты как федерального, так и регионального уровня устанавливают основные принципы программного управления, его цели и задачи.

Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ».

Постановление определяет требования к содержанию целевых государственных программ, а также требования к целевым индикаторам, по которым производится оценка эффективности реализации программы. [Постановление Правительства РФ № 588]

В Пермском крае регулирование программно-целевого управления осуществляется на основе Указа Губернатора Пермского края от 24 июня 2013 г. «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ в Пермском крае».

В Указе представлены основные требования к разработке государственных программ Пермского края, назначению ответственных за исполнение программ органов власти, а так же описана методика оценки программ. проектный муниципальный управление

Данная методика основана на показателях результативности, которые разрабатываются по изложенным в Указе принципам. [ Указа Губернатора Пермского края № 74]

На муниципальном уровне программно-целевое управление регулируется Постановлением Администрации города Перми от 25 сентября 2013 г. «Об утверждении порядка принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации». Постановлением определяются основные этапы управления муниципальной программой, порядок контроля за реализацией программы, а также порядок оценки эффективности реализации программы.

Оценка эффективности базируется на показателях непосредственного результата и показателях конечного результата деятельности. [Постановлением Администрации г. Перми № 781]

В отечественной литературе научные издания, затрагивающие вопросы программно-целевого управления появились сравнительно недавно, с принятием решения о переходе на управление, ориентированное на результат и программно-целевые методы бюджетного планирования.

Среди исследований, посвященных методике программного управления, можно выделить работу Райзберга Б.А.и Лобко А.Г., в которой уделяется внимание теоретическим аспектам программно-целевого управления, описываются особенности применения данного метода на федеральном и местном уровне управления. [Райзберг, Лобко, 2002]

Сущность программно-целевого метода как инструмента государственного управления, его функции и предпосылки применения раскрывает и работа Митерева М.А. [Митерев, 2015]

Исследованию прикладных вопросов программно-целевого управления посвящены работы Любовного В.Я, Зайцева И.Ф. Авторы подробно рассматривают проблемы разработки и реализации целевых программ на различных территориальных уровнях управления, а также предлагают рекомендации по совершенствованию правовой базы разработки целевых программ. [Любовный и др., 2002]

Проблематика оценки эффективности реализации муниципальных программ нашла отражение во многих исследованиях отечественных ученых.

В частности, Визгалов Д.В. анализирует опыт разработки и практического внедрения новых технологий мониторинга и оценки муниципальных программ, подробно рассматривает этапы проведения оценки программ, также акцентирует внимание на особенностях оценки программ различной направленности. [Визгалов, 2004]

Практические аспекты оценки эффективности государственных программ субъектов РФ отражены в работе Бреусовой А.Г. [Бреусова, 2015] Работы А.М. Трофимова О.М., Л.А. Климовой Л.А., Беленчука А.А., Крадинова П.Г. исследуют проблематику оценки эффективности программ в практике территориального управления.

Сравнительный анализ проведения оценки эффективности реализации государственных программ в американской и российской практике представлен в работе Лапина А.Е.., Ломовцевой Н.Н., Илехменева В.А. [Лапин и др., 2013]

Организация программно-целевого управления на муниципальном уровне, на примере г. Перми анализируется в работе Елохова А.М. Автор уделяет внимание динамике бюджетных расходов на целевые программы, реализуемые в г. Перми. [Елохов, 2013]

Объем магистерской диссертации без приложений составляет 68 страниц. В рамках ее подготовки было использовано 50 источников литературы, в том числе 2 источника на английском языке.



Глава 1. Теоретические аспекты программно-целевого управления

1.1 Программно-целевое управление на современном этапе: принцип каскадности полномочий и ответственности

Программно-целевой метод является одним из главных инструментов, посредством, которого осуществляется государственная политика экономического и социального развития страны и ее отдельных регионов. По мнению Любовного В.Я. целевые программы представляют собой «увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации». [Любовный и др., 2002]

Г. С. Поспелов описывает программно-целевой метод как «способ конкретной реализации целевой комплексной программы в определенной области ее применения». [Поспелов, 2006] Б.А.Райзберг и А.Г.Лобко рассматривают данное понятие в широком смысле слова и определяют программно-целевой метод как «способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем». [Райзберг, Лобко, 2002]

Авторы акцентируют внимание на том, что данный метод является приоритетным, в случае если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы.

Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.

С. А. Кожевников охарактеризовала программно-целевой метод как «метод выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического и культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки». [Кожевников, 2015]

Необходимо обратить внимание на разрозненность приведенных выше определений. Трактовка, предложенная Г. С. Поспеловым, ограничена фазой реализации программ и не учитывает такие функции управления как планирование, координация и контроль. Согласно С. А. Кожевникову, наоборот, указанные методы применяются только на этапе разработки программ. Другими словами, в обоих случаях вне поля зрения остается весь управленческий цикл. [Кожевников, 2015]

Особой позиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Б.А. Райзберг, П.В.Магданов, В.С. Рапопорт. По их мнению, это понятие следует рассматривать с нескольких позиций. Программно-целевое управление в широком смысле они рассматривают как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа.

Средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла). [Рапопорт, 2008] В узком смысле сущность программно-целевого управления сводится ими только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа.

При анализе "широкой" трактовки следует отметить попытку авторов определить основные компоненты программно-целевого управления (план, программа, структура). [Магданов, 2014] В то же время остается неясным кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия. "Узкое" определение акцентирует внимание только на внешнем уровне проявления программно-целевого управления (разработка и реализация программ).

Приоритетность направления и очередность реализации целевых программ определяется исходя из возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровне. [Маковина, 2015]

Одной из особенностей программно-целевого метода является то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, в случае, когда необходимо взаимодействие субъектов из разных регионов, или относящихся к разным отраслям и формам собственности, и временной, когда важно достичь последовательности и целостности разных этапов одного процесса при движении к цели, запланированной программой. [Попов, Тамбовцев, 2012]

Несмотря на широкий масштаб сфер применения целевого управления, такой механизм имеет свои ограничения. К условиям применения программно-целевого инструмента можно отнести [Кузнецова, 2005]:

· необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

· комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межтерриториальной координации программных мероприятий;

· отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

· необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Программы муниципального уровня могут решать проблемы содействия развитию малого бизнеса, проблемы развития рыночной инфраструктуры местного значения, социальной ориентации, занятости населения и т.д. [Гафарова, 2009]

Необходимо отметить, что для реализации программы, направленной на решение конкретной проблемы, в первую очередь используются ресурсы того уровня, на котором возникла проблема. Ресурсы других уровней привлекаются по «остаточному принципу». [Копыченко, 2014]

Программно-целевые методы управления - это методы, посредством которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Такие методы являются системным подходом к решению сложных комплексных задач и заключаются в [Бориcов, 2013]:

· определении всех составляющих проблемы и их взаимосвязей;

· разработке системы целей, достижение которых будет способствовать решению проблемы;

· разработке механизмов распределения ресурсов;

· создании организационной структуры для управления процессов реализации программы;

· разработке, реализации и контроле эффективности реализации мероприятий, предусмотренных программой.

Таким образом, можно выделить главные свойства программно-целевого метода управления: системность, последовательность, направленность на достижение определенной цели или группы целей.

Процесс управления с помощью программно-целевого инструмента как правило включает такие компоненты как [Бреусова, 2015]:

· комплекс мероприятий для решения выявленной проблемы;

· организационная система управления программой;

· система распределения и привлечения ресурсов;

· нормативно-правовая база для реализации программы.

Последовательность процесса программно-целевого управления можно отразить с помощью диаграммы, изображенной на рис. 1.

Программно-целевой подход позволяет решать сложные задачи, стоящие на стыке ведомственных и отраслевых компетенций, полномочий и зон ответственности хозяйствующих субъектов и органов муниципальной власти, за счет координации общих усилий для решения проблемы. Следовательно, должны существовать организационные механизмы таких стыковок.[Шестопалов, 2015]

Рис. 1. Процесс создания и реализации целевой программы [Афанасьев, 2012]

Важно отметить, что решаемые при помощи ПЦМ задачи не могут быть решены при использовании стандартных «рутинных» управленческих процедур органов власти, муниципального управления и коммерческих структур, а также в рамках действий исключительно одной из сторон процесса.

Следовательно, одним из основных признаков программно-целевого подхода является его комплексность и наличие соответствующих организационных форм реализации программ. [Слюняев, 2013]

Применение программного подхода к решению оперативных задач управления не является целесообразным, поскольку программный подход является более сложным и затратным с организационной точки зрения, и его использование будет оправданным только при возможности достижения заметного и существенного мультипликативного эффекта. [Pollitt, Bouckaert, 2011]

В последней четверти XX века в большинстве стран начался процесс перехода на новую модель государственного управления. Существующая традиционная модель управления, основанная на бюрократических идеях Вебера, больше не смогла эффективно работать в современных рыночных условиях. В связи с этим назревает мировая волна преобразований в сфере государственного управления. В 2000-х годах она достигает и России. [Бадин, 2014 ]

«New public management» - новая модель государственного управления, основанная на принципах управления в частных организациях. NPM включает такие известные инструменты управления как программно-целевой подход, стратегическое управление и управление проектами. NPM обеспечило щирокое распространение методов, технологий и практик ведения бизнеса в государственном аппарате. [Арчибальд и др., 2003]

В сфере государственного и муниципального управления система целеполагания организована по принципу каскадности. Систему целеполагания, построенную по принципу каскадности, можно увидеть на рис.2.



Рис.2 Каскадность целей и задач в органах государственной власти [Николаев, Дунаева, 2014]

Принцип каскадности предполагает, что цели и задачи органа власти являются целями и задачами структурных подразделений данного органа и соответственно целями и задачами служащих данных структурных подразделений.

На каждом уровне системы целеполагания осуществляется оценка эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих. Оценка эффективности основана на целевых показателях или показателях результативности.

Показатели результативности так же выстраиваются по принципу каскадности, т.е. показатели результативности органа власти складываются из показателей результативности структурных подразделений данного органа, которые в свою очередь представляют совокупность персональных показателей результативности служащих структурных подразделений (рис.3).



Рис.3 Каскадность системы показателей результативности в органах государственной и муниципальной власти [Сафонова, 2015]

Принцип каскадности позволяет выделить вклад каждого структурного подразделения, а также личный вклад каждого сотрудника органа власти в выполнение целей и задач органа власти в целом.

В России переход от традиционных методов управления к проектному управлению можно разделить на три этапа. На первом этапе (2005 -2008 гг.) происходит апробация проектного управления в рамках реализации приоритетных национальных проектов.

Второй этап (2009-2012 гг.) характеризуется значительным ростом числа государственных проектов, реализация которых отчасти была организована с использованием методологии проектного управления. Третий, современный этап проектного управления начался с возвращения на пост президента В.В.Путина. На этом этапе происходит активная разработка мегапроектов, стоимостью более 1 млрд. долларов. К таким проектам относится Сочи-2014, Универсиада в Казани и Чемпионат мира по футболу в 2018 г. [Осипов, 2013]

Управление проектами на сегодняшний день смело можно назвать модным направлением, которое бурно развивается и как профессиональная деятельность.

Методы и средства проектного управления активно используются практически во всех сферах, начиная от управления персоналом, заканчивая государственным управлением. [Моисеев, 2015] За последние 20 лет проектное управление превратилось в абсолютно новую культуру управления, которая стала связующим звеном в современном бизнесе и деловом сотрудничестве стран с разным уровнем развития, экономикой и традициями. [Юрьева, 2014]

В Российской Федерации управление проектами стандартизировано. Все имеющиеся стандарты, регулирующие проектную деятельность в России, основаны на зарубежных. Каждый из стандартов содержит трактовку основных понятий проектного менеджмента. Рассмотрим несколько из них.

В стандарте ГОСТ Р 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом» проект определяется как «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального продукта или услуги в условиях временных ресурсных ограничений». [ГОСТ Р 54869,2011] Стандарт ГОСТ Р 55348-2012 «Системы управления проектированием.

Словарь терминов, используемых при управлении проектированием» описывает проект как «координированные и контролируемые работы, состоящие из этапов изысканий, выработки концепции проекта, технического проектирования, конструирования и внедрения, предпринимаемых для выполнения предъявленных требований, включая ограничения по времени, затраты и ресурсы». [ГОСТ Р 55348,2012]

В свою очередь, под «управлением проектом» понимается «планирование, организация и контроль трудовых, финансовых и материально-технических ресурсов проекта, направленные на эффективное достижение целей проекта». [ГОСТ Р 55348,2012] В другом стандарте предлагается другая трактовка «Управление проектированием - это совокупность работ по проектированию, управление ими и оценка их вклада в показатели организации». [ГОСТ Р 54869,2011]

Рассмотренные понятия позволяют сделать вывод об отсутствии единого комплекса терминов, содержащихся в принятых стандартах. Это говорит о существенных недостатках применяемых стандартов, в первую очередь влияющих на эффективность применения данного метода управления.

1.2 Перспективы внедрения проектного управления на муниципальном уровне

Одним из механизмов реализации муниципальной социальной политики является разработка и реализация муниципальных целевых программ, позволяющих сосредоточить муниципальные ресурсы на решении наиболее остро стоящих социальных проблем, а также на развитие муниципального образования в целом или в отдельных отраслях (образование, здравоохранение, физкультура и спорт, молодежная политика и т.п.). [Разу, 2007]

Порядок разработки и принятия муниципальных целевых программ утверждается органами местного самоуправления. Муниципальные целевые программы могут быть ведомственными, среднесрочными, долгосрочными и др. Тематика муниципальных целевых программ напрямую обусловлена вопросами местного значения.

Как правило, в муниципальных образованиях реализуются программы, направленные на улучшение демографической ситуации, развитие муниципальной системы здравоохранения, образования, поддержку молодых специалистов, молодых семей, молодежи муниципального образования в целом, на повышение уровня культуры и доступа к культурному наследию, развитие физкультуры и спорта, развитие инфраструктуры муниципального образования и др. [Шевченко,2008] Финансирование мероприятий в рамках программ осуществляется за счет средств муниципального бюджета, субсидий из регионального бюджета, внебюджетных источников.

Муниципальные целевые программы могут разрабатываться в контексте программ федерального и регионального уровней.[Елохов,2013]

Программно-целевое управление на муниципальном уровне реализуется на основе следующих принципов [Шевченко,2008]:

1. Партнерства органов местного самоуправления и региональных властей в решении ключевых задач программно-целевого управления;

2. Сочетания субсидиарного финансирования утвержденных на региональном уровне целевых программ развития муниципальных образований из субнациональных бюджетов и селективного - из федерального бюджета.

3. Ориентации управления на достижение комплекса эффектов:

- социального, проявляющегося в консолидации населения местных сообществ на основе учета и балансирования интересов разных его групп, выработки и реализации общих целей;

- экономического, связанного с расширением ресурсной базы развития местных сообществ (на основе субсидиарного финансирования со стороны государства, действия мультипликатора привлечения частных инвестиций), повышением эффективности ее использования и достижением на этой основе развития потенциала территории и роста качества жизни населения;

- организационного, отражающего процессы формирования и развития отношений и механизмов общественно-частного партнерства, ориентированного на решение ключевых задач местного развития;

- политического, связанного с укреплением института местного самоуправления как основы гражданского общества.

На муниципальном уровне программно-целевое управление может быть направлено на решение таких проблем как [Харченко,2015]:

· Устранение или минимизация неравномерности развития производства и инфраструктур, которые реализуют локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы, объекты производственной и социальной инфраструктуры и т.д.);

· Содействие развитию малого предпринимательства (совершенствование законодательных механизмов, создание условий для привлечения инвестиционного потока;

· Развитие локальных объектов рыночной инфраструктуры;

· Поддержка и развитие объектов социальной значимости (школы, больницы, детские учреждения и т.п.);

· Совершенствование законодательной базы в области охраны природы, повышения качества жизни населения;

· Повышение уровня занятости населения и качества подготовки кадров.

В 2014 г. распоряжением Министерства экономического развития России были утверждены методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти. В указанных рекомендациях представлены подходы, принципы и порядок перехода на проектное управление в ИОГВ. Главными целями внедрения нового механизма управления являются [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]:

· обеспечение достижения запланированных результатов;

· установление контроля за сроками достижения результатов;

· повышение эффективности использования ресурсов;

· прозрачность, обоснованность и своевременность, принимаемых

решений;

· повышение эффективности взаимодействия на различных уровнях за счет применения единых принципов проектного управления.

Систему управления ИОГВ можно представить как совокупность различных процессов и инструментов управления, направленных на достижение основных целей деятельности органа.

Рис.4 Модель проектно-ориентированной системы управления в органах государственной власти [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]

Под «процессом» понимается «структурированный набор работ, отличающийся цикличностью и направленностью на реализацию конкретных функций и достижение целей». В качестве примера процесса можно рассматривать управление персоналом или юридическое обеспечение.

«Инструмент» рассматривается как «средство реализации управленческого решения». Примерами могут служить аттестационная комиссия или какой-либо документ, например учетная политика.

Как показано на рис.4, система управления ИОГВ может быть условно разделена на 4 управленческих уровня: стратегический, тактический, оперативный и операционный.

Для каждого уровня определен свой горизонт планирования и контрольный период [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]:

- стратегический уровень - планирование на период от 6 лет, контроль не менее 1 раз в год;

- тактический уровень - планирование в разрезе от 1 года до 6 лет, ежеквартальный контроль;

- оперативный уровень - планирование от 3 месяцев до 1 года, ежемесячный контроль;

- операционный уровень - планирование от 1 дня до квартала, еженедельный контроль.

К стратегическому уровню планирования относятся стратегический план развития муниципального образования г.Перми до 2030 г., генеральный план г.Перми, а также иные стратегический документы.

К тактическому уровню планирования следует отнести выполнение основных задач администрации г.Перми в текущем году и муниципальные программы на текущий год, реализуемые на территории города.

На оперативном уровне планируется выполнение мероприятий и контрольных точек в рамках основных задач и муниципальных программ в отчетном периоде(месяце, квартале).

На операционном уровне происходит планирование текущей деятельности, к которой можно отнести планирование работы на день или на неделю, оперативки, аппаратные совещания с главой администрации, решение внеплановых задач и т.д.

Системы управления ИОГВ в зависимости от способа достижения целей могут быть разделены на [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]:

· процессно-ориентированные - достижение целей осуществляется в основном за счет исполнения стандартных процессов в рамках текущей деятельности;

· проектно-ориентированные - достижение целей происходит преимущественно в процессе реализации проектов.

Переход на проектно-ориентированную систему управления обусловлен внедрением или модернизацией основных и вспомогательных процессов управления.

К основным процессам управления относят стратегическое и тактическое управление и управление проектами. Вспомогательными процессами в свою очередь являются управление мотивацией участников процесса, управление компетенциями, организационная поддержка деятельности в рамках проекта и технологическая поддержка. [Моргунова, 2013]

В рамках проектно-ориентированной системы деятельность ИОГВ подразделяется на проекты и процессы.

Проекты декомпозируются на приоритетные, внутренние и внешние. Под приоритетными проектами понимаются проекты, реализация которых, главным образом, направлена на достижение цели деятельности органа власти и контролируется непосредственно его руководителем. Внутренние проекты - это проекты структурных подразделений исполнительного органа власти.

Внешние проекты находятся в зоне ответственности внешних организаций и подконтрольны органам государственной власти. ИОГВ также могут быть участниками внешних проектов. [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]

Проекты и процессы в рамках проектно-ориентированной системы управления подразделяются на мероприятия и контрольные события. Мероприятия и контрольные события выступают главными механизмами контроля и планирования проектной деятельности в ИОГВ. [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]

Рассмотрим один из основных процессов управления при переходе на проектно-ориентированную систему управления - управление проектами. Управление проектами направлено на достижение целей деятельности ИОГВ посредством «планирования, организации и контроля трудовых, финансовых и материально-технических ресурсов проекта». Планирование должно осуществляться на период от 3 месяцев до одного года, контроль должен производиться ежемесячно.

Управление проектами в органах исполнительной власти осуществляются с помощью таких инструментов как паспорт проекта, план-график проекта и отчеты по проекту.

Паспорт проекта содержит основную информацию относительно проекта, в частности «наименование проекта, его участников, цели, задачи и ожидаемые результаты, риски проекта, сроки реализации, план контрольных событий».

План-график проекта утверждает основные мероприятия проекта, сроки их реализации, контрольные события проекта и их достижения, а также ответственных исполнителей.

В отчете по проекту предоставляется информация об итоговых результатах достижения контрольных событий, причинах недостижения, несоблюдения установленных сроков, рисках, повлиявших на ход реализации проекта и т.д. [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]

Управление мотивацией участников относится к вспомогательным процессам в проектно-ориентированной системе управления. Главной целью данного процесса является повышение качества реализации проекта.

Управление мотивацией в органах исполнительной власти может быть организовано с помощью одной из двух систем [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]:

- системы проектной мотивацией, которая является дополняющей к основной системе мотивации всех сотрудников, работающих в организации;

- интегрированной системы мотивации, для которой характерно применение единых принципов мотивации для всех работников.

Процесс управления мотивацией в ИОГВ включает несколько подпроцессов:

- разработка ключевых показателей эффективности (КПЭ);

- оценка КПЭ;

- утверждение коэффициентов премирования;

- расчет премии участников проекта;

- выплата премий участника проекта.

Ключевые показатели эффективности могут быть утверждены в соответствующих регламентах органов исполнительной власти как показатели результативности служебной деятельности [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014].

Управление компетенциями участников проекта также является одним из вспомогательных процессов при внедрении проектно-ориентированной системы управления в ИОГВ. Основной целью данного процесса является формирование необходимого уровня знаний и навыков о проектном управлении у руководителей ИОГВ и участников проекта и развитие проектной культуры в органе государственной власти.

Управление компетенциями в ИОГВ осуществляется в основном посредством обучения управлению проектами. [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]

Организационная поддержка проектной деятельности - административное сопровождение деятельности в сфере проектного управления посредством создания специальных отделов, структурных подразделений или департаментов, а также специальных коллегиальных органов управления в рамках организационной структуры ИОГВ. [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]

Инструментами организационной поддержки деятельности по управлению проектами являются Проектный комитет, Проектный офис, функциональные проектные офисы, проектные офисы на уровне отдельных проектов. Проектный комитет представляет коллегиальный орган, отвечающий за принятие решений в сфере планирования и контроля проектной деятельности в долгосрочной и краткосрочной перспективе. [Заренков, 2006]

Проектный комитет полностью контролирует ход реализации проекта, выполнении контрольных событий и мероприятий, а также достижение запланированных показателей эффективности. Проектный офис - структурное подразделение в органе власти, занимающееся организацией планирования и контроля проектной деятельности, внедрением и административной поддержкой проектно-ориентированной системы управления в ИОГВ. [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]

Порядок взаимодействия инструментов организационной поддержки проектной деятельности в органе исполнительной власти можно представить следующим образом:



Рис.5 Порядок взаимодействия инструментов организационной поддержки проектной деятельности в ИОГВ.

На рис. 5 показано, что планирование проектной деятельности в ИОГВ осуществляется «сверху вниз», от руководителя органа до непосредственных исполнителей. Предоставление отчетности происходит в обратном порядке, т.е. «снизу вверх», от исполнителей до руководителя.

Технологическая поддержка проектной деятельности направлена на сокращение временных и трудовых затрат на реализацию процессов проектного управления и процесса мотивации посредством их автоматизации. Главным инструментом технологической поддержки является информационная система управления проектами (ИСУП). [Методические рекомендации Минэкономразвития России, 2014]

На каждом этапе модернизации модели государственного управления, можно выделить ряд факторов, которые существенно влияют на искажение сущности проектного управления.

К таким факторам, в первую очередь, следует отнести абсолютно негибкую организационную структуру в государственных органах. [Красильников, 2015] Такая структура не дает возможность создавать команды для реализации проектов. Принятие любых управленческих решений происходит с соблюдением условий жесткой иерархии и формализованности, что является существенным барьером для применения командных технологий работы и других «мягких» управленческих процедур. В свою очередь это препятствует эффективному использованию проектных инструментов управления и нарушает логику проектного управления. [Красильников, 2011]

Кроме того, применение командных технологий в государственном секторе ведет к смешению проектного управления и существующей системы управления в государственных органах. В качестве примера можно привести систему управления приоритетными национальными проектами (ПНП), которая частично построена на принципах горизонтального управления. [Павлов, 2011] Более того, в структуру управления национальными проектами входят Правительство РФ и Департамент приоритетных национальных проектов, что свидетельствует о неизменности традиционной бюрократической модели управления. По словам начальника Экспертного управления Президента РФ А. Дворковича, нереализованная необходимость создания самостоятельных структур по управлению проектами стала «первым уроком» для руководства страны. [Бадин, 2014]

Отсутствие нормативных документов, регулирующих проектную деятельность в государственных органах власти, в течение длительного периода является одной из причин искажения проектного метода управления в государственном секторе. [Беляев, 2014]

Долгое время не было разработано полного нормативно-правового механизма, который бы закрепил принципы организации проектного управления в государственных организациях. Кроме того, отсутствовало нормативно закрепленное определение понятия «приоритетный национальный проект». Реализация ПНП, а также проектов, утвержденных Правительством РФ, осуществлялась в рамках неадаптированной под специфику государственной деятельности методологии управления проектами. Внедрение проектного управления в деятельность Минэкономразвития России также происходило с использованием непроработанной нормативно-методической документации. [Красильников, 2015]

Только в апреле 2014 г. распоряжением Минэкономразвития России были утверждены «Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти», которые отчасти разрешили проблему недостаточной разработанности нормативно-методического механизма для внедрения управления проектами в органах государственной власти.

Сложность процедуры оценки результатов проекта является нерешенной проблемой и в настоящее время. Это объясняется тем, что результаты принятия тех или иных решений на государственном уровне в полной мере можно оценить только с течением определенного периода времени. В связи с этим достаточно сложно заранее определить конкретные параметры для оценки ожидаемого результата. [Красильников, 2015]

Представление в формате проектов текущей деятельности государственного органа можно рассматривать как один из барьеров, создающих трудности при адаптации проектного управления в государственном аппарате. Множество проектов содержат мероприятия и события, фактически дублирующие ежедневную деятельность госслужащих.

Так, например, в проекте «Развитие библиотечного дела» прописаны мероприятия, которые являются текущей деятельностью Министерства культуры РФ: «обеспечение регулярногопополнения фондов общедоступных библиотек,формирование иактивное использование структурированных библиографических и полнотекстовых ресурсов библиотек». [Бадин, 2014]

Длительное время, вплоть до 2014 г. существующий бюджетный процесс, «направленный на административную систему, а не на внедряемые технологии», не был адаптирован под особенности проектного управления.

Вследствие этого национальные проекты приняли форму государственных программ. Данный факт формирует такой фактор как несоответствие формы финансового обеспечения проектов принципам проектного управления. [Красильников, 2015]

Информационная система управления проектами - необходимый элемент внедрения механизма проектного управления. При попытке перехода на проектную деятельность в Минэкономразвития России в ИСУП было зарегистрировано только около 40 человек, и отражена информация всего по 6 проектам. В сравнение, в информационной системе управления «Сочи 2014» содержалась информация о 300 проектах, и было зарегистрировано 800 участников. [Красильников, 2015] Указанные факты говорят о неразвитости инфраструктуры для внедрения проектного управления.

Кроме того, можно отметить и такие причины проблематичного применения бизнес-ориентированного механизма в государственной среде как низкий уровень оплаты труда и постоянная текучесть кадров. Также стоит отметить и схему оплаты труда в государственных органах, в которую не просто встроить проектную систему мотивации работников. [Красильников, 2015]

Неподготовленность системы государственного управления к переходу на новый управленческий инструмент не представляет возможности изменить традиционный порядок работы на проектно-ориентированный.

Таким образом, внедрение проектного управления в органы государственной власти может быть осуществлено с помощью двух систем: процессно-ориентированной и проектно-ориентированной системы. Процессно-ориентированная система предполагает достижение целей органа власти в рамках текущей деятельности, в то время как проектно-ориентированная - в рамках реализации проектов. В связи с этим внедрение проектно-ориентированной системы управления требует последовательного внедрения в работу органа государственной власти описанных выше процессов.

Сложности, возникающие при переходе на проектное управление, в первую очередь, связаны с особенностью бюрократической среды. Жесткая организационная структура, долгий процесс согласования управленческих решений, необходимость следования установленным инструкциям не согласуются с методологией проектного управления, которое по своей природе нацелено на результат, а не на процесс. Таким образом, при внедрении проектного управления в органах государственной власти важно учитывать специфику государственного и муниципального управления и стараться перестраивать принятые «правила» руководства.

1.3 Методика организации проектного управления при реализации муниципальных программ в городских районах

На основании представленного выше теоретико-методологического обоснования, автором была разработана Методика организации проектного управления при реализации муниципальных программ в городских районах.

Методика включает следующие основные этапы:

1. Формирование порядка планирования муниципальной программы, ориентированное на программно-целевое управление. Все мероприятия, предполагаемые к реализации в муниципальных районах, в первую очередь планируются на муниципальном уровне. В связи с этим, для организации последующего проектного управления в районах города важно изначально сформировать целеполагание и бюджетирование на уровне города в целом при планировании муниципальных программ.

Последовательность, основные принципы и конкретные методики программно-целевого управления утверждаются нормативными правовыми актами муниципалитета. В современной российской практике это Положения о порядке разработки, реализации и оценке эффективности муниципальных программ. Данное Положение, как правило, устанавливает:

§ требования к целям программы;

§ органы, отвечающие за реализацию программы;

§ порядок согласования проекта программы;

§ порядок финансирования;

§ методику оценки программы;

§ требования к целевым показателям.

Для разработки или выявления направлений совершенствования подобного Положения в анализируемом муниципалитете, важно провести сравнительный анализ данного документа с практикой других российских городов.

2. Выделение приоритетных задач и распределение муниципальных программ среди районов города. На данном этапе предполагается определение приоритетных направлений деятельности для администрации района в текущем году, а также передача ответственности по реализации муниципальных программ в районы.

3. Часть муниципальных программ реализуется непосредственно структурными подразделениями администрации города. Но есть муниципальные программы, предполагающие непосредственное участие районов города. В данном случае необходимо осуществить передачу ответственности по реализации муниципальной программы в территориальные органы управления (администрации районов).

4. Распределение ответственности по реализации муниципальных программ среди структурных подразделений администрации района.

Данный этап предполагает составление матрицы ответственности по реализации муниципальных программ для отделов районной администрации.

Данная матрица представляет собой таблицу, в которой отражается ответственность структурных подразделений организации или непосредственно должностных лиц за выполнение определенных работ. Матрицу можно представить в виде таблицы, где заполненные ячейки обозначают, что данный исполнитель (отдел или конкретное должностное лицо) отвечает за определенную задачу:

Таблица 1

Матрица распределения ответственности организации

4. Разработка диаграммы Ганта по реализации муниципальной программы для сотрудников структурных подразделений (непосредственных исполнителей) администрации района. На данном этапе необходимо отразить на диаграмме Ганта мероприятия муниципальной программы, а также сроки их исполнения для каждого сотрудника (рис.6). Диаграмма Ганта - графическое изображение соотношения необходимых к исполнению задач и продолжительности их выполнения. С помощью диаграммы каждый сотрудник сможет регулярно отслеживать, когда необходимо приступить к исполнению задачи и к какому сроку завершить ее.



Рис. 6 Пример диаграммы Ганта [53]

5. Контроль исполнения целевых показателей муниципальной программы. Для каждой муниципальной программы определяются целевые показатели, по которым в результате происходит оценка эффективности реализации программы. На данном этапе необходимо организовать контроль за исполнением целевых показателей на уровне района.

6. Представление отчетности о результатах исполнения программы. Данный этап предполагает, что отделы территориального органа управления, отвечающие за реализацию программы, представляют отчеты в соответствующее структурное подразделение администрации города о результатах реализации программы в районе.

7. Организация деятельности муниципальных служащих в соответствии с принципами проектного управления. Для повышения эффективности реализации муниципальной программы необходимо, чтобы непосредственные исполнители были заинтересованы в достижении запланированных целевых показателей программы. В связи с этим данный этап предполагает оценку эффективности деятельности сотрудников в рамках муниципальной программы. Оценка эффективности производится на основе показателей эффективности деятельности. Сотрудникам, достигшим запланированные значения ПЭД или перевыполнившим план, назначаются премии.

В следующей главе будет проведен анализ практики организации проектной деятельности на уровне городских районов согласно данной методике.

В первую очередь будет проведен сравнительный анализ Порядка разработки муниципальных программ в г. Перми и городах, сходных по уровню развития. Далее будут проведен анализ по последующим этапам разработанной автором методике на примере деятельности Администрации Индустриального района г. Перми.



Глава 2. Принципы организации деятельности в рамках проектного управления на уровне городских районов

2.1 Анализ порядка разработки муниципальных программ в г. Перми и городах сходных по уровню развития

Практика реализации муниципальных программ в различных городах России имеет свою специфику. Рассмотрим механизмы реализации муниципальных программ на примере крупных городов России.

В г. Екатеринбург программно-целевое управление осуществляется на основе Постановления администрации города № 2626 от 29 июля 2013 г. «Об утверждении положения о муниципальных программах муниципального образования города Екатеринбург».

В соответствии с Постановлением муниципальная программа может быть разделена на подпрограммы в зависимости от масштабности и сложности решаемых проблем. Согласно Постановлению цель муниципальной программы «должна быть потенциально достижима и должна соответствовать ожидаемым конечным результатам реализации муниципальной программы». [Постановления Администрации г. Екатеринбург № 2626]