Управление земельными ресурсами на примере Джидинского района республики Бурятия

Кадастровые карты представляют собой составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых в графической форме и текстовой форме воспроизводятся кадастровые сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории Российской Федерации, а также указывается местоположение пунктов опорных межевых сетей. Орган кадастрового учета ведет кадастровые карты, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц (далее - публичные кадастровые карты). Состав сведений публичных кадастровых карт, а также состав сведений иных кадастровых карт и виды таких карт в зависимости от целей их использования устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Публичные кадастровые карты подлежат размещению на официальном сайте органа кадастрового учета в сети «Интернет» [46].

При внесении кадастровых сведений в Реестр объектов недвижимости уполномоченными должностными лицами органа кадастрового учета выполняются следующие кадастровые процедуры:

· внесение сведений о ранее учтенных объектах недвижимости;

· постановка на государственный кадастровый учет (далее - кадастровый учет) объекта недвижимости;

· учет изменений объекта недвижимости (в том числе учет части объекта недвижимости и учет адреса правообладателя объекта недвижимости);

· снятие с кадастрового учета объекта недвижимости;

· внесение кадастровых сведений в соответствии с документами, поступающими в орган кадастрового учета из органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке информационного взаимодействия при ведении ГКН;

· исправление технических и кадастровых ошибок в кадастровых сведениях [46].

2. Характеристика объекта управления

2.1 Природно-климатические условия

Климат Джидинского района резко континентальный, характерным являются высокие летние и низкие зимние температуры, резкое колебание суточных температур, ранние осенние заморозки. Среднегодовая температура воздуха -3?, средняя температура июля +18?, января -27?. Продолжительность безморозного периода 60 дней, вегетационного периода 120-150 дней. Мощность снежного покрова 7-16 см. Сумма температур за период 1600?-1800?, годовое количество осадков 300-360 мм. Лето жаркое, засушливое.

Таблица 1 - Среднемесячная и годовая относительная влажность воздуха (%)

станция	I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII	I		I	II	год
Петропавловка	72	70	60	47	45	56	67	71	69	66	69	72	84

Таблица 2 - Среднемесячная и годовая скорость ветра (м/сек)

станция	I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII	I		I	II	год
Петропавловка	2,6	2,0	2,4	2,9	3,0	2,7	2,1	1,9	2,2	2,1	2,4	3,0	2,4

Господствующими ветрами являются северные, а весной северо-западные. Среднегодовая скорость ветра составляет 2,4 м/сек. К неблагоприятным условиям природы относятся суховеи, песчаные бури, засухи, поздние весенние и ранние осенние заморозки, метели, град, ливни, сильные морозы в зимний период. По почвенно-географическому районированию почвы Джидинского района относятся к почвам умеренно-холодного пояса, Восточно-Саянской горной провинции, в Хамар-Дабано-Джидинском и Малохамар-Дабанском горных округах. Разнообразие почвенного покрова обусловлено горным характером рельефа, резко континентальным климатом, степной и луговой растительностью. На северных склонах под лесной растительностью формируются серые лесные малогумусные почвы. Ниже по пологим и покатым склонам гор серые лесные, черноземы, на склонах южной сухостепной подзоне формируются каштановые почвы и темно-каштановые почвы. По речным долинам формируются пойменные, луговые, лугово-болотные почвы.

Основными формами рельефа являются вытянутые с запада на восток хребты: Джидинский (высота 1500-2000 м) и Малый Хамар-Дабан (высота 1800-2000 м), южные оконечности хребта Хамар-Дабан. По границе этой области с горами Прибайкалья протягивается цепь межгорных понижений Петропавловской и Боргойской. Равнинные участки расположены в межгорных понижениях и долинах рек на высотах от 500-700 метров в западной части и до 800-850 метров в восточной части. Боргойские межгорные понижения отличаются большой тектонической активностью. Рельеф увалисто-холмисто-горный.

Гидрографическая сеть представлена главной артерией рекой Джида. Гидрологическая сеть района входит в Ангарско-Енисейский район бассейна озера Байкал. Грунтовые воды залегают неглубоко, население использует для своих нужд воду как из шахтных колодцев, глубина которых колеблется от 3 до 6 метров, так и буровых скважин.

На территории района растительность представлена разнообразием и характеризуется сочетанием леса и лесной растительностью. Леса занимают большую территорию. Лесостепь сосновая, выше переходит в лиственничную. Древесная растительность встречается по вершинам и верхней части склонов гор по крутым берегам глубоких оврагов и балок. В древостое преобладают сосна, кедр, береза, лиственница. Подлесок состоит из шиповника, кустарниковой заросли ив и черемухи. На пастбищах встречается до 20 видов растительных формации ковыльники, полынь и другие. В долине рек выделена луговая растительность, которая представлена составом травостоя полевица луговая, мятлик луговой, люцерна. Из сорной растительности на пашне встречаются дикая сурепка, пырей корневищный [31].

2.2 Характеристика земельного фонда Джидинского района

Джидинский район расположен в южной части РБ и занимает территорию 8627,6 кв. км. Район граничит на севере и северо-западе с Кабанским районом, на западе с Закаменским районом, на юге с Монгольской Народной Республикой, юго-востоке с Кяхтинским районом, на востоке и северо-востоке с Селенгинским районом. Центр района - с. Петропавловка, находится в 240 км от г. Улан-Удэ.

Распределение земель по категориям на 01.01.2011 года.

Территория района распределена на 6 категорий земель (Рисунок 1), это:

- земли сельскохозяйственного назначения, которые занимают площадь 390194 га, что составляет 45,2% от территории района;

Рисунок 1. Распределение территории Джидинского района по категориям земель

- земли населенных пунктов, которые занимают площадь 5392 га. 0,6% от территории района;

- земли промышленности, транспорта, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, обороны и иного специального назначения занимают площадь 3537, 0,4% от территории района;

- земли лесного фонда занимают площадь 411383 га, 47,7% от территории района;

- земли особо охраняемых территорий (Байкальский государственный природный биосферный заповедник) 38634 га, 4,5% от территории района;

- земли запаса занимают 13620 га, 1,6% от территории района.

Распределение земель по формам собственности в районе на 01.01.2011 года.

В собственности граждан на территории района находится 124759 га, 14,4% земель, которые представлены двумя категориями: это земли сельскохозяйственного назначения и земли населенных пунктов.

Собственность граждан по землям представлена в основном земельными долями 124759 га, 14,4% земель, распределенными гражданам в результате проведения земельной реформы, а также земельными участками, предоставленными для личного подсобного хозяйства - 2893 га.

Федеральная собственность состоит из земель государственного лесного фонда, земель обороны, транспорта, а также земель, занятых государственными организациями, учреждениями.

Республиканская собственность состоит из земель, занятых организациями, учреждениями, территориальной автодорогой.

Муниципальная собственность состоит из земель сельскохозяйственного назначения, земель запаса, земель, занятых муниципальными организациями и учреждениями.

На территории Джидинского района расположено 22 муниципальных образований сельских населенных пунктов и один ПГТ «поселок Джида», общей площадью 77696 га, 9% от общей площади района, в том числе в черте населенных пунктов 5392 га из них ПГТ Джида - 740 га.

Сельскохозяйственные угодья в пределах черты сельских населённых пунктов - это сенокосы и пашня распределены на приусадебные участки жителей сёл, которые используются для выращивания овощей, картофеля, для получения кормов животным на личном подворье [31].

2.3 Анализ развития земельного рынка как элемента управления земельными ресурсами

По сведениям Джидинского отдела Федеральной регистрационной службы за 2010 год в Джидинском районе (приложения) зарегистрировано 1643 сделки с земельными участками и 70 договоров аренды (таблица 3).

Таблица 3 - Сделки с землей совершенные в 2010 г. на территории Джидинского района

Вид сделки	Количество участков
Продажа земельных участков органами государственной власти и местного самоуправления	73
Продажа земельных участков гражданами и юридическими лицами	1535
Аренда государственных и муниципальных земель в том числе: сделки, совершенные 2010 году	70

В 2010 году 73 земельных участка в населённых пунктах были проданы органами государственной власти и местного самоуправления гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства, общая площадь этих участков составила 39,4 га, а средняя цена за 1 кв. м. - 2,1 рубля. Также было продано гражданам из государственных и муниципальных земель в населённых пунктах 7 участков (общей площадью 0,56 га) для других целей, средняя цена за 1 кв. м. этих участков составила 6,6 руб. Юридическим лицам (кроме сельскохозяйственных организаций) для использования в целях промышленности и иного специального назначения органами государственной власти и местного самоуправления был продан 1 земельный участок в черте населённого пункта общей площадью 0,26 га по цене 4,4 руб./кв. м. Шесть земельных участков, площадью 25,4 га, за чертой населённых пунктов были проданы крестьянскому (фермерскому) хозяйству и гражданам для сельскохозяйственного производства, средняя цена составила 0,4 руб./кв. м.

Из анализа сделок с земельными участками за 2010 год зарегистрированных на территории Джидинского района видно, что 36 сделок купли-продажи незастроенных земельных участков в поселениях (общей площадью 9,5 га) были произведены гражданами. Эти участки предназначены для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и животноводства, для индивидуального жилищного строительства. Зарегистрированная цена за эти земельные участки составила, в среднем 6,26 руб./кв. м.

За 2010 год в Джидинском районе было зарегистрировано 70 сделок аренды государственных и муниципальных земель.

7 участков в населённых пунктах, общей площадью 0,7 га были предоставлены в аренду предприятиям, организациям, учреждениям для торговли, общественного питания, бытового и сервисного обслуживания. Арендная плата, взимаемая с арендаторов этих земельных участков составила, в среднем, 3,14 руб./кв. м. Пять участков в населённых пунктах, общей площадью 2,99 га были предоставлены в аренду предприятиям, организациям, учреждениям для других целей. Арендная плата, в среднем, составила 2,44 руб./кв. м. 35 земельных участка в населённых пунктах, общей площадью 12,3 га были предоставлены в аренду органами государственной власти и местного самоуправления гражданам и их объединениям для жилищного, дачного и гаражного строительства. Арендная плата, взимаемая с граждан, составила, в среднем, 0,78 руб./кв. м.

Вне населённых пунктов за 2010 год было зарегистрировано 12 сделок аренды государственных и муниципальных земель предприятиями, организациями, учреждениями для целей промышленности, транспорта, связи и строительства (общая площадь арендуемых земельных участков составила 152,8 га). Арендная плата, взимаемая с арендаторов данных земельных участков составила, в среднем, 2,09 руб./кв. м. 9 земельных участков вне населённых пунктов (общей площадью 1082 га) были переданы в аренду органами государственной власти и местного самоуправления крестьянским (фермерским) хозяйствам для сельскохозяйственного производства. Арендная плата, взимаемая с данных земельных участков составила 0,01 руб./кв. м. [36].

Из данного анализа видно, что земельный рынок в Джидинском районе представлен различными участниками и объектами. Наибольшее количество сделок было произведено органами государственной власти и местного самоуправления, а наибольшим спросом пользуются земельные участки в населённых пунктах, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства.

3. Управление земельными ресурсами

3.1 Государственный кадастр недвижимости

Государственный кадастровый учет - осуществляется на основании представляемого в орган кадастрового учета заявления в случае:

1) образования или создания объекта недвижимости (постановка на учет объекта недвижимости);

2) прекращения существования объекта недвижимости (снятие с учета объекта недвижимости);

3) изменения уникальных характеристик объекта недвижимости или изменения следующих дополнительных сведений об объекте недвижимости.

Осуществление государственного кадастрового учета включает:

1. прием документов, необходимых для проведения кадастрового учета;

2. проверку документов и сведений, необходимых для проведения кадастрового учета;

3. выполнение записей в реестре объектов недвижимости, включая присвоение кадастрового номера объекту недвижимости (если объекту недвижимости не присвоен кадастровый номер), и их отражение на дежурной кадастровой карте;

4. формирование кадастровых дел;

5. изготовление кадастрового паспорта или кадастровой выписки об объекте недвижимости;

6. выдачу заинтересованным лицам либо направление почтовым отправлением или по каналам связи кадастрового паспорта, кадастровой выписки об объекте недвижимости.

Государственный кадастровый учет земельных участков на основании документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия, осуществляется в срок не более чем тридцать рабочих дней со дня поступления таких документов, осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости, прекращением его существования или изменением уникальных характеристик объекта недвижимости [13].

Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. Государственный кадастровый учет земельных участков проводится по месту их нахождения в обязательном порядке на всей территории Российской Федерации по единой методике. В настоящее время ведение государственного кадастра недвижимости находится в ведении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Росреестр), осуществляет свою деятельность: непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями [25].

Для проведения государственного кадастрового учета земельных участков органы государственной власти, органы местного самоуправления, заинтересованные правообладатели земельных участков или уполномоченные правообладателями земельных участков лица подают в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости, заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки и межевой план земельного участка. Получение заявок о проведении государственного кадастрового учета земельных участков подтверждается соответствующими записями в книге учета документов. Государственный кадастровый учет земельных участков проводится в течение двадцати дней со дня подачи заявки о проведении государственного кадастрового учета определенного земельного участка. В результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков заявителям выдаются удостоверенные в установленном порядке кадастровые карты (планы) земельных участков. Плата за проведение государственного кадастрового учета земельных участков с заявителей не взимается. [5].

Осуществление кадастрового учета приостанавливается в случае, если:

имеются противоречия между сведениями об объекте недвижимости, содержащимися в представленных заявителем для осуществления такого кадастрового учета документах, и кадастровыми сведениями о данном объекте недвижимости (за исключением случаев, если при осуществлении такого кадастрового учета вносятся изменения в указанные кадастровые сведения);

одна из границ земельного участка, о кадастровом учете которого представлено заявление, пересекает одну из границ другого земельного участка, сведения о котором содержатся в государственном кадастре недвижимости (за исключением случая, если другой земельный участок является преобразуемым объектом недвижимости);

местоположение помещения, о кадастровом учете которого представлено заявление, в соответствии с кадастровыми сведениями частично или полностью совпадает с местоположением другого помещения (за исключением случая, если другое помещение является преобразуемым объектом недвижимости);

не представлены необходимые для кадастрового учета документы. [25].

Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении кадастрового учета в случае, если:

1. имущество, о кадастровом учете которого представлено заявление, не является объектом недвижимости, кадастровый учет которого осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2. заявление о кадастровом учете или необходимые для кадастрового учета документы по форме либо содержанию не соответствуют требованиям Закона о кадастре;

3. объект недвижимости, о кадастровом учете которого представлено заявление, образуется из объекта недвижимости или объектов недвижимости и раздел или выдел доли в натуре либо иное совершаемое при таком образовании действие с преобразуемым объектом недвижимости или преобразуемыми объектами недвижимости не допускается в соответствии с установленными федеральным законом требованиями;

4. объект недвижимости, о кадастровом учете которого представлено заявление, образован из объекта недвижимости, внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о котором носят временный характер;

5. с заявлением о кадастровом учете обратилось ненадлежащее лицо;

6. истек срок приостановления осуществления кадастрового учета и не устранены обстоятельства, послужившие основанием для принятия решения о приостановлении;

7. межевой план, технический план или акт обследования заверен подписью неуправомоченного лица.

8. размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков;

9. доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или измененному земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута;

10. одна из границ такого земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта;

11. такой земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель, за исключением установленных федеральным законом случаев [42].

Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в снятии с учета земельного участка также в случае, если такой земельный участок не является преобразуемым и не подлежит снятию с учета в соответствии с установленными статьей 24 Закона о кадастре особенностями осуществления кадастрового учета при образовании объектов недвижимости [5].

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее также - государственная регистрация прав) - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке [25].

Государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132 и 164 Гражданского кодекса Российской Федерации, за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты.

В качестве основного регистрационного документа был введен Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Правила его ведения были утверждены постановлением Правительства РФ от 28.02.98 г. №219.

Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) предназначен для ведения записей о правах на недвижимое имущество, о сделках с ними, а также об ограничениях (обременениях) этих прав.

Государственная регистрация прав проводится в следующем порядке:

прием документов, представленных для государственной регистрации прав, регистрация таких документов;

правовая экспертиза документов и проверка законности сделки;

установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

совершение надписей на правоустаналивающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.

Документы, устанавливающие наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав на недвижимое имущество и представляемые на государственную регистрацию прав, должны отражать информацию, необходимую для государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Тексты документов, представляемых на государственную регистрацию прав, должны быть написаны разборчиво, наименования юридических лиц - без сокращения, с указанием их мест нахождения. Фамилии, имена и отчества физических лиц, адреса их мест жительства должны быть написаны полностью.

Государственная регистрация прав проводится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации.

Отказ в приеме документов, представленных для государственной регистрации прав, не допускается [10].

По данным территориального отдела Росреестра в Джидинском районе за 2010 год было 2595 запросов, принято 598 заявок о постановке на государственный кадастровый учет (таблица 4). Вынесено 1150 решений, в том числе о выявлении технической ошибки, о постановке на государственный кадастровый учет, решений об изменении в государственный кадастровый учет. Вынесено 351 протокол выявленной технической ошибки [31].

Таблица 4 - Количество земельных участков, поставленных на государственный кадастровый учет за 2008-2010 года

Наименование	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Принято запрос о предоставлении сведений государственного кадастрового учета	1121	1924	2595
Принято заявок о постановке на кадастровый учет	432	512	598

3.2 Землеустройство

Основаниями проведения землеустройства являются:

1. решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;

2. договоры о проведении землеустройства;

3. судебные решения.

При проведении землеустройства обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты при его проведении, путем извещения их в письменной форме землеустроителями не позднее, чем за семь календарных дней до начала работ. Отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства. Заинтересованные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и законные интересы, в установленном порядке.

Землеустройство является широко востребованной услугой и проводится во многих случаях. Например, землеустройство необходимо при изменении границ земельных наделов, при изъятии участков, а также в случае перераспределения земель между юридическими и физическими лицами, проводящими сельскохозяйственные работы.

Другое направление работ по землеустройству связано с тем, что экологическая обстановка изменяется, а вместе с ней меняется и характер почвы. К сожалению, земли подвергаются разрушению, водной и ветровой эрозии, загрязняются отходами химических производств, превращаются в болота и перестают быть пригодными практически для любого использования.

Чтобы определить, сколько на территории района или области земель и каких (здоровых, заражённых, предназначенных для застройки, сельскохозяйственных, заповедных и др.), проводят землеустройство. В случае, когда поражённые земли уже выявлены, землеустройство необходимо для того, чтобы точно определить их границы, официально зафиксировать и тем самым изъять на время эти земли из оборота.

Землеустройство проводится и тогда, когда необходимо разделить земельный участок, увеличить участок либо пересмотреть границы. По итогам землеустроительных работ фиксируются границы земельных участков, и составляется карта (план) объекта землеустройства. На этой карте отображается местоположение, размер и границы участка, а также фиксируются объекты недвижимости, возведённые на нём.

Землеустройство включает в себя широкий спектр работ. Сюда входит комплексная инвентаризация земель поселений и всех объектов недвижимости на них. В рамках землеустройства выполняются геодезические и картографические работы, а также оценивается качество земель. При необходимости осуществляется межевание участков, и определяются их точные границы.

Межевание земель - комплекс работ по установлению, восстановлению, закреплению на местности границ административно-территориальных и муниципальных образований или их частей, границ земельного участка, определению его местоположения и площади с обозначением таких границ межевыми знаками установленного образца.

На практике, при межевании земельных участков, такими межевыми знаками являются углы капитальных строений, углы заборов, столбы и т.п. Эти знаки сдаются на наблюдение за сохранностью собственникам (пользователям) земельных участков [19].

За 2010 год было проведено межевание 319-ти объектов землеустройства, выполненных за счёт средств заказчика. Межеванием земельных участков на территории Джидинского района занимаются юридические и физические лица, имеющие лицензии на проведение данного вида деятельности [37].

Также, на территории Джидинского района, проводятся мероприятия по распределению и перераспределению земель. В целом по Джидинскому району за 2010 год площадь нарушенных земель составляет 12 га. Отработанных нарушенных земель нет [31].

3.3 Государственный земельный контроль

Земельный кодекс Российской Федерации в ст. 71 определяет Государственный земельный контроль как «…контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами».

Земельным кодексом РФ установлено, что лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Кодекс об административных правонарушениях устанавливает, что главные государственные инспекторы соответствующих территорий по использованию и охране земель вправе рассматривать в административном порядке материалы о нарушениях требований земельного законодательства и привлекать виновных лиц к административной ответственности [12].

Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами (ежеквартальными), утверждаемыми главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель, на основании распоряжений главных государственных инспекторов субъектов Российской Федерации, городов, районов и их заместителей.

Планы проверок должны содержать сведения о конкретных земельных участках и их правообладателях [17].

Внеплановые проверки проводятся на основании распоряжений главных государственных инспекторов субъектов Российской Федерации, городов, районов и их заместителей, за исключением случаев непосредственного обнаружения государственным инспектором по использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения [20].

За период с 01.01.2010 г. По 31.12.2010 года специалистами Территориального (межрайонного) отдела Управления Роснедвижимости по РБ в Джидинском и Закаменском районах проведено 48 проверок по контролю за использованием и охраной земель, в том числе 5 проверок по юридическим лицам, 43 проверки по физическим лицам, в ходе которых были выявлены следующие правонарушения:

- 3 случая самовольного занятия земельных участков или использования их без правоустанавливающих документов гражданами.

На граждан, нарушивших земельное законодательство были выданы предписания об устранении нарушений [33].

3.4 Мониторинг земель

Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Цель мониторинга земель - сбор данных, которые обеспечили контроль за их сохранением.

Объектами государственного мониторинга земель являются все земли Российской Федерации независимо от форм собственности, целевого назначения и вида использования.

При проведении мониторинга решаются следующие задачи:

а) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;

б) информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

в) обеспечение граждан информацией о состоянии земель.

В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

4. Мониторинг включает в себя:

а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Мониторинг осуществляется исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно - технических документов, утверждаемых Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием:

а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

г) соответствующих фондов данных.

Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на:

а) базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);

б) периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период - раз в 3 года и более);

в) оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент).

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Структурные компоненты системы государственного мониторинга земель соответствуют категориям земельного фонда по целевому назначению: мониторинг земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обеспечения космической деятельности; обороны, безопасности, иного специального назначения; земель особо охраняемых территорий и объектов; земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса [30].

В системе государственного мониторинга земель выделяют следующие его подсистемы:

правового режима земель - наблюдения за изменением границ и площадей административно-территориальных единиц, зон, земельных участков;

использования земель - наблюдения за динамикой целевого назначения, разрешенного использования земельных участков, установленных ограничений и обременений;

качества земель - наблюдения за изменением плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мелиоративного состояния земель, экологического состояния земель всех категорий, включая следующие негативные процессы: подтопление и затопление, переувлажнение, заболачивание, эрозию, засоление, загрязнение земель токсичными веществами, опустынивание, нарушенность земель, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, захламление земель промышленными и бытовыми отходами, вырубки и гари на землях лесного фонда, карст, сели и др.;

экономического состояния земель - наблюдения за изменением налогооблагаемой, рыночной, залоговой и нормативной стоимости земельных участков, ставок земельного налога и арендной платы [31].

Информация, включаемая в базу данных государственного мониторинга земель, подлежит обязательному документированию, открыта и общедоступна, за исключением данных, отнесенных законодательством Российской Федерации к информации ограниченного доступа. Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан [27].

Территориальные органы Росреестра по результатам ведения мониторинга земель предоставляют федеральному органу и в органы государственной власти субъектов Российской Федерации региональные доклады о состоянии земель, а при выявлении особо опасных процессов - оперативную сводку. Эти доклады доводят до органов управления с соответствующими предложениями по предотвращению и устранению негативных процессов на земле, используют для ведения земельного кадастра и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель [31].

Полученные и зафиксированные с помощью документов мониторинга объективные материалы о состоянии земель и окружающей их природной среды служат правовым основанием для принятия необходимых управленческих решений компетентными государственными органами, ответственными за правильное использование земель и их охрану. В Джидинском районе единой программы мониторинга нет.

4. Методика определения эффективности государственного управления земельными ресурсами

4.1 Теоретические положения определения эффективности системы управления земельными ресурсами

К началу XXI в., после десяти лет проведения земельной реформы в России, стало понятно, что без эффективно функционирующей системы управления земельными ресурсами сложно осуществлять государственную земельную политику, что, в свою очередь, значительно тормозит реализацию экономического потенциала земельных ресурсов.

Наиболее эффективный метод управления земельными ресурсами - смешанный, т.е. использование одновременно рыночного и государственного механизмов.

На эффективность управленческого решения влияют следующие факторы: экономическая стабильность в обществе и регионе; общее состояние законодательной базы; информационное обеспечение; период времени управления; форс-мажорные обстоятельства и т.д. [23].

Эффективность системы управления земельными ресурсами обусловлена:

соответствием задач управления федеральному и региональному законодательствам;

системой взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти;

укомплектованностью кадрами органов управления;

степенью квалификации специалистов (управленцев и исполнителей);

обеспеченностью картографическими материалами необходимого масштаба;

наличием данных повсеместной инвентаризации земель, землеустройства, кадастра, мониторинга земель и их охраны;

уровнем автоматизации ведения процесса управления и ведения государственного земельного кадастра;

возможностью адаптации используемых геоинформационных систем к условиям объекта управления [14].

Экономическое развитие системы управления земельными ресурсами осуществляется на основе двух важных экономических законов: возрастающих затрат и убывающей доходности, во многом зависящих от развития социально-экономической ситуации и стране.

Закон возрастающих затрат свидетельствует, что для получения дополнительных объемов (или количества) управленческой информации необходимо вкладывать все больше средств. Закон убывающей доходности учитывают при получении дополнительной информации, когда последовательно добавляют изменяющиеся (текущие) затраты к неизменному (базовому) блоку информации. Кроме того, на размер возрастания затрат и падения доходности влияют такие факторы, как инфляционные процессы, активность использования земельно-кадастровой информации, уровень квалификации сотрудников-управленцев, качество применяемых техники и технологии и т.д. [14].

Эффективность управления земельными ресурсами следует определять в социально-экономической системе с учетом использования первичных (природные и трудовые ресурсы) и вторичных (материальное производство, информационные ресурсы) факторов производства [23].

При разработке системы управления земельными ресурсами используют системный подход, основными методами применения которого могут быть следующие виды анализа: объекта, функциональный, целей.

При анализе объекта необходимо установить обоснованные границы объектов; объемы и виды обмена информации между системой и ее окружением, а также выявить структуру системы, состав подсистем, их взаимодействие. Практическое значение системного метода заключается в выявлении роли каждого блока информации при решении общей задачи, в увязке общесистемных функций с учетом конкретных характеристик территорий. Такой метод целесообразен при формировании системы управления земельными ресурсами в административных районах, городах, поселках и других муниципальных образований [21].

Принятие тех или иных управленческих решений на отдельных этапах развития системы может косвенно пли опосредованно отразиться на конечных результатах ее эксплуатации. Поэтому, чтобы управлять системой, необходимо представлять все последующие этапы её развития, уметь обосновать тот или иной вариант ее развития.

При построении системы управления на основе функционального метода в качестве объекта рассматривают определенный экономический, экологический или другой процесс. Это связано с тем, что функционально значимые результаты можно получить только на конечной стадии процесса. Поэтому здесь анализ объекта переходит в анализ процесса. Метод анализа объекта может быть использован при разработке систем управления земельными ресурсами субъектов Российской Федерации, регионов и страны в целом [26].

В условиях переходного периода и недостаточного финансирования наиболее целесообразно применение функционального метода, позволяющего в динамике развития процессов производства и формирования управления земельными ресурсами получать ожидаемые результаты.

При анализе уже функционирующей системы управлении более целесообразно использовать метод анализа целей, когда главным объектом исследования являются задачи, цели системы и порядок их достижения. Этот метод направлен в конечном счете на создание организационной системы, способной путем координации деятельности различных исполнителей обеспечить достижение поставленной цели.

Па практике эти методы могут быть использованы в различном сочетании в зависимости от конкретных природных, социальных и экономических условий региона, эффективности создания и функционирования системы управления [22].

Сложность анализа системы управления земельными ресурсами обусловливает необходимость применения различных приемов и методов исследования.

Методом сравнения оценивают работу органов управления земельными ресурсами, в том числе и земельной службы (или ее организаций), определяют причины отклонений от плановых показателей и выявляют резервы роста.

Основные виды сравнений:

отчетных показателей с плановыми;

плановых показателей с показателями предшествующего периода;

отчетных показателей с показателями предшествующего периода;

показателей работы за каждый день;

показателей со среднеотраслевыми данными;

показателей эффективности работы данного предприятия с показателями аналогичных предприятий в других регионах и др.

Индексный метод применяют при изучении сложных явлений, отдельные элементы которых несоизмеримы. Он позволяет провести разложение по факторам относительных и абсолютных отклонений обобщающего показателя.

Балансовый метод предполагает сопоставление взаимосвязанных показателей хозяйственной деятельности с целью выяснения и измерения их взаимною влияния, а также подсчета резервов повышения эффективности производства.

Метод цепных подстановок заключается в получении ряда корректированных значений обобщающего показателя путем последовательной замены базисных значений факторов - сомножителей фактическими.

Метод элиминирования позволяет выделить действие одного фактора на обобщающие показатели производственно-хозяйственной деятельности, исключает воздействие других факторов.

Факторный анализ - установление силы влияния факторов на результативный признак с целью ранжирования факторов. При этом виде анализа применяют методы корреляционного и регрессионного анализа.

Графический метод - средство иллюстрации организационных, экономических и других процессов па основе рассчитанных показателей. Графическое изображение этих процессов различается по назначению (диаграммы и графики сравнения), по способу построения (линейные, столбчатые, круговые, объемные, координатные).

Функционально-стоимостный анализ - метод системного исследования, применяемого с целью повышения полезного эффекта (или отдачи) системы управления па единицу совокупных затрат за жизненный цикл системы.

Экономико-математические методы применяют для выбора оптимальных вариантов организации и функционирования системы управления земельными ресурсами [23].

К основным приемам анализа относят:

сводки и группировки. Сводка - подведение общего результата действия различных факторов на обобщающий показатель функционирования системы УЗР (или хозяйственной деятельности управленческой структуры). Группировка - выделение среди изучаемых факторов характерных групп по тем или иным признакам в виде таблиц;

абсолютных и относительных величин. Абсолютные величины характеризуют размеры факторов (величины, объемы, площади), относительные - уровень выполнения плановых заданий, темпы роста показателей, структуру, удельный вес и т.д.;

средних величин. Его используют для обобщающей, наиболее типичной характеристики массовых, количественно однородных факторов и условий (средние арифметические, геометрические, простые, средневзвешенные);

динамических рядов. Применяют для анализа изменений показателей во времени, показа последовательных значений факторов, вскрытия их закономерностей и тенденций развития;

сплошных и выборочных наблюдений. Сплошные наблюдения предполагают изучение всей совокупности явлений, характеризующих производственно-хозяйственную деятельность управленческого учреждения (или организацию системы УЗР). Выборочные наблюдения проводят на основе типовых представителей всей совокупности явлений или процессов. Далее, применяя методы теории вероятностей, определяют возможность распространения выводов на всю генеральную совокупность изучаемых явлений;

детализации и обобщения. Детализацию проводят путем разложения обобщающего показателя на частные для определения доли их влияния на основной фактор. Обобщение раскрывает связь между частями общего процесса (в данном случае формирование системы УЗР) и определяет степень их влияния на общую эффективность.

Под эффектом системы управления земельными ресурсами необходимо понимать результат управленческих действий, выраженный в абсолютных и относительных показателях, а под эффективностью системы управления земельными ресурсами - проведение определенного объема и вида управленческих действий (в том числе земельно-кадастровых) для повышения качества и степени использования земельных и информационных ресурсов [14].

Эффективность системы управления земельными ресурсами можно подразделить на экономическую, экологическую, организационно-технологическую, информационную и социальную составляющие.

Экологический эффект управления земельными ресурсами может проявляться в зависимости от периода освоения системы управления. Он может быть первичным, промежуточным и конечным.

Первичный эффект заключается в снижении отрицательного воздействия на окружающую среду и улучшении ее состояния. Проявляется он в снижении объема загрязнений и концентрации вредных веществ в почве и воде, воздухе; увеличении площади пригодных к использованию земель, сокращении уровня шума и т. Д.

Промежуточный эффект - это снижение загрязнения природной и антропогенной среды до минимально допустимых норм.

Конечный эффект заключается в повышении продолжительности уровня жизни населения, снижении заболеваемости людей, эффективности общественного производства и увеличении валового национального продукта страны. [23].

Под экономической эффективностью управления земельными ресурсами понимают результативность деятельности государственных и муниципальных органон по управлению земельными ресурсами, измеряемую отношением полученного количественного экономического эффекта (результата) к затратам средств на управленческую деятельность.

Экономическая эффективность системы управления земельными ресурсами создастся за счет взаимоорганизации системы землепользования и территории регионов, создания оптимальных пропорций в структуре земельного фонда и землепользования, их территориальном размещении, улучшения экономической, налоговой, инвестиционной политики управления, что сказывается в конечном счете на эффективности материального производства регионов и муниципальных образований.

Эффективность управления земельными ресурсами необходимо рассматривать на трех уровнях:

Российской Федерации - общехозяйственная;

региона (область, район) - региональная;

конкретного землевладения, землепользования - хозрасчетная (коммерческая) эффективность.

Экономическую эффективность системы УЗР подразделяют на абсолютную (прямую), фактическую, расчетную [14].

Абсолютную (прямую) эффективность определяют как реальную экономическую отдачу от управленческих действий (увеличение сбора земельного налога, плата за информацию и оказание услуг и т. Д.).

Абсолютная эффективность системы управления складывается из прямого эффекта и части косвенного и опосредованного эффектов, получаемых вследствие принятия экономически эффективного управленческого решения по развитию территории.

Фактическую эффективность системы определяют по осуществленным единовременным затратам и ежегодным издержкам для освоения и ведения системы УЗР с корректировкой в случае получения низкой фактической эффективности. Корректировку осуществляют в ходе авторского контроля, позволяющего установить степень полезности системы для развития территории.

Расчетная эффективность определяется количеством и составом расходов, их окупаемостью на перспективу с учетом нормативных показателей. Фактическая и расчетная эффективности часто не совпадают вследствие экономических, организационных, административных, правовых и других причин.

Социальная эффективность системы УЗР - это создание благоприятных условий для улучшения жизнедеятельности населения, социального развития общества, получаемых в результате принятия управленческого решения.

Различают три вида социальной эффективности: общенациональную, региональную и индивидуальную.

Общественная и региональная социальная эффективности реализуются через формирование земельных отношений, создание многообразных субъектов земельных отношений и охрану их прав.

Она вытекает из значения земли как объекта социально-экономических связей и направлена на развитие и улучшение социальных условий населения страны или региона.

Индивидуальная социальная эффективность управления формируется за счет высокой социальной защищенности конкретного субъекта и проявляющаяся в степени предоставления услуг па потребительском рынке; минимизации времени, затрачиваемого потребителями на получение информации и услуг; высоком качестве сервисного обслуживания; равнодоступности всех членов общества к земле как основе их деятельности и жизни.

Социальную эффективность измеряют отношением натуральных показателей, характеризующих социальную результативность, к затратам, требуемым для её достижения.

Организационно-технологическая эффективность системы управления земельными ресурсами отражает эффективность процесса планирования, организации, технико-технологического обеспечения управленческого процесса.

Информационная эффективность управления земельными ресурсами - это улучшение информационного обеспечения системы органов управления, в том числе и землеустроительных, полной и достоверной информацией для обоснования принятия решений.

Информационное обеспечение должно соответствовать следующим принципам функционирования:

формирование, хранение, автоматизированная обработка и выдача по запросам пользователей разноаспектной информации о землях в форме конкретных и обобщенных справок для совместного системного анализа данных в процессе выработки управленческих решений;