Организация и финансирование работ по землеустройству и государственному кадастру недвижимости

Целевой программой "Градостроительное регулирование территории муниципального образования "город Оренбург" на 2011-2016 годы" предусмотрено формирование проектов планировки и межевания на неосвоенные районы г. Оренбурга. 16 микрорайон СВЖР также является неосвоенным районом, что дало толчок к разработке градостроительной документации для дальнейшего использования данной территории. Формирование проекта межевания осуществлялось на основе проекта планировки, разработанного ООО "Архпроект" в 2013 году. Проект планировки, согласно ПЗиЗ, это документ, подготавливаемый в целях обеспечения устойчивого развития территории и выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, линейных объектов, иных элементов). В данном случае, объектом межевания является 16 микрорайон, как элемент планировочной структуры. Элемент планировочной структуры - это квартал, микрорайон, комплекс (границами которого являются определенные по планировке территории красные линии либо подлежащие определению красные линии; вид элемента планировочной структуры определяется органом местного самоуправления.

Расположение 20 микрорайона представляет собой участок, ограниченный Северным проездом, ул. Поляничко, ул. Саморядова и загородным шоссе, как видно на рисунке 4.1.

Рисунок 4.1 - Схема расположения элемента планировочной структуры

Площадь территории в линиях регулирования застройки 25.7 га. На территории микрорайона, согласно проекту планировки, планируется расположение школы, трех детских садов, жилые дома повышенной этажности, подземные двухуровневые стоянки, трансформаторных подстанций, объектов культурного отдыха и др.

Деятельность по распределению (межеванию) городской территории на земельные участки, образуемые как объекты недвижимости с фиксированными границами путем разработки, согласования и утверждения проектов планировки и межевания осуществляется ПЗиЗ. Согласно данным правилам проекты планировки и межевания подготавливаются на основе документов территориального планирования города (Генерального плана) с соблюдением градостроительных регламентов, требований технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений, а до их вступления в силу в установленном порядке - в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 №184-ФЗ "О техническом регулировании", Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ и с учетом границ территорий объектов культурного наследия, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий. [28] Органом, осуществляющим планирование использования земель, наводящихся в муниципальной собственности, путем утверждения проектов планировки и межевания является администрация города Оренбурга. В составе проекта межевания разрабатываются градостроительные планы земельных участков, подлежащих застройке.

Основанием для разработки проекта межевания является техническое задание. В роли технического задания на разработку проекта межевания выступает согласованный проект планировки территории, согласно п. 33. стр.43 главы 5 Градостроительного Кодекса РФ 3.: "Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа", в этом случае техническим заданием будет являться эскизный проект территории. Для 16 Микрорайона СВЖР проект планировки представляется в виде технического задания для разработки документации по межеванию.

Регулирование составления проекта планировки и межевания с Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 №190-ФЗ, со СНиПом 11-04-2003 "Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации", со СНиПом 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка городских и сельских поселений", с учетом требований "Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ" (РДС 30-201-98) от 06.04.1998 №18-30. (п.2.4 источника [28])

Также, при разработке проектов планировки и проектов межевания должны быть учтены требования, установленные нормативно-техническими документами по обеспеченности доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и маломобильных групп населения в соответствии со СНиПом 35-01-20 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения", СП 35-105-2002 "Реконструкция городской застройки с учетом доступности для инвалидов и других маломобильных групп населения" (п. 2.6 источника [28]).

Проекты межевания разрабатываются на основе откорректированных топографических материалов.

Согласование (проверка) проектов планировки и проектов межевания осуществляется в соответствии с действующим законодательством РФ.

Проекты планировки и проекты межевания должны согласовываться с заинтересованными организациями при наличии их объектов на территории. (п. 2.3)

После утверждения один экземпляр материалов проекта планировки и проекта межевания в бумажном виде передается в архив администрации города.

4.2 Формирование документации к проекту межевания 20 микрорайона в северо-восточном жилом районе города Оренбурга

Проект межевания представляет собой графическую часть и включает в себя чертежи межевания территории и градостроительные планы земельных участков.

Применительно к проектам межевания Градостроительным кодексом Российской Федерации устанавливаются следующие положения:

- проекты межевания всегда подготавливаются в границах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов), то есть в границах красных линий, установленных проектами планировки (часть 1 статьи 43);

- посредством проектов межевания всегда устанавливаются границы земельных участков, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке территорий (части 1 и 2 статьи 43);

- проекты межевания всегда содержат в своем составе градостроительные планы земельных участков (часть 6 статьи 43);

- проекты межевания могут подготавливаться в составе проектов планировки территории или в виде отдельного документа - в случае, когда проекты межевания подготавливаются применительно к элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам), имеющим красные линии, ранее утвержденные в составе проектов планировки (части 1 и 3 статьи 43).

Чертежи межевания территории выполняются и оформляются в соответствии с требованиями ст. 43 Градостроительного кодекса РФ, СНиПа 11-04-2003 "Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации".

Градостроительные планы земельных участков выполняются по форме, установленной Правительством РФ, в соответствии с Инструкцией, утвержденной Министерством регионального развития РФ (приказ от 13.04.2006 №40). [28]

Целью формирования проекта межевания является установление границ земельного участка, подлежащего застройке, расположенного на территории 16 микрорайона СВЖР, в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства местного значения. Согласно п. 3 ст. 43 Градостроительного кодекса подготовка проекта межевания осуществляется в составе проектов планировки или в виде отдельного документа.

Согласно п. 5. Градостроительного кодекса проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются:

1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории;

2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;

3) границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты;

4) границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства;

5) границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

6) границы территорий объектов культурного наследия;

7) границы зон с особыми условиями использования территорий;

8) границы зон действия публичных сервитутов. [27]

Основой для подготовки проекта межевания является проект планировки "Застройка 16 микрорайона Северо-Восточного жилого района в городе Оренбурге". В 2013 году были произведены работы по разработке проекта планировки на данный микрорайон. Проект еще не прошел процедуру публичных слушаний.

Подготовка проекта межевания подлежащих застройке территорий 16 микрорайона осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства местного значения.

Проект межевания производился согласно ПЗиЗ МО "город Оренбург", СНИП 2.07-01-89 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений, Градостроительному кодексу, решению Оренбургского городского совета от 10 октября 2008 года №696 Об утверждении "О порядке разработки, согласования и утверждения документации по планировке территории муниципального образования "город Оренбург"" в действующей редакции, и др. документы.

Разработку и согласование проекта межевания можно разбить на следующие этапы:

1-й этап: Получение распоряжения комитета по градостроительству и архитектуре на разработку проекта межевания территории;

Сбор исходных данных профильных комитетов и ведомств, изготовление топографической съемки: ориентировочный срок: 1,5 месяца.

2-й этап: Разработка проекта межевания территории: ориентировочный срок: 2 недели.

3-й этап: Согласование проекта межевания с профильными органами исполнительной власти: ориентировочный срок: 1,5 месяца.

ИТОГО: В среднем на разработку и согласование проекта межевания требуется от 3-4 месяца*.

Стоимость производства работ просчитана в экономической части диплома, в смете на выполнение проектных работ.

Графическая часть проекта межевания представлена чертежами:

1 Схема чертежа планировки территории с отображением красных линий, линий отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений. (В п. 4.4 решения "О порядке разработки градостроительной документации" установлено, что по мере загруженности имеется возможность расположения чертежей в виде одной схемы)

Согласно ст. 1 п. 11 Градостроительному Кодексу - "Красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территории общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения." В данном случае красные линии были утверждены в составе проекта планировки территории 16 микрорайона.

Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации была утверждена постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 №18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98.

Требования РДС 30-201-98 представлены в следующих пунктах:

1. Проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территорию поселения или части поселения в масштабе 1:2000 (генерального плана поселения, совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки), и является утверждаемой ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов, выполняемых в масштабе 1:500,1:1000 и 1:2000.

2. Красные линии разрабатываются в составе:

- плана красных линий в масштабе исходного проекта; - разбивочного чертежа красных линий в масштабе 1:2000.

3. В отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождается указанием на необходимость последующей детальной разработки.

4. При разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления.

Перечень согласовывающих организаций определяется заданием на проектирование. Как правило, согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации.

5. После утверждения проекта, включающего план красных линий, разработки и утверждения разбивочного чертежа красные линии переносятся органами архитектуры и градостроительства на планшеты топоподосновы в масштабе 1:2000, охватывающие территорию всего поселения, и закрепляются на ней как сводный план красных линий.

6. Корректировка красных линий может осуществляться по решению органов местного самоуправления, утвердивших их, в связи с изменением градостроительной ситуации в результате необходимости проведения реконструкции сложившейся застройки, изменением категории (пропускной способности) улиц и дорог поселения.

7. Сводный план красных линий выполняется, хранится и поддерживается органами архитектуры и градостроительства. Органы архитектуры и градостроительства осуществляют контроль за соблюдением красных линий на подведомственной территории и несут ответственность за своевременное внесение дополнений и изменений в соответствии с утвержденными разбивочными чертежами.

8. Подлинные чертежи планов красных линий, разбивочных чертежей и актов установления (изменения) красных линий хранятся в органах архитектуры и градостроительства вместе с соответствующей градостроительной документацией.

9. Пользование материалами сводного плана красных линий, перенос красных линий на материалы подосновы, тиражирование и предоставление выкопировок из сводного плана красных линий заинтересованным организациям, предприятиям и муниципальным службам производится в порядке, предусмотренном градостроительным уставом и правилами землепользования и застройки поселений. [29]

2. Схема линий отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений, выполняется в соответствии с требованиями, указанными в ПЗиЗ. Согласно им, отступ от красной линии до линии регулирования застройки в соответствии с региональными нормами градостроительного проектирования Оренбургской области должен составлять :

- при новом строительстве - не менее 5 метров;

- минимальное расстояние от границ соседнего участка до:

- основного строения - не менее 3 метров;

- хозяйственных и прочих строений - 1 м;

- открытой автостоянки - 1 м;

- отдельно стоящего гаража - 1 м;

- минимальное расстояние от окон жилых помещений (комнат, кухонь, веранд) до соседнего дома и хозяйственных построек (сарая, закрытой автостоянки, бани), расположенных на соседних участках, - не менее 6 м;

- минимальные расстояния от дворовых туалетов, помойных ям, выгребных септиков до соседнего дома - 4 м. [30]

3. Схема границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты

Так как территория 16 микрорайона является территорией под застройку и в данный момент на ней нет существующих застроенных земельных участков, следовательно данная схема в составе проекта межевания не выполняется.

4. Схема границ формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства.

Данная схема выполняется в соответствии с техническим заданием, согласованным администрацией города Оренбурга и утвержденным заказчиком.

По запросу заказчика администрация города Оренбурга предоставляет исходные данные заказчику документации по проектам планировки и межевания. Исходные данные предоставляются непосредственно самой администрацией, Управлением землепользования и развития пригородного хозяйства администрации города, Управлением по культуре и искусству, экологическими отделами администраций Северного и Южного округов. Данная информация предоставляется в срок десять (рабочих) дней со дня получения запроса заказчика (Комитета по градостроительству и архитектуре администрации города) документации по планировке территории.

Границы земельных участков сформированы по аналогам разработанной документации по планировке территории муниципального образования. На данной территории согласно представленным данным действует норматив градостроительного проектирования местного уровня, который устанавливает требования по расчету площади земельных участков объектов градостроительной деятельности, планируемых к размещению.

Расчет площади земельных участков объектов жилой застройки учитывает объемно-композиционное и планировочное решение, принятое проектом планировки данной территории и выполнен на основании проектных показателей.

Принцип расчета площадей земельных участков объектов проектирования, и формирования границ, основан на необходимости создания благоприятной среды проживания, обеспечения гражданских прав, условий доступа к объектам, их содержания и обслуживания. Основываясь на данном принципе формирование земельных участков позволяет обеспечить требуемые условия, а также выделить в общей системе объектов землеустройства территории общего пользования, которые в свою очередь являются связующим звеном пространственного взаимоотношения городского сообщества.

В п. 4 ст. 43 Градостроительному Кодексу сказано, что размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. Если в процессе межевания территорий выявляются земельные участки, размеры которых превышают установленные градостроительным регламентом предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, для строительства предоставляются земельные участки, сформированные на основе выявленных земельных участков, при условии соответствия их размеров градостроительному регламенту.

Формирование земельных участков выполняется в строгой последовательности. Первоначально формируются участки объектов инженерной инфраструктуры исходя из условий определенного проектом планировки местоположения линий подключения к объектам жилой застройки и узловых сооружений. Затем формирование земельных участков выполняется непосредственно по объектам жилой застройки и узловых сооружений. Согласно принятой системе землепользования на территории муниципального образования внутриквартальное пространство территории жилой застройки микрорайона сохраняется в массиве земель общего пользования.

Координирование объектов землепользования выполнено в местной системе координат на основе предоставленного топографо-геодезического материала.

Технология производства землеустроительных работ определена согласно действующего законодательства.

Полномочиями подготовки предложений о выборе земельных участков и подготовки заключений о возможности использования для строительства объектов недвижимости наделен Департамент градостроительства и земельных отношений г. Оренбурга.

5. Схема границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.

На территории 16 микрорайона планируется размещение школы на 33 класса, детские сады на 593 человека, жилые дома, представляющие собой многоэтажную застройку (14, 17, 19 этажей), планируется устройство подземных автостоянок на 2708 м/мест. Согласно подсчетам плотность населения микрорайона будет составлять 391 чел/га. Условно разрешенный вид использования данной территории - земельный участок для размещения домов многоэтажной жилой застройки. Согласно п.3 ст. 49 Жилые зоны "Ж" ПЗиЗ [30] Зона многоэтажной застройки многоквартирными домами предназначена для проживания населения с включением в состав жилого образования отдельно стоящих и встроенно-пристроенных объектов всех уровней обслуживания. В состав вида разрешенного использования входят: многоэтажные жилые дома;

-спортивные и рекреационные сооружения и площадки для взрослых;

-хозяйственные площадки для мусоросборников;

- гостевые автостоянки;

-общежития;

-площадки для выгула собак.

При размещении объектов капитального строительства предусматривается радиус обслуживания населения учреждениями и предприятиями, размещаемыми в жилой застройке. Расстояния регламентируются СНиП "Градостроительство. Планировка и застройка территории" [31]

Для общеобразовательных школ радиус доступности обслуживания должен быть не более 750 м, для начальных классов - не более 500 м. Для детских и дошкольных учреждений - 300 м (данные для городов). Помещения физкультурно-оздоровительного характера должны располагаться на расстоянии не более 500 м, в физкультурно-спортивные центры - 1500 м. Предприятия торговли, общественного питания и бытового обслуживания местного значения при многоэтажной застройки должны выдерживаться на расстоянии 500 м.

6. Схема границы территорий объектов культурного наследия.

ПЗиЗ регулируются составы зон с особыми условиями территории, к которым относятся зоны ораны объектов культурного наследия. К ним относятся:

- охранная зона;

- зоны регулирования застройки;

- зоны охраняемого ландшафта;

-зона археологического культурного слоя.

Согласно Федеральному закону №73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" г. Оренбург имеет статус исторического поселения, где государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты: планировка, застройка, композиция, природный ландшафт, археологический слой, а также другие ценные объекты (Закон Оренбургской области "Об объектах культурного наследия" №495/67-III от 17.09.2003). в ПЗиЗ перечислен ряд памятников, которые подлежат охране, но на территории 16 микрорайона такие памятники не расположены, поэтому данная схема в состав проекта межевания не включается.

7. Схема границ зон с особыми условиями использования территорий.

Среди таких зон находятся: территории санитарно-защитных зон, водоохранные зоны водотоков и водоемов, особо охраняемых природных территорий, охранные зоны специализированных больниц. Рассмотрим наиболее значимые для территории 16 микрорайона требования по установлению санитарно-защитных зон. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов". При формировании земельных участков устанавливать ограничения в соответствии с данными требованиями. Для гостевых автостоянок жилых домов разрывы не устанавливаются в соответствии с п. 11 табл. 7.1.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Условием использования территории, в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" требуется вертикальная планировка территории для отвода поверхностного стока за ее пределы; озеленение, ограждение и обеспечение охраны; твердое покрытие дорожек к сооружениям; оборудование сооружений с учетом предотвращения возможности загрязнения питьевой воды через оголовки и устья скважин, люки и переливные трубы резервуаров и устройства заливки насосов. Санитарные мероприятия должны выполняться органами коммунального хозяйства или другими владельцами водопроводов.

8. Схема границы зон действия публичных сервитутов

Так как планируемое размещения 16 микрорайона предполагает размещение подземных автостоянок, то возникают обременения на территории, занятые стоянками. Таким образом, на территории 16 микрорайона установлено 2 вида общественных сервитутов: общественный сервитут для дорог и проездов и общественный сервитут площадок для жителей на кровлях подземных гаражей.

4.3 Прием документов реализации мероприятий

После выполнения проекта межевания территории производится согласование и утверждение проекта. Документация, разработанная на основе исходных данных, предоставленных администрацией города Оренбурга, согласовывается со следующими инстанциями:

1. Комитет градостроительства и архитектуры - на соответствие документации исходным данным по вопросам планирования, зонирования в соответствии с действующими градостроительными нормативами.

2. Управление по культуре и искусству администрации города Оренбурга. Данная инстанция производит проверку в том случае, если в границ проектирования входят территории зон охраны объектов культурного наследия или территории объектов культурного наследия. Так как на территории 16 микрорайона объектов культурного наследия не расположено, с управлением по культуре и искусству проект межевания не согласовывается.

3. Экологические отделы администрации Северного и Южного округов, если в границы проектирования входят особо охраняемые территории.

4. Управление по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности города, в том случае, если в границы проектирования попадают территории, подверженные риску возникновения пожаров, возможности возникновения чрезвычайных ситуаций.

5. Управление федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия Оренбургской области для проверки в соответствии с установленной компетенцией границ зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. В результате проверки Роспотребнадзор выдает соответствующее заключение с учетом требований Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

6. Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Оренбургской области. Оно выполняет проверку мероприятий по инженерной подготовке территории в части техногенного воздействия на окружающую среду.

7. Иные органы, если это предусмотрено действующим законодательством.

Срок рассмотрения документации не превышает 10 рабочих дней. По результатам проверки документы предоставляются в администрацию города Оренбурга для окончательной проверки, которая проходит в течении 30 рабочих дней с момента предоставления заказчиком документации.

Итогом проверки является решение о проведении публичных, принимаемое администрацией, либо направление документации на доработку в указанными замечаниями

Доработка осуществляется заказчиком работ по проекту межевания. Предоставление проектов межевания на публичные слушания и рассмотрение на них осуществляются в соответствии с Постановлением Оренбургского городского Совета от 13.10.2005 № 202 "Об утверждении положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования "город Оренбург".

После получения материалов документации со всеми необходимыми согласованиями Комитет градостроительства и архитектуры осуществляет подготовке проекта постановления Главы города об утверждении документации по планировке территории.

5. Проблемы реализации документов территориального планирования на основе целевых программ

5.1 Проблемы реализации на уровне муниципального образования

Реализация программ представляет собой реализацию государственной политики на муниципальном уровне. Так как метод программно-целевого планирования является относительно молодым, то в данной системе есть недоработанные места.

Одними из таких проблем являются:

1. Методическая незавершенность

Отсутствуют устоявшиеся положения для разработки и реализации целевых программ. Отсутствие координации федеральных, региональных, отраслевых целевых программ. Заказчиками и разработчиками выступает множество министерств, ведомств, администраций разного значения, это может привести к распылению средств федерального бюджета, дублированию и неравномерному распределению средств по регионам. Недостаточно развита нормативная база, отсутствие исходных материалов при разработке, что приводит к снижению скорости выполнения работ. Реализация целевых программ не опирается на специальные законы и деятельность специализированных государственных корпораций.

2. Недостаточное финансирование

Каждая программа утверждается вместе с расчетами финансовых затрат на отдельные мероприятия в целом, распределенные по годам. Государственные заказчики программ ежегодно представляют бюджетные заявки на финансирование части расходов из федерального бюджета. Доля федерального бюджета в общей финансовой потребности в ранних программах доходила до 50-80%, затем снизилась до 20-25%, а в самых новых программах не превышает 8-10%. Фактически не одна из принятых программ не финансировалась в полном объеме, в том числе и часть, закрепленная за федеральным бюджетом. По многим программам финансирование открывалось с большим опозданием, прерывалось, или же степень выполнения запланированных объемов финансирования на превышала 10-20%. Слабое финансирование негативно сказывается на привлечении других источников финансирования (из региональных бюджетов и внебюджетных источников). На практике недофинансирование из федерального бюджета не компенсируется средствами из других источников. Вследствие этого большинство мероприятий программ вовремя не выполняется, нарушается их логическая последовательность.

3. Недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ.

Оценка практики органов власти в России свидетельствует, что программирование социально-экономического развития широко используется во многих муниципальных образованиях. Опрос руководителей 500 российских муниципальных образований показал, что программный подход к местному социально-экономическому развитию практикуется в 69,3% муниципалитетов. Во многих городах, особенно крупных, одновременно реализуются десятки целевых программ. [19] Но зачастую, при реализации целевых программ на уровне муниципального образования можно выявить и ряд недостатков, связанных в основном с нарушением финансирования целевой программы.

При финансировании целевых программ средств, привлекаемых из бюджета не всегда достаточно, поэтому возникает необходимость в поиске внебюджетных средств. Возможность привлечения внебюджетных средств или средств бюджетов других уровней возникает из-за недофинансирования программ, в результате чего возникает необходимость в поиске источников данных средств.

Руководители программ - должностные лица местной администрации и её структурных подразделений (ведомств) являются, как правило, и заказчиками, и разработчиками, и исполнителями программ. Программная проблема определяется отраслевыми ведомствами и решается в рамках действующей организационной структуры управления. При таком подходе процветают ведомственные интерес, не всегда совпадающие со стратегическими задачами развития муниципалитета и в основном связанные с перераспределением в свою пользу финансовых ресурсов.

Целевые программы на самом деле стали реальным инструментом целенаправленного воздействия на городскую ситуацию. Но, применяемые методы оценки эффективности муниципальных программ не дают возможности составить общего представления о влиянии целевых программ на экономическую ситуацию в целом. По отдельным направлениям в муниципальных программах можно наблюдать отсутствие результативности и спад в области деятельности, на которую направлена целевая программа. Такое противоречие побуждает к совершенствованию методов разработки и оценки влияния программ на общую социально-экономическую ситуацию в городе. Сущность заключается в том, что во-первых: муниципальные сферы применения программ рассматриваются как составные части общей "городской корпорации" и эффективность программ их развития определяются общим муниципальным результатом. Система оценки эффективности программ муниципального развития должна позволять контролировать изменение главных показателей, сравнивать их по годам и отдельным муниципалитетам, вырабатывать комплекс управленческих воздействий на местном и региональном уровне властях. [18]

5.2 Мероприятия по решению выявленных проблем в программах будущих периодов

Государственное управление земельными ресурсами заключается в использовании органами власти организационно-экономического механизма опосредованного воздействия, включающего изменения законодательства, налогообложения, процентных ставок, целевых нормативов, социальных стандартов, критериев эффективности и др., на деятельность хозяйствующих объектов в области владения, распоряжения и пользования земельными ресурсами.

Вопросы достижения устойчивых темпов экономического роста, проведения модернизации экономики, оказания адресной социальной поддержки гражданам не могут быть решены без участия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь больше возможностей влиять на формирование инвестиционного климата и решение социальных вопросов. Но для этого им необходима прочная финансовая основа.

В процессе развития разрабатываются предложения по децентрализации полномочий, в том числе в налоговой сфере и сфере межбюджетных отношений, между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.

Анализ существующей структуры управления показывает, что функции управления земельными ресурсами в РФ поделены между большим количеством организаций, министерств, федеральных служб и агентств. Это существенно препятствует определению общей земельной политики, не способствует развитию нормального процесса законотворчества. Кроме того, наблюдается борьба ведомств по доказательству своей важности в области управления земельными ресурсами. По мере развития нашего общества роль земельных отношений возрастает, а отсутствие единого органа, регулирующего земельные отношения, организацию использования и охрану земель, ощущается во все большей степени.

Для преодоления перечисленных проблем и повышения эффективности реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами необходимо:

- системное обновление законодательства в сфере регулирования земельных отношений;

- совершенствование системы государственного земельного кадастра как основы государственного управления земельными ресурсами и экономического регулирования земельных отношений;

- совершенствование основ налогообложения земель (усовершенствовать систему налогового администрирования, формирования достоверного источника информации об объектах недвижимости, используемых в целях налогообложения);

- реструктуризировать систему государственного управления земельными ресурсами, разграничить полномочия и компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, организаций всех форм собственности, вовлеченных в единый управленческий процесс;

- разработать целостную непротиворечивую региональную Концепцию использования земельного фонда на длительную перспективу.

На региональном уровне необходимо:

- систематизировать процессы, происходящие в структуре регионального земельного фонда и системе правоотношений на землю;

- определить направления формирования оптимальной инфраструктуры управления земельными ресурсами и регулирования земельного рынка, развития подсистем обеспечения ее функционирования;

- разработать на основе системного подхода методологические основы совершенствования управления земельными ресурсами на региональном уровне, нацеленные на:

- решение задач землеустройства;

- ведение мониторинга земель;

- создание государственного земельного кадастра;

- формирование системы государственной оценки земель;

- регулирование арендных отношений на землю;

- стимулирование приватизационных и инвестиционных процессов;

- развитие инфраструктуры и инструментариев обеспечения земельного рынка;

- совершенствование методов государственного контроля за использованием земель;

- определение принципов и порядка реализации региональной стратегии управления.

Региональным органам исполнительной власти необходимо:

- продолжить развитие системы государственного кадастра недвижимости;

- актуализировать государственную кадастровую оценку земель различных категорий;

- реализовать распоряжение земельными ресурсами, в т.ч. не разграниченными;

- сократить временные издержки при государственном кадастровом учете объектов недвижимости и предоставлении сведений из государственного кадастра недвижимости;

- завершить усовершенствование предоставления государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Для повышения эффективности программных методов работы с целевыми программами предлагаются следующие методы:

- более четкая правовая регламентация

- формирование институциональных механизмов реализации

Особенностью программирования является то, что объект программы не должен осуществляться деятельностью какого-либо структурного подразделения администрации. Поэтому управлять реализацией муниципального программирования целесообразно с помощью программного координирующего органа, который не подчинен отраслевым подразделениям.

Обязательным условием эффективности программирования выступает обеспечение его публичности, привлечение к разработке и реализации городских программных документов населения и бизнеса, разъяснение им сущности проводимых работ. При развертывании работ по программированию важна поддержка на всех уровнях управления и, прежде всего четкое понимание проблемы муниципальными властями, населением, предпринимателями.

Особенностью программно-целевого подхода является то, что объект программы может отождествляться с деятельностью какой-либо структурной подсистемы муниципального образования в части, реализующей решение общих муниципальных задач. Выполнение этого условия предполагает:

1) исходные знания о ситуации в муниципальном образовании, тенденции развития;

2) умение определять проблемы муниципалитета и вести объективный отбор действительно приоритетных целей;

3) математическое моделирование разработки ЦП, которое включает принятие решений на основе многофакторной модели социально-экономического развития муниципалитета. [19]

Поскольку целевые программы в нашей области в основном разрабатываются среднесрочными и долгосрочными (период реализации более 5 лет), она подлежит корректировке, обновлению, адаптированию к изменяющимся целям и условиям, т.е. процесс мониторинга программ требует усовершенствования. Поэтому существует необходимость в создании более совершенной методики эффективности и результативности реализации программы в целом, а не только целевых индикаторов в отдельности.

При возможности также следует стремиться к тому, чтобы целевая программа переходила в режим самофинансирования и саморазвития, т.е. реализуемые мероприятия (имеющие быструю окупаемость затрат) должны создавать средства для последующих мероприятий программы.

6. Экономическое обоснование выполнения документов территориального планирования

6.1 Методика определения эффективности реализации целевой программы

Целевая программа каждого вида имеет определенную нормативно- правовую основу. Нормативная база программирования ориентирована на ведомственные целевые программы (ВЦП), по которым имеется наиболее простой механизм запуска программы. В основе долгосрочных целевых программ лежит концепция, которая представляет собой целостную систему представлений о целях, основных направлениях и механизмах решения задач социально-экономического развития города посредством реализации долгосрочных целевых программ. С июня 2014 года предусмотрен переход целевого планирования на уровень осуществления государственных целевых программ, что позволило обеспечить регулирование финансирования исключительно в те вопросы, которые наиболее остро стоят в вопросах социально-экономического развития города.

На рисунке 6.1 - "Программное ведомство в системе управления программой" можно увидеть пути взаимодействия финансовых средств и действий при реализации целевой программы.

Рисунок 6.1 - Программное ведомство в системе управления программой

Как видно из данного рисунка, утверждение целевой программы достаточно сложный процесс, требующий согласования на многих уровнях власти, на каждом из которых происходит процесс согласования результатов. Цель реализации целевых программ - получение результатов и воздействий. Таким образом, реализация целевых программ имеет свой экономический эффект. Документом, отражающим её эффективность, является отчет о ходе реализации программы и проводится ответственным исполнителей по итогам реализации отчетного года и программы в целом.

Согласно п.6 постановления администрации города Оренбурга от 22 мая 2012 г. №1083-п "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ города Оренбурга" порядок проведения и критерии ежегодной оценки эффективности реализации программы представляют собой выявление результатов реального соотношения достигаемых в ходе реализации программы результатов и связанных с её реализацией затрат, оптимизации управления муниципальными финансами, перераспределения финансовых ресурсов в пользу наиболее эффективных направлений, сокращения малоэффективных и необоснованных бюджетных расходов.

Критерии оценки эффективности реализации программы:

1) уровень достижения запланированных значений целевых показателей (индикаторов);

2) уровень освоения финансовых средств на реализацию программы;

3) полученный социальный, экологический или иной эффект от реализации программы.

Уровень достижения запланированных значений целевых показателей (индикаторов) определяется отношением фактически достигнутого значения каждого целевого показателя (индикатора) в отчетном периоде к его плановому значению по формуле:

, (6.1)

где Иi - уровень достижения i-го показателя (индикатора) программы в процентах;

Ифi - фактическое значение i-го показателя (индикатора), достигнутое в ходе реализации программы в отчетном периоде;

Иni- плановое значение i-го показателя (индикатора), утвержденное в программе на отчетный период;

i - номер показателя (индикатора) программы

Эффективность реализации программы в целом по уровню достижения значений целевых показателей (индикаторов) определяется по формуле:

(6.2)

Где n - количество показателей (индикаторов) программы.

По каждому целевому показателю (индикатору) в случае существенных расхождений между плановыми и фактическими значениями (как положительных, так и отрицательных) проводится анализ факторов, повлиявших на данные расхождения.

Уровень освоения финансовых средств на реализацию мероприятий программы определяется отношением фактически освоенных финансовых средств по каждому мероприятию в отчетном периоде к его плановому значению по формуле:

, (6.3)

Где - уровень освоения финансовых средств на реализацию i-го программного мероприятия программы (в процентах);

- фактический объем расходов на i-ое программное мероприятие в отчетном периоде;

- плановый объем расходов i-го программного мероприятия на отчетный период;

i - номер программного мероприятия программы.

Эффективность реализации программы в целом по уровню освоения финансовых средств на реализацию программы определяется по формуле:

, (6.4)

где: n - количество программных мероприятий программы.

Общая эффективность реализации программы в целом рассчитывается по формуле:

(6.5)

По результатам оценки эффективности реализации программы могут быть сделаны следующие выводы:

1) программа реализуется эффективно, если значение показателя составляет 85% и более;

2) программа реализуется неэффективно, если значение показателя составляет менее 85%.

В случае невозможности проведения вышеуказанных расчетов и оценки эффективности реализации программы с учетом специфики программы ответственным исполнителем проводится оценка программы по достижению социального или иного эффекта от реализации программы, степени выполнения закрепленных полномочий по решению вопросов местного значения или критериев качества предоставляемых в результате реализации программы услуг.

По результатам оценки администрацией города Оренбурга может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации программы.

Если программа реализуется неэффективно, управление экономики и перспективного развития администрации города Оренбурга и/или финансовое управление администрации города Оренбурга подготавливают служебную записку за подписью заместителя главы администрации города Оренбурга по экономике и финансам на имя главы администрации города Оренбурга с рекомендацией принятия решения о внесении изменений в программу в части сокращения перечня программных мероприятий и бюджетных ассигнований на их реализацию или о досрочном прекращении реализации программы в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации[14].

6.2 Эффективность реализации целевой программы "Градостроительное регулирование территории муниципального образования "город Оренбург" на 2011-2016 годы"

Произведем расчет эффективности реализации областной целевой программы "Градостроительное регулирование территории муниципального образования "город Оренбург" на 2011-2016 годы".

За прошедшие отчетные периоды реализация программ выполнялась на 100%, в объеме предусмотренных местным бюджетом средств. Но по отчетным данным финансирование мероприятий производилось не в полной мере. Так, из таблицы 6.1 видно, что уровень запланированных и выделенных средств существенно разнятся. Средства, выделяемые для реализации программы утверждаются ежегодно на муниципальном уровне, и с учетом выделенных средств пересматриваются мероприятия, выдвигаемые для реализации по приоритету.

Таблица 6.1 - Средства, выделенные на реализацию целевой программы "Градостроительное регулирование территории муниципального образования "город Оренбург" на 2011-2016 годы"

Год реализации программы	Объем средств выделенных местным бюджетом , тыс. руб.	Объем запланированных средств, предусмотренных целевой программой, тыс. руб.
2011	59 531,7	10 000
2012	58 754,2	8 452,85
2013	3 464,0	3 464, 0
2014	8100	8100 (плановый показатель)
2015	8100	8100 (плановый показатель)
2016	8100	8100 (плановый показатель)

Так как программа еще находится в действии, следовательно расчеты будем производить по целевым показателям за прошедший отчетный год (2014 г.).

Согласно запланированным объемам и источникам финансирования целевой программы "Градостроительное регулирование территории муниципального образования "город Оренбург" на 2011-2016 годы" в 2014 году было запланировано 3 464,0 тыс. рублей, из них бюджетом утверждены все средства. Источником финансирования являлся бюджет муниципального образования город Оренбург. Эти средства израсходованы на следующие приоритетные направления:

Таблица 6.2 - Распределение финансирования средств целевой программы по направлениям

	Наименование мероприятий	Объем финансирования, тыс. руб.
1	2	3
1	Подготовка градостроительной документации (проекты планировки и проекты межевания)	2964
2	Мероприятия по сносу самовольного строительства	200
3	Подготовка документации для предоставления под комплексное освоение территорий, развитие застроенных территорий и резервирования территорий для муниципальных нужд	0
4	Паспортизация территорий общего пользования (парки, скверы, пляжи и т.д.)	0
5	паспортизация зданий, в том числе паспорта фасадов в историческом центре и магистральным улицам	0
6	Подготовка и переподготовка кадров	150
7	Оснащение средствами вычислительной техники	150
	Итого	3464

Из всех перечисленных направлений подготовка градостроительной документации и мероприятия по сносу самовольного строительства являются приоритетными, т.к. составляют основу градостроительной деятельности. Финансирование иных мероприятий в рамках целевой программы планируется осуществить за счет экономии торгов. Благодаря экономии от торгов, на нереализованные деньги были выполнены работы по разработке и утверждению инвестиционных паспортов территорий общего пользования, выполненных в количестве 60 штук.

Актуальность и целесообразность реализации целевой программы трудно переоценить. Реализация программных мероприятий позволяет создать мощную базу градостроительной документации, задать вектор развития города Оренбурга, выстроить фундамент для дальнейшего расширения города и функционирования строительной отрасли.

Произведем расчет оценки эффективности реализации программы.

- Уровень достижения запланированных значений целевых показателей вычисляем с учетом проводимых мероприятий.

Так как 92 > 85%, следовательно программа реализуется эффективно. На сэкономленные средства (150 тыс. рублей, выделенных от экономии торгов), по решению Оренбургского городского совета, средства пошли на оплату коммунальных платежей департамента градостроительства и земельных отношений.

6.3 Мониторинг цен на услуги по разработке проекта межевания в городе Оренбурге

Для определения стоимости разработки градостроительной документации составляются сметы на выполнение работ. Базовая цена проекта межевания территории определяется по ценовым показателям, приведенным в Справочнике базовых цен на проектные работы в строительстве (СБЦП 81-2001-01).

Таблица 6.3 - Смета на выполнение проектных работ. Документация по планировке территории в составе проекта межевания территории с проведением подготовительных работ по инженерно-геодезическим изысканиям. Объект: микрорайон площадью 26,8 га (в линиях регулирования застройки)

	Вид работ	№ статей глав, таблиц и пунктов указаний к разделу или главе СБЦ	Расчет стоимости	Стоимость (тыс. руб.)
1	Документация по межеванию территории	СБЦ на проектные работы 210г. № 260 табл. 3, п. 3 А=1474,13 В= 10,12 Х=26,8 га Кi=3,64 - индекс изменения сметной стоимости (Письмо Минрегиона Россиии от 29.07.2013 г. № 13478 СД/10) К = 1,08 - районный коэффициент	(1474,13+10,12*26,8)* 3,64*1,08	6861,30
2	Проект межевания территории	К=0,4 - межевание (письмо Минрегиона России от 20.07.2011г. № 19268-АП/08)	6861,30*0,4	2744,52
			НДС (18%)	494,01
			Итого по разделу	3238,53

Сметная стоимость, вычисленная по данным справочника Базовых цен является ориентировочной для организаций, выполняющих работы по подготовке проекта межевания зависит от рыночной цены на данный вид работ: проведение аукциона, запрос котировок и т.д. Средняя стоимость цен на выполнение данного вида работ составляет 3,5 тыс. рублей. Цена устанавливается в зависимости от площади участка от 20 до 50 га