Совершенствование мероприятий по предотвращению утрат материальных ценностей в военных учреждениях

С другой стороны, внутренний контроль за деятельностью федеральных органов власти, управление их имуществом, решение кадровых вопросов, руководство подведомственными организациями, предприятиями, учреждениями остаются в числе полномочий руководителей всех федеральных органов власти, особенно агентств. Агентства осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным агентству. В части финансово-хозяйственной деятельности конкретных органов власти и возглавляемых ими административных структур, использования получаемых для реализации своих функций бюджетных и других государственных средств это и будет ведомственный финансовый контроль в его чисто административной ипостаси.

Таким образом, ведомственный контроль в условиях административной реформы приобретает двойную направленность. С одной стороны, это контроль ведомства в пределах сферы деятельности, в нашем случае финансовой. Объектами контроля становятся все, кто так или иначе имеет дело с бюджетом и финансами вообще. С другой стороны, это контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в административных рамках ведомства. Объектами становятся подразделения ведомства, его территориальные органы, подведомственные организации.

Реализация систематического, регламентированного по охвату контролируемых денежных потоков и периодичности ведомственного контроля за использованием бюджетных, а еще лучше - всех государственных средств, теми или иными путями попадающих в распоряжение различных организаций, предприятий и учреждений, позволит государству контролировать свои расходы в полном объеме. Только при таком условии можно оценивать целевой характер использования средств и эффективность бюджетных расходов.

С учетом вышесказанного общие принципы организации и осуществления ведомственного финансового контроля в настоящее время представляются как ведомственный финансовый контроль, а именно - обязательная и неотъемлемая часть общей системы государственного финансового контроля.

Органы ведомственного финансового контроля являются специальными структурными (контрольно-ревизионными) подразделениями органов исполнительной власти, выполняющими функции по контролю и надзору в сфере деятельности данных органов власти за формированием и использованием бюджетных и иных государственных средств, а также материальных ценностей, находящихся в соответствующей форме собственности или управления.Казаков А.А., Кабанин Г.В. Финансовый и хозяйственный контроль // Военно-экономический вестник. - 2005. - №11,12. - С. 84.

С целью обеспечения максимально возможной независимости, объективности и результативности органы ведомственного финансового контроляКосарев Б.А. Организация и методика контрольно-ревизионной работы в соединении: Учебное пособие - Ярославль: ВФЭА, 2007. - 404 с.:

- подчиняются непосредственно руководителю соответствующего органа исполнительной власти (местного самоуправления);

- финансируются из соответствующих бюджетов и смет отдельной строкой в объеме, необходимом для выполнения утвержденных функций. Руководитель органа исполнительной власти (местного самоуправления) не вправе уменьшать выделенные ассигнования или использовать их на иные цели и уполномочен в случае необходимости и возможности дополнительно финансировать работу контрольно-ревизионного подразделения;

- направляют заверенные копии материалов всех проведенных ревизий и проверок на федеральном уровне в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, на других уровнях - в контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Основная задача органов ведомственного контроля - обеспечение постоянного полного контроля за использованием поступивших в распоряжение соответствующего органа исполнительной власти (местного самоуправления), подведомственных ему органов власти и организаций государственных (муниципальных) средств и материальных ценностей. Периодичность проведения ревизий и проверок устанавливается руководителем органа исполнительной власти по предложению органа ведомственного финансового контроля сроком один раз в один - три года в зависимости от объема поступающих средств, характера их использования и штатных возможностей контрольного органа.

Для осуществления своих функций органы ведомственного контроля должны иметь право и возможность привлекать научные, экспертные и аудиторские организации, а также сотрудничать с последними при проведении ими проверок, предусмотренных действующим законодательством (государственные унитарные предприятия, внебюджетные фонды).

Таким образом, органы ведомственного контроля будут работать в соответствии с порядком организации и осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, в том числе контроля за исполнением федерального бюджета.

Проанализировав особенности проведения мероприятий по предотвращению утрат в военных учреждениях органами государственного и ведомственного финансового контроля можно сдать вывод о том, что в условиях динамично меняющихся в сторону усложнения условиях хозяйствования, политической и социально-экономической обстановки, стандартизация должна основываться на последних достижениях науки и практического опыта, определять наиболее прогрессивные и оптимальные решения задач ГФК, определять уровень развития ГФК и стимулировать его прогресс. Для налаживания ведомственного финансового контроля в условиях функционирования новой системы федеральных органов исполнительной власти также важно учесть обстоятельства, возникающие как элементы или следствия проводимых реформ. Конечным результатом внедрения профессиональных стандартов в системе ГФК, в общем и целом, определились две программы развития стандартизации. По программе минимум стандарты должны обратить внимание руководителей и специалистов ГФК на новые общие подходы к функционированию государственной контрольной системы, определить пути для ее развития и совершенствования, закрепить соответствующий понятийный аппарат. Программа-максимум должна предполагать проведение регламентации всей профессиональной деятельности государственных контролеров, практической унификации ГФК по предложенным стандартам.

2.2 Оценка эффективности мероприятий по предотвращению утрат в военных учреждениях, проводимых органами государственного и ведомственного финансового контроля

Весьма важный вопрос в теории и практике государственного и ведомственного финансового контроля - критерии его эффективности. Оценка эффективности дает возможность рассматривать качественную определенность отдельных органов в общей системе государственного финансового контроля, позволяет установить их качественное различие. Причем, эффективность ГФК можно оценивать лишь относительно деятельности его специально созданных органов (в том числе структурных единиц этих органов или, наоборот, групп органов), а не в целом (проблематично оценить деятельность всех субъектов ГФК, в число которых, по определению, входят также и руководители всех государственных организаций, в силу своего положения обязанные осуществлять контроль). Эффективность финансового контроля - сложная экономическая категория. Она характеризуется определенными критериями и показателями. Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности управленческой деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом производственных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т.д.). С учетом этого положения критерием эффективности финансового контроля будет соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели.

В широком смысле такими целями для государственного финансового контроля будут: рост темпов развития экономики, обеспечение стабильности финансовой системы, увеличение доходной части федерального бюджета и экономия средств в его расходной части.

Конечный результат, то есть совокупность объективных последствий финансового контроля - это главный критерий определения его эффективности. Получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа, реакции на его действия субъекта контроля, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности.

Однако результаты финансового контроля будут неточными, если не учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность проверок, число участвующих в проверках лиц, различного рода расходы (на транспорт, командировки) при выезде на место и т. п. Затраты на проведение контроля могут быть большими или меньшими и должны соизмеряться с его результатами. В этой связи одним из критериев эффективности финансового контроля является его экономичность.

Критерий действенности финансового контроля отражает то положительное влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа или лица, ее качество.

Показатели, отражающие степень воздействия финансового контроля на деятельность подконтрольного субъекта или лица, его влияние на содержание управленческой деятельности, ее структура эффективности финансового контроля состоит из двух частей: во-первых, это макроэффективность государственного финансового контроля и, во-вторых, промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля.Степашин С., Столяров Н., Шохин С., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. - СПб.: Питер, 2004. - 557 с.

Макроэффективность - это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом:

- социальный эффект;

- организационный эффект;

- экономический эффект.

Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по его результатам применяются меры к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, включая их увольнение и привлечение к уголовной ответственности. Кроме того, финансовый контроль за исполнением бюджета не позволяет отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.

Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий, проводимых, в частности, Счетной палатой, предлагаются и реализуются меры по улучшению структуры федеральной исполнительной власти, в результате повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или создаются новые, необходимые для экономики, повышается оперативность управления.

Экономический эффект достигается в результате улучшения деятельности органов федеральной исполнительной власти в части экономии бюджетных и внебюджетных средств, повышения рентабельности производства, снижения себестоимости продукции и т.д.

Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля - это соотношение экономических результатов исполнения представлений и предписаний (возврат средств в федеральный бюджет, включая штрафные санкции; возврат средств на бюджетные счета предприятий и т.д.) и затрат на содержание органа государственного финансового контроля.

Оценка эффективности государственного финансового контроля - вопрос достаточно сложный, и любое предложение вызывает неоднозначную реакцию. По крайней мере, два показателя (и именно в совокупности, т.е. в системе) четко могут свидетельствовать об эффективности государственного финансового контроля:

- прямой эффект, т.е. сумма возмещенных государству средств минус затраты на контроль (но это, как отмечалось выше, достаточно условная оценка);

- упреждение (в результате аналитических исследований, проверок, ревизий, экспертных оценок и т.п.) ненужных расходов и других недостатков (в стоимостном измерении) в управлении (использовании и распоряжении) государственными финансовыми и иными материальными, а также нематериальными ресурсами.

Кроме того, об эффективности государственного финансового контроля можно судить и на основании принятых по его результатам решений, например: принятие нормативно-правовых актов, проведение организационных мероприятий по совершенствованию тех или иных элементов системы государственного управления и т.д.

Предложенную выше систему критериев эффективности государственного финансового контроля целесообразно дополнить косвенными показателями:

а) уровень качества исполнения функций органами государственного финансового контроля,

б) соблюдение профессиональных стандартов и кодекса этики, а также важными качественными показателями, характеризующими, насколько деятельность органов государственного финансового контроля способствовала:

- достижению финансово-экономических целей государства (в том числе, в социальном аспекте);

- оптимизации функционирования конкретных организаций - объектов государственного финансового контроля;

- переменам в сторону улучшения в динамике социально-экономического развития регионов и отраслей, в стиле работы органов исполнительной власти, в государственных управленческих механизмах;

- достижению понимания руководством страны всей важности государственного финансового контроля (особенно на современном этапе) и принятию соответствующих мер по повышению статуса его органов.

Ключевым условием достижения целей и задач ГФК и ведомственного финансового контроля, как его неотъемлемой части, является соблюдение принципов, т.е. основных правил, охватывающих контрольную деятельность в целом. Необходимо также отметить и основные требования к организации системы ГФК. Данные требования по своей сути хотя и не являются принципами, но также обуславливают эффективность отдельных элементов ГФК, а также эффективное функционирование системы ГФК в целом. Схематично данные принципы и требования представлены в Приложении 4. ИНТОСАИ -- международная организация высших контрольных органов. // [электронный ресурс] / Режим доступа: http://bibliotekar.ru/audit-2/7.htm.

1. Принцип законности

Среди всех принципов ГФК важнейшее значение имеет принцип законности, так как он является необходимым условием реализации всех остальных принципов. Свои исходные начала ГФК берет из законодательства Российской Федерации, т.е. деятельность органов ГФК (в том числе их действия, меры, предпринимаемые ими, методология и процедуры) должна строго соответствовать законам и иным нормативно-правовым актам. Должны строго соблюдаться предусмотренные законами и иными нормативно-правовыми актами права и интересы контролируемых (контролеры не должны допускать какого бы то ни было произвола в отношении контролируемых).

Принцип законности предусматривает следующее:

- качество нормативной и законодательной базы ГФК и законодательства РФ в целом, т.е. его соответствие целям общественного развития, укрепления и наращивания государственной финансовой базы (не секрет, что далеко не всякий нормативно-правовой акт способствует развитию и совершенствованию системы ГФК и в целом должным образом отвечает потребностям общества, конституционно установленным правам и свободам каждого его члена, иными словами, сами же законы порой предусматривают совершенно “законную” (с формальной точки зрения) возможность необоснованно или нецелесообразно, т.е. не в интересах укрепления финансовой базы государства, использовать государственные средства);

- соблюдение норм права органами ГФК (их представителями) при реализации своих контрольных полномочий (включая осуществление контроля и вынесение решений по его результатам), а также всеми организациями, имеющими с ними правоотношения (включая исполнение решений органов ГФК).

В целом же законность ГФК - понятие системное, охватывающее как государственных контролеров, так и контролируемых, а также третьих лиц, включая принимающих решения государственных органов. Например, все вопросы функционирования и вторых, и третьих, вопросы их взаимоотношений с контрольными органами также определяются нормативно-правовыми актами.

2. Принцип независимости

Органы ГФК (контролеры) должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера (с точки зрения заинтересованности, личных или родственных связей и т.д.) независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют (т.е. должно быть исключено любое влияние со стороны последних), а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними. Например, результаты проверки, проведенной органом ГФК, будут менее объективны, если его положение в государственном устройстве будет как-то зависеть от результатов того направления, к которому относятся объекты проверки.

Принцип независимости органов ГФК имеет важное государственное значение, так как при реализации этого принципа органы ГФК будут иметь возможность успешно осуществлять свою деятельность, достигать свои цели и задачи. Независимость органа ГФК определяется его статусом, в том числе функциями и подчинением, в системе государственных органов (статусом в организации - для отдельных органов ГФК, являющихся подразделениями органов исполнительной власти и управления). При этом сама структура органов ГФК может предусматривать их прямое или не прямое подчинение друг другу.

Независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем их деятельность.

Независимость также характеризуется четкостью и адекватностью формально определенных прав и обязанностей. Она позволяет государственным контролерам работать с высокой степенью автономии и инициативы, выдавать объективные заключения. При этом каждый государственный контролёр (работник органа ГФК любой ветви власти) должен быть независим в своих суждениях от коллег, включая начальство, должны быть исключены возможности проявлений конформизма. В то же время должен поощряться коллективизм в деятельности государственных контролеров. Важной гарантией независимости государственных финансовых контролеров должны быть также достаточно высокие должностные оклады, соответствующее соцобеспечение, гарантии правового статуса, меры государственной защиты, компенсации и т.п.

3. Принцип гласности (публичности или открытости)

Важность принципа гласности ГФК определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти и широкой общественности о реальном положении дел не только в управлении государственной финансовой системой, но и в государственном управлении в целом. Гласность ГФК - необходимый атрибут современного демократического общества. Принцип гласности предусматривает открытость деятельности органа ГФК, доступность каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности. Необходимо публиковать в прессе (с учетом обеспечения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны) не только отчётные материалы по результатам проверок, но и официальные ответы органов исполнительной и судебной власти на выводы контролеров, в том числе с указанием принятых мер по устранению нарушений (при этом также дается оценка, как этих ответов, так и в целом реакции органов власти на выявленные нарушения и недостатки). Последние будут широко обсуждаться в средствах массовой информации, что побудит соответствующие государственные органы и организации исправлять вскрытые ГФК ошибки в их деятельности. Кроме того, это должно снизить риск низкого качества официальных ответов (несоблюдение сроков и установленного порядка предоставления ответов, несоответствие ответов существу поставленных контрольным органом вопросов, неправильная трактовка положений тех или иных нормативно-правовых актов, подтасовка фактов и т.д.). Необходима тесная связь органов ГФК со средствами массовой информации (радио, телевидение, пресса, издательства и т.д.) для обнародования контрольных материалов. Все это заставит нарушителей и их покровителей держать ответ не только перед правоохранительными органами, но и перед всем обществом, покажет перед всеми их неблагонадежность и вред, подорвет их репутацию. Также возникает необходимость защиты конфиденциальной информации в целях соблюдения государственной и иной охраняемой законом тайны.

При этом должны быть выработаны и в законодательном порядке закреплены процедуры обнародования результатов контроля (включая условия, процедуры санкционирования и т.д.), что будет способствовать формированию устойчивого мнения в обществе о его пользе и необходимости. Например, в странах Западной Европы бытует неписаное правило о том, что общественность является окончательным судьёй контролера.

4. Принцип объективности

Выводы контролеров, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать какую бы то ни было предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т.п.). Так, планирование контрольных мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов.

Выводы по результатам проверок также должны быть беспристрастны (особенно в плане представления материалов), обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию. При этом о качестве информации можно судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.

5. Принцип ответственности

Данный принцип может быть рассмотрен как минимум в трех аспектах: ответственность контролеров, ответственность контролируемых, ответственность третьих лиц (включая принимающих решения, т.е. обладающих исполнительными полномочиями, государственных органов). Рассмотрим последовательно эти аспекты, в связи с предметом настоящего исследования.

5.1. Ответственность контролеров

Каждый субъект ГФК (орган ГФК, его работник) за ненадлежащее выполнение возложенных на него контрольных функций и задач должен нести ответственность (экономическую, административную и дисциплинарную). Ответственность должна быть формально установлена за выполнение каждой контрольной функции, ясно очерченной и формально закреплённой за конкретным субъектом. В противном случае субъект не будет в должной мере осуществлять контроль. Ответственность также способствует более обоснованным, практичным (выполнимым) и действительно необходимым и полезным рекомендациям по совершенствованию объектов контроля.

Вообще говоря, ответственность государственных контролеров имеет первостепенное значение, так как от их работы, их выводов по большому счету зависит государственная экономическая безопасность и общественное благосостояние в целом. В то же время следует признать, что этот принцип нарушается как исполнительной, так и законодательной властью.

5.2. Ответственность контролируемых

Должны быть установлены виновники выявленных ошибок и злоупотреблений в управлении государственными финансами и иной собственностью, они должны нести ответственность согласно степени тяжести (в отношении бюджетных последствий) и степени влияния допущенных ими незаконных или неадекватных действий для государственных финансов (в том числе наносящих государству непосредственный или опосредованный ущерб).

5.3. Ответственность третьих лиц

Третьи лица, включая органы государственной власти, обладающие правом принятия решений (и их исполнения) на основе представлений или предписаний органов ГФК, а так же иные организации, вступающие в правоотношения с последними, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по отношению к органам ГФК (например, обязанность исполнять представления или предписания, обязанность предоставлять информацию и т.д.), что должно быть предусмотрено нормативно-правовых актах. В настоящее же время наблюдается иная ситуация: исполнительная власть реагирует на представления и предписания Счётной палаты РФ крайне неудовлетворительным образом, допуская молчание, бездействие, волокиту (об этом говорится и в постановлении Государственной Думы «О реагировании органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и правоохранительных органов Российской Федерации на факты нарушений, выявляемых Счетной палатой Российской Федерации» от 10 сентября 1997 г. № 1686-II ГД). Это же наблюдается и в отношении реализации результатов контроля, осуществленного иными контрольными органами. Иными словами, деятельность контрольных органов во многом осуществляется впустую.

Вообще, следует сказать, что так называемой российской специфике в большей мере соответствует обратный принцип - «принцип безответственности», если учесть, что только мизерный процент выявленных виновников несет хоть какую-то, пускай даже и моральную, ответственность. Этот принцип для нашего государства скорее традиционен, как и всеобщая (и правых и виноватых) нелюбовь к контролю. Вероятно, это и есть отправная точка неудовлетворительного управления экономикой и финансами, кризиса российской государственности в целом перманентного на протяжении всей истории России социального неблагополучия. Оставим злоупотребления, это отдельная очень актуальная тема, связанная с проблемой коррумпированности власти. Причины ошибок государственных управленцев - они также дорого обошлись государству. Если судить принципиально, то причина здесь проста. Так, если управленец не чувствует ответственности, а точнее, если у него отсутствует, грубо говоря, элементарный страх понести ответственность за свои ошибки, он по своей природе не будет (присутствии у него чувства долга) должным образом концентрироваться и выполнять свои обязанности полной самоотдачей (не говоря уже о непрофессионализме, следовании неквалифицированным советам различного рода консультантов или по сути тупиковым социально-экономическим теориям).

6. Принцип сбалансированности

Этот принцип неразрывно связан с предыдущим. Сбалансированность означает, что субъекту нельзя предписывать контрольные функции, не обеспеченные средствами для их выполнения. Точно так же не должно быть средств, не связанных той или иной функцией. Иными словами, при определении обязанностей субъекта контроля должен быть определен соответствующий объём прав и возможностей, и наоборот.

7. Принцип системности

Предполагает наличие именно системы органов ГФК. Но системообразующей элемент может быть и не один, т.е. система как таковая вовсе не означает некую единую иерархическую конструкцию подчинённости как цементирующего ее начала. Допускается относительная самостоятельность органов контроля, образуемых по линии ветвей власти.

В заключение следует отметить, что эффективность ГФК и ведомственного контроля в Вооружённых силах обеспечивается соблюдением принципов финансового контроля и требований к их организации. Так, эффективность системы органов государственного либо ведомственного финансово контроля в целом достижима, если верно определены их функции, чётко разграничены полномочия, функционирует система координации их деятельности, установлены процедуры взаимодействия, а также основания и виды ответственности.

Глава 3. Проблемы проведения мероприятий по выявлению и предотвращению утрат в военных учреждениях и пути их решения

3.1 Основные проблемы в области ведомственного финансового контроля

В соответствии с законодательством Российской Федерации ведомственный финансовый контроль является составной частью и важнейшим элементом государственного финансового контроля. Данное направление деятельности - одна из обязательных функций всех федеральных органов исполнительной власти. Не является исключением в этом отношении и Министерство обороны. Ведомственный финансовый контроль должен осуществляться вышестоящими управленческими структурами по отношению к нижестоящим во всех звеньях военного механизма.

Сложившаяся на протяжении многих лет ведомственная система финансового контроля Министерства обороны к началу нового тысячелетия была одной из лучших в стране среди федеральных органов исполнительной власти, исправно работала и в целом себя оправдывала. Ее построение базировалось на основополагающем принципе строительства Вооруженных сил - принципе единоначалия.

Организационно подразделения (отдельные должности), занимавшиеся контрольно-ревизионной работой, входили в состав финансово-экономической службы. Эта служба в силу важности и специфики решаемых задач подчинялась: в центре - непосредственно Министру обороны, в войсках - главнокомандующим видами Вооруженных сил, командующим войсками военных округов, родами войск, начальникам главных и центральных управлений Минобороны России, командирам и начальникам, имевшим статус распорядителя бюджетных средств. Служба была связана с финансово-экономической и хозяйственной деятельностью всех без исключения органов военного управления и воинских формирований, и, наряду с командирами-единоначальниками, несла ответственность за законное, рациональное и экономное использование государственных средств, организацию финансового контроля.

Эффективность ведомственного финансового контроля достигалась плановостью и комплексностью подходов к объектам контроля, неразрывной связью всех его элементов. Для этого обеспечивалось постоянное совершенствование нормативной базы контрольно-ревизионной работы, создавались положения, инструкции и методики по проверке различных направлений деятельности Вооруженных сил, обобщался и распространялся опыт проведения контрольных мероприятий, осуществлялась подготовка специалистов, проводилась ротация кадров между контролирующими подразделениями и финансово-экономическими органами.

При назначении офицеров финансово-экономической специальности на руководящие должности, при прочих равных условиях, предпочтение отдавалось лицам, прошедшим школу контроля. Например, начальниками финансово-экономических управлений военных округов и флотов, как правило, становились начальники финансовых инспекций. Офицеры финансово-экономических органов, претендовавшие на более высокие должности, стремились получить практику в области контроля на должностях инспекторского состава.

В ревизиях и проверках финансово-экономической деятельности обязаны были принимать участие все офицеры и гражданские служащие, включая руководителей, финансово-экономических органов, осуществлявших функции финансового планирования и финансирования. Главной целью контрольных мероприятий было вскрытие нарушений, их устранение и предупреждение в дальнейшем. Для инспекторов-ревизоров существовало неписанное правило: выявил нарушение - прими все необходимые меры к его устранению до окончания ревизии. Это правило неукоснительно соблюдалось, предложения вносились только по нарушениям, для устранения которых требовалось длительное время. Результаты ведомственного финансового контроля были очевидными, расходование государственных средств было под пристальным и надежным присмотром.

В середине 90-х годов прошлого века, когда экономику и финансы страны охватили жесточайший кризис и многие негативные явления проникли в важнейший государственный институт Вооруженные Силы, стали высказываться (особенно Главной военной прокуратурой) предложения о повышении статуса финансовой инспекции, расширении ее функций и подчинении непосредственно Министру обороны. Несмотря на очевидную ошибочность таких преобразований, в 1998 году, с согласия начальника Главного финансово-экономического управления Олейника Г.С., Министром обороны принято решение о выделении финансовой инспекции из состава Главного финансово-экономического управления, придании ей статуса Финансовой инспекции Министерства обороны и подчинении руководителю ведомства. Одновременно на данную структуру возложена функция по ревизии хозяйственной деятельности тыловых служб. Затем последовали решения о выделении финансовых инспекций (отдельных должностей) из состава финансово-экономических органов войск (сил) и подчинении соответствующим главнокомандующим, командующим, командирам и начальникам.

Выделение подразделений, осуществляющих финансовый контроль, в самостоятельные структуры резко ослабило их профессиональные возможности, осложнило реализацию ревизионных материалов, устранение и предупреждение нарушений, породило кадровые и другие проблемы. Прекращение ротации инспекторов-ревизоров в финансово-экономические органы стало превращать их в «узких» специалистов, не владеющих знаниями и навыками организации финансово-экономической деятельности органов военного управления, воинских частей, учреждений и организаций Вооруженных сил. Между руководителями финансово-экономических органов и финансовых инспекций стали развиваться непартнёрские взаимоотношения, нередко превращавшиеся в откровенную вражду, в ущерб общему делу - обеспечению рационального использования государственных средств и укреплению финансовой дисциплины. Подчинение финансовых инспекций на местах военному командованию не редко превращалось в чистую формальность, порождало недисциплинированность среди инспекторского состава. Все чаще среди инспекторов-ревизоров стали вскрываться факты нечистоплотности, злоупотребления служебным положением, вступления в сговор за денежное вознаграждение с подконтрольными должностными лицами. Воробьева В.В. Реформы по кругу, или Деньги на ветер. Монография.- Смоленск: Маджента, 2012. - 172 с.

Вместе с этим, несмотря на непродуманные решения, имевшиеся недостатки и трудности, вызванные выведением контрольно-ревизионных структур из состава финансово-экономических органов, Финансовая инспекция Министерства обороны и финансовые инспекции на местах решали свои задачи в соответствии с предназначением. Ведомственный финансовый контроль Министерства обороны в 1998 - 2010 гг. получил дальнейшее развитие. Ежегодно планово проводились ревизии и проверки, результаты которых докладывались руководству Министерства обороны с предложением мер по устранению нарушений. В необходимых случаях ревизионные материалы, содержащие грубые нарушения законодательства Российской Федерации, и факты о причинениях государству материального ущерба, передавались в военную прокуратуру и военно-следственные органы. По поручениям правоохранительных структур, как в центре, так и в войсках (силах) проводились дополнительные ревизии и проверки.

Навязываемая современными реформаторами общественному мнению догма, что проведенные в Вооруженных Силах в 2008 - 2012 гг. преобразования, особенно в финансово-экономических органах и системах материально-технического обеспечения, привели к уменьшению злоупотреблений с материальными и денежными средствами, сокращению фактов утрат и недостач военного имущества, на практике не подтверждается. Сумма ежегодно выявляемого Финансовой инспекцией Министерства обороны и финансовыми инспекциями на местах материального ущерба государству в 2010 году по сравнению с 2005 годом возросла в 4,1 раза (в 2006 г. по сравнению с 2005 г. - в 1,4 раза, в 2007 г. по сравнению с 2006 г. - в 1,1 раза, в 2008 г. по сравнению с 2007 г. - в 1,7 раза, в 2009 г. по сравнению с 2008 г. - в 1,6 раза, в 2010 г. сумма выявленного ущерба фактически осталась на уровне «рекордного» 2009 г.). Военные новости. // [электронный ресурс] / Режим доступа: http://voennovosti.ru/

Кроме причиненного государству ущерба ведомственными контрольно-ревизионными органами в годы реформ выявлены многочисленные случаи нецелевого использования бюджетных средств, бесхозяйственности, неполного возмещения сумм за предоставленные воинскими частями юридическим и физическим лицам услуги, непринятия решений по ранее выявленным нарушениям. При этом подавляющее большинство нарушений было допущено вновь сформированными органами военного управления и другими хозяйствующими структурами. Созданные в начале реформ холдинг ОАО «Оборонсервис» и входящие в него субхолдинги ОАО «Спецремонт». «Спецвооружение», «Оборонстрой», «Агропром», «Оборонэнерго», «Славянка», «Военторг» повысили стоимость работ и услуг без существенного улучшения их качества, предоставляемых Вооруженным Силам и военнослужащим (гражданскому персоналу), значительно увеличили расходы бюджета и коррупционную составляющую финансовой и хозяйственной деятельности армии и флота.

Финансовая инспекция Минобороны, как центральный орган военного управления, непосредственно подчиненный Министру обороны, хотя и с опозданием по времени, стремилась отслеживать процессы, связанные с реформированием финансово-экономической службы и других органов военного управления. Коллективом инспекции разработана и в 2009 году утверждена приказом Министра обороны концепция ведомственного финансового контроля. Однако объектами контроля, как и прежде, в концепции рассматривались виды Вооруженных сил, военные округа, флоты, рода войск, главные и центральные управления Министерства обороны, объединения, соединения, воинские части и организации Минобороны России, хотя в то время уже было очевидно, что вектор реформ круто меняется в сторону освобождения командиров всех уровней от хозяйственных и других функций, не связанных непосредственно с боевой подготовкой войск (сил), и выведения финансово-экономических органов из подчинения руководителей органов военного управления, главнокомандующих, командующих, командиров и начальников. В связи с переходом на территориальный принцип финансового обеспечения через управления и отделы финансового обеспечения по субъектам Российской Федерации (ТФО), формированием и переформированием (нередко неоднократным) все новых управленческих и других структур концепция ведомственного финансового контроля осталась нереализованной.Реформы по кругу, или Деньги на ветер. Монография. Под редакцией В.В.Воробьева. - Смоленск: Маджента, 2012. - 172 с.

Были сформированы межрегиональные финансовые инспекции по Ленинградскому, Московскому. Северо-Кавказскому, Приволжско-Уральскому, Сибирскому, Дальневосточному военным округам, Северному и Тихоокеанскому флотам. Эти структуры ведомственного финансового контроля подчинялись начальнику Финансовой инспекции Министерства обороны, предназначались для организации и осуществления контрольно-ревизионной работы в органах военного управления военных округов (флотов), объединениях, соединениях, воинских частях, военных комиссариатах и организациях, дислоцированных на территории военного округа и входивших в состав флотов. После утверждения в 2010 году Указом Президента Российской Федерации нового военно-административного деления России и образования Западного, Южного, Центрального и Восточного стратегических командований (военных округов) вновь последовали изменения в составе органов ведомственного финансового контроля, которые остались незавершенными.

В Финансовой инспекции Министерства обороны и в межрегиональных финансовых инспекциях все офицерские должности в процессе реформ, как и в финансово-экономической службе Вооруженных сил в целом, ликвидированы. Первоначально это было сделано в отношении начальника Финансовой инспекции Министерства обороны, должность высшего офицера стала комплектоваться государственным гражданским служащим. С 2008 по 2011 год руководителем инспекции являлась не имеющая никакого отношения к Вооруженным силам представительница налоговых органов Карпова Е.О. На смену офицеров (руководителей и инспекторов - ревизоров) стали приходить люди, во многих случаях также далекие от армейского финансового контроля.

Уязвимым местом в работе Финансовой инспекции Министерства обороны и финансовых инспекций на местах с каждым годом все больше становилась реализация ревизионных материалов и, прежде всего, устранение выявленных нарушений и возмещение причиненного государству ущерба. Многие воинские структуры, подвергшиеся неоднократному реформированию и утерявшие в процессе преобразований специалистов и накопленные годами управленческие и отчетные базы данных, а нередко и первичные оправдательные документы, перестали реагировать на замечания и предложения контролеров. Суммы непринятых решений по выявленным нарушениям ежегодно возрастали и стали исчисляться многими миллиардами руб., только за 2010 год они увеличились на 24%, при этом число лиц, привлеченных к ответственности за допущенные нарушения, резко снизилось (в 2010 г. по сравнению с 2007 г. в 2,3 раза).Военные новости. // [электронный ресурс] / Режим доступа: http://voennovosti.ru/

Кроме того, инспекторами-ревизорами, как правило, с согласия или по указаниям руководителей контролирующих органов, все чаще, закрывая глаза на серьёзные, брались во внимание незначительные нарушения в процессе проверок, факты включения в акты ревизий спорных (в части коммерческих, хозяйственных и других рисков) и неурегулированных на государственном уровне вопросов с классификацией их как грубые нарушения финансовой дисциплины. Это вызывало возражения со стороны руководителей проверяемых воинских структур (хотя и не всегда обоснованные), их бездеятельность даже в тех случаях, когда нарушения были очевидными и требовали только одного - работы по их устранению. В результате порождалась длительная и безрезультатная переписка, резко снижавшая эффективность проделанной большой и очень важной работы значительного числа людей, по закону обладавших полномочиями осуществлять ревизию финансово- экономической и хозяйственной деятельности воинских структур.

Руководство Финансовой инспекции не нашло эффективных решений по организации и усилению контроля в связи с внедрением в хозяйственную деятельность Вооруженных сил аутсорсинга, созданием новых структур, в том числе холдинга ОАО «Оборонсервис» и входящих в него субхолдингов. Все меньше проявляло внимания к вопросам контроля и принятия решений по выявленным Финансовой инспекцией Министерства обороны нарушениям руководство Министерства обороны, стремясь не поддавать огласке проблемные вопросы и не привлекать к ответственности за плохую работу коллег - реформаторов. Ни разу, например, Финансовая инспекция не была допущена к проверке Управления государственного заказа и Департамента цен Министерства обороны, других сформированных в ходе реформ структур, в нарушениях, хищениях и злоупотреблениях нет сомнений.

Тупиковая ситуация в системе ведомственного финансового контроля Министерства обороны сложилась в начале 2011 года. С одной стороны, система работала, проводила ревизии и проверки, готовила докладные записки, решала другие задачи в соответствии с предназначением. С другой стороны, результаты ее работы никем, включая руководство Минобороны России, не востребовались. Конкретная работа подменялась многочисленными, но ничего не дающими для изменения ситуации совещаниями. Затем в марте 2011 года последовала директива Министра обороны о расформировании Финансовой инспекции. Основной контрольный орган в Министерстве обороны ликвидирован, в том числе созданные в 2009 году межрегиональные финансовые инспекции, штатами которых предусматривался даже не военный, а гражданский персонал. 

С целью создания видимости наличия и функционирования в Министерстве обороны ведомственного финансового контроля, одной из основных и исключительно трудоёмких задач которого всегда было ежегодное проведение ревизий финансово-экономической и хозяйственной деятельности воинских структур, осуществляющих кассовые операции, образована Контрольно-финансовая инспекция Министерства обороны с неопределённой функцией - для организации и осуществления контрольно-ревизионной работы в Вооруженных силах и руководства деятельностью межрегиональных финансовых инспекций, которых к середине 2012 года сформирована только одна, на территории Западного военного округа. Специалисты из прежней системы ведомственного финансового контроля в новых контролирующих структурах не востребованы. Очевидно, что у сформированных контролирующих органов сил и профессиональных познаний хватит только для реагирования на очевидные факты и информирования политического руководства страны и общественности об отсутствии в Министерстве обороны каких - либо нарушений.Воробьева В.В. Реформы по кругу, или Деньги на ветер. Монография.- Смоленск: Маджента, 2012. - 172 с.

Министерство обороны, как федеральный орган исполнительной власти и главный распорядитель бюджетных средств, которому выделяются значительные государственные средства (в 2012 г. утверждено около 2,0 трлн руб., а до 2020 г. только на реализацию Программы вооружения планируется выделить около 20 трлн руб.), обязано организовать и осуществлять надлежащий, а не показной, ведомственный финансовый контроль.Военные новости. // [электронный ресурс] / Режим доступа: http://voennovosti.ru/

Для этой цели должны быть созданы полноценные, достаточные по численности и профессионально подготовленные контролирующие структуры. Прежняя система ведомственного финансового контроля в период реформы Вооруженных Сил в 2008 - 2012 гг. потерпела неудачу и была ликвидирована. Вновь сформированные контрольно-ревизионные органы малочисленны, малоэффективны и создают иллюзию существования в Минобороны России системы контроля. Представляется, что ставить точку об окончании реформирования контрольно-ревизионных органов и всей системы ведомственного финансового контроля Министерства обороны преждевременно. Пока же приходится надеяться только на то, что все без исключения люди, допущенные к расходованию бюджетных армейских денег, являются профессионалами своего дела и ответственно к нему относятся.

3.2 Направления совершенствования порядка проведения контрольно-ревизионных мероприятий по выявлению и предотвращению утрат в военных учреждениях и пути их решения

Геополитические изменения, произошедшие за последние два десятилетия, переоценка угроз и опасностей для России, а также изменение самих принципов военно-экономической политики поставили перед обществом сложные вопросы: какой военной организацией может и должно обладать государство, какие материальные, финансовые и людские ресурсы для этого необходимы, как их мобилизовать, правильно распределять и более эффективно использовать при создании и применении военной силы. В связи с этим появилась необходимость в проведении военной реформы - совокупности существенных преобразований военной организации государства, направленных на повышение ее эффективности и приведение в соответствие с изменившимися внешними и внутренними условиями.

В настоящее время принцип эффективности, являющийся основополагающим для деятельности всех органов государственного и военного управления, закреплен в ряде нормативных актов. Так, в действующем Бюджетном кодексе Российской Федерации порядок рационального расходования ассигнований из федерального бюджета декларируется следующим образом: «...уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».

Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. предусмотрено создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления финансами страны в соответствие с приоритетами государственной политики. И, как следствие, письмом начальника Службы экономики и финансов Минобороны России от 07.02.05 № 180/5/3/59 предложено всем органам военного управления "обеспечить обязательную формулировку целей, конечных результатов и промежуточных задач планируемых мероприятий, выраженных в стоимостном и натуральном выражении, а также критериев их оценки с одновременным контролем за достижением конечных целей и результатов".

Однако для того чтобы сегодня успешно решать задачи по повышению эффективности экономики Вооруженных Сил Российской Федерации, необходимо, в числе других приоритетных направлений ее реформирования, совершенствовать систему финансового и хозяйственного контроля. Практика показывает, что этому вопросу всегда уделялось особое внимание. Так, в соответствии с Директивой Министра обороны РФ от 08.02.98 № Д-3 из состава финансово-экономических служб и служб тыла выведены все подразделения финансового и хозяйственного контроля и на их базе созданы новые органы. В Центре это - финансовая инспекция Минобороны, на местах - финансовые инспекции военных округов, объединений, соединений и бригад (при наличии функций довольствующего финансового органа). Кроме того, финансово-экономическая служба сохранила за собой право проведения в подчиненных воинских частях, учреждениях и организациях проверок по отдельным вопросам предварительного контроля, а также участия совместно с финансовой инспекцией в ревизиях финансовой и хозяйственной деятельности видов Вооруженных Сил Российской Федерации, военных округов, главных (центральных) управлений. Такая организация системы ведомственного контроля в свое время была оправдана и способствовала повышению эффективности использования материальных ресурсов, бюджетных ассигнований и средств, полученных из внебюджетных источников.

Но жизнь не стоит на месте. Приведение существующего комплекса мероприятий по надзору за использованием выделенных для обеспечения повседневной жизнедеятельности войск материальных, финансовых и людских ресурсов в строгое соответствие с требованиями времени объективно возникает вслед за изменениями, происходящими в обществе и государстве. Недооценка последствий смены общественно-экономической формации в стране привела к снижению эффективности действующей системы финансового и хозяйственного контроля.

Все факторы, непосредственно влияющие на эффективность организации и проведения контрольно-ревизионной работы в Вооруженных Силах РФ, условно можно разделить на две группы: общегосударственные и ведомственные. Рассматривая первую группу, нельзя не отметить отсутствие на государственном уровне законодательного акта, каким мог бы стать федеральный закон «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».Косарев Б.А. Организация и методика контрольно-ревизионной работы в соединении: Учебное пособие - Ярославль: ВФЭА, 2007. - 404 с.

Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25.07.96 № 1095 признано необходимым проведение соответствующими контрольными органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, на предприятиях учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета не реже одного раза в год.