1.1 Нормативно-правовое регулирование мероприятий по предотвращению утрат в военных учреждениях

В условиях недостаточного финансирования вооружённых сил и централизованного снабжения воинских частей, вопросы эффективного использования всех видов ресурсов приобретает особую значимость. Всвязи с этим Министр обороныРоссийской Федерации, заместитель Министраобороны Российской Федерации(по направлению финансово-экономической деятельности), командующие войсками военных округов и другие руководители центральных органов военного управления требуют от подчиненных должностных лиц:

1. Своевременно принимать меры по устранению имеющихся недостатков и упущений в работе по обеспечению сохранности вооружения, военной техники, горючего, продовольствия, строительных материалов, иного военного имущества и денежных средств.

2. Пресекать и искоренять нетерпимые для армии и флота факты бесхозяйственности, растрат, хищений, недостач материальных ценностей и денежных средств.

3. По каждому факту растрат, хищений, недостач материальных ценностей и денежных средств проводить тщательное расследование, виновных привлекать к ответственности, при наличии оснований - передавать материалы в следственные органы.

Военнослужащие, а также граждане, призванные на военные сборы, виновные в причинении ущерба, несут материальную ответственность в соответствии с Федеральным законом от 12 июля 1999 года N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих". Гражданский персонал, виновный в причинении ущерба, несет материальную ответственность в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.В целях эффективной организации хозяйственной деятельности должен осуществляться систематический контроль за своевременным всесторонним и полным обеспечением соединения (воинской части), а также законностью расходования, сохранностью материальных ценностей. Он должен охватывать все виды хозяйственной деятельности соединения (воинской части). Не смотря на всеохватывающий контроль финансово-экономической и хозяйственной деятельности воинских частей и других военных учреждений, основными причинами недостач, утрат и хищений военного имущества продолжают оставаться:

- сокрытие и не взятие на учет выявленных недостач, утрат ихищений материальных средств;

- нарушение сроков проведения административных расследованийи не своевременное принятие решений по ним;

- неправильное оформление материалов на списание по актам технического состояния;

- безответственное отношение отдельных должностных лиц к исполнению служебных обязанностей по хранению, учету и использованию военного имущества и денежных средств;

- бездеятельность внутренних проверочных и инвентаризационных комиссий,

- невыполнение некоторыми командирами и начальниками уставных обязанностей по руководству войсковым и финансовым хозяйством;

- серьезные недостатки в организации и осуществлении контрольно-ревизионной работы службами материально-технического обеспечения и финансово-экономическими органами;

- несвоевременное изучение и принятие к руководству в работе вновь изданных приказов, директив и указаний вышестоящих органов управления;

- некачественный подбор военнослужащих и лиц гражданского персонала на должности, связанные с хранением, выдачей и использованием военного имущества, а также формальное проведение аттестаций материально-ответственных лиц и непостоянный контроль за их деятельностью;

В соответствии с Приказом Министра обороны Российской Федерации от 08.06.2012 г. № 2222 «О введении в действие Руководства по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации» основными направлениями деятельности по предотвращению ущерба в соединении (воинской части) являются:

- правильное определение для каждого соединения (воинской части) лимитов потребления материальных ценностей;

- планирование всех видов деятельности только в соответствии с выделенными ресурсами;

- соблюдение штатной дисциплины;

- назначение в состав инвентаризационных комиссий наиболее подготовленных военнослужащих, систематическое проведение с ними инструктивных занятий;

- учеба командиров в системе командирской подготовки по экономии, рациональному расходованию материальных ценностей;

- выполнение требований к обеспечению сохранности материальных ценностей, организация их правильного хранения;

- ежемесячное обсуждение на служебных совещаниях состояния внутреннего контроля, предупреждение случаев причинения ущерба, искоренение утрат и хищений материальных ценностей;

- постоянный контроль выполнения должностными лицами своих служебных обязанностей, контроль наличия и состояния материальных ценностей;

- проведение в установленные сроки (при обнаружении ущерба) административных расследований, привлечение виновных лиц к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

- своевременный учет хозяйственных операций.

Потребность в материальных средствах включает в себя определенное количество различных видов материальных средств, необходимых соединению (воинской части) для обеспечения выполнения поставленной задачи.

Исходными данными для определения потребности соединения (воинской части) в различных видах материальных средств являются: штатная и списочная численность личного состава соединения (воинской части), количество вооружения и военной техники по группам эксплуатации и по штату; имеющиеся объекты материально-технической базы; фактическое наличие запасов материальных средств; нормы обеспечения различными видами материальных средств; план боевой подготовки и план хозяйственной деятельности.

Истребование материальных средств производится: воинскими частями, входящими в состав соединения, по отчет заявкам (заявкам), представляемым в соответствующую службу соединения; соединениями (воинскими частями), состоящими на довольствии непосредственно в военном округе (флоте), по отчет заявкам (заявкам), представляемым в соответствующие службы (управления) военного округа (флота), в сроки, определенные табелями срочных донесений.

Получателем бюджетных средств является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с бюджетной росписью. Воинские части в большинстве случаев являются получателем бюджетных средств (Приказ Министра обороны Российской Федерации 2008 г. №250 ДСП «О финансовом обеспечении и особенностях бюджетного учета в Вооруженных Силах Российской Федерации»).

В соответствии со ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

1. составлять и исполнять бюджетную смету;

2. принимать и (или) исполнять в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

3. обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

4. вносить соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

5. вести бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);

6. формировать и представлять бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

7. исполнять иные полномочия, установленные Бюджетным Кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Получатель бюджетных средств находится в ведении главного распорядителя бюджетных средств или распорядителя бюджетных средств и не имеет подведомственных учреждений. Поэтому он получает бюджетные средства только на собственное содержание в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Воинская часть выступает получателем бюджетных средств, поэтому ответственность за вышеизложенные полномочия несёт командир воинской части непосредственно и начальник финансового органа, если таковой существует в данной воинской части. Если воинские части стоят на финансовом обеспечении в Управлении (Отделе) финансового обеспечения (УФО) соответствующего субъекта Российской Федерации, то ответственность лежит на начальнике Управления.

Основные направления эффективного использования выделяемых на оборону ресурсов должны заключаться в следующем:

Во-первых, в военном строительстве необходимо исходить из того, что и Вооруженные Силы, и другие войска должны развиваться по единой концепции, под координирующим началом Генерального штаба. Если речь идет об уменьшении численности военнослужащих, то должны сокращаться не только Вооруженные Силы. Адекватно должна сокращаться численность и других войск. Только таким путем можно уменьшить бремя военных расходов. Важно также максимально объединить инфраструктуру Вооруженных Сил и других войск. Создание параллельных, дублирующих друг друга органов управления, узлов связи, военно-учебных заведений, строительных организаций и промышленных предприятий разорительно для государства и ничем не оправдано.

Во-вторых, необходимо упорядочить экономические и финансовые взаимоотношения между Министерством обороны и другими ведомствами. Поскольку бюджеты утверждаются для каждой силовой структуры отдельно, то в повседневной жизни, когда нет экстремальных ситуаций, оказываемые друг другу услуги должны возмещаться. На практике же происходит обратное. Министерство обороны обеспечивает воинские формирования других войск, осуществляет для них призыв, подготовку кадров, оказывает медицинскую помощь, а возмещение расходов получает с "боем", а нередко не получает вообще. Более того, возросло количество фактов, когда стоимость переданных по решению Правительства Российской Федерации вооружения и боевой техники различным силовым структурам Министерством обороны не возмещалась и при формировании военного бюджета эти расходы не учитывались.

В-третьих, приведение штатной численности Вооруженных Сил к установленному уровню, то есть их сокращение, должно происходить поэтапно и по мере совершенствования технического оснащения войск и сил флота. Обвальное, директивное сокращение личного состава в сжатые сроки потребует значительного увеличения ассигнований.

Безусловно, можно "сэкономить" на сокращении путем увольнения военнослужащих без выплаты выходного пособия, без предоставления жилья, отменив нормы, предусмотренные Федеральным Законом "О статусе военнослужащих", но это вряд ли можно будет назвать цивилизованным подходам к проблемам реформирования Вооруженных Сил. Но даже и при таком нецивилизованном подходе значительной экономии не достигнуть.

В целях осуществления предварительного контроля за правильностью установления численности и окладов (тарифных ставок) по должностям гражданского персонала Вооруженных Сил, содержащимся за счет бюджетных ассигнований на оплату труда и доходов от выпускаемой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг, ежегодно проводятся утверждение и регистрация штатных расписаний воинских частей и организаций Вооруженных Сил, источников содержания гражданского персонала, штатных и тарифных документов, которыми необходимо руководствоваться при составлении, утверждении и регистрации штатных расписаний, и назначение должностных лиц, на которых возложены утверждение и регистрация штатных расписаний.

Согласно Приказу Министра обороны РФ от 20.09.1996 N 345 «О порядке утверждения и регистрации штатных расписаний воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны Российской Федерации» контроль за правильностью утверждения и регистрации штатных расписаний осуществляется следующими органами:

Главным финансово-экономическим управлением Министерства обороны Российской Федерации - в главных и центральных управлениях Министерства обороны, управлениях, отделах и службах военных округов, флотов по мере необходимости;

финансово-экономическими управлениями видов и родов войск Вооруженных Сил - в управлениях (службах) соответствующих видов и родов войск Вооруженных Сил и по мере необходимости в соответствующих управлениях, отделах и службах военных округов, флотов;

финансово-экономическими управлениями (службами) военных округов, флотов - в управлениях, отделах и службах военных округов, флотов и по мере необходимости в КЭЧ районов;

финансово-экономической службой военно-морских баз - в морской инженерной службе военно-морских баз;

квартирно-эксплуатационными управлениями военных округов - в КЭЧ районов;

управлениями и отделами морской инженерной службы флотов, флотилий - в отделениях морской инженерной службы.

Финансово-экономические и другие органы проверки правильности утверждения и регистрации штатных расписаний осуществляют ежегодно до 1 августа.

Контроль за правильностью утверждения штатных расписаний организациями, освобожденными от их регистрации, осуществляется центральными управлениями, управлениями, отделами и службами военных округов при проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности указанных организаций. Результаты каждой проверки оформляются актом, в котором в краткой форме излагаются факты выявленных нарушений по утверждению и регистрации штатных расписаний.

Если проверками нарушений не установлено, а незначительные недостатки устранены в процессе проверки, акт не составляется. В этомслучае проверяющий представляет командиру (начальнику), назначившему проверку, доклад о результатах проверки (Приказ Министра обороны РФ от 20.09.1996 N 345 «О порядке утверждения и регистрации штатных расписаний воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны Российской Федерации»).

Неотъемлемой частью финансово-экономической хозяйственной деятельности должны быть ежемесячное обсуждение на служебных совещаниях состояния внутреннего контроля и учеба командиров в системе командирской подготовки по экономии, рациональному расходованию материальных ценностей. Практика показывает, что выполнение планов экономической работы во многом зависит от постоянного и действенного контроля за их выполнением. Этот контроль возлагается на командиров частей, которые обязаны периодически заслушивать доклады командиров подразделений и начальников служб о проведенных мероприятиях по режиму экономии. Заместители командира части, начальник финансового органа обязаны систематически контролировать выполнение годового плана экономической работы в подчиненных службах и подразделениях. Состояние экономической работы в воинских частях, подразделениях и службах является одним из объектов проверки в процессе ревизий финансово-хозяйственной деятельности, проводимых вышестоящими органами.

При выявлении растрат, хищений, нецелесообразного использования материальных ценностей и денежных средств, проверке организации экономической работы в соединении уделяется особое внимание. При этом с особой тщательностью следует проверять: факты привлечения военнослужащих и лиц гражданского персонала к материальной ответственности; правильность и обоснованность списания утраченного имущества по инспекторским свидетельствам; целесообразность заключения хозяйственных договоров со сторонними организациями, их авансирование, применение штрафных санкций, приемку выполненных работ и оказанных услуг и другие мероприятия.

Что касается финансово-экономической и хозяйственной деятельности воинской части в целом, то важную роль в её проведении, и осуществлении мероприятий, предотвращающих утраты и нарушения, играет проведение внутреннего контроля и контроля со стороны других проверочных органов государственного и ведомственного контроля, назначение в состав инвентаризационных комиссий наиболее подготовленных военнослужащих, систематическое проведение с ними инструктивных занятий.

Контроль хозяйственной деятельности воинской части и любого другого военного учреждения подразделяется на предварительный, текущий и последующий внутренний контроль (Приложение 3). Предварительный и текущий контроль осуществляется каждым должностным лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность в пределах предоставленных ему прав. Формой внутреннего контроля является проверка хозяйственной деятельности, проводимая по решению командира воинской части должностными лицами учреждения в соответствии с планом внутреннего контроля, который разрабатывается и утверждается на год. Общая организация и руководство внутренним финансовым контролем, а также ответственность за его состояние возложена на командира воинской части. Непосредственно внутренний финансовый контроль должны осуществлять заместители командира части, начальник финансового органа и инвентаризационная комиссия. Для проведения инвентаризации в воинской части приказом командира назначается постоянно действующая инвентаризационная комиссия. В целях единовременного проведения инвентаризации при большом объеме работ могут создаваться рабочие инвентаризационные комиссии (РИК), которые подчиняются председателю инвентаризационной комиссии (Приказ Министра обороны Российской Федерации 2010 г. №1365 «Об утверждении порядка проведения инвентаризации имущества и обязательств в Вооруженных Силах Российской Федерации»).

В соответствии с Федеральный закон от 12 июля 1999г. N 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» командир воинской части при обнаружении ущерба обязан назначить административное расследование для установления причин ущерба, его размера и виновных лиц. Административное расследование должно быть закончено в месячный срок со дня обнаружения ущерба. В необходимых случаях этот срок может быть продлен вышестоящим в порядке подчиненности командиром, но не более чем на один месяц. При назначении административного расследования весьма важным является выбор командиром лиц, которым оно будет поручено. Наставлением по правовой работе в Вооружённых Силах Российской Федерации предусмотрено, что административное расследование может проводиться лично командиром или по его указанию любым из офицеров. А в необходимых случаях назначаемой комиссией. Непосредственно выбор конкретного должностного лица или состава комиссии должен быть осуществлён командиром с учётом существа самого дела. Так, расследование сложных случаев причинения материального ущерба, требующих значительного времени и специальных технических знаний, рекомендуется поручить офицерам, имеющим опыт и соответствующую подготовку.

1.2 Сущность мероприятий по предотвращению утрат в военных учреждениях

Чтобы понять сущность мероприятий по предотвращению утрат, необходимо понять, насколько негативно влияют нарушения на деятельность воинских частей и учреждений. В предотвращении этих последствий и заключается сущность мероприятий. Очевидно, что расходы и нарушения, наносящие ущерб смете министерства обороны не могут не сказываться на ведении финансово-хозяйственной деятельности воинской частью. Они существенно снижают эффективность использования денежных и материальных средств, не позволяет достичь поставленных целей и показателей.

Незаконные и нецелевые расходы ведут к комплексному нарушению порядка финансирования и использования полученных средств, целевого использования средств федерального бюджета - их направление на указанные при выделении средств цели, независимо от наличия результата, а также наличия (отсутствия) неправомерных действий, сопровождающих такое использование. Списание денежных и материальных средств без законных оснований, без соблюдения установленных норм приводят к тому, что согласно учёту государственные средства буквально исчезают. Аналогичное происходит при перераспределении средств между кодами бюджетной классификации. В результате объём финансирования снижается, возникает нехватка средств на отдельные нужды, происходит срыв запланированных мероприятий или проведение их с недостаточной эффективностью. Должностные лица предпринимают попытки решить вопросы другими способами, что приводит к потерям времени, дополнительным расходам, влечёт за собой новые нарушения. При проведении ревизий и проверок лица, ответственные за ведение финансово-хозяйственной деятельности пытаются скрыть имеющиеся нарушения, создать видимость благополучия, что нередко выражается в искажении данных бюджетного учёта и отчётности, фальсификации оправдательных документов, приказов, счетов, расчётно-платёжных ведомостей и т.п., что само по себе является серьёзным нарушением и в случае выявления имеет тяжёлые последствия для указанных лиц. То же самое происходит в случаях недостач, растрат и хищений денежных и материальных средств. Подобные происшествия также заставляют проводить дополнительные мероприятия по внутреннему контролю, внеплановые инвентаризации, проверки, административные расследования, что отвлекает должностных лиц от выполнения ими повседневных обязанностей, вынуждает руководство воинской части с подозрением относиться к подчинённым.Землин А.И. Нецелевое использование бюджетных средств: понятие и ответственность должностных лиц военных организаций // Право в Вооруженных Силах. - 2005. - №10. - С. 118.

Неэкономные и нерациональные расходы денежных и материальных средств также не проходят бесследно. Материальные средства приобретаются в меньшем количестве за те же деньги, происходит образование излишков материальных средств, расходы производятся в случаях, где была возможность их избежать. Это приводит к увеличениям потребности воинской части в денежных средствах, превышениям лимитов расходования, невозможности задействовать средства для выполнения действительно необходимых и важных задач. Вызывает нарушения, связанные с приобретением материальных средств, запрещённых к закупке за счёт государства.

Заключение договоров с недобросовестными поставщиками и подрядчиками, пренебрежение проверками надёжности партнёров неизменно влечёт за собой низкое качество товара, нарушение сроков поставок, большое количество брака и некомплекта, что не позволяет в полной мере обеспечить потребности воинской части в продовольствии, материальных запасах. Приводит к приобретению некачественных основных средств, которые создают повышенную опасность для обслуживающего персонала, заставляют производить излишние расходы на их содержание и списываются ранее установленного срока. Из-за некачественно выполненных строительных и ремонтных работ преждевременно выходят из строя здания и сооружения. Неисполнение или несвоевременное исполнение обязательств организациями приводят к срыву запланированных мероприятий, существенным убыткам, неполучению ожидаемого дохода, упущенной выгоде. Ситуация осложняется непредъявлением штрафных санкций и исков к организациям, допускающим нарушения условий договоров. Пропущенные сроки исковой давности не позволяют возместить ущерб в судебном порядке. Также организации получают возможность недобросовестно относиться к выполнению договорных обязательств в дальнейшем. Возникает большая вероятность образования безнадёжной к взысканию дебиторской задолженности, в том числе платных потребителей за оказанные услуги и отпущенные материальные средства. Соответственно это не даёт возможности возместить расходы на предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность и перечислить по принадлежности внебюджетные средства. Деятельность подсобных предприятий становится убыточной, что может привести к решению об их закрытии.

Неоприходование поступивших материальных средств в первую очередь опасно тем, что не позволяет качественно вести учёт их наличия и движения, создаёт предпосылки для растрат и хищений. Неучтённые материальные средства могут быть использованы в личных целях должностными лицами либо утеряны без возможности возмещения ущерба.

Перерасход лимитов моторесурсов для автомобильной техники, вызванный использованием автомобилей не по служебному назначению, несоблюдением норм и правил эксплуатации влечёт за собой преждевременный выход техники из строя, частый ремонт, повышенную потребность в запасных частях и расходных материалах. Нехватка горючего приводит к простою техники, невозможности выполнить мероприятия по транспортировке, боевой подготовке, поддержанию техники в постоянной боевой готовности.

И наконец, существенное влияние имеет качество учёта утрат материальных средств и финансовых нарушений. Неполный учёт либо отсутствие такового не позволяет реально оценить положение дел в воинской части, качество ведения финансово-хозяйственной деятельности. Приводит к предоставлению недостоверной отчётности в довольствующие органы, не могут быть приняты меры по предупреждению дальнейших нарушений и устранению последствий уже совершённых. Непринятие же решений по финансовым нарушениям и утратам материальных средств создаёт и открывает большие возможности для совершения растрат, хищений, злоупотреблений должностными полномочиями, халатного отношения должностных лиц к выполнению обязанностей, поскольку нарушители будут уверены в своей безнаказанности и невозможности руководства воинской части привлечь их к ответственности.

Таким образом, из данной главы можно сделать вывод о том, что в Вооружённых силах имеют место многочисленные и разнообразные расходы, наносящие ущерб смете министерства обороны и другие нарушения, способствующие данным расходам. Все они тесно взаимосвязаны между собой, могут возникать в комплексе и вытекать одно из другого. Всё это оказывает крайне негативное влияние на эффективность ведения финансово-хозяйственной деятельности в воинской части и расходования государственных средств. Для предотвращения таких негативных последствий в Вооружённых силах предусмотрены меры по предотвращению ущерба. В масштабах всей Российской Федерации данные нарушения наносят значительный ущерб экономике Вооружённых сил. Органы финансового контроля должны приложить максимум усилий к выявлению, пресечению и устранению последствий этих нарушений.

Глава 2. Анализ практики проведения контрольных мероприятий по предотвращению утрат в военных учреждениях органами государственного финансового контроля и ведомственного финансового контроля

2.1 Особенности проведения мероприятий по предотвращению утрат в военных учреждениях органами государственного и ведомственного финансового контроля