В целях повышения эффективности финансового надзора, необходимо использование, принятой в ряде стран (США, Германия), системы "раннего предупреждения" финансовых проблем в страховых организациях, основанных на использовании индексов соотношений между темпами роста поступлений страховых премий, ростом капитала и свободных активов страховщика, коэффициентом расходов на ведение страховой организации, страховыми выплатами, страховыми резервами и так далее.

Выбранный перечень таких индексов позволяет путем несложного с технической точки зрения и быстрого анализа выявлять страховщиков, приближающихся к критическим с точки зрения обеспечения финансовой устойчивости отметкам и применять к ним оперативные меры воздействия. Кроме того, в Российской Федерации последующий контроль на основе анализа бухгалтерской информации может быть осуществлен спустя не менее 6 месяцев после окончания отчетного периода. За столь продолжительный период времени фактическое финансовое состояние страховщика может существенно ухудшиться и меры надзора могут быть приняты слишком поздно, что существенно осложнит эффективную защиту интересов страхователей и выгодоприобретателей по договорам страхования. Доказательством этому являются банкротства страховщиков, таких, как "Налко", "Народный резерв, причиной которых стал быстрый рост страховых операций в отсутствие достаточной капитализации.

В странах ЕС и ряде стран ОСЭР практикуется контроль за финансовыми группами, особенно в случаях перекрестного владения акциями друг друга участниками групп, объединяющих страховые организации, банки, фондовые организации, пенсионные фонды и другие финансовые институты. Такое перекрестное владение акциями и активами друг друга участниками группы зачастую существенно уменьшает ее финансовую устойчивость в целом и влечет за собой акселерацию проблем платежеспособности для всех участников финансовой группы.

Неэффективность российского надзора связана и со ступенчатостью применения мер воздействия на страховщиков, не соблюдающих требования страхового законодательства, например, более строгие, но эффективные меры: приостановление, ограничение и отзыв лицензии, - возможны только после дачи предписания и получения информации о его неисполнении. Единственным исключением является осуществление страховщиком рекламной деятельности, противоречащей требованиям действующего законодательства, в этом случае по представлению ГКАП страховой надзор имеет право отозвать лицензию немедленно.

Рассмотрим конкретные государственные механизмы регулирования страхования государственного (муниципального) имущества.

Государственное регулирование является необходимым элементом и принципом организации страхового дела в любой стране. Целью государственного регулирования является обеспечение формирования и развития эффективно функционирующего рынка страховых услуг, создания необходимых условий для деятельности страховщиков различных организационно-правовых форм, защита интересов страхователей.

В систему мер государственного регулирования страхования входят следующие:

1. Лицензирование - регистрация страховых организаций и выдача им лицензий на проведение определенных видов страхования. Лицензия на проведение страховой деятельности в области страхования государственного (муниципального) имущества выдается в соответствии с Условиями лицензирования страховой деятельности на территории Российской Федерации. Эти условия определяют:

ь форму лицензии и ее реквизиты;

ь требования к владельцу лицензии (факт регистрации в качестве юридического лица, факт оплаты уставного капитала и требования к его размеру в зависимости от вида страхования);

ь перечень документов, прикладываемых к заявлению на получение лицензии (учредительные документы, документы, подтверждающие оплату уставного капитала, бизнесплан на первый год деятельности, расчет соотношения активов и обязательств по соответствующей форме, положение о порядке формирования и использования страховых резервов, при необходимости план по перестрахованию, баланс с приложением отчета о финансовых результатах на последнюю отчетную дату, план размещения страховых резервов, правила по видам страхования, расчет страховых тарифов по соответствующей форме, сведения о руководителе и его заместителях);

ь порядок рассмотрения документов и выдачи лицензии;

ь порядок публикации сведений о страховщиках, получивших лицензии.

За выдачу лицензии взимается плата в установленном порядке, которая поступает в бюджет. При выявлении нарушений в деятельности страховых организаций государственный орган по надзору за страховой деятельностью вправе приостановить или ограничить действие лицензии либо принять решение о ее отзыве. Отказ в выдаче лицензии, ее отзыв, приостановка и ограничения действия могут быть обжалованы в суде.

2. Контроль за обеспечением финансовой устойчивости страховщиков. Можно выделить пять основных факторов, обеспечивающих финансовую устойчивость страховой компании:

· достаточный собственный капитал;

· размер обязательств (включая технические резервы);

· размещение активов;

· портфель рисков, переданных в перестрахование;

· тарифная политика.

3. Разработка форм и порядка статистической отчетности и контроль за своевременным представлением финансовой отчетности страховых организаций.

4. Налогообложение страховщиков и страхователей.

5. Другие меры государственного регулирования страховой деятельности.

Основными органом государственной власти, осуществляющим регулирование и надзор за страховой деятельностью, является Федеральная служба страхового надзора (ФССН) Министерства финансов РФ.

Основными функциями этого органа являются:

выдача лицензий на осуществление страховой деятельности;

ведение единого Государственного реестра страховщиков и их объединений;

ведение реестра страховых брокеров;

установление по согласованию с Министерством финансов РФ и Государственным комитетом РФ по статистике плана счетов и правил бухгалтерского учета, показателей и форм учета страховых операций и отчетности;

установление сроков публикации годовых балансов и счетов прибылей (убытков) страховщиков;

контроль за обоснованностью страховых тарифов и обеспечением платежеспособности страховщиков;

установление правил формирования и размещения страховых резервов;

разработка нормативных и методических документов по вопросам страховой деятельности в рамках компетенции;

обобщение страховой практики, представление предложений по совершенствованию законодательства РФ о страховании.

Регламентированные права ФССН состоят в следующем:

получение необходимой для выполнения функций информации от страховщиков, предприятий, учреждений, граждан;

проведение проверок соблюдения страховщиками законодательства Российской Федерации;

ограничение действия лицензий страховщиков, нарушающих Законодательство РФ;

обращение в арбитражный суд с иском о ликвидации страховщиков.

Эффективность государственного надзора за деятельностью страховых организаций может быть сведена к следующим компонентам:

использование достоверной и полной финансовой, бухгалтерской и иной информации;

своевременность и полнота надзора;

действенность и оперативность в применении санкций со стороны надзора.

Современная система российского страхового надзора, с этой точки зрения, малоэффективна, что может быть объяснено следующими причинами: недостаточной численностью сотрудников надзора (около 60 человек в центральном аппарате и почти столько же на местах; для сравнения, в штате Нью-Йорк, где зарегистрировано почти такое же число страховых организаций, численность сотрудников надзора составляет около 1400 чел., из которых 800 занимаются проверками непосредственно в страховых организациях), недостаточным уровнем квалификации сотрудников надзора, неоправданно частыми изменениями структуры и места органа надзора в системе органов государственной исполнительной власти, недостаточным уровнем оплаты труда, отсутствием современных способов обработки и передачи данных, неэффективным использованием территориальных инспекций надзора для функций контроля, недостаточное закрепление в законах и законодательных актах контрольных полномочий и мер, применяемых надзором к страховым организациям, недостаточно проработанной системой санкций при нарушениях, установленных в деятельности страховой организации.

Перечисленные основные "проблемные зоны" в организации надзора могут быть устранены принятием специального закона "О страховом надзоре", как это предусмотрено Гражданским Кодексом Российской Федерации.

Необходимо особенно остановиться на вопросах антимонопольного законодательства в Российской Федерации. Юридическая монополия на право осуществления страховой деятельности Госстрахом и Ингосстрахом отменена после принятия законов и законодательных актов, регулирующих страхование в Российской Федерации. Однако никаких специальных норм, связанных с пресечением фактических монополий в страховании, в законодательстве Российской Федерации не существует. Принятая практика пресечения монополизма предусматривает проведение различного рода конкурсов среди страховщиков при проведении, например, обязательного государственного страхования.

В странах ЕС антимонопольное законодательство имеет следующие основные цели:

недопущение установления монопольно высоких или низких цен на страховые услуги путем соглашения об этом между страховщиками;

недопущение получения страховщиком, включая и аффилированные структуры с ним, страховой премии в определенном секторе страхового бизнеса более 30% (или иного уровня) страховой премии;

недопущение приобретения одним лицом более, чем установленного максимума акций (по стоимости) страховой организации;

недопущение юридической монополии какого-либо страховщика на проведение какого-либо вида страхования.

Применяемые меры имеют крайне широкий спектр, начиная от согласования, например, условий деятельности страховых пулов с соответствующими органами (полномочия по осуществлению антимонопольного законодательства в различных странах исполняют различные организации, от специально учрежденных органов до отделов в Министерстве экономики или Министерстве финансов) до штрафов и принудительного прекращения продажи полисов определенного вида страхования, а также продажи части акций страховых организаций или отдельных страховых организаций, входящих в юридически зависимые финансовые или страховые группы.

Государственное право устанавливает основополагающие элементы организации страхового надзора в Российской Федерации, в частности, что регулирование и надзор за деятельностью страховых организаций осуществляются на основании федерального законодательства России, а также определяет место органа страхового надзора в системе органов государственной исполнительной власти, принципы организации его деятельности, самостоятельности в осуществлении надзорных функций, подотчетности и источники финансирования.

С точки зрения результативности осуществления надзора необходимо соблюдение следующих принципов:

стабильность системы органов надзора;

стабильность, прозрачность и ясность законодательства, обеспечивающего осуществление надзорных функций;

соответствие функций, структуры, в том числе и территориальной, и методов надзора задачам, установленным в законодательстве;

обеспечение эффективного взаимодействия с другими органами исполнительной и законодательной власти в целях совершенствования законодательства и, при необходимости, применения к страховым организациям санкций иных, чем предусмотрено страховым законодательством;

неотвратимость и обязательность применения предусмотренных законодательством санкций.

Начиная с 1992 г., название, функции федерального органа по надзору за страховой деятельностью, его юридический статус, подчиненность, система финансирования изменялись четыре раза, что, в конечном счете, привело к ослаблению контрольного органа, неэффективности исполнения им надзорных функций и его изоляции от международных органов надзора как в рамках стран СНГ, так и всего международного сообщества.

Сложившееся положение может быть поправлено исключительно принятием федерального закона о страховом надзоре, устанавливающего его юридический статус, структуру, функции, источники финансирования, закрепляющего основные положения осуществления предварительного, текущего и последующего контроля, систему санкций и мер, применяемых к страховым организациям.

Такие законы специального действия или соответствующие разделы в других общих законах приняты практически во всех странах ЕС.

В Российской Федерации современная система надзора за страховой деятельностью опирается на Департамент страхового надзора за страховой деятельностью Министерства финансов Российской Федерации. Помимо лицензирования страховой деятельности и последующего контроля за деятельностью страховщиков он готовит предложения по изменению и дополнению страхового законодательства, законов и законодательных актов, влияющих на целостность страхового рынка и его дальнейшее развитие. Страховой надзор лишен самостоятельности в принятии решений и как структурное подразделение Министерства финансов может лишь готовить такие решения для их последующего принятия официальными лицами Министерства финансов. Такая процедура снижает оперативность и эффективность надзора, делает его еще более формальным и бюрократическим. Кроме того, финансирование деятельности надзора, регулирование численности персонала, определение задач, стоящих перед страховым надзором, также отнесены к компетенции Министерства финансов, что вносит противоречивость в осуществление надзора (известно, что одна из функций Минфина - регулирование налогообложения субъектов хозяйствования и граждан, что не может не находиться в противоречии с функцией надзора по контролю за формированием в достаточном размере страховых резервов страховщиками).

Еще более острыми представляются в рамках такой структуры организации страхового надзора проблемы деятельности территориальных инспекций надзора, которые функционируют параллельно с финансовыми органами Министерства финансов на местах (действительно, отдел Министерства финансов не может иметь дублирующую его структуру территориальных отделений). Одновременно с определением их статуса необходимо также серьезное финансовое, материальное укрепление их положения и одновременно с повышением квалификации передача им некоторых контрольных функций (например, осуществления текущих проверок деятельности страховщиков).

Структуры органов страхового надзора в различных странах сформированы с учетом национальных традиций, обшей структуры органов государственной исполнительной власти, целей надзора и сложности исполняемых им функций. Однако практически повсеместно страховой надзор организован на следующих принципах:

финансирование деятельности надзора осуществляется за счет отчислений от страховой премии, собираемой страховщиками по всем или определенным видам страхования, на основании утверждаемой Министерством финансов сметы;

уровень оплаты труда сотрудников надзора не ниже, чем средний, сложившийся в отрасли;

орган надзора организован преимущественно как самостоятельный орган государственного управления;

надзор наделен функциями осуществления проверок деятельности страховых организаций "на месте" и осуществляет их как по мере необходимости, так и в плановом порядке (система "надзорных бригад", принятая в страховом надзоре Франции);

надзор имеет право применять к страховщикам санкции в виде штрафов за установленные правонарушения, в том числе за несвоевременно представленную или недостоверную отчетность, за несоблюдение нормативных требований;

функция надзора, как правило, отделена от функции подготовки и принятия нормативных документов, а также предложений по принятию новых законов или изменению уже действующих;

функция лицензирования, а также отзыва лицензии обыкновенно исполняется вышестоящим органом (во Франции, Германии - Министерством финансов, при котором, но не в структуре которого, действует страховой надзор) или совещательным органом при органе страхового надзора, действующим в рамках полномочий, установленных для него законодательными документами (Португалия);

в своей деятельности надзор опирается на сформировавшиеся системы дополнительного контроля, связанного со страховой деятельностью:

страховых актуариев, обеспечивающих контроль за обоснованностью расчета страховых резервов и соответствием их размера принятым по договорам страхования обязательствам;

профессиональных объединений страховщиков, обеспечивающих разработку стандартных правил страхования, сбор и публикацию детальной статистики по развитию страхования и страхового рынка, саморегуляцию рынка, функционирование бюро Омбудсмана (бюро жалоб для страхователей - специальная организация, учрежденная страховщиками для рассмотрения жалоб страхователей на действия страховщиков по договорам страхования, решения которой являются обязательными для учредивших ее или являющихся ее участниками страховщиков);

независимых аудиторов, подтверждающих достоверность записей в бухгалтерских книгах и финансовые результаты.

Финансовое право в области регулирования налогообложения страхователей и страховщиков является одним из эффективных стимуляторов формирования платежеспособного спроса на страховые услуги. В Российской Федерации по-прежнему действует ограничение о полном отнесении затрат по страхованию на себестоимость продукции (работ, услуг) в размере не более 3% ее величины. Такие расходы, кроме того, разрешаются только по ограниченному перечню страховых услуг. По договорам страхования, заключаемым юридическими лицами в пользу страхователей - физических лиц, страховые премии включаются в совокупный доход страхователей, при этом работодатель обязан произвести отчисления в Пенсионный фонд в установленном проценте от страховой премии.

Для страховщиков, проводящих страхование от огня, установлены обязательные отчисления в Фонд противопожарной безопасности в размере 2,5% от страховой премии.

Совокупный финансовый результат - прибыль страховщика - подлежит налогообложению в размере 28%. Кроме того, страховщики уплачивают все иные установленные для юридических лиц налоги и сборы (в Дорожный фонд, налог на имущество и т.п.)

Страховые организации являются одними из институциональных инвесторов в национальной экономике, аккумулируя небольшие по размерам взносы по договорам страхования в крупные инвестиционные ресурсы, направляемые в том числе и на цели кредитования развития экономики в виде приобретения акций, государственных ценных бумаг и так далее. Помимо усиления финансовой устойчивости страховых организаций, необходимо и применение некоторых налоговых стимулов.

По страхованию государственного имущества, в соответствии с общепринятой международной практикой, необходимо разрешить в полном объеме включать затраты на страхование в себестоимость товаров. По договорам, заключаемым в пользу третьих лиц, особенно по договорам медицинского страхования и страхования жизни, целесообразно разрешить такие расходы включать в себестоимость, первоначально ограничив их определенным процентом от фонда заработной платы.

Одно из критических замечаний в адрес налогового законодательства связано с дискуссией о налогообложении страховых выплат, как по имущественному страхованию, так и по страхованию жизни. Такая практика отсутствует в международном финансовом праве, ведет к двойному налогообложению, противоречит основным принципам страхования.

Анализ законодательства стран ЕС показывает, что страховые организации являются плательщиками двух основных видов налогов: налога с продаж по определенным видам имущественного страхования и налога на прибыль; дополнительные отчисления от страховой премии дифференцируются в зависимости от социального назначения вида страхования: отчисления на содержание пожарных бригад, отчисления в фонды дорожной безопасности и тому подобное. Изменение налогового законодательства наряду с укреплением финансовой устойчивости страховых организаций можно считать одним из ключевых факторов развития страхового рынка в России.

Невысокие размеры уставных капиталов страховщиков делают необходимым участие в несении риска международных перестраховочных и страховых организаций. До сих пор считается, что перестраховочные премии являются формой вывоза капитала и наносят вред интересам экономики России. Это противоречит природе договоров страхования, так как страховщик, передавая риски в перестрахование, "покупает" своего рода гарантии участия перестраховщика в страховой выплате. Кроме того, статистика российских страховщиков за 1998 г. показывает, что крупные убытки стоимостью 56,0 и 90,0 млн. долл. были более чем на 95% оплачены международными перестраховочными организациями.

Российское законодательство предусматривает уплату налога с перестраховочной премии, уплачиваемой в пользу иностранного перестраховщика, в размере 2,5%, опираясь на крайне бюрократическую и неэффективную процедуру применения международных соглашений об избежание двойного налогообложения. Перестраховочную премию нельзя рассматривать как доход, поскольку, в соответствии с процедурой определения финансовых результатов, ее размер должен быть уменьшен на осуществленные расходы, в том числе связанные с формированием страховых резервов. Действующее законодательство никак не учитывает, кроме как при определении финансовых результатов страховщиков, осуществление иностранными перестраховщиками перестраховочных выплат в связи с наступившими страховыми случаями по договорам прямого страхования. Процедура применения законодательства об избежание двойного налогообложения может быть упрошена, используя аналогию с процедурой, применимой в отношении доходов иностранных банков - нерезидентов. Согласно порядку, предусмотренному Инструкцией № 34 от 16.06.95 Министерства по налогам и сборам, доказательством факта регистрации иностранного банка в стране, с которой Российской Федерацией заключено соглашение об избежании двойного налогообложения, являются данные международной регистрации SWIFT кодов. Международные перестраховщики зарегистрированы в стране пребывания, что подтверждают многочисленные международные рейтинговые агентства.

3.3 Эффективность предлагаемых мероприятий по государственному регулированию страхования государственного имущества