Международные аспекты экологической политики

3

Санкт-Петербургский Государственный Университет

Кафедра мировой экономики

Курсовая работа на тему:

Международные аспекты экологической политики

Санкт-Петербург

2005 г.

Содержание

стр.

Введение……………………………….…………………………………………...….…. 3

Глава I. Система инструментов экологической политики…………...….…..…..... 4

1.1. Система экономических инструментов природопользования и охраны

окружающей среды и их сравнительный анализ с административно-

контрольными методами….………………....………………………….….……. 4

1.2. Система ресурсных и эмиссионных платежей……………………….........…… 8

1.2.1. Платежи за пользование природными ресурсами…….…………....….….. 8

1.2.2. Платежи за загрязнение окружающей природной среды….……....…....... 14

1.3. Финансирование природоохранных мероприятий. Экологические налоги….. 17

1.3.1. Финансирование природоохранных мероприятий……………………….. 17

1.3.2. Экологические налоги………………………………………...……….....… 20

Глава II. Экологическое законодательство................................................................. 26

2.1. Экологические программы ЕС………………………………………………...... 26

2.2. Экологическое законодательство стран ЕС и РФ……………………………… 29

Заключение...…………………………………………………………………………..... 35

Список литературы……………………………………………………………....…...... 37

Введение

Среди глобальных проблем современности одними из наиболее актуальных являются экологические проблемы, которые проникают в различные сферы общественной жизни и определяют во многом особенности устойчивого развития каждого государства. В последнее время в результате быстрого развития научно технического прогресса и интенсивного использования природных ресурсов возрастает степень их истощения и загрязнения окружающей среды. Но нельзя забывать, что самой первой необходимостью для человека должна быть среда, в которой он живет. В настоящее время человечество уже реально осознало необходимость бережного отношения к окружающей природной среде. Законы, по ко-торым действует природа, были всегда, и лишь теперь люди практически осознали это, их противоречивую связь с основными направлениями социальной жизни, пытаясь что-то сделать, чтобы воскресить уже почти погибшее, исправить испорченное, не допустить и ограничить дальнейшее разрушение природы.

Возникшая проблема была бы быстро и эффективно решена, как это неоднократно случалось в истории науки, если бы не одно важное обстоятельство. Дело в том, что сохранение экологического равновесия требует от общества больших усилий. Проявление таких усилий должно начинаться с качественно нового отношения между природой и обществом, ве-ществом естественным и социальным. Такое экологическое воспитание и образование - процесс длительный: необходимо изменить устойчивое "завоевательное" отношение к природе. Ведь все, что человек мог и мо-жет создать для себя и удовлетворения своих потребностей, он заимству-ет из природы. Поэтому, не потребляя в той или иной мере природного вещества, человек просто не сможет существовать как биологический вид. Следовательно, человек не может жить без окружающей природной среды, которая была изначально дана ему как естественная основа его бытия.

Но в современном рыночном мире бороться за окружающую среду лучше всего экономическими методами, с помощью экономических рычагов.

Экономическое развитие без учета экологических законов чревато катастрофическими последствиями.

Целью данной работы является анализ инструментов экологической политики. Для этого были рассмотрены следующие вопросы: система экономических инструментов природопользования и охрана окружающей среды, система ресурсных и эмиссионных платежей, платежи за пользование природными ресурсами, платежи за загрязнение окружающей природной среды, экологические налоги, а так же экологическое законодательство стран ЕС и РФ.

 Глава I. Система инструментов экологической политики

Предметом анализа в данной главе являются основные инструменты экологической политики, формирующие внешнюю среду функционирования предприятия. Эти инструменты в существенной мере определяют характер отношения предприятий и организаций к охране окружающей среды (ООС), ресурсосбережению и экологической безопасности процессов производства и потребления производимой ими продукции (оказываемых услуг). А следовательно, с учетом роли и места предприятий в современной экономике, ИЭП во многом детерминируют эффективность решения экологических проблем, минимизацию свойственных современному производству экологических рисков, качество окружающей природной среды (ОПС) для нынешних и будущих поколений людей.

1.1. Система экономических инструментов природопользования и

охраны окружающей среды и их сравнительный анализ

с административно-контрольными методами

Экономические инструменты охраны окружающей среды и природопользования:

1. Рыночно ориентированные инструменты:

§ природно-ресурсные платежи и платежи за загрязне-ние среды;

§ рыночные цены на природные ресурсы, поступающие в эко-номический оборот;

§ механизм купли-продажи прав на загрязнение природ-ной среды;

§ залоговая система;

§ интервенция с целью коррекции рыночных цен и под-держки производителей (в том числе на рынках рециклируемых отходов);

§ методы прямых рыночных переговоров.

2. Финансово-кредитные инструменты:

§ формы и инструменты финансирования природоохранных мероприятий;

§ кредитный механизм ООС, займы, субсидии и т. п.;

§ режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования;

§ экологические и ресурсные налоги;

§ система страхования экологических рисков.

 Административно-контрольные инструменты экологи-ческого управления:

Экологическое и природно-ресурсное законодательств, а также экологические требования в общем (граж-данском, уголовном, административном) законодательстве.

Экологический мониторинг.

Экологические стандарты и нормативы:

§ нормативы и лимиты на выброс (сброс) загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения;

§ нормативы образования и размещения (токсичных) от-ходов;

§ лимиты водозабора и лесопользования;

§ квоты на добычу биоресурсов;

§ нормативы посещаемости особо охраняемых природных территорий;

§ нормы отстрела промысловых животных, сбора дикорастущих растений и т. п.;

§ запреты на размещение в конкретных местах загрязняющих видов деятельности, на использование токсичных веществ и тяжелых металлов.

Лицензирование хозяйственной деятельности:

§ связанной с воздействием на окружающую природную среду и здоровье человека;

§ обеспечивающей экологический мониторинг и контроль.

Экологическая сертификация (маркировка).

ОВОС и экологическая экспертиза проектов.

Экологические и ресурсные целевые программы.

Экологический аудит.

Совокупность экономических инструментов природопользования и охраны окружающей среды с учетом опыта многих стран в качестве наиболее активно применяемых включает:

§ платежи за природопользование (ресурсные платежи и платежи за загрязнение среды);

§ финансово-кредитные инструменты (фонды охраны природы и фонды воспроизводства природных ресурсов, методы льготного кредитования природоохранных мероприятий, займы, субсидии, режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования, экологические и ресурсные налоги, механизм страхования экологических рисков);

§ рыночные инструменты (рыночные цены на природные ресурсы; рыночная интервенция органов власти для поддержки «зеленых» секторов рынка; механизм купли-продажи прав на загрязнение природной среды; залоговая система; прямые рыночные переговоры, добровольные природоохранные соглашения).

 Конкретный состав этих инструментов имеет свои особенности в различных странах и определя-ется ими самостоятельно с учетом целевых ориентиров общенациональной экологической политики, методов управления, применяемых в экономике в целом, текущих и перспективных приоритетных социально-экономических проблем и т.д. Вместе с тем большинством стран выдерживаются общие подходы, выработанные и согласованные на международных конференциях по охране окружающей среды, включая Конференцию в Рио (1992), в международных договорах, конвенциях, в ходе обоб-щения практического опыта решения глобальных экологических проблем. К числу общих черт отно-сится применение экономических механизмов экологического регулирования во взаимосвязи с административно-контрольными. Вместе с тем вопрос о соотношении этих основных подходов и соответ-ствующих инструментов является одним из центральных, от решения которого во многом зависят эффективность и результативность мер по реализации экологической политики и реальному улучше-нию экологической ситуации.

Основные преимущества и вместе с тем слабые моменты эмиссионных платежей как ведущего элемента экономического механизма охраны окружающей среды следующие:

Преимущества:

§ высокая эффективность с точки зрения экономии экологических затрат;

§ способность вырабатывать устойчивые стимулы к сокращению загрязнения среды, а там самым и к научно-техническим инновациям;

§ усиливают гибкость механизма экологического управления в целом, обеспечивают условия для самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранной деятельности;

§ способствуют через механизм рыночного ценообразования сохранению дефицитных экологических ресурсов для будущих поколений;

§ обеспечивают природоохранную деятельность необходимыми источниками финансирования

Недостатки и слабости:

§ сложность точного задания начального уровня эмиссионных платежей и обусловленная этим неопределенность достижения конечного природоохранного результата;

§ высокая чувствительность к инфляционным процессам, требующая постоянной корректировки уровня платежей;

§ риск снижения конкурентоспособности продукции, в том числе на международных рынках, вследствие относительно высоких совокупных экологических издержек.

 В современный период «доводка» инструментов экологического управления осуществляется с учетом их сильных и слабых сторон. Для многих стран при этом характерны следующие тенденции.

Переход от механического противопоставления административно-контрольных и экономиче-ских инструментов управления к их совместному применению с учетом того, что природа многих из них двойственна (например, штрафных санкций за сверхнормативное загрязнение среды, являющихся по сути административными инструментами, но обосновываемых с эколого-экономичёских пози-ций, с учетом экономического ущерба, наносимого несанкционированной хозяйственной деятельно-стью окружающей среде). Далее, применение любых управленческих рычагов требует их «прописы-вания» в законе и контроля за соблюдением со стороны государства. Они предполагают существова-ние властных структур (бюрократии) для введения их в действие и в то же время изменяют стимулы, проистекающие от иен и воздействующие на рыночное поведение хозяйствующих субъектов, хотя и различными способами. Иными словами, и административные и экономические инструменты не «за-пускаются» автоматически, требуя соответствующей институциональной, политической, культурно-образовательной и т.п. среды.

1.2. Система ресурсных и эмиссионных платежей

1.2.1. Платежи за пользование природными ресурсами

В России действует весьма разветвленная система платежей за пользование природными ресурса-ми (ресурсных платежей). Их состав и порядок применения уточняются по мере обобщения накапли-ваемого опыта, а также с учетом международной практики. Для субъектов хозяйственной деятельно-сти (юридических и физических лиц) платным является пользование всеми основными природными ресурсами: земельными, лесными, водными ресурсами, объектами животного мира и водными биоло-гическими ресурсами (прежде всего рыбными), месторождениями полезных ископаемых.

Плата за пользование землей имеет налоговую форму. Она взимается в виде земельного налога. В случае оформления договора аренды взимается арендная плата.

Плата установлена за пользование сельскохозяйственной, городской, пригородной землей, лесны-ми землями, землями, занятыми месторождениями полезных ископаемых и землями других катего-рий. Ставка земельного налога является единой независимо от того, находится ли земельный участок в пользовании, владении или собственности соответствующего налогоплательщика. Таким образом, земельный налог имеет фискальную направленность, и средства, полученные от его взимания, посту-пают в бюджеты (от местного и регионального - до федерального). С учетом относительно высокого уровня ставок (прежде всего за городские земли) земельный налог выполняет и стимулирующие функции, способствуя рационализации землепользования.

Земельный налог юридическим лицам и гражданам исчисляется исходя из налоговой базы (пло-щади земельного участка, облагаемого налогом), утвержденных ставок земельного налога и налого-вых льгот. Ставка земельного налога, как правило, устанавливается и действует в течение соответст-вующего календарного года. Земельные налоги, как и все прочие, изымаются из прибыли (дохода) налогоплательщика (юридического и физического лица), Средние для субъектов Федерации ставки земельного налога устанавливаются на единицу земельной площади (га, кв. м) согласно Приложению № 1 Закона РФ «О плате за землю»См.: Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам по применению Закона РФ «О плате за землю» // Российская газета. 2000. 27 апр..

Для сельскохозяйственных угодий ставки земельного налога дифференцируются в зависимости от их вида (пашня, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища), кадастровой оценки и местоположе-ния земельного участка. Кроме того, с учетом инфляции и других факторов уровень земельного нало-га периодически индексируется. Коэффициент индексации, как правило, утверждается в Федераль-ном законе о федеральном бюджете на соответствующий год. Аналогичным образом индексируются и другие ресурсные и эмиссионные платежи.

Важным является порядок централизации в бюджетах различных уровней средств, поступающих от внесения земельного налога. Он различен для сельскохозяйственных угодий и городских земель. Процент централизации в федеральном бюджете средств от внесения земельного налога за сельскохо-зяйственные угодья утвержден в Ст. 5 Закона РФ «О плате за землю». Он различается по субъектам Федерации с учетом природно-географических факторов. Ряд отдаленных регионов, а также регионов со сложными природно-климатическими условиями, как и предусмотрено в законе, вообще не пере-числяют средства от земельного налога в федеральный бюджет. Эти средства расходуются ими само-стоятельно на цели социально-экономического развития соответствующих территорий, проведение почвовосстановительных мероприятий, разработку и ведение земельного кадастра и т.п.

Налог на городские земли также рассчитывается на основании средних ставок и специальных ко-эффициентов, приведенных в Приложении № 2 к Закону РФ «О плате за землю», которые далее диф-ференцируются по зонам градостроительной ценности территории городов. Границы зон определя-ются в соответствии с экономической оценкой территории, генеральным планом города и другой гра-достроительной документации. Так, например, территория Санкт-Петербурга с учетом местоположе-ния, уровня развития инженерной и социально-бытовой инфраструктуры, исторической ценности и состояния окружающей среды разделена на 19 градостроительных зон. В первой зоне градострои-тельной ценности, имеющей максимальную ставку земельного налога, расположена центральная часть города. Далее среднезональные ставки дифференцируются в зависимости от характера исполь-зования городских земель. Скажем, минимальный размер земельного налога за городские земли, за-нятые жилищным фондом, в 2000г. составлял не менее 14,4 коп. за 1 м².

Порядок централизации средств земельного налога (как и арендной платы) за городские земли, как правило, определяется в Законе о федеральном бюджете на соответствующий год. В 2000 г. цен-трализация этих средств установлена в следующих долях: 30% от общей суммы средств зачисляются в федеральный бюджет для финансирования Государственной программы повышения плодородия почв и ведения земельного кадастра; 20% налоговых поступлений направляются в бюджеты субъек-тов Российской Федерации на централизованно выполняемые мероприятия в соответствии со Ст. 24 Закона РФ «О плате за землю» (землеустройство, ведение земельного кадастра, мониторинг, охрана земель, освоение новых земель и т.п., а также инженерное и социальное обустройство территории); оставшиеся 50% налоговых поступлений остаются в распоряжении местных органов власти и посту-пают в соответствующие бюджеты. Исключением является г. Москва, в бюджет которой поступают все 70 % (т.е. без разбивки на городской и районные бюджеты) средств от земельного налога. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. пособ.- СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2003.стр.134.

Платежи за пользование недрами, акваторией и участками морского дна устанавливаются в соответствии с Законом РФ «О недрах». Они включают:

§ платежи за право пользования, разведку, добычу полезных ископаемых, строительство подземных сооружений (не связанных с добычей полезных ископаемых), захоронение вредных веществ;

§ отчисления пользователей недр на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

§ акцизные сборы;

§ сборы на выдачу лицензий на недропользование.

Платежи за право пользования недрами (роялти) устанавливаются в зависимости от экономиче-ской оценки и качества месторождений полезных ископаемых и определяются как процентная доля от стоимости добытого минерального сырья (точнее, валовой выручки). Эта процентная доля дифференцируется. Для нефтяных компаний она составляет от 6 до 16% при среднем уровне в 8%. Величи-на платежей закрепляется в лицензионном договоре.

Плата за недра поступает в бюджеты различных уровней. Порядок централизации средств и их распределения между бюджетами зависит от вида недропользования. Например, при добыче так на-зываемых общераспространенных полезных ископаемых (песок, гравий, глина, торф и т.п.) 100% ро-ялти поступает в местные бюджеты. При добыче не общераспространенных полезных ископаемых пропорция распределения платежей между федеральным, региональным и местными бюджетами со-ставляет, соответственно, 25, 25 и 50%. Платежи за пользование недрами континентального шельфа поступают в региональный бюджет (60% от общей суммы среды) и федеральный бюджет (40%).

Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы осуществляются пользователями недр, добывающими все виды полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств. Эти от-числения тоже по сути имеют налоговую форму. Они устанавливаются по единым ставкам для всех пользователей недр, добывающих данный вид минерального сырья, в процентах от так называемой чис-той выручки (стоимость добытого сырья за минусом НДС и акцизов). Процентная доля может меняться в соответствии с вносимыми в законодательство изменениями. Так, в середине 90-х годов российские нефтяные компании вносили 10% от чистой выручки в виде налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы являются элементом издер-жек производства горнодобывающих предприятий и включаются в себестоимость их продукции. От-числения направляются в федеральный бюджет и бюджет субъектов Российской Федерации и исполь-зуются по целевому назначению для финансирования работ по государственному геологическому изу-чению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы. С этой целью в составе бюджетов утвер-ждаются соответствующие федеральные и региональные государственные программы.

На отдельные виды минерального сырья, добываемого из месторождений с относительно лучши-ми горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками, законодательством Рос-сии предусмотрено введение акцизов. В настоящее время акцизы установлены в частности на нефть, включая газовый конденсат. Ставки акцизов вводятся Правительством РФ с последующей индекса-цией. Так, акциз на природный газ впервые был введен в 1993 г. в размере 15% от стоимости реали-зованного раза газосбытовым предприятием непосредственным потребителям. С 1 сентября 1995г. ставка акциза была повышена до 30%. Акциз аналогичным образом взимается при реализации нефти и газового конденсата, а также природного газа на экспорт. Все разновидности акцизов поступают в бюджеты.

Имеет определенные особенности механизм платного недропользования для предприятий, осу-ществляющих свою деятельность в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разде-ле продукции» (1995 г., с изменениями и дополнениями от 7 января 1999 г.). Этот закон призван обеспечить правовые гарантии и стимулировать привлечение дополнительных инвестиций, в том числе иностранных, в поиск, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и в пределах ее исключительной экономической зоны, а также в проведение природоохранных мероприятий. С этой целью в течение срока действия соот-ветствующего соглашения инвестор освобождается от взимания налогов, сборов, акцизов и иных обязательных платежей, за исключением налога на прибыль, платежей за пользование недрами, обязательных платежей по социальному и медицинскому страхованию, а также в Государственный фонд занятости населения РФ. Взимание этих налогов, сборов и платежей заменяется разделом продукции на условиях соглашения.

 Платежи за пользование лесным фондом в соответствии с Лесным кодексом РФ имеют две ос-новные разновидности: 1) лесные подати; 2) арендная плата.

Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендные платежи - в случае их аренды. Отметим сразу, что в России пока преобладают среднесрочные дого-воры аренды на срок до 5 лет, что не создает заинтересованности в проведении арендаторами лесовосстановительных мероприятий. Ставки лесных податей устанавливаются либо за единицу лесного ресурса, либо (по отдельным видам лесопользования) - за гектар находящихся в пользовании участ-ков лесного фонда. Арендная плата определяется на основе ставок лесных податей. При установле-нии ставок платы за древесину, отпускаемую на корню (лесных податей), значительными правами обладают субъекты Российской Федерации. Централизованно Правительством РФ определяются лишь минимальные ставки этих платежей.

Платежи за пользование лесным фондом имеют, таким образом, рентную природу. Они поступа-ют в бюджеты всех трех уровней и используются, как это определено законодательством, для финан-сирования органов управления лесным хозяйством, а также на охрану и воспроизводство лесных ре-сурсов. Однако поскольку законом лесным платежам не придан статус целевых средств, централизуемые в результате их взимания средства могут использоваться не по назначению. Это и происходит на практике, особенно в условиях бюджетного дефицита, и приводит к хроническому недофинанси-рованию лесоохранных и лесовосстановительных работ.

Одним из направлений налоговой реформы, реализуемой в настоящее время в России, является увеличение в общей сумме налоговых поступлений в бюджет платежей (налогов) за природные ре-сурсы. Этим целям, в частности, служит уточнение ранее применявшегося порядка платного приро-допользования и введение ряда новых платежей. Так, с 1998 г. в России впервые были введены пла-тежи за животный мир. Кроме того, Федеральным законом «О плате за пользование водными объ-ектами» (1998) расширен перечень ранее применявшихся платежей за воду. В настоящее время пла-та взимается за:

§ в водные объекты. забор воды из водных объектов;

§ удовлетворение потребностей в воде гидроэнергетики;

§ использование акватории водных объектов для лесосплава, добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений. установок и оборудования для проведения буровых, строительных и иных работ;

§ осуществление сброса сточных вод

При этом минимальные и максимальные ставки платы за пользование водными объектами по бас-сейнам рек, озер, морям, экономическим районам России устанавливаются централизованно Прави-тельством РФ. Так, в настоящее время за забор из поверхностных водных источников 1тыс.м³ воды минимальная и максимальная ставки соответственно равны 30,0-176,0 руб. На этой основе законо-дательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации определяются кон-кретные ставки платы по категориям плательщиков в зависимости от вида пользования водными объ-ектами, их состояния и т.п. Сумма платы включается в себестоимость продукции (работ, услуг).

Платежи за забор воды из водных объектов, а также за сброс сточных вод доводятся до платель-щиков в совокупности с лимитами водопользования (месячными, годовыми). При превышении этих лимитов ставки платы в соответствии с Законом «О плате за пользование водными объектами» (Ст. 4.5) увеличиваются в 5 раз в сравнении с базовым уровнем. Одновременное применение платежей и экологических нормативов является примером совместного использования экономических и админи-стративных подходов к управлению природопользованием. И такой порядок призван стимулировать охрану и рациональное использование водных ресурсов. Пользование водными объектами, как и не-драми, осуществляется на основе лицензионного договора (разрешения). При его отсутствии ставки платежей также увеличиваются в 5 раз.

Платежи за пользование водными объектами зачисляются в федеральный бюджет и бюджет субъ-екта РФ в пропорции 40 и 60 % соответственно. Централизуемые в результате этого средства не ме-нее чем на половину должны направляться на мероприятия по восстановлению и охране водных объ-ектов. При этом средства, поступающие в бюджеты субъектов Федерации, могут быть по решению представительных органов этих субъектов полностью или частично перечислены в местные бюджеты с целью расходования на соответствующие водоохранные мероприятия.

1.2.2. Платежи за загрязнение окружающей природной среды

В России взимается плата за следующие виды загрязнений Примечание: В результате в 1994-2004 гг., по данным Министерства природных ресурсов РФ уровень промышленного загрязнения воздуха, воды и почвы ежегодно рос в среднем на 5%. В 2005 г. экологические платежи составляют: в электроэнергетике - 0,05% от затрат предприятий на производство, в топливной промышленности - 0,04%. Самая высокая доля затрат на экологические мероприятия в цветной металлургии и производстве целлюлозы - 0,1 и 0,12%. Доля «экологических» затрат предприятий ЕС, США и Канады в десятки раз выше среднероссийских.

:

§ выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников загрязнения;

§ сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;

§ размещение отходов.

Эмиссионные платежи выполняют следующие основные функции:

§ являются важнейшим средством компенсации ущерба, наносимого окружающей природной среде, здоровью населения и материальным ценностям в результате выбросов (сбросов) вредных веществ и размещения отходов;

§ служат основным источником формирования специализированных фондов охраны природы, средства которых используются для финансирования природоохранных мероприятий, оздоровления окружающей природной среды и повышения уровня экологической безопасности производства и потребления;

§ стимулируют соблюдение экологических нормативов и стандартов, а также реализацию природоохранных инвестиции, благодаря их применению в комплексе с доводимыми до предприятий нормативами и существованию жестких санкций за сверхнормативное загрязнение природной среды (при соблюдении экологических нормативов предприятия вносят платежи по базовым ставкам, а сумма платежей включается в себестоимость; при нарушении экологических нормативов к базовым ставкам применяется повышающий коэффициент (как правило, в пределах пяти), и эта часть платежей компенсируется за счет прибыли предприятия-загрязнителя среды).

 Данный порядок взимания платежей может быть проиллюстрирован следующим образом :

3

Рис. Порядок применения эмиссионных платежей в России.

Здесь p_i - базовая ставка эмиссионного платежа по i-му виду загрязняющего вещества, входя-щему в круг веществ, выбросы которых на предприятии контролируются региональными экологиче-скими органами;

kp_i - «штрафная» ставка за сверхнормативное загрязнение среды, где k - повы-шающий коэффициент (как правило, в пределах пяти единиц);

n_i - установленный предприятию норматив допустимого выброса i-го вредного вещества;

f_i - фактический выброс i-го вредного вещества.

Заштрихованный прямоугольник показывает сумму средств, которую предприятие оплачива-ет при соблюдении экологических нормативов и которая включается в издержки его производства. Прямоугольник (а) соответствует средствам, вносимым предприятием из прибыли при несоблюдении установленных нормативов выброса.

Базовые нормативы платежей по отдельным видам загрязняющих веществ и отходов с учетом степени их опасности для окружающей среды и здоровья населения устанавливаются централизован-но Федеральным Правительством. Далее эти нормативы уточняются с поправкой на экологическую ситуацию и экологические факторы регионов. Конкретные размеры эмиссионных платежей для пред-приятий-загрязнителей определяются в регионах (субъектах Федерации) соответствующими органа-ми исполнительной власти и территориальными органами экологического контроля. В случае реали-зации предприятием согласованных с региональными органами экологического контроля природо-охранных инвестиций соответствующие затраты могут быть зачтены путем сокращения суммы вно-симых им эмиссионных платежей.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» 10% общей суммы эмисси-онных платежей направляется в федеральный бюджет и расходуется на содержание органов экологи-ческого контроля Примечание: Следует иметь в виду, что указанные платежи в доход бюджета вносят только предприятия, учреждения и организации, а также иностранные юридические и физические лица.. Оставшиеся 90 % перечисляются в экологические фонды (местные, региональные, федеральный) и используются для финансирования природоохранных мероприятий и экологических программ.

Эмиссионные платежи служат реализации важнейшего принципа современной экологической по-литики: загрязнитель - платит. Они призваны обеспечить экономическую ответственность предприятий-природопользователей за загрязнение окружающей среды и стимулировать проведение ими уп-реждающих природоохранных мероприятий. Реализация этого требования возможна при установле-нии эмиссионных платежей на уровне, при котором предельные экологические затраты балансируются с предельным ущербом от загрязнения среды, предотвращаемым вследствие этих затрат.

Однако на практике в России, как и в других странах, эмиссионные платежи занижаются. Ос-новными причинами являются недостаточная платежеспособность предприятий-загрязнителей среды и, как следствие, боязнь властей вызвать разорение соответствующих компаний и массовые увольне-ния; опасения, связанные со снижением конкурентоспособности национальных товаропроизводите-лей в системе международной торговли вследствие «чрезмерного бремени экологических издержек»; просто тот факт, что охрана окружающей среды не стала в той или иной стране одним из обществен-ных приоритетов. В случае занижения эмиссионные платежи не способны выполнить в полном объе-ме свойственные им функции и посылать рыночным субъектам правильные экономические сигналы, предопределяя их ориентацию на проведение адекватных экологических мероприятий.

В странах с переходной экономикой значение этого фактора еще более усиливается вследствие нестабильности социально-экономической ситуации и высокого уровня инфляции, сопровождающих особенно на начальных этапах рыночные реформы. Российским законодательством в этих целях пре-дусмотрена индексация эмиссионных платежей. Однако на практике в течение всего периода 90-х годов эта индексация существенно отставала от темпов инфляции и общего повышения индекса цен, что явилось одной из причин хронического недофинансирования природоохранных мероприятий и дальнейшего ухудшения экологической ситуации в стране.

1.3. Финансирование природоохранных мероприятий. Экологические налоги

1.3.1. Финансирование природоохранных мероприятий

Финансы как инструмент экологического управления представляют собой систему отношений по формированию и расходованию фондов денежных средств, обслуживающих процессы охраны и вос-производства природных ресурсов и поддержания на должном уровне экологической безопасности. В любой стране финансы имеют довольно сложную структуру, объединяя фонды денежных средств, образуемых на общенациональном, региональном, местном уровнях, а также на предприятиях-природопользователях.

Финансы неразрывно связаны с деятельностью государства по регулированию экономики, с обра-зованием и расходованием средств различных бюджетов. В России в соответствии с федеративным государственным устройством формируются федеральный бюджет, бюджеты субъектов федера-ции, а также местные бюджеты. Доходная часть бюджетов всех трех уровней образуется пре-имущественно за счет налогов. Во многих странах налоговой системе принадлежит важная роль в деле как финансирования, так и стимулирования природоохранных мероприятий. Кроме того, обес-печению природоохранной деятельности необходимыми денежными средствами также может слу-жить система кредитования, в том числе предоставление кредитов на льготных условиях (так назы-ваемые «мягкие» займы), беспроцентные ссуды, гранты и т.п.

Современная система финансирования природоохранной деятельности в России в качестве основ-ных элементов включает:

§ фонды охраны природы (экологические фонды), формируемые на общефедеральном уровне, уровне субъектов федерации и местном уровнях в составе соответствующих бюджетов и образую-щиеся в основном за счет аккумулирования платежей за загрязнение окружающей среды;

§ фонды воспроизводства природных ресурсов (фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонд восстановления и охраны водных объектов и фонд управления, изучения, сохранения и воспро-изводства водных биологических ресурсов), образующиеся на уровне Федерации и субъектов Феде-рации в составе соответствующих бюджетов за счет аккумуляции соответствующих платежей (за пользование недрами, водными объектами, водными биологическими ресурсами);

§ бюджетные источники, за счет которых финансируются федеральные, региональные и местные экологические программы, природовосстановительные мероприятия по ряду отраслей, включая лес-ное, водное хозяйство, содержание особо охраняемых природных территорий, а также обеспечивает-ся система органов экологического контроля и управления;

§ кредитные ресурсы как отечественных, так и международных (в частности, Всемирного Банка, Европейского Банка Реконструкции и Развития и др.) банковских учреждений, участвующих в креди-товании инвестиционных природоохранных проектов;

§ страховые фонды, как аккумулированные в бюджетах, так и образующиеся у страховых компа-ний, страхующих экологические риски, связанные с аварийным загрязнением природной среды;

§ средства международных финансовых фондов и программ, предоставляемых для финансовой поддержки решения приоритетных экологических проблем, как правило, в виде грантов и субсидий (примером может служить финансовая поддержка формирования Местной повестки дня-21);

§ специализированные фонды охраны (либо амортизационные фонды) предприятий-природопользователей, направляемые на экологическую модернизацию производства, реализацию инвести-ционных природоохранных проектов и т.п.

Таким образом, для ныне действующей в России системы финансирования природоохранных и природовосстановительных мероприятий характерны:

§ наличие многих источников, что призвано усилить ее надежность и устойчивость, имеющих важное значение в условиях реформирования экономики и сохранения кризисных тенденций;

§ относительно высокий удельный вес бюджетного финансирования, проявлением чего, в частности, служит консолидация в бюджетах, ранее бывших внебюджетными, специализированных фондов воспроизводства природных ресурсов и экологических фондов.

Существенная роль бюджетного финансирования природоохранной деятельности обеспечивается тем, что в федеральном бюджете аккумулируются:

§ 100% акцизов на нефть и природный газ;

§ по 40% платежей - за пользование недрами при разработке основных (не общераспространимых) месторождений полезных ископаемых; за пользование лесным фондом; платы за пользование водными объектами;

§ 10% эмиссионных платежей, определенная часть (по нормативам, дифференцированным по различным субъектам Федерации) земельного налога, а также лицензионных сборов (в соответствии со специальным законодательством РФ).

 В бюджетах субъектов Российской Федерации в дополнение к этому аккумулируются по 60% пла-тежей за пользование основными месторождениями полезных ископаемых; платежей за пользование лесным фондом и за пользование водными объектами См.: Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 1999 год» // Российская газета, 1999. 25 фев..

Наряду с доходами важно учитывать и расходы, направляемые на финансирование охраны окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и воспроизводство природных ресурсов. Оценка общего объема средств, направляемых на эти цели в России из всех источников, в настоящее время в силу недостатков учета затруднена. По отдельным составляющим цифры таковы. Во второй половине 90-х годов удельный вес расходов по разделу федерального бюджета «Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия» держался на уровне 0,4-0,5% при минимально необходимом уровне в 1%. Вместе с тем надо учиты-вать, что часть средств на экологические или близкие с ними цели, кроме того, отражается в так на-зываемой ведомственной структуре федерального бюджета РФ и поступает через финансирование деятельности Министерства здравоохранения (заболевания экологической этиологии), Министерства но делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ), по линии которого покрываются затраты, связанные с ликвидацией последствий аварийных экологических ситуаций и наносимого ими ущерба окружающей природной и здоровью населения и ряда других ведомств.

Финансовый механизм охраны окружающей среды в России не является до конца сложившимся и устойчивым. Нуждается в дальнейшей проработке и его концептуальная база. Недостаточна эффек-тивность применения весьма ограниченных сегодня ресурсов, выделяемых на экологические цели и воспроизводство природных ресурсов, что подтверждает факт сохранения острейших экологических проблем. Как показывает опыт других стран, в том числе и развитых, при наличии множества острых экологических проблем особую актуальность приобретает вопрос их концентрации на приоритетных природоохранных направлениях. Наиболее рациональным и удобным средством такой концентрации могут служить финансируемые из бюджетов и других источников целевые комплексные экологиче-ские программы. Именно по этому пути в 70-е годы шли США, что позволило им в относительно ко-роткие сроки справиться с наиболее острыми экологическими проблемами (от «спасения» Великих Озер до строительства муниципальных очистных установок и сокращения загрязнения атмосферного воздуха выхлопными газами автотранспорта).

1.3.2. Экологические налоги

Во многих странах с эффективно действующим механизмом охраны окружающей среды сущест-венную роль играют экологические налоги. Более того, усиление значения экологических и ресурс-ных налогов в ряде развитых государств оценивается как важнейшее направление кардинального ре-формирования налоговой системы в целом.

На практике применяются разнообразные экологические налоги. В развитых странах интерес к ним особенно возрос во второй половине 80-х годов в связи с критикой недостатков прямого госу-дарственного вмешательства в экологическую сферу и переключением внимания на экономические инструменты управления. Экологические налоги имеют различную форму и часто по-разному назы-ваются. В английском написании наряду со стандартным термином «taxes» также используются «charges», «levies», «fees», «duties». Подчас с определенными сложностями сопряжена и идентифика-ция экологических налогов, так как наряду с налогами, направленными непосредственно на природо-охранные цели, могут применяться финансовые инструменты, имеющие самостоятельное назначение, но оказывающие явный экологический эффект. Речь идет, в частности, об энергетических (топлив-ных) налогах, о налогах на автотранспортные средства, отходы и т.п.

Все это затрудняет анализ экономического значения и «весомости» экологических налогов, их ро-ли в общих налоговых поступлениях различных стран. Тем не менее выборочные исследования про-водятся. Наиболее представительные данные подобного рода имеются по группе развитых европей-ских стран. Так, в середине 90-х годов в Дании удельный вес экологических (и сходных с ними по природоохранным целям) налогов в общих налоговых поступлениях составлял 7,3, а в валовом внут-реннем продукте - 3,65%. По Финляндии аналогичные данные (при некоторой специфике структуры налоговых поступлений) составляли, соответственно, 5,4 и 2,47%, в Нидерландах - 6,12 и 2,94%. Наиболее высокие показатели были выявлены по Норвегии (10,75 и 4,92% соответственно) и Швеции (6,34 и 3,17%) Environmental taxes in OECD countries. Paris, 1995..

Налоговая система отражает государственные приоритеты. Есть налоги, которые легко собирать: на добавленную стоимость, на прибыль и имущество предприятий, подоходный налог. Рост этих налогов свидетельствует о слабости государства и его социальной политики.

Наоборот, уменьшение налогов на труд и капитал, сдвиг центра тяжести налогообложения в сторону природной ренты и экологических налогов - признаки здорового общества. Такое общество на практике реализует принцип устойчивого развития: заботу о будущих поколениях.

В странах Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), куда входит большинство европейских стран, сдвиг налогового бремени в сторону экологических налогов - «Зеленая налоговая реформа» - начался в 1995-1996 годах.

С точки зрения концептуального подхода к экологическим налогам обычно выделяются две груп-пы стран (из числа стран-членов ОЭСР). Первую группу образуют те страны, в которых экологиче-ским налогам придается значительный вес в реализуемых ими налоговых реформах. Общей направ-ленностью таковых является изменение структуры и акцентов в налоговой системе путем сокращения удельного веса налогов на доходы и относительного увеличения доли налогов на процессы производ-ства/потребления, в том числе те, которые характеризуются негативным воздействием на окружаю-щую среду. Особый акцент в этих реформах делается на энергетических и подобных налогах, кото-рые рассматриваются как средство реструктуризации (в том числе природоохранной) производст-ва/потребления. Подобные реформы с середины 90-х годов, в частности, реализуются в Дании, Нор-вегии, Швеции, а с конца 90-х годов идеи подобной реформы прорабатываются и в Германии.

Во вторую группу входят страны, в которых экологические налоги, хотя и применяются, но в меньших масштабах и вне контекста реформирования налоговой системы, это - Австрия, Бельгия, Франция. Кроме того, во всех странах в последнее время подчеркивается необходимость усиления стимулирующих функций экологических налогов, которые должны способствовать достижению ре-альных природоохранных эффектов, корректируя поведение рыночных субъектов в благоприятную для охраны среды сторону.

Существуют две основные разновидности экологических налогов: продуктовые и энергетические (ресурсные). Продуктовые экологические налоги являются косвенными и устанавливаются на това-ры, производство (потребление) которых сопровождается возникновением негативных экологических экстерналий. Продуктовые налоги повышают рыночную цену соответствующих товаров, что приво-дит к ограничению и рационализации их потребления. Они могут применяться на тару одноразового использования, различные контейнеры для питья (в том случае, когда на них не распространяется залоговая система), алюминиевую фольгу, пестициды, "некоторые моющие средства, соль для посып-ки дорог и т.п. Объектом налогообложения может быть и продукция, изготовленная из дефицитного сырья, например, тропической древесины.

Энергетические и транспортные налоги включают налоги на различные виды топлива, в том числе на бензин, в зависимости от содержания в нем свинца, а также налоги на содержание в топливе углерода. Аналогичную направленность имеют и специальные регистрационные налоги на транс-портные средства, уровень которых зависит от расхода в соответствии со стандартами топлива. В Швеции, имеющей богатый опыт учета экологических факторов, специальные налоги взимаются с предприятий в зависимости от выбросов оксидов азота, относящихся к числу парниковых газов.

Экологические налоги, в отличие от эмиссионных платежей, всегда поступают в бюджеты. Полу-чаемые при этом средства могут направляться на стимулирование охраны природы потребителями, разработку и внедрение безотходных технологий, утилизацию отходов, расчистку старых свалок и т.п. Так, в Дании за счет этих средств действует специальная схема по сбору устаревших и вышедших из употребления автомобилей. В рамках этой схемы владельцам транспортных средств, потребление которых связано с существенной нагрузкой на окружающую природную среду (таковыми считаются автомобили, срок службы которых превышает 10 лет), выплачивается за их «сбор» специальная пре-мия. При этом при введении новых экологических налогов осуществляется контроль за постоянством общего налогового бремени, вследствие чего это введение осуществляется комплексно и одновре-менно могут быть снижены какие-то другие налоги.

Что касается России, то российским законодательством «экологический налог» отнесен к федеральным налогам, но его определения в Налоговом кодексе не приводится. В ряде проектов поправок ко второй части кодекса экологический налог вводится вместо существующих платежей за загрязнения. В качестве налоговой базы предлагается использовать массы выбросов, сбросов и размещенных отходов с учетом опасности загрязняющих веществ для окружающей среды. Собираемый налог предлагается направлять в доходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации. Т.е. доходы бюджетов ставятся в прямую зависимость от того, насколько «грязными» являются расположенные в субъекте Федерации производства. Это - главное негативное следствие принятой в законопроекте посылки обложения налогом не вида хозяйственной деятельности, опасного для окружающей среды, а его побочных результатов.

Опыт стран ЕС и ОЭСР показывает, что под экологическими налогами, составляющими значительную часть доходной базы бюджетов этих стран, понимают именно налоги на опасные для окружающей среды виды хозяйственной деятельности: производство энергетического и моторного топлива, электроэнергии, автомобилей и т.д. Иными словами, все, что может вызвать неблагоприятные изменения в окружающей среде, может быть предметом экологического налогообложения. Взяв это определение за основу, Директорат по налогам и таможенным сборам Европейской Комиссии разделил экологические налоги на семь групп.

Первая группа - энергетические налоги (на моторное топливо; на энергетическое топливо; на электроэнергию). Вторая - транспортные налоги (налоги на пройденные километры; ежегодный налог с владельца; акцизы при покупке нового или подержанного автомобиля). В-третьих, это платежи за загрязнения (эмиссии загрязняющих веществ в атмосферу и выбросы в водные бассейны). Далее идут платежи за размещение отходов. Они включают платежи за размещение отходов на свалках и их переработку и налоги на ряд специальных продуктов (упаковка, батарейки, шины, смазочные масла и т.п.). В особую группу выделены налоги на выбросы веществ, приводящих к глобальным изменениям (вещества, разрушающие озоновый слой, и парниковые газы). Также отдельно взимается налог на шумовое воздействие. Наконец, в седьмой группе - платежи за пользование природными ресурсами.

Российское налоговое законодательство предусматривает четыре основных вида платежей, связанных с автомобильным транспортом. Это акциз на приобретение нового автомобиля или мотоцикла (только с мощностью свыше 150 лошадиных сил), ежегодный транспортный налог, акцизы на бензин и дизельное топливо и плата за загрязнения. Ставка акциза на приобретение нового автомобиля с мощностью свыше 150 л.с. составляет 142 рубля за 1 лошадиную силу. Т.е. покупатель джипа с мощностью двигателя 200 лошадиных сил заплатит налог 28 400 рублей. Однако в сравнении с розничной ценой машины такого класса (1 400 000 рублей) величина акциза составляет всего 2 процента. Этот налог полностью зачисляется в доход российского бюджета.

Ежегодный транспортный налог уплачивается в бюджет субъекта федерации. Его ставки устанавливаются законом субъекта, но не могут превышать ставки, установленные НК, более чем в 5 раз. Максимально возможная ставка для джипа составляет 50 рублей за 1 лошадиную силу, или всего 0,7 % розничной стоимости новой машины.

Топливный акциз на высокооктановый бензин для джипа составляет 3 360 рублей за тонну, или, иными словами, в розничной цене бензина акциз составляет 15-18 процентов. Для дизельного топлива акциз составляет 1 000 рублей за тонну, в процентном отношении к розничной цене это также около 15-18 процентов. Этот налог зачисляется в российский бюджет и в бюджет субъекта федерации в соотношении 40 % на 60 %.

Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух на настоящее время составляют 1,3 рубля за 1 тонну сожженного бензина и 2,5 рубля за тонну дизельного топлива. В том случае, если рассматриваемый в примере джип принадлежит не частному лицу, а организации, то ей за год при пробеге 30 000 км придется заплатить около 10 рублей. (Что касается частных автомобилей, то их владельцы за выбросы в атмосферный воздух не платят ни копейки. Это кажется невероятным, если учесть, что в крупных российских городах доля автомобильных выбросов в загрязнении атмосферы составляет 80-90 % и частных среди машин - большинство).