Органы контроля и регулирования природопользованием

Основы права собственности на природные ресурсы в современной России определены Конституцией РФ и Гражданским кодексом. Специфические отношения собственности на конкретные природные ресурсы регулируются системой природоресурсного законодательства, которое постоянно развивается.

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это означает, что принцип равных, одинаковых обязанностей по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды закреплен для всех видов собственников.

Кроме земли, к объектам права собственности на природные ресурсы в РФ отнесены: недра, животный мир, водные объекты, леса, а также особо охраняемые природные территории.

В России идет процесс расширения прав частной собственности на природные ресурсы. Так, обсуждается в законодательных органах проект передачи небольших (до 20 тыс. м²) замкнутых водоемов в частную собственность владельцев земельных участков, на которых они находятся, а также практически решен вопрос о передаче в аренду сроком на 99 лет участков леса, если в течение 15 лет пользователь этого участка не нарушал закон, в том числе -- природоохранный

Право частной собственности на землю в России^[5]

Закон «О земельной реформе» 1990 г. впервые ввел частную собственность на землю в форме индивидуальной, коллективно-долевой и коллективно-совместной собственности. Земельный кодекс РСФСР от 1991 г. также предусматривал наличие в России государственной собственности на землю, собственности граждан и коллективной (в форме коллективно-совместной или коллективно-долевой) собственности на земельные участки. Таким образом, право частной собственности на землю юридических лиц не признавалось.

Земли колхозов и других негосударственных сельскохозяйственных предприятий могли передаваться в собственность коллективов этих предприятий с определением и без определения доли каждого работника. Однако в дальнейшем эти статьи предыдущего Земельного кодекса были отменены Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». От признания коллективной собственности законодательство отказалось.

В Земельном кодексе РФ, вступившем в силу 30 октября 2001 г., в ст. 15 рассматриваются вопросы собственности на землю граждан и юридических лиц. В частности, в п. 1 ст. 15 установлено, что «Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством РФ. В п. 2 ст. 15 говорится о том, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с новым Земельным кодексом и федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Что касается иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, то в п. 3 ст. 15 Кодекса оговорено, что они не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ. В действующих федеральных законах пока нет специальных запретов на приобретение тех или иных земель иностранцами, но они могут быть установлены в дальнейшем -- например, в отношении закрытых административно-территориальных образований или других территорий.

Кроме того, они могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на правах аренды. Наряду с земельным законодательством, право собственности и другие вещные права на землю регулируются в гл. 17 Гражданского кодекса РФ, которая вошла в действие со дня введения в действие нового Земельного кодекса РФ. В соответствии со ст. 261 Гражданского кодекса РФ, собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Кроме того, если иное не установлено законом (например, Законом о недрах и др.), право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, а также на находящиеся на нем лес и иные растения.

Установление множественности форм собственности на землю явилось одним из основных достижений земельной реформы в нашей стране.

По данным статистического учета, с начала 1991 г. в результате проведения земельной реформы более 40 млн. граждан России получили в собственность земельные участки, и более 12 млн. сельских жителей стали собственниками земельных долей (паев).

Что касается частной собственности на водные ресурсы (пресных поверхностных вод, прежде всего), то вопрос этот решается весьма различно в разных странах как исторически, так и в зависимости от свойств самого водного источника. Решающую роль в установлении режима прав собственности па водные ресурсы всегда играла иодообеспеченность (или, напротив, иододефицитность) страны пли региона. Так, в странах с достаточным или избыточным количеством пресных вод долгое время главенствовал режим открытого доступа к водным ресурсам (Россия, все северные страны, страны тропического пояса и др.). И, напротив, в странах с засушливым климатом частная и/или государственная собственность на водные ресурсы возникала либо одновременно с правом собственности на земельные ресурсы, либо даже главенствовала и опережала его.

Право частной собственности на леса претерпело значительные исторически обусловленные изменения в большинстве стран мира. Как было отмечено выше, в настоящее время после длительного периода господства права частной собственности на леса во многих развитых странах мира отмечена тенденция к росту земель так называемого лесного фонда в государственной собственности. В России же наблюдается обратный процесс.

Право частной собственности на водные объекты и на лесные ресурсы в России

В России, согласно ст. 36 Водного кодекса РФ, обособленные водные объекты могут принадлежать на праве частной собственности гражданам и юридическим лицам в соответствии с гражданским законодательством. В ст. 40 Водного кодекса уточняется, что в собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) -- небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Предельные размеры обособленных водных объектов определяются Земельным законодательством РФ.

Лесной кодекс РФ (ст. 20) предусматривает в незначительной мере право частной собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, находящемся в их частной собственности. Древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он вправе владеть, пользоваться и распоряжаться в соответствии с требованиями лесного законодательства РФ и законодательства РФ о растительном мире.

Право собственности на недра базируется на двух подходах. Первый подход заключается в том, что частная собственность на земельный участок обусловливает ее распространение на недра и природные ресурсы в них, т. е. земная поверхность и недра не разделяются. Согласно второму подходу, собственность на землю и недра разделена, недра являются государственной собственностью, которая приоритетна перед частной собственностью на землю. В зависимости от выбора исходной модели решается вопрос главенства государственной или частной собственности на недра и недропользование.

Право частной собственности на недра в России

Закон РФ «О недрах» (ст. 2.1, ст. 3) выделяет четыре вида участков недр, являющихся недвижимым имуществом и имеющих различный правовой режим: участки недр федерального, регионального и местного значения, а также участки недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашения о разделе продукции. Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и полезные ископаемые, энергетические и другие ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы же владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и отдельных субъектов.

В законодательстве субъектов РФ вопрос о праве собственности на недра решается по-разному в областях и краях РФ, с одной стороны, и в суверенных республиках -- с другой. Так, законодательство областей регулирует данный аспект в основном в соответствии с положениями рассмотренного выше федерального законодательства, т. е. вопросы владения, пользования, распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и соответствующей области или края как субъекта федерации.

Право государственной собственности на природные ресурсы является доминирующим в структуре закрепленных законодательством форм собственности в ряде стран мира, прежде всего в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве и в ряде развивающихся стран. Важным вопросом является разграничение права собственности между федеральным уровнем власти и субъектами федерации в больших по площади странах.

Право государственной собственности на недра, землю, воды и леса состоит из правомочий владения и распоряжения данными видами ресурсов. Что касается права пользования, под которым, как правило, понимается право хозяйственной эксплуатации, то государство практически всегда передает этот вид правомочий другим лицам. В результате возникает множество проблем в сфере природопользования в том случае, если пользователь недостаточно заинтересован в долговременной эффективной эксплуатации природного ресурса или в охране окружающей среды.

Разграничение прав государственной собственности на природные ресурсы в России^[2]

В соответствии с Конституцией 1993 г., Российская Федерация и субъекты федерации должны по взаимной договоренности разграничить права собственности на природные ресурсы. Необходимо учитывать также положения Федеративных договоров, которые сохраняют пока свое действие наряду с Конституцией РФ.

В соответствии с Федеративным договором (единым, основным, от 1993 г.), земля, ее недра, воды, растительный, животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. По существу, в Федеративном договоре закрепляется право собственности республик на свои природные ресурсы. Однако Конституция РФ предусматривает, что в случае несоответствия положений Федеративного договора (или иных законодательных актов) положениям Конституции РФ должны применяться последние. А в Конституции разграничение прав собственности отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72). Следовательно, в отношении прав собственности на природные ресурсы Федеративный договор не имеет юридической силы.

Одни вопросы разграничения объектов собственности решены на уровне законов, другие -- Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах». В этом Указе установлены критерии отнесения природных ресурсов к федеральной собственности. Они основаны преимущественно на действующем законодательстве, а также исходя из принципа их общегосударственного значения. Согласно этому Указу, к общефедеральным природным ресурсам в России отнесены:

земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности, охраны государственных границ, а также для осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов власти;

земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;

виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации;

виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов РФ, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;

месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;

водные объекты (наземные и подземные), расположенные на территории двух и более субъектов РФ, а также пограничные и трансграничные водные объекты;

водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;

водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;

внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации;

иные особо охраняемые водные объекты федерального значения;

иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

Заключение

Во второй половине XX в. потребление природных ресурсов неизмеримо возросло, охватив практически всю сушу и все известные в настоящее время природные тела и компоненты. Научно-технический прогресс непосредственным образом отразился на практике ресурсопользования. Сегодня разработаны технологии таких видов природных богатств, которые до недавнего времени не включались в понятие «природные ресурсы» (например, опреснение соленых морских вод в промышленном масштабе, освоение солнечной и приливной энергии, производство атомной энергии, добыча нефти и газа на акваториях и многое другое).

Отражением природного происхождения, с одной стороны, и хозяйственной экономической значимости, с другой, являются классификации природных ресурсов. Наиболее известными из них стали: классификация природных ресурсов по происхождению; по видам хозяйственного использования и по принципу исчерпаемости.

Большое значение в освоении природных ресурсов имеют экономические факторы, определяющие рентабельность их хозяйственного использования. В географической литературе оно получило название экономической оценки природных условий и естественных ресурсов. Критерием данной оценки предлагается считать сравнительную экономическую эффективность использования любого источника ресурсов или их территориального сочетания.

В результате анализа экономико-географических особенностей размещения и использования важнейших видов природных ресурсов можно отметить следующее: наиболее значимыми природными ресурсами являются минеральные, земельные, агроклиматические, водные и лесные.

Экономическая (или в более широком смысле - хозяйственная) оценка природных условий и естественных ресурсов принадлежит к числу понятий, довольно давно занимающих видное место в проблемах современной экономической географии. Рассмотрение данного вопроса привело к выводу об актуальности более углубленной теоретической и методической разработки этой проблемы. В связи с этим встал вопрос о возможности определения самого содержания понятия экономической оценки, выяснения сущности отражаемых его процессов действительности, установления критериев. Сам по себе факт природно обусловленной дифференциации географической оболочки, в ценностном отношении, нейтрален и не может получить какую либо оценку вне зависимости от применяемого критерия. При оценке необходимо применять критерий ценности, определяемый характером отношений ее субъекта и объекта. Экономическая оценка естественных ресурсов подразумевает применение экономических критериев, т.е. сопоставление свойств природных факторов с требованиями, вытекающими из практической, хозяйственной деятельности человека.

В качестве содержания экономической оценки естественных ресурсов рассматривается учет влияния закономерных территориальных различий в природных свойствах этих ресурсов и их источников на производительность общественного труда. Неравномерность пространственного распределения ресурсов делает необходимым также учет различий в объеме (запасы, площади и т.д.) ресурсов оцениваемых объектов.

Критерием оценки предлагается считать сравнительную экономическую эффективность использования данного источника ресурсов или их территориального сочетания. Различия в эффективности выражаются в дифференцированных суммарных затратах живого и овеществленного труда. Ясно, что ценность того или иного вида естественных ресурсов определяется народнохозяйственным эффектом, достигнутым при его использовании (Сухотин, 1967 г., Федоренко, 1968 г. и др.). Величина этого эффекта, как и величина необходимых затрат для большинства видов ресурсов территориально дифференцирована; она отражает сложившуюся на каждом этапе территориальную структуру производства со специфической картиной соотношения потребности в ресурсах и возможности их удовлетворения.

Правовое регулирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды является важной составной частью взаимоотношений между обществом и природой.

Сложная структура природоохранного и природоресурсного законодательства может быть рассмотрена по предметно-отраслевому принципу: от нормативных актов наиболее общего характера к нормативным актам, регламентирующим действия в отношении отдельных компонентов природной среды и видов природных ресурсов, затем -- к нормативным актам, регламентирующим различные виды и стороны хозяйственной деятельности (использование природных ресурсов, плата за ресурсы и за их загрязнение, экологическая экспертиза проектов, экологическая безопасность отдельных отраслей деятельности и др.).

Общественное экологическое движение является важной движущей силой совершенствования правового управления.

Совершенствование законодательства в сфере природопользования может идти по пути развития договорных отношений, что считается более приемлемым для больших по территории и разнообразных по составу населения, природным условиям и ресурсам стран, в том числе -- для России.

Различают два основных вида природопользования: общее природопользование, которое не требует какого-либо специального разрешения и осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных (гуманитарных) прав, возникающих и существующих как результат их рождения в той или иной стране. К нему относятся: пользование атмосферным воздухом, водой для питьевых, коммунально-бытовых и лечебно-оздоровительных нужд и т. д., и специальное природопользование, реализуемое гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешения компетентных органов государства. Оно носит целевой характер и по видам используемых объектов подразделяется на землепользование, пользование недрами, лесопользование, водопользование, использование диких животных, птиц, запасов рыб и т. д., а также использование атмосферного воздуха и отдельных его компонентов в промышленных целях.

Право собственности на природные ресурсы понимается как совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными и другими природными ресурсами. Оно закрепляет за его обладателем экономическую власть над данным условием производства и потребления и позволяет использовать находящиеся в собственности природные ресурсы свободно, по своему усмотрению.

Частная собственность на природные ресурсы, особенно на землю, является преобладающим в мире видом собственности и одним из условий развития рыночных отношений в сельском хозяйстве.

Литература

1) Конституция Российской Федерации

2) Холина В. Н. Основы экономики природопользования: Учебник для вузов. -- СПб.: Питер, 2005. -- 672 с: ил. -- (Серия «Учебник для вузов»)

3) Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. пособие. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2003. - 220 с.

4) Бабина Ю.В. Экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды: Учебное пособие / Под ред. проф. А.Т. Никитина, проф. МНЭПУ С.А. Степанова. -- М.: Изд-во МНЭПУ, 2003. -- С. 12-14.

5) Экологическое право: Курс лекций и практикум / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. Ю.Е. Винокурова. -- М.: Экзамен, 2003. -- С. 262-276.

Приложение 1

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (выписки)

Статья 9

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Статья 42

Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Статья 58

Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам

Статья 72

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Статья 114

1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

Приложение 2

Экономические инструменты охраны окружающей среды и природопользования

Рыночно-ориентированные инструменты:

природно-ресурсные платежи и платежи за загрязнение среды;

рыночные цены на природные ресурсы, поступающие в экономический оборот;

механизм купли-продажи прав на загрязнение природной среды;

залоговая система;

интервенция с целью коррекции рыночных цен и поддержки производителей (в том числе на рынках рециклируемых отходов);

методы прямых рыночных переговоров и другие способы саморегулирования;

добровольные природоохранные соглашения между органами экологического контроля и предприятиями, а также между самими предприятиями-природопользователями.

Финансово-кредитные инструменты:

формы и инструменты финансирования природоохранных мероприятий;

кредитный механизм охраны окружающей среды, займы, субсидии и т.п.;

режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования;

экологические и ресурсные налоги;

система страхования экологических рисков.

Приложение 3

Административно-контрольные инструменты управления природопользованием и экологической безопасностью

1 .Экологическое и природно-ресурсное законодательство

Экологический мониторинг

Экологические стандарты и нормативы:

нормативы и лимиты на выброс (сброс) загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения;

лимиты водозабора и лесопользования;

квоты на добычу биоресурсов;

нормативы посещаемости особо охраняемых территорий;

нормы отстрела промысловых животных, сбора дикорастущих растений;

запреты на размещение в конкретных местах загрязняющих видов деятельности, использование токсичных веществ и тяжелых металлов.

Лицензирование хозяйственной деятельности:

связанной с воздействием на окружающую природную среду и здоровье человека;

обеспечивающей экологический мониторинг и контроль.

Экологическая сертификация (маркировка)

ОВОС и экологическая экспертиза проектов

Экологический аудит

Размещено на Allbest.ru