Органы контроля и регулирования природопользованием

Размещено на http://www.allbest.ru/

Экономика природопользования

Контрольная работа № 1

Тема:

Органы контроля и регулирования природопользованием



Содержание

Введение

1. Система органов контроля и управления природопользованием и экологической безопасностью

1.1 Федеральные органы экологического контроля и управления

1.2 Органы экологического управления в субъекте Российской Федерации

1.3 Экологическое и природно-ресурсное законодательство

2. Правовые механизмы регулирования природопользования

2.1 Формирование норм права в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

2.2 Право природопользования, понятие, содержание и формы права собственности на природные ресурсы

Заключение

Литература

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Приложение 4



Введение

Гармоничное сотрудничество человека с природой, его разумная общественная деятельность, которая регулирует и контролирует обмен веществ между природой и обществом, стало в современную эпоху одной из актуальнейших задач. Увеличение материальных благ общества, которое сопровождается антропогенным прессингом, привело к серьезному загрязнению окружающей среды. Особенно это заметно в области использования природных ресурсов.

Современный этап развития мирового хозяйства отличается всевозрастающими масштабами потребления природных ресурсов, резким усложнением процесса взаимодействия природы и общества, интенсификацией и расширением сферы проявления специфических природно-антропогенных процессов, возникающих вследствие техногенного воздействия на природу. Обострение сырьевых, топливных, энергетических, водных и в целом экологических проблем перешагнули границы отдельных регионов и приобрели глобальный масштаб. В этой связи большое значение приобретает изучение природно-ресурсного потенциала мира в целом, отдельных материков и стран, анализ систем их хозяйственного использования, сложившихся в различных социально-экономических структурах современного мирового сообщества, разработка представлений о региональном и оптимальном освоении природных богатств. Поэтому исследование социально-экономических и экологических особенностей использования природных ресурсов мира является в достаточной степени актуальными и важными.

Правовое регулирование в сфере природопользовании и охраны окружающей среды является важной составной частью взаимоотношений между обществом и природой.

Известно, что закон охраняет не столько природу (окружающую среду) как таковую, сколько защищает права человека. Поэтому важнейшим исходным моментом законодательства в области природопользования являются исторически меняющиеся приоритеты общества и государства в сохранении устойчивого потребления ресурсов природы. Эти приоритеты, в свою очередь, зависят от уровня социально-экономического развития общества, а также от уровня развития общественной морали.



1. Система органов контроля и управления природопользованием и экологической безопасностью^[3]

Механизм управления природопользованием и экологической безопасностью представляет собой целостную совокупность методов и инструментов управления, с помощью которых организуются, регулируются и координируются процессы природопользования в совокупности с производственными и социально-экономическими процессами, обеспечивается должный уровень экологической безопасности производства и потребления, воспроизводится качество окружающей среды как специфическое общественное благо.

Механизм управления любой областью хозяйственной деятельности, как это вытекает из общей теории управления, может осуществляться и эффективно функционировать в единстве таких основных функций, как организация, планирование, прогнозирование, регулирование, учет и контроль.

Механизм экологического управления представляет собой составное звено системы управления экономикой в целом, имея сходную с последним структуру, принципы и целевую направленность на последовательную реализацию рыночных реформ и утверждение экономических подходов к управлению. Вместе с тем конкретные методы осуществления основных функций управления, выбор организационных структур и механизмов во многом определяются особенностями объекта управления. Основными особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды как объекта управления являются следующие.

Инфраструктурный характер продукции данной сферы (качества окружающей природной среды, ее экосистем и ресурсов) и оказываемых ею услуг (природоохранных, по ресурсосбережению, обеспечению экологической безопасности производства и потребления). В продукции данной сферы нуждаются все сектора экономики и хозяйствующие субъекты, соответственно, и методы экологического управления также должны распространяться на экономику в целом, быть методами управления тем, что сегодня называют большой экономикой.

Длительность основных воспроизводственных процессов как результат переплетения их экономических и естественных сторон, чем обусловливаются существенный временной разрыв между направляемыми в природоохрану и природовосстановление затратами и получаемыми результатами, а также высокая степень неопределенности и риска, сопровождающая многие управленческие решения.

Особая комбинация общественной и частной систем имущественных прав как следствие принадлежности многих объектов природопользования к общественным экологическим благам и ресурсам совместного применения.

Специфика сочетания рыночных и административно-контрольных инструментов управления, предопределяемая наличием в сфере природопользования и охраны окружающей среды многочисленных рыночных провалов.

Относительно (с другими секторами экономики) более высокая роль государства и его институтов в механизме управления природопользованием и охраной окружающей среды и как следствие - настоятельная необходимость отработки специальных механизмов (включая социально-политические), нейтрализующих негативные стороны государственного воздействия на эту сферу.

Основными звеньями механизма управления природопользованием и экологической безопасностью является совокупность административно-контрольных и экономических инструментов. Рассмотрим их конкретный состав (см. Приложение 1 и 2).

1.1 Федеральные органы экологического контроля и управления

В России, согласно утверждающимся демократическим подходам, система органов экологического контроля и управления базируется на таком важнейшем принципе, как разделение властей. На федеральном уровне представлены все четыре ветви власти - президентская, законодательная, исполнительная, а также судебная (см. рис.1). Сходные принципы демократического управления реализуются и в субъектах Российской Федерации, но с той лишь разницей, что высшими должностными лицами таковых являются губернаторы, а во входящих в состав РФ республиках - президенты соответствующих республиканских формирований.

К числу полномочий президентской ветви власти в рассматриваемой нами области относится выработка исходных принципов общенациональной экологической политики, а также правового обеспечения охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с действующей в

России Конституцией Президент не только обладает правом на законодательную инициативу, но и утверждает (или отклоняет) принимаемые депутатами законы, после чего они вступают (или не вступают) в силу, а также имеет право на подготовку собственных Указов. В составе президентской ветви власти функционирует Совет Безопасности РФ, а в его рамках - Межведомственная Комиссия по экологической безопасности, которая готовит предложения по решению принципиальных вопросов охраны окружающей среды и природопользования. В их числе вопросы, связанные с предотвращением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, характеризующихся особо тяжелыми экологическими последствиями, в том числе на море и водных бассейнах России, с безопасным размещением радиоактивных отходов, обеспечением выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных конвенций и договоров и др.

Законодательная (представительная) ветвь власти представлена в России двухпалатным парламентом - Федеральным Собранием, которое готовит и принимает природоохранное законодательство. Законодатели участвуют в регулировании природопользования и охраны окружающей среды также посредством включения экологических норм в хозяйственное, уголовное и административное законодательство, в том числе в Гражданский, Уголовный и другие кодексы.

Существенное воздействие на охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого природопользования оказывает принимаемый обеими палатами парламента Государственный бюджет. Непосредственное значение при этом имеют структура его доходов и расходов, налоговая база, в том числе экологические и ресурсные налоги, перечень включаемых в состав бюджета федеральных экологических программ, условия и уровень финансирования системы органов власти и управления в области природопользования и охраны окружающей среды и т. д.

Участвуя в законодательном процессе и процессе нормотворчества, депутаты отражают разнообразные предпочтения избирателей в отношении конкретного набора общественных благ, включая экологические. Итогом этой деятельности и является реально реализуемая общенациональная экологическая политика, отражающая баланс интересов различных социальных слоев, общественно-политических и хозяйственных структур, их представления о степени приоритетности общественных проблем, а также подкрепленная соответствующей правовой базой и материально-финансовыми ресурсами.

Исполнительная ветвь власти представлена специализированными органами государственного экологического контроля и управления, входящими в состав Правительства РФ. Структура Правительства утверждается соответствующими Указами Президента РФ. Деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти определяется специальным Положением, которое устанавливает: функции и задачи соответствующего федерального органа в конкретной области охраны окружающей среды, обеспечения экологически безопасного и устойчивого природопользования; порядок его взаимодействия с другими ведомствами; внутреннюю (как правило, территориальную) структуру.

В механизме регулирования природопользования и экологической безопасности участвуют и ряд федеральных ведомств общей компетенции. В их числе - Госстандарт РФ; Госкомстат РФ (информационно-статистическое обеспечение наряду с другими ведомствами экологического управления), Государственный Таможенный Комитет (ГТК) РФ (в частности, контроль за соблюдением требований международных договоров и экологической безопасности при пересечении грузами государственной границы), Министерство Внутренних Дел РФ (контроль за соблюдением мер пожаробезопасности - Управление пожарной охраны).

На федеральном уровне систему специально уполномоченных органов власти и управления природопользованием и экологической безопасностью можно разбить на три взаимосвязанные звена. Начнем их анализ с ведомств, выполняющих комплексно-координирующие функции.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), осуществляющее: разработку и реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования и координацию в этой области аналогичных функций других министерств и ведомств; управление государственным фондом недр и государственным водным фондом; наблюдение за состоянием недр и мониторинг водных объектов; лицензирование пользования недрами, лицензирование водопользования, а также контроль за исполнением природопользователями условий лицензионных договоров, в том числе в целях предотвращения самовольного пользования недрами и водными объектами. Минприрода, как и многие другие органы экологического контроля и управления, для реализации своих полномочий создает в субъектах Федерации территориальные (бассейновые) подразделения, инспекции и т.п.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в ведение МПР России были переданы организации Государственного Комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии) и Федеральной службы лесного хозяйства России. Одновременно на подразделения МПР была возложена значительная часть функции упраздненных ведомств. В силу того, что новое положение о Министерстве природных ресурсов еще только готовится, его дополнительные функции могут быть определены с учетом тех задач, которые ранее решались данными ведомствами.

Так, для Госкомэкологии основными функциями были следующие: межотраслевая координация и регулирование в сфере охраны окружающей среды; государственный экологический контроль; государственная экологическая экспертиза; мониторинг антропогенного воздействия на окружающую природную среду; мониторинг растительного и животного мира (кроме лесов); лицензирование экспорта биоресурсов и импорта отходов, а также всех других видов действий с отходами и др. Большая работа также проводилась территориальными (в каждом из субъектов Федерации) органами этого Комитета, включая формирование нормативной и инструктивно-методической базы для экологического контроля и управления на местах; согласование с предприятиями-природопользователями нормативов допустимой техногенной нагрузки на соответствующие природные среды и предоставление им соответствующих эмиссионных разрешений (разрешений на допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду и нормативы размещения отходов) и др.

Что касается Федеральной службы лесного хозяйства России (Рослесхоз), то она ранее осуществляла контрольные, регулирующие и разрешительные функции в области управления лесным фондом страны.

А с учетом особой биосферной роли лесов данная служба участвовала в контроле за состоянием окружающей природной среды в целом, а также контролировала и регулировала использование объектов животного мира и среды их обитания. Конкретно, основными задачами Рослесхоза являлись:

реализация основных направлений государственной лесной политики;

организация и обеспечение рационального, многоцелевого и непрерывного лесопользования, воспроизводства и защиты лесов, а также сохранение и усиление средообразующих и других полезных свойств лесов;

обеспечение сохранения природных комплексов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное значение, а также биоразнообразия;

совершенствование экономических и иных методов управления лесным хозяйством;

контроль за соблюдением требований лесного законодательства и др.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) в качестве основных решает следующие задачи:

мониторинг состояния и загрязнения окружающей природной среды в целом и ее важнейших ресурсов (в том числе атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства), включая космический мониторинг состояния природных объектов;

оценку климатических изменений

В группу ресурсно-отраслевых ведомств, в ведении которых находится управление эффективным использованием, воспроизводством и охраной отдельных природных ресурсов ныне входят только два ведомства: Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) и Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России).

Основными функциями Росземкадастра являются:

реализация государственной политики в области рационального использования земель, сохранения и воспроизводства почвенного плодородия;

организация и проведение работ, связанных с земельной реформой, приватизацией земель и регистрацией прав собственности на землю;

проведение землеустроительных работ, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, создание банка данных о федеральных и иных землях и др.

В компетенции Госкомрыболовства России находится:

регулирование, использование, охрана и воспроизводство рыбных запасов, а также регулирование рыболовства;

государственный контроль за соблюдением нормативов и правил охраны рыбных запасов, их учет, установление норм допустимого улова рыбы и других биоресурсов;

определение нормативов чистоты вод рыбохозяйственных водоемов;

выдача разрешений (лицензий) на промысловый, спортивно-любительский, научно-исследовательский лов рыбы и др.

К органам, выполняющим по преимуществу контрольно-надзорные функции, относится Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ, входящая в систему Министерства здравоохранения РФ. Ее основными задачами являются:

организация и ведение государственной системы санитарно-гигиенического мониторинга, включая наблюдение, оценку и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды обитания;

участие в разработке целевых и территориальных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также подготовка предложений к программам оздоровления среды обитания человека;

разработка и утверждение санитарных норм, правил и гигиенических нормативов;

организация и проведение санитарно-гигиенической и эпидемиологической экспертизы, государственного контроля за соблюдением требований санитарного законодательства России и др.

Важные задачи в области обеспечения безопасной эксплуатации недр и промышленной безопасности выполняет Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор). Контроль за соблюдением требований законодательства в части безопасного использования ядерной энергии и материалов, радиоактивных веществ, государственный надзор за организацией и состоянием учета и хранения подобных материалов и веществ осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор). Обеспечению управления экологической безопасностью как составной части общей безопасности служит Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). В числе прочих в задачи этого Министерства входит принятие чрезвычайных мер по ликвидации экологических катастроф, вызванных стихийными бедствиями, производственными авариями и катастрофами.

Организационная структура управления каждого из перечисленных федеральных ведомств как правило строится по административно-территориальному принципу с образованием соответствующих подразделений (комитетов, инспекций и т.п.) либо в субъектах Федерации, либо в более укрупненных округах.

1.2 Органы экологического управления в субъекте Российской Федерации

В соответствии с федеративным устройством России важные функции в области экологического управления и контроля за рациональным природопользованием выполняют территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, в субъектах Федерации действуют органы исполнительной власти, выполняющие данные функции во взаимосвязи с решением задач социально-экономического развития региона. Анализ системы управления природопользованием и экологической безопасностью на региональном уровне важен, так как именно на этом уровне осуществляется взаимодействие с предприятиями, пользующимися природными ресурсами и оказывающими воздействие на окружающую среду, а также с населением.

Рассмотрим структуру региональных органов управления природопользованием и экологической безопасностью на примере Санкт-Петербурга как самостоятельного субъекта РФ (см. рис. 2). Однако с учетом реализации Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в данную схему могут быть внесены определенные изменения.

Положения (функции, полномочия и т.п.) региональных подразделений федеральных специально уполномоченных органов утверждаются соответствующим федеральным специально уполномоченным органом в соответствии с законодательством и федеральным Положением о его деятельности. Так, среди комплексно-координирующих органов важное место должны занимать региональные подразделения МПР России (департаменты и комитеты), осуществляющие экологический контроль и контроль в области рационального природопользования. Что касается экологического контроля, то он включает:

контроль за деятельностью предприятий приоритетного списка - основных загрязнителей среды;

контроль за соблюдением законодательства при размещении отходов и образованием несанкционированных свалок;

нормирование и контроль соблюдения предприятиями экологически безопасных допустимых уровней выбросов, сбросов загрязняющих веществ и образования отходов;

*согласование планов природоохранных мероприятий и экологических паспортов предприятий. Структура, порядок формирования, полномочия, организация работы комитетов, управлений и

отделов в составе Администрации определяются приказом главы Администрации субъекта Федерации. В Санкт-Петербурге основными задачами специализированного Управления по охране окружающей среды являются:

координация природоохранной деятельности разнообразных хозяйствующих субъектов независимо от их ведомственной подчиненности;

организация комплексных природоохранных работ, разработка и участие в реализации природоохранных программ;

выдача разрешений на право пользования природными ресурсами, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку и складирование вредных отходов;

обеспечение полноты и общедоступности информации об экологической обстановке.

Управление природопользованием и экологической безопасностью включает и местный уровень (города, административного района и т.п.), значение которого объективно повышается в условиях усиления демократических подходов к управлению. Вместе с тем в России в силу переходного характера социально-экономического развития, незавершенности политико-правовых реформ и реформирования административно-территориального устройства страны роль и значение органов местного самоуправления в области экологического регулирования окончательно не определены. Принимая во внимание опыт стран с развитыми демократическими традициями, а также учитывая специфику России и первые результаты рыночных и политических реформ, за местными органами самоуправления возможно закрепление следующих основных функций:

оперативный мониторинг состояния окружающей природной среды;

рационализация природопользования, создание и поддержание благоприятных условий проживания населения;

участие в разработке и контроле за реализацией целевых региональных экологических программ;

участие в экологической экспертизе инвестиционных проектов;

финансовое и организационное обеспечение мероприятий, включенных в соответствующие региональные планы и программы и др.

При этом органы местного самоуправления должны решать разнообразные проблемы экологического и природно-ресурсного управления с комплексных позиций, а также в тесной взаимосвязи с решением других возложенных на них социально-экономических задач, включая меры по благоустройству и озеленению территорий, организацию сбора и утилизации бытовых отходов, развитие учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта и др.

1.3 Экологическое и природно-ресурсное законодательство

Современная правовая база охраны окружающей среды и рационального природопользования в России формируется с начала 90-х годов XX столетия. В системе экологического права может быть выделено:

1. Природоохранное законодательство и законодательство по экологической безопасности.

2. Природно-ресурсное законодательство.

Первый блок образуют закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991), а также другие законодательные акты, как принятые в развитие основных разделов данного закона, так и регулирующие отношения в областях, смежных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности. Таковыми, в частности, являются следующие законы Российской Федерации:

«О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (1991, с последующими изменениями и дополнениями);

«О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994);

«Об экологической экспертизе» (1995);

«Об использовании атомной энергии» (1995);

«О радиационной безопасности населения» (1996);

«О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов» (1996);

«Об энергосбережении» (1996);

«О безопасности гидротехнических сооружений» (1997);

«О безопасном обращении с пестицидами» (1997);

«О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (1997);

«О лицензировании отдельных видов деятельности» (1998);

«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999);

«Об охране атмосферного воздуха» (1999) и др.

В блок природно-ресурсного законодательства входят следующие законы:

«О плате за землю» (1991, с последующими изменениями и дополнениями);

«Водный кодекс РФ» (1995);

«О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» (1995);

«Об особо охраняемых природных территориях» (1995);

«О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995);

«О животном мире» (1995);

«Об особо охраняемых природных территориях » (1995)

«О континентальном шельфе РФ» (1995, с изменениями и дополнениями от 1999 г.);

«О мелиорации земель» (1996);

«Лесной кодекс РФ» (1997);

«Об отходах производства и потребления» (1998);

«О плате за пользование водными объектами» (1998);

«О Государственном земельном кадастре» (1999);

«О недрах» (в редакции федерального закона 1999 г.) и др.

Процесс формирования правового поля охраны окружающей среды и природопользования нельзя считать завершенным, в этой области наблюдается множество правовых пустот. В настоящее время весомый блок законопроектов проходит стадию разработки и обсуждения. В его составе - проекты, призванные завершить процесс формирования комплекса природно-ресурсных законов. К таковым, в частности, относятся: «О растительном мире», «О порядке лицензирования пользования недрами», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О территориях традиционного природопользования малочисленных народов», «О рыболовстве и охране водных биоресурсов», «Об охоте и охотничьем хозяйстве» и др. Активно дискутируются уточнения, которые необходимо внести в Земельный кодекс РФ. Основным предметом обсуждения является вопрос о допустимости реального экономического оборота (купли, продажи, залога и т.п.) сельскохозяйственных угодий, а также права на землю иностранных юридических и физических лиц.

К числу законопроектов, направленных на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, относятся: «Об экологическом страховании», «О питьевой воде», «Об экологической безопасности», «Об обращении с радиоактивными отходами», «О государственной политике в области экологического образования населения» и др. Для правового обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования большое значение имеет не только интенсивность законотворческой деятельности, но и ее содержательная сторона. Все экологические и природно-ресурсные законы должны исходить из общих концептуальных идей, быть взаимоувязаны или, как говорят специалисты, кодифицированы. Необходимо, чтобы они служили адекватной правовой основой не только административно-контрольных, но и экономических подходов к охране окружающей среды, включая принципиальные идеи.

Согласно Конституции РФ (Ст.76) на базе федерального законодательства субъекты Федерации имеют право принимать собственные нормативно-правовые акты. Так, в Санкт-Петербурге в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности приняты с учетом местных условий и действуют следующие законы:

«О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге» (1995);

«О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1996);

«Об экологическом фонде Санкт-Петербурга» (1996);

«Об освобождении от платежей при пользовании недрами» (1996) и др.

Однако в условиях отставания с формированием федерального природоохранного и природно-ресурсного правового поля существует тенденция нарушения принципа единообразия законодательства, и в ряде субъектов Федерации приняты региональные (республиканские) законы, отдельные положения которых не согласуются с конституционными нормами. Это, в частности, касается вопросов разграничения прав собственности на природные ресурсы между Федерацией и субъектами Федерации. Разрешению этих противоречий наряду с другими мерами будет способствовать принятие в 1999 г. Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией РФ и с учетом переходных социально-экономических и политических условий значительной правовой силой характеризуются Указы Президента РФ. К числу Президентских Указов, охватывающих область охраны окружающей среды и природопользования, в частности, относятся:

«Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ» (от 05.05.1992, № 436);

«О федеральных природных ресурсах» (от 16.12.1993, № 2144);

«Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земли при проведении земельной реформы» (от 16.12.1993, № 2162);

«О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (от 04.02.1994, № 236);

«О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (от 01.04.1996, № 440) и др.

Отличительной особенностью большинства российских законов является то, что они не выступают правовыми актами прямого действия. Важные элементы механизма их реализации - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (постановления Правительства РФ, инструкции различных министерств и т.п.), а для региональных законов - соответствующие акты органов власти субъектов РФ. Эти нормативные акты касаются различных аспектов обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, включая вопросы, связанные с организацией и проведением экологической экспертизы, экологического мониторинга и лицензирования, установлением и взиманием природно-ресурсных и эмиссионных платежей, деятельности специально уполномоченных органов природоохранного контроля и управления и т.п. К числу подобных документов относится, например, имеющая важное значение для всех субъектов хозяйственной деятельности Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам по применению Закона РФ «О плате за землю» (2000).

природопользование правовой экологический безопасность



2. Правовые механизмы регулирования природопользования

2.1 Формирование норм права в сфере природопользования и охраны окружающей среды

История формирования правовых экологических норм. В большинстве развитых стран мира правовое регулирование природопользования началось на местном уровне -- в виде распоряжений и законов для отдельных предприятий, отраслей хозяйства, территорий, регионов, городов.

Самым ранним законом, относящимся к охране среды, принято считать эдикт 1273 г., запрещающий использование каменного угля для отопления жилищ Лондона. В России одними из первых в этой сфере были законы, направленные на охрану отдельных элементов окружающей среды от истребления на определенных территориях. Так, ряд указов Петра I касался рационального использования и восстановления лесов, а также запрещения хищнической ловли рыбы, отстрела крупных животных в окрестностях Санкт-Петербурга.

Позднее появились законы национального уровня. В Европе законы по рациональному природопользованию были приняты в XIX -- начале XX в. Так, в 1863 г. был принят Закон Великобритании о щелочном производстве, в котором регулировалось загрязнение атмосферного воздуха химическими предприятиями. В 1917 г. был принят Закон Франции, регулировавший размещение промышленных предприятий с учетом их экологической опасности. В Нидерландах первым в этой области права стал «Закон о зловредности» (Мшзапсе АсС, 1875), который и сейчас является основой природоохранной политики на региональном уровне. В России в первой четверти XX в. приоритет отдавался созданию особо охраняемых территорий (например, декрет 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков»).

Как правило, впоследствии региональные и местные законы образовывали единую систему с общенациональными. Для государств -- членов эффективно действующих интеграционных группировок (ЕС, НАФТА) приоритетную роль играют решения и директивы на уровне руководящих органов интеграции. По важнейшим проблемам природопользования заключаются Международные договоры, они ратифицируются государствами и становятся важными источниками права.

Нормы экологического права в Конституции. Важнейшим государственным документом в области охраны окружающей среды и экологических прав граждан является Конституция. В основном законе страны -- ее Конституции -- закрепляются обязанности государства защищать окружающую среду и нести ответственность в этой сфере перед своими гражданами. Модель построения «конституционного экологического государства» находит отражение как в тексте конституций, но может быть и результатом интерпретации конституционных норм. Поэтому формы защиты окружающей среды в конституциях разных стран могут отличаться, что иллюстрирует табл. 2.1.

Таблица 2.1

Формы защиты окружающей среды в конституциях различных стран

Форма отражения в конституции страны экологических прав и обязанностей граждан и государства	Страны
Закреплена обязанность государства защищать окружающую среду	Австрия, Греция, Германия, Голландия, Испания, Польша, Португалия, страны Балтии, Украина, Швейцария
Закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду	Бразилия, Португалия, Испа-ния, Белоруссия, Россия, Турция, Украина
Защита окружающей среды провоз-глашена государственной целью	ФРГ, Казахстан
Закреплена обязанность каждого охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам	Россия, Белоруссия, Украина

В Приложении 3 приведены некоторые выписки из Конституции РФ.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. имеется как статья, закрепляющая право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду (ст. 42), так и статья, закрепляющая обязанности граждан (ст. 58): «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». Включение этих статей в текст Основного закона отражает современные тенденции расширения круга основных прав и свобод человека и обеспечения их наиболее высоким, конституционным, уровнем защиты.

Структура природоохранного законодательства. Структура природоохранного и ресурсного законодательства может быть рассмотрена и по предметно-отраслевому принципу: от нормативных актов наиболее общего характера (в РФ к таковым относятся Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., Закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.) к нормативным актам, регламентирующим действия в отношении отдельных компонентов природной среды и видов природных ресурсов (в РФ это -- Водный кодекс, Земельный кодекс, Закон о животном мире и др.), а затем -- к нормативным актам, регламентирующим различные виды и стороны хозяйственной деятельности (использование природных ресурсов, плата за ресурсы и за их загрязнение, экологическая экспертиза проектов, экологическая безопасность отдельных отраслей деятельности и др.). Важную роль в совершенствовании законодательства играет общественное экологическое движение.

Можно выделить разделы права и по другим критериям, например -- эколого-экономические нормативные акты, региональные нормативные акты и т. д. Иногда в отдельных странах новые законы в этой сфере принимаются в результате реакции на острую экологическую проблему или ресурсный кризис.

Наиболее полным охватом правовых проблем в той или иной сфере отличаются кодексы законов, объединяющие и согласовывающие разрозненные законы и другие нормативные акты в единый документ (примеры кодексов, действующих в РФ, даны в Приложении 4).

Следующими по важности и полноте охвата проблем являются законы, действующие на уровне страны в целом (для РФ это Федеральные законы); затем идут законы регионального уровня (относящиеся не к стране в целом, а к отдельным ее частям, регионам).

Недостаточность и незавершенность законодательной базы восполняется указами главы государства (Приложение 4), постановлениями правительства страны, а также приказами, инструкциями, письмами и другими нормативными актами министерств и ведомств, имеющих отношение к данной сфере деятельности. Эти так называемые «подзаконные акты» конкретизируют и дополняют основные законы или кодексы. Кроме того, в ряде стран с англо-американской системой права источником правового регулирования является прецедент, или судебное решение по конкретному вопросу, а также договоры между субъектами права, в том числе между государством (в лице правительства или уполномоченного органа) и природопользователем.

В целом законотворчество в сфере взаимодействия общества и природы отличается динамичностью и незавершенностью.

В ряде стран мира, где природоохранное законодательство достаточно развито (Великобритания, США, Канада, ФРГ), законов в данной области права много и они могут быть сведены в систему нормативных актов. Например, в Канаде существует целая система федеральных и провинциальных нормативных актов по защите окружающей среды и природопользованию

Целевые программы в сфере природопользования и охраны среды в России^[4].

До 2001 г. в России осуществлялась реализация более десятка федеральных экологических программ, часть из которых, имея статус федеральных, были по существу региональными. Многие из них финансировались неудовлетворительно и не решили поставленных задач. Так, Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 была утверждена единая долгосрочная целевая федеральная программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010), которая включает 12 подпрограмм:

1) минерально-сырьевые ресурсы;

2) леса;

3) водные ресурсы и водные объекты;

4) водные биологические ресурсы и аквакультура;

5) регулирование качества окружающей природной среды;

6) отходы;

7) поддержка особо охраняемых природных территорий;

8) сохранение редких и исчезающих видов животных и растений;

9) охрана озера Байкал и Байкальской природной территории;

10) возрождение Волги;

11) гидрометеорологическое обеспечение безопасной жизнедеятельности и рационального природопользования);

12) прогрессивные технологии картографогеодезического обеспечения.

Эта программа определяет приоритеты планирования природопользования и охраны окружающей среды как на федеральном уровне, так и на уровне регионов. На уровне муниципалитетов разрабатываются программы и планы, учитывающие специфику поселений и районов.

Программы в сфере экологии и природопользования финансируются за счет бюджетов всех уровней, средств предприятий и экологических фондов.

Методы правового регулирования отношений в сфере природопользования и охраны среды имеют свою специфику, заключающуюся в сочетании императивного, диспозитивного и экономического методов регулирования отношений субъектов права. Исторически в большинстве стран мира преобладает применение императивного метода регулирования взаимоотношений в сфере природопользования и охраны среды, построенного на использовании административных предписаний. Вероятно, по мере развития в обществе понимания сущности и важности природоохранных проблем и возрастания уровня правовой грамотности населения императивные методы правового регулирования постепенно будут уступать по частоте применения диапозитивным (при которых взаимодействующие стороны равны с точки зрения закона), а также экономическим методам. К числу последних относятся методы, воздействующие на имущественные интересы юридических и физических лиц, деятельность которых влияет на состояние природных ресурсов и среды.

Считается, что такой путь совершенствования законодательства -- через конкретные договоры и договорной процесс -- более приемлем для больших по территории и разнообразных по составу населения, природным условиям и ресурсам стран. Однако этот путь не получил пока должного развития в мире из-за доминирующей роли императивных методов регулирования.

Формирование системы природоохранного права -- одной из самых «молодых» отраслей права в мире -- еще далеко до завершения.

2.2 Право природопользования, понятие, содержание и формы права собственности на природные ресурсы

С правовой точки, зрения существует два основныхвида природо-пользования: общее (осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных (гуманитарных) прав) и специальное (реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами при использовании природных ресурсов как предмета производства на основе разрешения компетентных органов государства). Реализация прав на природопользование тесно связана с правом собственности на ресурсы, которое позволяет использовать их по своему усмотрению.

Под природопользованием, как было сказано выше, понимается использование объектов и свойств природной среды -- экологических, экономических, культурных, оздоровительных. С юридической точки зрения различают два основных вида природопользования -- общее природопользование и специальное природопользование.

Общее природопользование не требует какого-либо специального разрешения. Оно осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных (гуманитарных) прав, возникающих и существующих как результат их рождения в той или иной стране. (В общее природопользование входит пользование атмосферным воздухом, водой для питьевых, коммунально-бытовых и лечебно-оздоровительных нужд и т. д.)

Специальное природопользование реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешения компетентных органов государства. Оно носит целевой характер и по видам используемых объектов подразделяется на землепользование, пользование недрами, лесопользование, водопользование, использование диких животных, птиц, запасов рыб и т. д., а также использование атмосферного воздуха и отдельных его компонентов в промышленных целях.

Специальное природопользование в правовом смысле регулируется природно-ресурсным законодательством -- в частности, в России -- Земельным кодексом, Лесным кодексом, Законом «О недрах», Водным кодексом, Законом «Об использовании и охране животного мира», Законом «Об охране атмосферного воздуха» и т. д.

Во всем мире специальное природопользование тесно связано с правом собственности на природные ресурсы.

Собственность на природные ресурсы как научное понятие употребляется в двух аспектах -- экономическом и юридическом.

Собственность как экономическая категория является наиболее эффективным средством реализации экономических интересов людей, их отдельных групп и общества в целом в производстве и удовлетворении разнообразных потребностей. Экономические отношения собственности определяют отношение участников производства к предметам производства (орудиям, средствам, продуктам производства). В результате закрепления экономических отношений в правовых нормах возникает право собственности как юридическая категория.

Под правом собственности на природные ресурсы понимается совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными и другими природными ресурсами. Оно закрепляет за его обладателем экономическую власть над данным условием производства и потребления. Это право предопределяет использование находящихся в собственности природных ресурсов свободно, по своему усмотрению. Соответствующее правило закреплено в ст. 36 Конституции России: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно. Но это правило, как и право собственности, не является абсолютным: оно может ограничиваться общественно значимыми интересами. Так, в соответствии с той же ст. 36, собственник природных ресурсов свободен в осуществлении принадлежащих ему полномочий, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Вопрос о распределении прав собственности на природные ресурсы и компоненты окружающей среды очень важен для управления природопользованием. Различают следующие режимы прав собственности на природные ресурсы.

Открытый доступ к ресурсам, предполагающий возможность их использования всеми, кто пожелает. Это может быть сбор дикорастущих «даров природы», лов рыбы в реке или в море, использование ландшафта для рекреации и др. Так как стимула ограничивать такое природопользование у человека практически нет, возникает опасность чрезмерной эксплуатации ресурса, превышающей у воспроизводимых ресурсов способность к самовосстановлению, а у исчерпаемых -- безвозмездное исчерпание.

Частная собственность на природные ресурсы, исторически возникающая там и тогда, когда какой-либо природный ресурс становится ограниченным, сильнее стимулирует рациональное природопользование. Очевидно, если частный собственник уверен, что его вложения в охрану и воспроизводство природного ресурса окупятся в будущем, он не станет наносить вред своей собственности и чрезмерно ее эксплуатировать. Однако для реализации этого стимула необходимо выполнение следующих условий:

четкая определенность и исключительность прав собственности;

безопасность и государственная защита от посягательств на частную собственность;

соблюдение прав частной собственности;

уважение общества к праву частной собственности;

возможность официального перераспределения прав собственности (например, путем продажи или аренды).

Считается, что невыполнение хотя бы одного из этих условий значительно снижает стимулы собственника к рациональному природопользованию и инвестициям.

Общее (коллективное) пользование ресурсами предполагает, что ресурсами владеет четко определенная группа пользователей, которая в состоянии исключить доступ к данному ресурсу лиц, не являющихся собственниками. Этот режим прав собственности приводит к меньшим негативным последствиям, чем открытый доступ к ресурсам, особенно в сфере традиционного природопользования (например, у народов Севера и Северо-Востока Евразии и в Северной Америке, в традиционных культурах Африки и Австралии и др.). Коллективное природопользование частично являлось основой нрава собственности на землю в России до 1917 г., а также во время коллективизации сельского хозяйства и вплоть до 1993 г. Считается, что право общего (коллективного) пользования ресурсами быстро изменяется под воздействием внешних, в том числе политических, условий¹.

4. Государственная собственность (и ее частный случай -- муниципальная собственность) на природные ресурсы фактически означает предоставление прав па распоряжение этой собственностью узкой группе лиц -- государственным служащим. Они, как правило, не заинтересованы в рациональном, устойчивом использовании природных ресурсов и в охране окружающей среды. По ряду объективных причин (например, в результате коррупции) зачастую возникает переэксплуатация ресурсов и их истощение.

Эффективное управление природными ресурсами в режиме государственной собственности требует огромного управленческого аппарата административного и правового (контролирующего и наказывающего) характера. Однако в ряде случаев только государственная форма собственности на природные ресурсы может обеспечить достаточно эффективное использование и защиту (например, диких животных, особо охраняемых природных территорий, стратегически важных земель и ресурсов и др.).

В развитых странах, по сравнению с Россией, отмечается более четкое законодательное определение и закрепление функций государственных органов в сфере регулирования природопользования, ответственности собственников и пользователей природных ресурсов за их рациональное расходование.

Важнейшие тенденции в развитии отношений прав собственности на природные ресурсы в развитых странах таковы:

постепенное увеличение доли государственной собственности на некоторые природные ресурсы (лесные, ресурсы недр и др.) путем поэтапного выкупа их из частной собственности. Например, в Германии в последнее время активно осуществляется выкуп лесных ресурсов у частных владельцев;

рост ограничений (главным образом по экологическим соображениям) прав частных собственников природных ресурсов в пользу общества.

Таким образом, рациональное и устойчивое природопользование и успешная охрана окружающей среды могут быть осуществлены при разном сочетании режимов прав собственности на природные ресурсы, в зависимости от географических, исторических, культурных и социальных особенностей страны.

Правовое регулирование в сфере использования невозобновимых и возобновимых природных ресурсов дифференцировано и должно быть нацелено на учет интересов не только сегодняшнего, но и будущих поколений.

В развитых странах с этой целью используются следующие подходы:

в отношении невозобновимых природных ресурсов реализуется так называемое «правило Хартвика» -- капитал, заключенный в природном ресурсе (природном объекте), например, в месторождении полезного ископаемого, при его разработке должен трансформироваться в равновеликий финансовый или иной капитал, призванный заменить в будущем истощенный природный капитал;

в отношении возобновимых природных ресурсов применяется правило: любой вид таких природных ресурсов -- добываемый, эксплуатируемый, используемый человеком -- необходимо воспроизвести, восстановить как в количественном, так и в качественном отношениях.

Вопрос об атмосферном воздухе как объекте права собственности остается спорным. В отличие от земли, недр, объектов животного мира, воздушного пространства, атмосферный воздух как материальная субстанция находится в состоянии постоянного, турбулентного движения и не может быть индивидуализирован, выделен, в связи с чем исключена возможность фактического владения им, которое считается важнейшим правомочием собственника. Так, в России по Закону «Об охране атмосферного воздуха» воздух не является объектом права собственности.

Следует отметить, что другие государства по-иному решают эту правовую проблему. Так, например, в Конституции Украины атмосферный воздух отнесен к объектам права собственности украинского народа. Однако российские юристы считают, что правильнее говорить о суверенитете над воздушным пространством над территорией государства, как это и закреплено в Воздушном кодексе РФ.

Частная собственность на природные ресурсы, особенно на землю, является преобладающим в мире видом собственности и одним из условий развития рыночных отношений. Одновременно земля, являясь операционным базисом, предоставляется в частную собственность для развития предпринимательства в сельском хозяйстве, для создания производственных и торгово-распределительных предприятий и организаций, коммуникаций, жилого фонда и т. д.

Изменение прав собственности на природные ресурсы в России

В 1918-1990 гг. в нашей стране существовала единственная форма права собственности на природные ресурсы -- исключительная государственная (в отличие от таких товарно-материальных ценностей, как предприятия, сооружения, которые находились в «простой» государственной собственности). Это означает, что земля, недра, воды и леса находились в монопольном владении государства, при этом земельные участки гражданам и юридическим лицам предоставлялись только в пользование, а любые сделки с землей были запрещены.