Система государственного экологического контроля и повышения его эффективности

2 Анализ системы государственного экологического контроля Российской Федерации

2.1 Органы государственного экологического контроля

Административная реформа оказала большое влияние на все сферы государственного управления, в том числе и в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Однако нельзя утверждать, что эти изменения носят сугубо положительный характер. Постоянные перераспределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, преобразования природоохранных органов всех уровней не обеспечили, к сожалению, повышения эффективности публичного управления в области охраны окружающей среды и рационального природопользования, в том числе в сфере экологического контроля.

В связи с этим назрела необходимость перехода от изменений форм к совершенствованию содержания: механизмов (методов) экологического управления. Одним из перспективных направлений реформирования является разработка и утверждение административных регламентов, например, по осуществлению функции государственного экологического контроля, а также по оказанию государственных услуг в области экологического нормирования (разработка проектов нормативов выбросов и сбросов).

При этом необходимо четко разграничить термины "государственные функции" и "государственные услуги". Представляется, что услугой не может являться выдача разрешений на ведение хозяйственной деятельности (выдача разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов), без получения которых такая деятельность подлежит запрету.

Вместе с тем принятие административного регламента, устанавливающего порядок государственного экологического контроля, не отвергает необходимости разработки и принятия постановления Правительства РФ о государственном экологическом контроле, предусмотренном ч. 1 ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.".

В результате должна сложиться следующая система правового регулирования экологического контроля: Федеральный закон "Об охране окружающей среды" - Постановление Правительства Российской Федерации "О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" - административный регламент по осуществлению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору функции федерального государственного экологического контроля - административные регламенты по осуществлению Федеральной службой по надзору в сфере природопользования отдельных видов природно-ресурсного контроля (лесного, водного, геологического).

Предпринимаемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти попытки реформирования федерального государственного экологического контроля сводятся в основном к предложениям по изменению критериев отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального государственного экологического контроля. Однако при этом отсутствует сам механизм разграничения объектов на основе установленных критериев. Указанный механизм вполне может быть реализован в рамках Постановления Правительства Российской Федерации "О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" Постановление Правительства Российской Федерации. от 31 марта 2009 г. N 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю».. При этом представляется, что нет практической необходимости и целесообразности в утверждении перечня объектов федерального государственного экологического контроля Правительством Российской Федерации, поскольку это затруднит впоследствии оперативное внесение изменений в данный перечень.

Важной новеллой законодательства является ограничение государственного экологического контроля только этапом эксплуатации объектов хозяйственной деятельности. В соответствии с ч. 7 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. не допускается осуществления иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, а также государственного экологического контроля в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ. Таким образом, для большинства объектов строительства государственный экологический контроль будет проводиться только на стадии эксплуатации объекта. Кроме того, государственные природоохранные органы не участвуют также в процедуре приемки в эксплуатацию построенного объекта.

Особого внимания заслуживает проблема осуществления муниципального экологического контроля. В настоящее время полномочия органов местного самоуправления по муниципальному экологическому контролю упразднены, однако его упоминание осталось в перечне видов экологического контроля в ч. 2 ст. 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Рядом субъектов Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вносились проекты федеральных законов, которые окончательно исключили бы муниципальный экологический контроль из федерального законодательства. При этом муниципальный земельный контроль (ст. 72) предусмотрен Земельным кодексом РФ наряду с государственным земельным контролем.

Таким образом, ситуация с муниципальным экологическим контролем является юридически не определенной. В связи с исключением из Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822." вопроса организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения в отдельных муниципальных образованиях положения о муниципальном экологическом контроле были признаны утратившими силу, в других - продолжают действовать.

В одном субъекте Российской Федерации - Вологодской области - региональными властями органам местного самоуправления были переданы полномочия по осуществлению государственного экологического контроля субъектов РФ. Законом Вологодской области от 28 июня 2006 г. "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды" Закон Вологодской области от 28 июня 2006 г. N 1465-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды". органы местного самоуправления Вологодской области наделены полномочием по осуществлению государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов, контроль которых осуществляется уполномоченным органом в сфере охраны окружающей среды области, в том числе:

1) вести учет объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду;

2) обращаться в суд с требованием об ограничении, приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

3) предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

4) обеспечивать население информацией о состоянии окружающей среды на территории муниципального образования.

В целях обеспечения выполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления наделены правом утверждать перечни должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды). Перечень объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих контролю уполномоченным органом в сфере охраны окружающей среды области и органами местного самоуправления, устанавливается Правительством области. Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок.

Финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются законом области об областном бюджете на очередной финансовый год в форме субвенций с выделением отдельной строкой и расшифровкой по каждому муниципальному образованию. Кроме того, Законом предусматривается передача материальных ресурсов, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Хотелось бы надеяться, что указанная позитивная практика получит распространение и в других субъектах РФ.

В новом Лесном кодексе РФ Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. (ст. 98) впервые в российском законодательстве предусмотрен муниципальный лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов. Лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (муниципальный лесной контроль и надзор) должен осуществляться органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указанные положения вызывают определенную критику со стороны специалистов, поскольку в существующем виде муниципальный лесной контроль и надзор нереализуем и его может постичь судьба муниципального экологического контроля.

Кроме того, следует обратить внимание на неразграничение в ЛК РФ функций контроля и надзора, что противоречит целям и задачам административной реформы. Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, отмечается, что контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).

Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих.

Проблемы осуществления общественного экологического контроля не раз становились объектами специальных правовых исследований Петренко В.Ф. Правовое регулирование общественного экологического контроля в сфере охраны окружающей природной среды: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1998; Васильева М.И. О форме и содержании нормативного акта, регулирующего общественный экологический контроль // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев. М.: ТИССО, 2004. В 3 т. Т. 3. С. 47 - 56.. Однако актуальность данной темы не вызывает сомнения, поскольку правовые вопросы, возникающие при его осуществлении, волнуют все заинтересованные стороны: общественность, природопользователей, органы государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии со ст. 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды" общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Столь общее правовое регулирование не позволяет ответить на ряд вопросов, которые необходимы для реализации общественного экологического контроля на практике: какие права есть у общественных контролеров; как ограничен общественный экологический контроль; каковы объекты общественного экологического контроля; каковы юридические последствия проверки, проведенной общественным инспектором.

В федеральном законодательстве предусмотрен целый ряд видов общественного экологического контроля:

- общественный экологический контроль (Федеральный закон "Об охране окружающей среды");

- общественный земельный контроль (Земельный кодекс РФ);

- общественный контроль за соблюдением законодательства при осуществлении садоводства и огородничества (Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан");

- общественный контроль за соблюдением санитарных правил (Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения");

- общественный контроль в области обращения с отходами (Федеральный закон "Об отходах производства и потребления");

- общественный контроль за охраной и использованием животного мира (Федеральный закон "О животном мире");

- общественный контроль за охраной животного мира (Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха");

- общественный контроль за радиационной безопасностью населения (Федеральный закон "О радиационной безопасности населения").

Итак, из анализа приведенного перечня направлений общественного экологического контроля следует, что общественный контроль в области охраны окружающей среды как правовой институт в целом закреплен в действующем законодательстве, однако при этом, за некоторыми исключениями, в законодательстве отсутствуют механизмы, процедуры реализации общественного экологического контроля.

Можно предположить, что законодатель боится давать общественности реальные рычаги воздействия на природопользователей. Возможно, это обусловлено тем, что в настоящее время многие экологические конфликты перерастают из исключительно экологических споров в социально-экономические. Примером может стать ситуация, которая складывалась вокруг проекта "Сахалин-2", когда под давлением международной общественности Международный банк реконструкции и развития отказался от кредитования проекта, и инвестор проекта был вынужден пойти на дополнительные затраты по корректировке трассы трубопровода с целью минимизации негативного воздействия на популяцию серых китов.

2.2 Взаимодействие между органами и субъектами государственного экологического контроля

В федеральном законодательстве порядок проведения общественного экологического контроля установлен только применительно к общественному земельному контролю и к общественному контролю за охраной водных биологических ресурсов.

Приказом Роскомзема от 22 сентября 1994 г. N 66 определен порядок назначения внештатных общественных инспекторов по использованию и охране земель. Принятым в его исполнение письмом Роскомзема от 26 января 1995 г. N 3-14/166 утверждена Памятка по осуществлению внештатными общественными инспекторами контроля за использованием и охраной земель.

Общественный контроль за использованием и охраной земель проводится на стадиях планирования и территориального зонирования использования земель, проектирования и согласования места размещения различных объектов, использования земельных участков юридическими и физическими лицами.

Внештатные общественные инспекторы по использованию и охране земель (общественные инспектора) назначаются и освобождаются в порядке, установленном Приказом Роскомзема от 22 сентября 1994 г. N 66. Общественные инспекторы осуществляют свою работу под руководством соответствующих уполномоченных органов по земельным ресурсам (районов, городов, субъектов РФ, Российской Федерации) и обеспечиваются ими законодательными актами, инструкциями, рекомендациями, разъяснениями и иными нормативно-методическими документами по организационному осуществлению госземконтроля.

Общественные инспекторы имеют право:

- беспрепятственно посещать и обследовать использование земельных участков независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности;

- составлять протоколы о выявленных нарушениях земельного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- направлять оформленные протоколы о нарушении земельного законодательства в комиссию по контролю за использованием и охраной земель соответствующего комитета по земельным ресурсам и землеустройству для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

- вносить на рассмотрение в орган Роснедвижимости предложения о приостановлении промышленного, гражданского и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агротехнических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, включая сопредельные территории, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.

Общественные инспекторы обязаны:

- принимать меры, обеспечивающие эффективное целевое использование земельных участков землевладельцами, землепользователями, арендаторами и собственниками земли;

- направлять в органы Роснедвижимости достоверную информацию о неиспользуемых и нерационально используемых земельных участках в целях обеспечения их рационального использования и создания фонда перераспределения земель;

- ежегодно отчитываться о проделанной работе перед коллективами, выдвинувшими их на работу общественными инспекторами, с предоставлением информации в соответствующие комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.

Общественные инспекторы несут персональную ответственность за объективность и качество представляемых материалов по результатам проверок, свои обязанности они выполняют на общественных началах. За активную работу они могут поощряться органами Роскомзема в установленном порядке.

Итак, специальный порядок осуществления общественного экологического контроля не установлен действующим федеральным законодательством, не определены права и обязанности общественных инспекторов, юридические последствия проверок. Таким образом, граждане и общественные организации не имеют права без разрешения предприятия-природопользователя приходить на территорию предприятия, проверять состояние механизмов и агрегатов, знакомиться с документацией, составлять какие-либо акты и давать предписания.

Возможно, законодатель не вполне доверяет общественным организациям и социально активным гражданам, не наделяя их полномочиями, аналогичными полномочиям государственных инспекторов. Правительство Российской Федерации также обладает полномочиями утвердить положение об общественном экологическом контроле, однако до сих пор такой документ не принят.

Данный пробел в федеральном законодательстве может быть устранен на уровне субъекта Российской Федерации (например, в региональном Законе "Об охране окружающей среды") или на муниципальном уровне. Так, например, Думой городского округа Сызрань Самарской области решением от 11 октября 2006 г. N 109 утверждено Положение о порядке осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) на территории городского округа Сызрань.

В данном Положении под общественным экологическим контролем понимается деятельность общественных и иных некоммерческих организаций, граждан, осуществляемая в соответствии с законодательством в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Комитеты территориального общественного самоуправления, иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также граждане в соответствии с действующим законодательством вправе осуществлять следующие функции в сфере организации общественного контроля: проводить мероприятия по проверке объектов общественного экологического контроля; с их согласия привлекаться государственными органами к осуществлению мероприятий по охране окружающей среды; осуществлять иные полномочия в пределах своей компетенции.

Общественному экологическому контролю подлежат объекты хозяйственной и иной деятельности, находящиеся на территории городского округа Сызрань. Критериями для отнесения источника (фактора) воздействия на окружающую среду к категории объектов общественного экологического контроля являются:

- способность оказывать негативное воздействие на окружающую среду;

- наличие источников, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в виде несанкционированных выбросов в атмосферу, сбросов сточных вод, размещения отходов производства и потребления, а также уничтожения зеленых насаждений;

- принадлежность к объектам, находящимся на территории городского округа Сызрань, за исключением объектов, в отношении которых действующим законодательством специально предусмотрено осуществление иных видов (форм) экологического контроля.

При проведении мероприятий по общественному экологическому контролю осуществляется проверка соблюдения действующих нормативных актов в области охраны окружающей среды и природопользования, в том числе устанавливаются и оцениваются:

- обеспечение субъектами хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности;

- наличие утвержденного плана по проведению природоохранных мероприятий и его выполнение;

- своевременное предоставление полной и достоверной экологической информации;

- реализация решений, принятых на основе результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций и движений, информация об объектах, подлежащих экологической экспертизе;

- организация и функционирование особо охраняемых природных территорий местного значения;

- соблюдение порядка использования и охраны зеленых насаждений, озеленение территории городского округа Сызрань;

- соблюдение порядка сбора, использования, обезвреживания, транспортировки и размещения отходов производства и потребления на территории городского округа Сызрань в соответствии с нормативно-правовыми актами;

- соблюдение правил благоустройства и санитарного состояния на территории городского округа;

- иные требования действующего законодательства в области охраны окружающей среды.

Общественный экологический контроль в соответствии с данным положением осуществляется в форме рейдового контроля. Рейдовый контроль осуществляется по месту расположения контролируемого объекта и его влияния на окружающую среду и проводится при необходимости комплексно с участием иных контролирующих органов. Рейдовый контроль может включать обследование территории, занимаемой объектом контроля (а также прилегающей территории).

Мероприятия по общественному экологическому контролю осуществляются: а) в результате обследования территории; б) в результате поступающих жалоб от населения; в) в ходе проведения общественных экологических слушаний. В результате осуществления мероприятий общественного экологического контроля могут быть оформлены: акт фиксации признаков нарушения законодательства об охране окружающей среды, форма которого предусмотрена в приложении к данному Положению; обращение в уполномоченные органы с требованием об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Информация и материалы о выявленных нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды направляются в установленном порядке в специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы муниципального экологического контроля, а также в правоохранительные органы для выявления лиц, виновных в их совершении, для привлечения к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, для принятия мер прокурорского реагирования, обращения в суд.

В Положении установлены права и обязанности общественных экологических инспекторов.

Порядок организации общественного экологического контроля на территории Архангельской области и рассмотрения его результатов также утвержден Постановлением главы администрации Архангельской области от 26 мая 2006 г. N 82.

Помимо самостоятельных проверок общественными инспекторами соблюдения экологического законодательства на предприятиях на региональном уровне применяется и механизм внештатных общественных инспекторов при государственном контрольном органе. Так, Приказом Комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области от 5 мая 2004 г. N 25 утверждены Положение о внештатном общественном инспекторе Комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области и форма его удостоверения.

Внештатными общественными инспекторами Комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области (общественные инспекторы) могут быть совершеннолетние дееспособные граждане РФ, обладающие специальными навыками и знаниями, необходимыми для выполнения задач, поставленных перед Комитетом государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области. Общественные инспекторы привлекаются к работе на добровольных началах. Назначение общественного инспектора утверждается приказом председателя Комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области, в котором указывается, за каким должностным лицом Комитета он закреплен. После утверждения ему выдается удостоверение установленного образца: Общественный инспектор Комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области.

Общественный инспектор работает под руководством начальников структурных подразделений Комитета, ведающих вопросами организации и осуществления государственного экологического контроля. Общее руководство общественными инспекторами осуществляет первый заместитель председателя Комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области. Поручения общественному инспектору дает то должностное лицо Комитета, за которым он закреплен, а в случае его отсутствия - должностное лицо, выполняющее его обязанности. В своей работе общественный инспектор осуществляет только те действия, которые не выходят за пределы данных ему поручений и предоставленных Положением полномочий.

Общественный инспектор Комитета обязан: знать и правильно применять требования законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Саратовской области в сфере охраны окружающей среды; проводить с хозяйствующими субъектами и гражданами разъяснительную работу о необходимости соблюдения требований природоохранного законодательства; выявлять факты нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды; принимать необходимые меры по предотвращению и устранению выявленных экологических правонарушений и их негативных последствий; незамедлительно информировать уполномоченных должностных лиц Комитета о выявленных нарушениях, осуществлять оперативный сбор информации и материалов, указывающих на факт совершения правонарушений и виновных в этом лиц; во взаимодействии с государственными инспекторами Саратовской области по охране окружающей среды участвовать в проведении проверок соблюдения юридическими, должностными лицами и гражданами требований законодательства об охране окружающей среды; вносить предложения по повышению эффективности экологического контроля и снижению количества экологических правонарушений.

При выполнении своих обязанностей общественный инспектор должен иметь при себе удостоверение, проявлять ответственность и объективность, быть корректным в обращении с должностными лицами и гражданами. Общественный инспектор Комитета исполняет свои обязанности, как правило, в свободное от основной работы время. Привлечение общественного инспектора к участию в работе Комитета в рабочее время осуществляется по согласованию с его работодателем.

2.3 Анализ эффективности государственного экологического контроля в России

Главным недостатком указанных положений является то, что они имеют локальный характер действия: на территории субъекта Российской Федерации или даже муниципального образования. Вместе с тем федеральное законодательство, не устанавливая полномочий по осуществлению общественного экологического контроля, предусматривает иные возможности по участию граждан и общественных организаций в контроле за соблюдением экологического законодательства как природопользователями, так и органами государственной власти и местного самоуправления. В таком широком понимании общественного экологического контроля в его состав могут быть внесены следующие элементы:

1) обращение в правоохранительные органы и органы прокуратуры с заявлениями о проверке законности действий, решений органов государственной власти и органов местного самоуправлении, юридических и физических лиц, о привлечении виновных лиц к юридической ответственности;

2) проведение общественной экологической экспертизы;

3) обращение в суд с исками о признании незаконными действий и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц;

4) обращение в уполномоченные органы государственного экологического контроля с заявлениями о проведении внеплановых проверок на предприятиях;

5) проведение экологических референдумов, шествий, митингов, пикетов;

6) совершение иных действий, не противоречащих действующему законодательству Кичигин Н.В. Совершенствование экологического контроля // Экологическое право, 2007, №3..

Таким образом, на федеральном уровне непосредственный порядок общественного экологического контроля в настоящее время не установлен. Однако граждане и общественные организации могут осуществлять контроль за охраной окружающей среды посредством иных механизмов, предусмотренных Конституцией и действующим законодательством (обращения и жалобы, судебные иски, митинги, шествия и т.д.). Пробелы в процедуре правового регулирования общественного экологического контроля могут быть устранены с помощью правотворчества на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Отметим, что основным критерием оценки эффективности государственного экологического контроля следует считать, безусловно, состояние окружающей природной среды или отдельного природного ресурса в динамике.

В реальности, зачастую возникают так называемые функциональные пограничные зоны контроля регламентной и не регламентной природы. Данный феномен свидетельствует, что действующая регламентация контрольно-надзорной деятельности допускает возможность дублирования функций и элементы параллелизма. Это снижает эффективность, в частности государственного экологического контроля и, как следствие, негативно сказывается на достижении конечного результата - обеспечении экологической безопасности.

3 Разработка программы повышения эффективности государственного экологического контроля

3.1 Недостатки существующей системы государственного экологического контроля

Проблемы совершенствования правовой регламентации общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования актуальны в настоящее время ввиду особой значимости экологической составляющей в решении многих национальных задач, суть которой заключается в сохранении и восстановлении природной среды, обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий, а также в защите экологических интересов социума.

Стабильность правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования во многом зависит от состояния системы экологического законодательства, которая недостаточно сбалансирована, имеет внутренние дефекты, в том числе коллизии.

Современное экологическое законодательство включает в себя несколько десятков федеральных законов и сотни подзаконных нормативных правовых актов, практика реализации которых показывает, что большая их часть характеризуется значительным числом законотворческих ошибок, не позволяющих достигать установленных целей правового регулирования. Часть федеральных нормативных правовых актов содержит модели поведения, применимые лишь в узкой сфере правового воздействия, а содержание некоторых из них чрезмерно декларативно. В отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, входящих в систему экологического законодательства, присутствуют противоречия.

Перечисленные недостатки нарушают внутреннюю согласованность в системе экологического законодательства, приводят к снижению его результативности, однако именно коллизии запутывают правоприменителя, ведут к коррупции в системе государственного и муниципального управления, затрудняют реализацию целей законодательного регулирования и, как следствие, снижают эффективность экологического законодательства. По нашему мнению, наличие или отсутствие в системе экологического законодательства юридических коллизий является существенным фактором, влияющим на успех правового регулирования экологических отношений, и, следовательно, выступает своеобразным маркером эффективности действующего экологического законодательства.

Анализ федерального экологического законодательства позволил выявить целый ряд отраслевых и межотраслевых коллизий, выявляющих степень коллизионного напряжения в данной отрасли законодательства. Для иллюстрации приведем некоторые из них.

1. В соответствии с положениями ст. 42 Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Российская газета, №7, 21.01.2009. гражданин Российской Федерации имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Пункт 1 ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды Федеральный закон Российской Федерации от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 14.03.2009 №32-ФЗ) // Российская газета, №6, 12.01.2002." закрепляет аналогичное право за каждым гражданином Российской Федерации. В то же время согласно п. 2 ст. 11 указанного Федерального закона возможность направлять обращения в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды предоставлена гражданам только в местах своего проживания.

2. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании Федеральный закон Российской Федерации от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред. Федерального закона от 23.07.2008 №160-ФЗ) // Российская газета, №245, 31.12.2002." не предусматривает возможность установления в РФ государственных стандартов относительно охраны окружающей среды, однако Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет в ст. 29, что именно государственными стандартами устанавливаются требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля; ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую среду; порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью.

3. Из содержания п. 1 ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" следует, что государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти. Однако в п. 4 этой же статьи речь идет уже о должностных лицах одного федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль.

4. Пунктом 3 ст. 70 Федерального закона "Об охране окружающей среды" право на проведение научных исследований в области охраны окружающей среды предоставлено только научным организациям, в то же время, исходя из содержания ст. 3 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике Федеральный закон Российской Федерации от 10.02.2009 №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (в ред. Федерального закона от 10.02.2009 №18-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.08.1996, №35, ст. 4137.", можно сделать вывод о том, что научную деятельность вправе осуществлять не только юридические лица, но и физические лица - граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства. Таким образом, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" существенно сужает перечень субъектов, наделенных правом на осуществление научно-исследовательской деятельности в области охраны окружающей среды.

Причины появления коллизий в экологическом законодательстве различны. С одной стороны, возникновение коллизий связано с объективными проблемами эколого-правового регулирования, а с другой - обусловлено влиянием целого ряда субъективных факторов, связанных с деятельностью человека (в первую очередь с деятельностью законодателя и правоприменителя).

Исследование коллизий в экологическом законодательстве позволило выявить следующие причины их появления:

1) экологическое законодательство - это относительно молодая отрасль российского законодательства, которая сформировалась лишь к концу XX в., существенно обновилась в начале XXI в. и продолжает модернизироваться в настоящее время. В последнее десятилетие экологическое законодательство развивается в бурный период реформ и безудержного нормотворчества, воспринимая все их положительные и отрицательные стороны. Если другие отрасли более инерционны, стабильны, то экологическое законодательство, напротив, - стихийно развивающаяся отрасль законодательства, нормативная правовая база которой нередко изменяется бессистемно. В условиях постоянного законодательного реформирования избежать появления коллизий в экологическом законодательстве практически невозможно;

2) экологическое законодательство в значительной мере формировалось под влиянием естественных наук и их представителей, преувеличивающих роль закона в регулировании общественных отношений, возникающих в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Это привело к тому, что в экологическом законодательстве большой удельный вес имеют нормы общего (по своей сути декларативного) характера и, как следствие, преобладают многочисленные ссылки в законодательных актах к актам подзаконного уровня (речь идет о нормах, закрепляющих экологическое нормирование, экологический аудит и т.д.), что, в свою очередь, стимулирует возникновение коллизий в экологическом законодательстве;

3) преобладание в правовом регулировании экологических отношений фрагментарного пообъектного подхода, не вполне соответствующего природным законам развития естественных экологических систем, не учитывающего общую взаимосвязь всех компонентов окружающей среды, способствует появлению внутрисистемных коллизий в экологическом законодательстве;

4) высокая степень интенсивности правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования нередко приводит к дублированию содержания предписаний эколого-правовых норм, способствует появлению законотворческих ошибок, в том числе и коллизий;

5) вопросы охраны окружающей среды отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В этой связи расширение границ коллизионного поля происходит за счет принятия региональных нормативных правовых актов, нередко противоречащих федеральному законодательству;

6) появление коллизий в экологическом законодательстве обусловлено также несоблюдением правил законодательной техники при подготовке и принятии нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды и природопользования, отсюда нечеткость в формулировании отдельных эколого-правовых предписаний, терминологические расхождения, иные законотворческие ошибки.

Эти и другие факторы свидетельствуют о своевременности постановки и решении проблемы коллизионности в экологическом законодательстве с помощью эффективных способов, средств и процедур. Остановимся на исследовании некоторых из них.

Самым эффективным способом разрешения коллизий в экологическом законодательстве является нормотворческий способ.

В процессе нормотворчества происходит либо отмена одной из конфликтующих эколого-правовых норм, либо отмена всех коллизионных юридических предписаний. Так, в результате принятия Федерального закона от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ "О внесении изменения в статью 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды", исключившего муниципальный экологический контроль из перечня видов экологического контроля, осуществляемых в РФ, была устранена коллизия между п. 2 ст. 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и главой 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". До внесения указанных изменений п. 2 ст. 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в числе иных видов экологического контроля называл муниципальный экологический контроль, проводимый органами местного самоуправления. В то время как Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проведение муниципального экологического контроля не относит к вопросам местного значения.

В процессе текущего правотворчества должны быть устранены и другие коллизии между нормами, содержащимися в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", и нормами, закрепленными в иных нормативных правовых актах. Речь, в частности, идет о необходимости внесения изменений и дополнений в ст. 11, 29, 70 и др. этого Федерального закона.

Одним из способов преодоления коллизий в экологическом законодательстве выступает официальное толкование, направленное на разъяснение содержания эколого-правовых предписаний. В подтверждение сказанного приведем несколько примеров, демонстрирующих роль официального толкования в процессе преодоления коллизий в экологическом законодательстве.

1. Почти полтора десятилетия шли дискуссии, переходящие в жесткие споры, о российской конституционной формуле использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и только с принятием Постановления КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" все дискуссии были окончены.

КС РФ признал, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы на своей территории, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет России.

2. Определением КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О была решена коллизия, возникшая между Конституцией РФ и Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", и определена правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Определением КС РФ указанное Постановление Правительства Российской Федерации было признано не противоречащим Конституции Российской Федерации, а платежи за негативное воздействие на окружающую среду были отнесены к индивидуально-возмездным, компенсационным платежам, являющимися по своей природе не налогом, а фискальным сбором - формой возмещения экономического ущерба от негативного воздействия на окружающую среду.

К числу средств, способствующих предотвращению появления коллизий в экологическом законодательстве, следует отнести его систематизацию, цель которой совершенствование и упорядочение экологического законодательства.

Одна из ведущих форм систематизации законодательства - кодификация, предполагающая обобщение и модернизацию содержания действующих нормативных правовых актов, результатом которой является создание единого, упорядоченного, юридически и логически цельного нормативного правового акта, как правило, кодекса.

О возможности проведения кодификации экологического законодательства в форме принятия Экологического кодекса РФ не раз было заявлено в различных научных Петров В.В. Экологический кодекс России // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1992. N 3. С. 3 - 13;. и общественно-политических кругах. При этом вопрос о целесообразности применения данной формы систематизации на современном этапе развития экологического законодательства России решается далеко не однозначно. Одни выступают за ее проведение, другие - против.

По мнению А.К. Голиченкова, существование Экологического кодекса возможно при условии, что это будет акт не отраслевой, а межотраслевой кодификации, принятый вместо всех существующих отраслевых природоресурсных кодексов (Лесного, Земельного, Водного), природоохранных и природоресурсных Законов (об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха и др.), и он должен быть представлен как свод природоохранных и природоресурсных законов, целью создания которого в числе прочих является отработка коллизионных норм Голиченков А.К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конференций / Сост. А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. Вып. 3. М., 2001. С. 222 - 232..

Е.В. Новикова, рассматривая возможность отраслевой кодификации экологического законодательства, считает, что "такая альтернативная форма будущего акта законодательства, как Экологический кодекс, может быть предметом рассмотрения, однако с учетом определенных оговорок и сложностей Новикова Е.В. // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конференций. 1999 - 2000 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. Вып. 2. М., 2001. С. 270 - 273.". И здесь в первую очередь она указывает на отсутствие достаточной нормативной правовой базы, которую следовало бы упорядочить принятием кодифицированного акта.

Профессор С.А. Боголюбов подчеркивает, что "к идее разработки Экологического кодекса нужно относиться серьезно, компетентно, чтобы не породить очередных разочарований общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона. Кодекс должен отличаться от простого закона не только формой, не только названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием. Подготовку и принятие качественно нового головного экологического закона в виде Экологического кодекса необходимо сделать новой вехой в систематизации экологического законодательства, неким переломным моментом в отношениях общества и природы, а не демонстрацией бурного правотворчества и изображения видимого движения вперед Боголюбов С.А. Современные проблемы Экологического кодекса // Экологическое право. 2005. N 6. С. 6 - 10.".

Сходной позиции придерживается и И.А. Игнатьева, считающая, что "создание Экологического кодекса - это реальная перспектива отрасли экологического законодательства... в настоящее время его принятие совсем не является остроактуальным... кодификация в форме Экологического кодекса будет применимой лишь тогда, когда исчерпаны все другие возможности совершенствования данной отрасли Игнатьева И.А. Кодификация экологического законодательства: современные проблемы и условия применения // Экологическое право. 2008. N 1. С. 16 - 19.".

В отличие от мнения представителей научной эколого-правовой мысли представители органов государственной власти активно поддерживают идею разработки и принятия Экологического кодекса России и претворяют ее в действительность - Министерство природных ресурсов и экологии РФ уже разработало концепцию и проект Экологического кодекса РФ.

По нашему мнению, на современном этапе развития экологического законодательства приступать к его кодификации преждевременно по следующим основаниям.

1. Оценивая существующее экологическое законодательство, следует отметить, что по своему статусу действующий в настоящее время Федеральный закон "Об охране окружающей среды" уже является актом кодификационного типа, сгруппировавшим все природоохранные законы в единую отрасль законодательства, направленную на создание правовых условий охраны окружающей среды в России. Кроме того, состоявшееся серьезное обновление экологического законодательства за последние годы требует проверки на практике регулятивных возможностей содержащихся в нем норм.

2. Созданию Экологического кодекса РФ должен предшествовать всесторонний и объективный анализ практики реализации действующего экологического законодательства, связанный с выявлением коллизий, пробелов, дублирования правовых предписаний. Должны быть подготовлены реальные правовые условия и научная основа для проведения данной формы систематизации экологического законодательства.

3. Кодификационная деятельность всегда предполагает серьезное обновление нормативного правового материала соответствующей отрасли законодательства, освобождая ее от так называемых мертвых норм, устаревших и уже не действующих.

Как уже отмечалось, экологическое законодательство - это одна из самых молодых отраслей российского законодательства, в которой устаревших норм немного. Поэтому проблема эффективности действующего экологического законодательства в большей степени обусловлена отсутствием механизма реализации значительной части законодательных установлений, а не наличием в нем мертвых норм права.