Предмет, методы и система экологического права

329

1. Понятие экологического права как комплексной отрасли российского права. ЭП как учебная дисциплина, отрасль права и отрасль правовой науки. Соотношение с др. отраслями

Понятие экологическое право в юридической литературе принято рассматривать с трех позиций:

экологическое право как отрасль российского права;

экологическое право как учебная дисциплина;

экологическое право как наука.

Безусловно, любую отрасль права характеризует не только его формальная сторона нормативные правовые акты, регулирующие определенную сферу общественных отношений, но и практическая правоприменительная практика. Для признания права таковым не достаточно наличия только законодательной базы. Важно также и то, как закон и другие нормативные правовые акты реализуются на практике. С этих позиций важен механизм реализации декларированных правовых норм, обеспечиваемый исполнительными органами государственной власти, правоохранительными и судебными органами. Именно административная и судебная практика позволяет выявить и, во многом, устранить возникшие в праве пробелы и коллизии. Следует также отметить, что на реализацию права в большей степени влияет и мировоззрение человека. Речь идет о таких правовых категориях как правовое воспитание, правовая культура, правовое сознание. Именно с этих позиций экологическое право следует рассматривать как самостоятельную отрасль российского права, включающую в себя следующие элементы: нормативные правовые акты, правоприменительную практику (административную и судебную), правосознание, правовое воспитание, правовую культуру. Однако, это широкий подход к раскрытию экологического права как отрасли права. В узком смысле слова под экологическим правом следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области охраны окружающей среды, рационального использования и восстановления природных ресурсов.

В юридической литературе, по общему правилу экологическое право как отрасль права принято делить на три части:

Общую часть, куда входят институты, содержащие положения, выполняющие служебную функцию по отношению ко всем или значительной группе институтов Особенной части*(1). Например, институт Общей части "Юридическая ответственность за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" своими нормами распространяется практически на все институты Особенной части: охватывает ответственность за правонарушения в области охраны и использования недр, земель, лесов, вод, растительного и животного мира и т.д.

Особенную часть, куда входят институты, устанавливающие правовой режим охраны и использования конкретных компонентов природной среды (правовой режим землепользования, правовой режим недропользования, правовой режим лесопользования и т.д.)

Специальную часть, состоящую из международного экологического права.

Как учебная дисциплина экологическое право представляет собой систематизированную совокупность сведений о правовом регулировании взаимодействия человека и общества с окружающей средой. В настоящее время указанная дисциплина входит в государственный стандарт юридического образования как обязательная. В процессе изучения экологического права как учебной дисциплины рассматриваются:

общие науковедческие вопросы (предмет, метод, система, источники экологического права, его соотношение с иными отраслями права, конституционные основы охраны окружающей среды, экологические правоотношения, право природопользования, государственное управление в области охраны окружающей среды, юридическая ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования);

вопросы охраны и рационального использования конкретных компонентов природной среды (охрана и рациональное использование земель, вод, правовая охрана атмосферного воздуха, недр, лесов, животного мира, особо охраняемых природных территорий), вопросы охраны окружающей среды в отдельных сферах жизнедеятельности (охрана окружающей среды в сельском хозяйстве, в промышленности, энергетике, правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления и т.д.);

отдельные вопросы международного экологического права (принципы и источники международного экологического права, вопросы о международных экологических организациях и др.).

В связи с чем, некоторые ученые правоведы при изучении экологического права как учебной дисциплины также выделяют Общую часть, Особенную часть и Специальную часть.*(2)

В настоящем пособии мы отошли от общепризнанного подхода к раскрытию учебной дисциплины "Экологическое право", что позволило нам по новому подойти к изложению учебного материала. Посредством более детального раскрытия и исследования тем учебной программы, принимая во внимание произошедшие изменения в политической, экономической и правовой сфере жизнедеятельности общества и страны, было предложено учебное пособие разделить на четыре раздела:

экологическое право как отрасль права (предмет, метод, принципы, экологоправовое нормы, источники экологического права, экологические правоотношения и т.д.);

государственное управление в сфере охраны окружающей среды (общие положения; государственный экологический контроль; специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия; лицензирование, нормирование, администрирование в области охраны окружающей среды; государственная экологическая экспертиза и государственный экологический мониторинг);

юридическая ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды (гражданскоправовая или имущественная ответственность, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность);

право собственности и право природопользования (общие положения, охрана и рациональное использование земель, вод, недр, лесов, объектов растительного и животного мира и т.д.).

Предложенная структура учебного материала позволит более глубже подойти к изучению настоящей дисциплины, тем самым, расширив аудиторию слушателей. Так, изложенный материал будет представлять как теоретический, так и практический интерес не только для основной категории слушателей: студентов, аспирантов, преподавателей, но также для государственных и муниципальных служащих, юристов предприятий и организаций, руководителей юридических лиц, а также для иных граждан, интересующихся вопросами охраны окружающей среды и природопользования.

Экологическое право как наука представляет собой систему знаний об экологическом праве как отрасли права, а также об экологическом праве как учебной дисциплине.

Наиболее полное представление об экологическом праве как науке дает А.С. Шестерюк: "Экологическое право как наука представляет собой структурно организованное знание о системе экологоправовых отношений, формах и методах формирования экологоправовых сознаний и путях их совершенствования. В то же время экологическое право заключает в себе представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе отраслей юридической науки".*(3)

Несмотря на то, что экологическое право как отрасль права, как учебная дисциплина и как наука достаточно новая область отношений (по сравнению с гражданским и уголовным правом), тем не менее, на сегодняшний день достаточно много опубликованных научных работ и статей, учебных пособий в области охраны окружающей среды и природопользования. Ускоренными темпами развивается и законодательство в этой сфере деятельности.

2. Предмет метод и система ЭП

Своеобразие любой отрасли права характеризуется особым предметом и методом правового регулирования. Именно эти два компонента позволяют говорить о существовании отрасли права как таковой.

Предметом правового регулирования являются определенные общественные отношения. Так, предметом экологического права выступают общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Указанные общественные отношения можно объединить в три блока:

Общественные отношения, урегулированные нормами природоохранного права. Так, в основу природоохранного права ложится законодательство об охране окружающей среды (природоохранное законодательство). Основополагающим нормативным правовым актом здесь выступает ФЗ от 10.01.2002 г. N 7ФЗ "Об охране окружающей среды".

По своей структуре ФЗ "Об охране окружающей среды" состоит из преамбулы и 16 глав:

глава 1 Общие положения (ст.ст. 1 4);

глава 2 Основы управления в области охраны окружающей среды (ст.ст. 5 10);

глава 3 Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды (ст.ст. 11 13);

глава 4 Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды (ст.ст. 14 18);

глава 5 Нормирование в области охраны окружающей среды (ст.ст. 19 31);

глава 6 Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза (ст.ст. 32 33);

глава 7 Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ст.ст. 34 56);

глава 8 Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций (ст. 57);

глава 9 Природные объекты, находящиеся под особой охраной (ст.ст. 58 62);

глава 10 Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) (ст. 63);

глава 11 Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) (ст.ст. 64 69);

глава 12 Научные исследования в области охраны окружающей среды (ст. 70);

глава 13 Основы формирования экологической культуры (ст.ст. 71 74);

глава 14 Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды (ст.ст. 75 80);

глава 15 Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды (ст.ст. 81 82);

глава 16 Заключительные положения (ст.ст. 83 84).

ФЗ "Об охране окружающей среды" впервые закрепил основной понятийный аппарат (более 30ти понятий), что имеет немаловажное значение в правоприменительной практике. В законе значительно увеличился перечень основных принципов охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Несколько иначе закон подошел к вопросам нормирования, администрирования в области охраны окружающей среды, государственной экологической экспертизы.

Следует отметить, что Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7ФЗ "Об охране окружающей среды" это третий по счету закон, принятый и действующий в России. Для того, чтобы понять его особенности и преимущества, необходимо обратиться к раннее действовавшим законам.

Первый в стране закон об охране природы был принят в 1960 году Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР"*(4), включающий всего 22 статьи. Вместе с тем, как отмечает О.Л. Дубовик, в нем были сформулированы важные положения о подлежащих охране объектах, о планировании, учете количества и качества природных ресурсов, ответственности руководителей ведомств и предприятий в указанной сфере*(5). По истечении времени стало ясно, что положения этого закона во многом имели декларативный характер, поэтому практическая их реализация была затруднена.

Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" не стал отправным пунктом для реализации провозглашенных в нем положений в области охраны окружающей среды. Вопервых, потому, что в большей части он содержал в себе природоресурсные нормы. Вовторых, отсутствовал механизм реализации этого закона. Отдельные природоохранные нормы оставались нереализованными. Так, определяя в преамбуле, что охрана природы является важнейшей государственной задачей и делом всего народа, закон в тоже время отмечал, что природа и ее ресурсы в Советском государстве составляют естественную основу развития народного хозяйства, служат источником непрерывного роста материальных и культурных ценностей, обеспечивают наилучшие условия труда и отдыха народа. Природные ресурсы, таким образом, составляли не первооснову развития жизни и деятельности народов, а рассматривались в качестве материального источника, составляющего основу развития народного хозяйства. Тем самым была предопределена государственная политика, направленная на потребительское отношение к природным ресурсам. К тому же следует отметить, что Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" не был официально опубликован.

Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" включил практически все положения, однако не стал единым кодифицированным актом в области охраны окружающей среды. В целом он сыграл прогрессивную роль в развитии российского законодательства об охране окружающей среды. Вместе с тем его критика началась едва ли не сразу после принятия*(6).

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 20601 "Об охране окружающей природной среды" по объему и кругу урегулированных вопросов значительно превосходил Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР"*(7). В нем было выделено 15 разделов, включающих 94 статьи. Законом устанавливались задачи и принципы охраны окружающей среды, экологические права граждан и их гарантии, дан перечень объектов охраны, определялась компетенция органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов и т.д.*(8) Огромное влияние на Закон РСФСР 1991 г. оказало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране"*(9). В свою очередь, принятие Закона РСФСР от 19.12.1991 г. N 20601 "Об охране окружающей природной среды" способствовало разработке и принятию ряда специальных законов, раннее не существовавших в России: Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174ФЗ "Об экологической экспертизе"*(10), Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89ФЗ "Об отходах производства и потребления"*(11), Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52ФЗ "О санитарноэпидемиологическом благополучии населения"*(12).

Таким образом, природоохранное право регулирует общественные отношения в области охраны окружающей среды в целом, устанавливая определенные требования, запреты и ограничения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, требования в области обращения с отходами производства и потребления и т.д.

Общественные отношения, урегулированные нормами природоресурсного права, в основу которого ложится природоресурсное законодательство. Указанные нормы регулируют общественные отношения по охране и рациональному использованию конкретных компонентов природной среды (земель, вод, лесов, недр, животного мира и т.д.) В систему природоресурсного права входят следующие нормативные правовые акты: Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. N 136ФЗ, Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. N 200ФЗ, Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. N 74ФЗ, Закон РФ от 21.02.1992 г. N 23951 "О недрах", ФЗ от 24.04.1995 г. N 52ФЗ "О животном мире" и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты.

Общественные отношения, урегулированные нормами других самостоятельных отраслей российского права. Так, указанные нормы содержатся в Уголовном кодексе РФ от 13.06.1996 г. N 63ФЗ, устанавливающем уголовную ответственность за экологические преступления, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающем административную ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования и т.д.

Метод правового регулирования это способ воздействия юридических норм на общественные отношения. Соответственно, методы экологического права это определенные приемы, способы и средства воздействия на общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования. Указанные методы закрепляются в нормативных правовых актах и подкрепляются соответствующими мерами юридического воздействия на участников таких отношений.

В свою очередь, именно методы правового регулирования лежат в основе деления права на частное и публичное, которое уходит своими корнями к римскому праву.

Как известно, частному праву характерен диспозитивный метод это способ регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами. Диспозитивный метод предоставляет им самим решать вопрос о формировании своих взаимоотношений, урегулированных нормами права. Этот метод включает в себя три способа регулирования общественных отношений:

дозволение совершить определенные действия, имеющие правовой характер;

предоставление участникам общественных отношений, урегулированных нормами права, определенных прав;

предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.

Публичному праву характерен императивный метод это способ властного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права. В таких общественных отношениях одной из сторон всегда выступает государственный орган или его должностное лицо, что предопределяет его властный характер.

На наш взгляд, особенность экологического права заключается в том, что оно стоит на стыке частного и публичного права. Следует отметить, что по этому поводу ученыеправоведы ведут дискуссии. Одни относят экологическое право к частному праву, другие к публичному праву.

Диспозитивный метод правового регулирования в экологических правоотношениях используется при применении гражданскоправовых норм: при возмещении вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением; при заключении гражданскоправовых договоров по владению, использованию и (или) распоряжению земель и других природных ресурсов в рамках, предусмотренных действующим законодательством. Но даже при решении этих и других вопросов неизбежно одновременное применение императивных методов правового регулирования, поскольку, например, направлять требования о возмещении вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением, вправе лишь специально уполномоченный орган исполнительной власти. В свою очередь, с того момента, когда государственный орган или его представитель вступает в отношения, такие правоотношения автоматически начинают строятся по принципу "властьподчинение". Также, зачастую заключению того или иного гражданскоправового договора предшествует определенная процедура предоставления земель или других природных ресурсов. С этих позиций считаем, что экологическому праву на равных условиях характерны как методы гражданскоправового регулирования, так и методы административноправового регулирования.

Учитывая вышеизложенное, принято выделять следующие методы экологического права:

Метод "экологизации", характеризуется проникновением экологических требований во все сферы жизнедеятельности общества. Так, законодательством РФ требования в области охраны окружающей среды и природопользования устанавливаются не только в отношении конкретных компонентов природной среды, но и в отношении хозяйственной и иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В действующем законодательстве прослеживается интеграционный подход в принятии органами государственной власти управленческих решений и осуществлении контрольных мероприятий. Характерный пример тому изменения в градостроительном законодательстве, внесенные в конце 2006 г.

Метод административноправового регулирования, характеризуется юридическим неравенством сторон и властной сущностью публичного управления, осуществляется, как правило, императивными нормами (обязательными), а усмотрение сторон допускается лишь в установленных ими пределах или случаях. Так, взаимоотношения органов государственной власти и юридических лиц при осуществлении государственного контроля и надзора регулируются именно императивными нормами.

Метод гражданскоправового регулирования основан на равенстве сторон, свободе волеизъявления, осуществляется, как правило, диспозитивными нормами. Так, законодательством предусмотрена возможность заключения Соглашения между органами государственной власти разного уровня, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды как одна из правовых и наиболее действенных форм взаимодействия.

3. Принципы правовой охраны окружающей природной среды

Принципы это основополагающие, общие исходные начала.

Правовые принципы это закрепленные в праве руководящие идеи, определяющие характер, основания и объем правового регулирования общественных отношений. Их принято делить на общие (законность, гласность и т.д.), характерные для права в целом, и отраслевые (специальные) принципы, отражающие особенности отраслевого правового регулирования.

В результате анализа Конституции РФ и действующего законодательства, можно выделить следующие общие принципы экологического права:

Принцип приоритета личности, ее прав и свобод. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанность государства. Указанный основополагающий принцип находит дальнейшее отражение практически во всех законах. Соблюдение этого принципа является одной из основных обязанностей государственных органов и их должностных лиц. Так, например, в ст. 4 ФЗ от 27.07.2004 г. N 79ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" указанный принцип стоит один из первых. Кроме того, в соответствии со ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды" соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду является одним из основных принципов охраны окружающей среды.

Принцип разделения государственной власти. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В соответствии с Конституцией РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Принцип федерализма воплощен в нормах о разграничении предметов ведений и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. По отношению к экологическому праву указанный принцип означает следующее.

Вопервых, что вопросы охраны окружающей среды (вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды) являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов. Это, в свою очередь, означает, что по предметам совместного ведении РФ и субъектов в ее составе принимаются как федеральные нормативные правовые акты, так и нормативные правовые акты субъектов РФ.

Во вторых, принцип федерализма раскрывается также в двухуровневой системе государственной власти: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов РФ.

Принцип единства системы исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В свою очередь, система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Указом президента РФ и возглавляется Правительством РФ.

Принцип законности означает, что субъекты экологических правоотношений действуют исключительно в рамках и во исполнение законов и иных нормативных правовых актов.

Принцип гласности выражен во многих нормах, предоставляющих права граждан на получение информации о деятельности органов государственной власти. Кроме того, принцип гласности означает, что любой нормативный правовой акт должен быть официально опубликован. Факт официальной публикации законодатель связывает с двумя моментами:

с вступлением в силу того или иного нормативного правового акта;

с доведением его до сведения населения и до всех субъектов, на кого нормативный правовой акт рассчитан.

Принцип ответственности означает, что виновное лицо должно претерпевать неблагоприятные последствия в связи с совершением правонарушения (преступления). Так, в соответствии со ст. 75 ФЗ "Об охране окружающей среды" за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Специальные принципы экологического права отражаются, как правило, в первых статьях соответствующих законов.

Впервые принципы охраны окружающей среды были закреплены в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 20601 "Об охране окружающей природной среды". Затем в ФЗ от 10.01.2002 г. N 7ФЗ "Об охране окружающей среды". В нем значительно увеличился перечень основополагающих принципов охраны окружающей среды, в связи с чем была установлена повышенная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение природоохранного законодательства.

Так, в соответствии со ст. 3 ФЗ от 10.01.2002 г. N 7ФЗ "Об охране окружающей среды" хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

независимость контроля в области охраны окружающей среды;

презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

учет природных и социальноэкономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

сохранение биологического разнообразия;

обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;

международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Принципы охраны и использования конкретных компонентов природной среды закрепляются также в природоресурсном законодательстве.

Так, в ст. 3 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. N 136ФЗ закрепляются следующие принципы земельного законодательства:

учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

В соответствии со ст. 1 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 г. N 200ФЗ принципами лесного законодательства являются:

устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарногигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

обеспечение охраны и защиты лесов;

участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;

использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;

подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;

недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;

платность использования лесов.

В соответствии со ст. 3 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. N 74ФЗ основными принципами водного законодательства являются:

значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;

приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;

сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;

целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;

приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;

участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;

равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством;

равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц;

регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход);

регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физикогеографических, морфометрических и других особенностей;

регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему;

гласность осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;

комплексное использование водных объектов. Использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями;

платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;

экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов;

использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования.

5. Понятие, система и особенности источников ЭП и 6. Конституционные основы экологического права. Закон и подзаконные акты как источники ЭП

Источник права это официальная форма выражения и закрепления правовых норм, действующая в соответствующем государстве. В свою очередь, для каждой правовой системы современных государств характерен свой источник права. Так, например, в странах англоамериканского права (англосаксонского права) Англия, США, Канада и т.д. источником права признается судебный прецедент, который лежит в основе всей правовой системы.

В юридической литературе судебный прецедент раскрывается как вынесенное судом по конкретному делу решение, обоснование которого становится правилом, обязательным для всех судов той же или низшей инстанции при решении аналогичного дела. При этом судья, создавая судебный прецедент, не создает правовой нормы, а только формулирует то, что вытекает из "общих начал права, заложенных в человеческой природе". В ряде стран (Франция, Бельгия и т.д.) судебный прецедент имеет значение для решения вопросов применения права, восполнения пробелов в законе, признания обычая; на основе судебного прецедента выносятся отдельные дополнения в действующее законодательство, дается толкование закона.*(24)

В странах азиатского континента важную роль в развитии права наряду с законами и другими актами государственных органов играет религия мусульманское, индусское, иудейское право, основанные на религиозных источниках, а также традиции общинного быта. Традиционное право характерно также для многих государств Африки, Латинской Америки.*(25)

Правовой обычай это исторически сложившееся путем многократного повторения правило поведения, которое взято под охрану государством, один из источников права. Обычаи складываются в процессе жизнедеятельности общества. Если они получают признание государства и обеспечиваются его принудительной силой, то становятся правовыми обычаями.

В странах романогерманской правовой системы (Россия, Франция, Германия, Испания и т.д.) основным видом источников права являются законы и иные нормативные правовые акты.

Таким образом, в Российской Федерации основным источником права является нормативный правовой акт, понятие которого раскрывается в Постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 г. N 781II ГД "Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации":

"нормативный правовой акт это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного и временного характера, рассчитанное на многократное применение".

В юридической литературе предлагается различная классификация нормативных правовых актов.

Общепризнанно нормативные правовые акты классифицировать по юридической силе следующим образом:

I. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ.

II. Конституция РФ.

III. Федеральное законодательство:

1. Федеральные конституционные законы.

2. Федеральные законы, кодифицированные акты (кодексы), Основные положения.

3. Нормативные правовые акты Президента РФ (Указы и Распоряжения).

4. Нормативные правовые акты Правительства РФ (Постановления и Распоряжения).

5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

IV. Законодательство субъектов РФ:

1. Конституция (Уставы) субъектов РФ.

2. Законы субъектов РФ.

3. Нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ.

4. Нормативные правовые акты правительства субъектов РФ.

5. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

V. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Определим роль и значение каждого элемента в системе рассматриваемого законодательства.

Роль Конституции РФ в регулировании отношений в области охраны окружающей среды заключается в следующем.

Вопервых, Основной закон устанавливает общепризнанные принципы и нормы, закрепляет основополагающие права, обязанности и иные требования, составляющие базу для всего российского законодательства.

Вовторых, выделяя в п. "к" ст. 72 законодательство об охране окружающей среды, Конституция РФ, тем самым, определяет его в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства.

Втретьих, в статьях 72 и 76, Конституция РФ законодательство об охране окружающей среды относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Роль федеральных конституционных законов заключается в прямой реализации конституционных положений и регулируют наиболее важные сферы деятельности. Именно поэтому по юридической силе Федеральные конституционные законы выше федеральных законов. Например, в соответствии с Федеральным конституционным законом 17.12.1997 г. N 2ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ реализует свои полномочия, в том числе по установлению сфер деятельности, в которых осуществляется государственный контроль (надзор), по определению федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственного экологического контроля (надзора), по установлению их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности. Так, ст. 18 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды, согласно которой:

"Правительство Российской Федерации:

обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минеральносырьевой базы Российской Федерации;

координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий".

По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы. Следует отметить, что федеральные законы наряду с кодексами и Основными положениями в системе законодательства РФ занимают одинаковую позицию, в связи с чем, по юридической силе они равны.

Если на сегодняшний день отсутствуют федеральные конституционные законы, которые бы регулировали непосредственно и исключительно отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, то федеральных законов, регулирующих указанную область общественных отношений - достаточно

8. Международные договоры РФ в области охраны окружающей среды

Конституция РФ 1993 г. впервые включила международноправовые нормы в правовую систему государства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.

Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Международные договоры существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

Международные договоры РФ, объявленные частью правовой системы, могут применяться соответствующими компетентными органами. Это такие международные договоры, в отношении которых РФ выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(30) международным договором Российской Федерации является международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также от его конкретного наименования.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации.

Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).

В настоящее время Российская Федерация является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций. В качестве примера можно назвать Конвенцию о водноболотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция), 1971 г. Рамсар, Иран (Российская Федерация стала участницей с 1977 г.), Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., Париж, Франция (Российская Федерация стала участницей в 1988 г.), Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), 1973 г., Вашингтон, США (Конвенция подписана от имени Правительства СССР 29 марта 1974 г., вступила в силу для СССР 8 декабря 1976 г.), Соглашение об охране белых медведей, 1973 г., Осло, Норвегия (Российская Федерация стала участницей в 1976 г.), Конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря (ХЕЛКОМ), 1974 г., Хельсинки, Финляндия (Российская Федерация стала участницей в 1980 г.), Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Женева, Швейцария (Российская Федерация стала участницей в 1983 г.), Венскую конвенцию по охране озонового слоя, 1985 г., Вена, Австрия (Российская Федерация стала участницей в 1988 г.), Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, 1989 г., Базель, Швейцария (Российская Федерация стала участницей с 1990 г.), Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Эспо, Финляндия (Российская Федерация стала участницей с 1991 г.), Конвенцию по морскому праву, 1982 г., Монтего Бей, Ямайка (Российская Федерация стала участницей с 1982 г.), Рамочную Конвенцию ООН об изменении климата, 1992 г., НьюЙорк, США (Российская Федерация стала участницей с 1994 г.), Соглашение по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, 1992, Хельсинки, Финляндия (Российская Федерация стала участницей с 1992 г.)*(31).