Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Проблема взаимодействия природы и общества приобрела особую остроту на современном этапе, который характеризуется переходом от индустриальной к постиндустриальной фазе развития.

На этом этапе хозяйственного развития главным является выявление тесной взаимосвязи экономического и экологического благополучия, так как разрушая и истощая природную среду невозможно обеспечить устойчивое экономическое развитие.

Экономика природопользования - молодая научная дисциплина, которая открывает новые направления исследований для принятия научно обоснованных решений по финансированию, планированию, законодательно-нормативному обеспечению управления социально-экономическими процессами в целом и в сфере природопользования, в частности.

Формирование комплексной и гармоничной системы природопользования, которая отвечала бы как программе подъема экономики и перехода ее к новому качественному состоянию так и задаче наиболее эффективного оздоровления окружающей среды, - главные задачи дисциплины. Проблемы, которые исследуются в рамках экономики природопользования можно объединить в две большие группы. Во-первых, это проблемы наиболее эффективного использования экономикой природных ресурсов и, во-вторых, это проблемы поиска и обоснования наиболее целесообразных методов предотвращения и ликвидации ущерба от загрязнения окружающей среды. Эти проблемы должны решаться на основе закономерностей естественно - исторического характера, а также с учетом изменяющихся потребностей общества, формирования новой системы ценностей на фоне экономических проблем современности.

В теоретическом плане экономика природопользования направлена на создание научных основ концепции устойчивого эколого-экономического развития, а ее практическое значение выражается в создании научно обоснованных конкретных рекомендаций по рациональному использованию природных ресурсов и сохранению среды жизнедеятельности человеческого общества.



Глава 1. Задачи экономики природопользования

В переходный период социально-экономического развития возникает серьезная опасность ухудшения экологической ситуации вследствие разрушения стабильных хозяйственных связей, использования низкокачественных и некондиционных видов топлива, финансовых трудностей, ограничивающих возможности природоохранной деятельности субъектов хозяйствования, недостаточности бюджетного финансирования экологической сферы и т.п. Многие специалисты считают, что «чисто рыночная» экономика является наиболее опасным для природы способом хозяйствования, поскольку частный собственник в условиях слабо регулируемого рынка в погоне за максимальной прибылью стремится к сокращению своих непроизводительных расходов, к которым в первую очередь и относят затраты на экологию. А это, конечно же, ведет к ухудшению экологической обстановки.

В связи с этим эколого-экономические исследования призваны реализовывать в обществе следующие основные функции:

· направляющую -- обоснование экологических целей и выбор главных путей их реализации;

· координирующую -- обеспечение баланса важнейших пропорций в потреблении природных ресурсов и согласование производственных интересов природопользователей с экологическими интересами общества;

· стимулирующую -- активизация природоохранной деятельности субъектов хозяйствования и общества в целом.

Выполнение этих функций в свою очередь выдвигает перед эколого-экономическим научным направлением задачи, ключевыми из которых являются:

· разработка стратегий ресурсосберегающего развития экономики и экологической политики государства;

· формирование системы государственного регулирования, прогнозирования и контроля природоохранной деятельности;

· исследование и научное обоснование хозяйственного механизма природопользования в условиях становления рыночных отношений;

· совершенствование организационных основ управления природопользванием;

· разработка экономического механизма охраны окружающей среды и эффективного природопользования с применением рыночных рычагов;

· теоретическое обоснование и выработка методических подходов к определению экономических показателей природоохранной деятельности производственных объектов и степени их воздействия на окружающую среду;

· установление путей и методов повышения эффективности использования природных ресурсов, их воспроизводства, усиления режима экономии, комплексной переработки сырья и вторичных ресурсов производства, снижения материало- и энергоемкости производства в целях сокращения вредного воздействия на окружающую среду.

Главной задачей науки является формирование системы знаний о рациональном природопользовании, путях достижения устойчивого эколого-экономического развития, функционировании и совершенствовании хозяйственного механизма природопользования, адекватного рыночной экономике. Это предопределило изучение в данном курсе следующих составных частей механизма регулирования сферы природопользования:

· системы программирования и прогнозирования природопользования;

· управления природопользованием и его регулирования, правовой защиты природной среды;

· системы наблюдения, учета и контроля в области охраны окружающей среды;

· финансирования и кредитования природоохранных мероприятий;

· экономического стимулирования рационального природопользования и природоохранной деятельности.

В задачи курса «Основы экологии и экономика природопользования» составной частью входит изучение эколого-экономических проблем и путей их решения. Имеются в виду охрана и обеспечение качества воздушного бассейна страны, охрана и рациональное использование водных ресурсов, улучшение использования и сохранение плодородия земельных ресурсов, повышение эффективности использования и охраны лесных и минерально-сырьевых ресурсов. Сложность экологической ситуации обусловлена совмещением в ряде регионов производственного и радиационного загрязнения. Отсюда вытекает необходимость анализа и учета специфики природопользования в условиях радиационного загрязнения территории страны.

Глава II ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

2.1 Понятие управления природопользованием

Управление - совокупность мер регулирования состояния системы в целях сохранения ее устойчивости. Понятие управления природопользованием вошло в употребление в России в конце 80-х - начале 90-х годов. В работах Римского клуба проблема управления (в т.ч. глобального) является одной из центральных.

Содержательный смысл управления природопользованием раскрывается в конкретных формах его организации и выбранной системе воздействий. Цель управления - обеспечить экологически безопасное и устойчивое (сбалансированное) развитие.

Характер систем управления определяется в первую очередь поставленной целью, но он также зависит от характеристик конкретной территории, что влияет на специфику природопользования и требует регионализации систем управления природопользованием.

Системы управления природопользованием зависят также от выбранных способов воздействия - методов управления. Выбор методов управления определяется на основе информационного и нормативно - правового обеспечения процесса управления.

Таким образом, организация системы управления природопользованием включает:

* формирование экополитики;

* конкретизацию целей и задач экополитики, установление приоритетов;

* выработку стратегии природопользования;

* выбор методов управления;

* создание информационного и нормативно - правового обеспечения управления природопользованием;

* создание институциональной инфраструктуры для обеспечения управления в сфере природопользования.

2.2 Экологическая политика

Экополитика - это политика по отношению к окружающей природной среде. Данное понятие используется последние 7 - 10 лет. При этом под политикой , как правило, понимают науку о целях и задачах государства, которые необходимы для достижения поставленных целей. Появление термина экополитика свидетельствует о признании человеческим обществом третьего измерения в политике - экологического, а также необходимости рассматривать экономические, социальные и экологические цели и задачи государства как единую систему.

Иерархия экополитики, по Н.Ф. Реймерсу (1994), состоит как минимум из четырех уровней.

1. Международно-глобальная экополитика заключается в проведении международно-правовых, политических и внешнеполитических акций с учетом экологических ограничений в социально - экономическом развитии, мирового потенциала природных ресурсов и их глобального размещения. Например, устанавливаются экономические зоны в Мировом океане, квоты (доли, нормы) на изъятие тех или иных запасов конкретных природных ресурсов, согласуется плата за загрязнение окружающей среды, вводятся запреты на сброс тех или иных веществ (например, промывных вод из танкеров, озоноразрушающих веществ) и т.д.

2. Региональная (макрорегиональная) экополитика охватывает интересы одного клиента или субконтинента, иного крупного региона мира (Европы, Средиземноморья, бассейна Дуная и др.) и предусматривает создание пограничных заповедников, сотрудничество стран в контроле за трансграничным переносом загрязнений по воздуху, воде, установление региональных квот изъятия живых природных ресурсов и т.п.

3. Национальная (государственная) экополитика предполагает принятие и реализацию социально - экономических управленческих решений и международных договоров, касающихся экологического состояния территорий (акваторий, воздушного пространства страны), ее природно-ресурсного потенциала.

4. Локальная экополитика - это аналог государственной в границах малых территориальных образований (например, бассейна реки, экономического района, политико-административных единиц), может включать региональную и местную экополитики.

Цели и задачи экополитики устанавливаются на глобальном и национальном уровнях. На региональном и местном уровне они конкретизируются, исходя из специфики территории, определяются приоритеты, т.е. среди целей и задач экополитики выделяют первоочередные.

На национальном и региональном уровнях используется также понятие стратегических целей. Это цели, задачи и приоритеты, приведенные в соответствие с особенностями территории, ее возможностями. Таким образом, выработка стратегии в области природопользования основывается на комплексном географическом анализе территории. Так, стратегическими целями РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды являются: учет экологических и природно-географических условий конкретных территорий при решении проблем развития экономики страны; сохранение генетического здоровья населения; рациональное использование природно-ресурсного потенциала России; сохранение биоразнообразия.

2.3 Правовые основы природопользования

Закон не охраняет природу (окружающую среду), любой закон защищает только права человека. Вопрос заключается в том, каковы правовые приоритеты общества, государства. В целом приоритетность зависит от вклада в качество жизни, которое определяется совокупностью экономических, социальных, экологических факторов. Насколько высок приоритет экологических потребностей, зависит от уровня социально - экономического развития общества, а также от уровня развития общественной морали.

Первым законом об охране окружающей среды принято считать эдикт 1273 г., запрещающий использование каменного угля для отопления жилищ Лондона.

В России первоначально основным направлением государственный политики в сфере охраны окружающей среды было сохранение отдельных ее элементов от истребления. В частности, ряд указов Петра I был направлен на охрану, рациональное использование и восстановление лесов, запрещение хищнических способов ловли рыбы, отстрела лосей в окрестностях Санкт-Петербурга и др. В последующие годы природоохранное законодательство ограничивалось в основном установлением правил охоты.

В советское время объектами охраны были объявлены целые природные комплексы, о чем свидетельствуют декреты и постановления о создании заповедников (например, в 1921 г. был принят декрет "Об охране памятников природы, садов и парков").

В истории развития экологического законодательства 60 - 80 годы отмечены рядом постановлений, направленных на улучшение экологических ситуаций в отдельных регионах ("горячих точках"): бассейны Волги и Урала, Каспий, Байкал, Ладога, Арал и др. В этот период были также приняты законы и постановления, касающиеся отдельных компонентов окружающей среды: основы земельного и водного законодательства, законодательства о недрах и др.

Закон РФ от 19 декабря 1991 г. № 2060 -1 "Об охране окружающей природной среды" стал комплексным (рамочным) законом, охватывающим все аспекты природопользования.



Глава III ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

3.1 Экономическая оценка природных ресурсов

Понятие оценки в экономике связано с философской категорией ценность. Ценность отражает значение объекта, обусловленное человеческой потребностью в нем и характерными свойствами самого объекта.

Таким образом, оценка природных ресурсов исходит из общефилософских подходов к оценке и состоит в сопоставлении свойств, присущих ресурсам, с критериями ценности, которые выдвигает человеческое общество. В зависимости от вида человеческих потребностей ценность может быть материальной, социально - политической, эстетической и пр. В этой связи выделяют:

* экономическую оценку - определение полезности природных ресурсов как вклада в удовлетворение общественных потребностей через производство и (или) потребление и выраженной в экономических показателях;

* внеэкономическую оценку - определение экологической, социальной, эстетической, культурной или другой ценности ресурса, обычно не выражаемой в экономических показателях (но может быть условно исчислена в деньгах как сумма, которой готово и может пожертвовать общество за сохранение этого вида ресурса); среди внеэкономических оценок необходимо отметить технологическую (производственную) оценку, определение которой происходит из различий в природных особенностях внутри одного вида природных ресурсов (например, сорта нефти, марка угля и т.д.).

Вариантность оценок предполагает использование различных показателей:

* натуральный (тонны, кубические метры, гектары и др.);

* баллы (в них, например, можно оценить относительную величину источников ресурсов, их сравнительную хозяйственную значимость);

* стоимостные (денежная оценка используется, например, в случаях определения рыночной цены ресурса, платы за использование природных ресурсов, экономического ущерба и др.).

Исходя из критериев оценки, можно выделить два основных подхода к оценке:

1) затратный, при котором ценность ресурсных источников определяется по суммарным затратам на их использование;

2) рентный, основанный на выявлении дополнительного эффекта (дифференциальной ренты), возникающего при использовании данного ресурсного источника по сравнению с худшим.

Рассмотрим более подробно содержание указанных подходов.

Экономическую ценность природных ресурсов можно определить через следующие затратные подходы.

1. Метод оценки по непосредственным (прямым) затратам - суммирование затрат на освоение и использование (эксплуатацию) ресурсного источника.

2. Метод оценки по издержкам, когда учитываются не только непосредственные финансовые затраты на хозяйственное освоение ресурсного источника, но и ущерб, вызванный его эксплуатацией (косвенные затраты); составной частью данного подхода является:

* оценка по принципу потерянной выгоды, которая подразумевает оценку упущенной выгоды в результате отказа от одного вида использования ресурсного участка в пользу другого (например, создавая водохранилище, общество сознательно отказывается от сельскохозяйственного использования данной территории); таким образом, упущенная выгода от неполучения продукции, например, сельскохозяйственной, характеризует экономическую ценность земельного участка; этот тип затрат связан с понятием альтернативной стоимости (упущенной выгоды либо от неиспользования (например, охраны территории), либо от альтернативного использования (добыча минеральных ресурсов, развитие сельского хозяйства, интенсивное лесное хозяйство);

* оценка по стоимости заменителей, когда определяется величина средств, которые общество должно израсходовать на замещение данного ресурсного источника другим, равноценным ему по значению; в этом случае издержки включают дополнительные затраты на изучение (геологическую разведку), обустройство территории в целях использования (эксплуатации) ресурсного источника.

3. Метод оценки стоимости воссоздания, когда оцениваются затраты, необходимые для воспроизводства потерянного или деградировавшего вида ресурсов (например, биологического вида).

4. Метод "желание платить", когда через опросы, анкетирование населения выясняется желание людей платить за существование определенного вида ресурсов (например, исчезающего вида растений или животных); этот подход обычно используется, когда нет нормальных рынков: жителей местности, обладающей определенной экологической ценностью или биологическим ресурсом, спрашивают о их желании платить за сохранение данного блага или ресурса (например, использование реки - сохранение возможностей рекреации, чистоты воды для купания, рыболовства и пр.).

5. Метод "транспортных затрат", когда на основе стоимостных или временных затрат на достижение ресурсного объекта (экономического расстояния) определяется экономическая ценность ресурсного источника.

Рентный подход к экономической оценке природных ресурсов базируется на оценке существования дифференциальной ренты. В зависимости от количественных и качественных характеристик ресурсные источники одного вида приносят неодинаковую пользу на единицу затрат, т.е. дифференциальную ренту. Она рассчитывается по принципу замыкающих затрат - предельно допустимых расходов, которые готово нести общество ради получения единицы данного ресурса. Расходовать больше уже не эффективно. Разность между замыкающими затратами и индивидуальными фактическими затратами показывает, сколько выигрывает экономика на единицу данного вида ресурсов. В соответствии с этим подходом худшие ресурсные источники получают нулевую оценку, хотя их использование экономически эффективно.

3.2 Экологические издержки

Экологические издержки - фундаментальное понятие экономики природопользования, на нем основано развитие экономических аспектов природопользования.

Природоохранная деятельность является неотъемлемой частью общественного развития, как показывает исторический подход к рассмотрению этого вопроса. При этом, чем выше уровень социально - экономического развития общества, тем определеннее стратегия общества в сфере природопользования, более четко выражены экологические потребности в соотношении качества окружающей среды, осознана необходимость платить за экологическое благополучие.

Природоохранные затраты представляют общественно необходимые расходы на поддержание качества среды жизни, осуществление любых видов и форм хозяйственной деятельности и на общее поддержание природно - ресурсного потенциала, включая сохранение экологического равновесия на всех уровнях (от локального до глобального).

В составе природоохранных затрат следует выделить следующие составляющие.

1. Собственно экологические издержки общественного производства:

* затраты на мероприятия, снижающие выброс вредных веществ в окружающую предприятием среду (на совершенствование технологий, изменение состава используемых ресурсов, строительство очистных сооружений, более комплексное использование сырья и т.п.);

* затраты, не снижающие выброс, но влияющие на степень распространения вредных веществ в среде (разбавление, нейтрализация, захоронение отходов, их консервация, установление санитарно - защитных зон вокруг предприятия и т.п.).

2. Издержки, связанные с поддержанием природного - ресурсного потенциала (создание особо охраняемых природных территорий, обеспечение воспроизводства возобновимых природных ресурсов в том же количестве и качестве, что и потребление "порции" ресурсов (отходов производства и потребления) в качестве сырья, разработка и внедрение ресурсосберегающих технологий и т.п.).

3. Издержки общественного развития, к которым относятся затраты на воспроизводство человека, его биологических и социальных качеств (сохранение его экологической ниши - затраты на подготовку отдельных видов природных ресурсов и условий для воспроизводства и жизни населения, ставшие необходимыми в связи с отрицательными антропогенными воздействиями на природную среду, реализацию рекреационных, эстетических потребностей человека и т.д.).

С экономической точки зрения все общественные издержки, обусловленные влиянием человеческой деятельности на окружающую среду, можно подразделить на (рис. 3.2.1):

* предупреждающие затраты или издержки (предзатраты);

* экономический ущерб;

* затраты на ликвидацию, нейтрализацию и компенсацию допущенных экологических нарушений (постзатраты).

3.3 Экономический ущерб от загрязнения окружающей среды

Под ущербом следует понимать фактические или возможные потери, возникающие в результате каких - либо событий или явлений, в частности, негативных изменений в природной среде вследствие антропогенного воздействия.

По основному характеру проявления различают следующие виды ущерба:

* экономический (например, потери от недополучения продукции),

* социально - экономический (например, рост заболеваемости экономически активного населения),

* социальный (например, снижение продолжительности жизни),

* экологический (например, исчезновение биологического вида).

По особенностям возникновения (проявления) ущерб может иметь прямой и косвенный характер.

Количественная оценка ущерба может быть представлена в натуральных, балльных и стоимостных показателях.

Под экономическим ущербом от загрязнения окружающей среды понимается денежная оценка фактических и возможных убытков (потерь), обусловленных воздействием загрязнения.

Механизм возникновения ущерба от загрязнения можно представить следующей схемой:

1) образование вредных отходов вследствие хозяйственной деятельности и жизни человека,

2) поступление загрязнений (отходов) в окружающую среду,

3) изменение (ухудшение) некоторых свойств окружающей природной среды,

4) изменение (ухудшение) условий жизнедеятельности под воздействием изменения свойств окружающей среды,

5) ухудшение показателей качества жизни, материальных условий производства,

6) снижение показателей производительности труда вследствие ухудшения качества жизни.

Оценка экономического ущерба может быть выполнена методом прямого счета как сумма величин убытков у всех объектов, подвергшихся воздействию вредных выбросов. В этом случае в основе расчетов лежит следующая последовательность расчетов:

1) выбросы вредных примесей из источников их образования,

2) концентрация примесей в атмосфере (водоеме),

3) натуральный ущерб,

4) экономический ущерб.

Первая стадия расчетов предполагает анализ объемов и структуры выбросов.

На втором этапе для измерения концентрации выбросов проводится расчет рассеивания вредных примесей. Так, для выбросов в атмосферу учитываются: особенности местоположения источника, высота трубы, роза ветров, погодные условия, рельеф и пр.

На третьем этапе, учитывая концентрацию вредных примесей, можно оценить натуральный ущерб от загрязнения окружающей среды. Обычно речь идет о следующих видах воздействия:

* ухудшение качества жизни (включая рост заболеваемости и др.),

* сокращение сроков службы имущества (основных фондов и т.п.),

* ухудшение показателей производственного процесса (рост концентрации вредных примесей в воздухе и воде, используемых в производстве, сокращение урожайности в сельском хозяйстве, замедление прироста биомассы в лесном хозяйстве).

Методика определения экономической эффективности природоохранных затрат. В целом согласно Временной типовой методике расчет экономической эффективности природоохранных мероприятий основывается на сопоставлении затрат на их осуществление с экономическим результатом, достигнутым благодаря этим мероприятиям. В данном случае речь идет о категории экономического эффекта, достигаемого в результате проведения природозащитных мероприятий. Природоохранные затраты в 1--2% от ВНП предотвращают ущерб в 3--5 % объема ВНП.

Оценка экономической эффективности природоохранных затрат имеет особенности, которые проявляются в различиях видов эффекта, а также в методах их определения. Необходимо учитывать следующие обстоятельства:

если природоохранные затраты обеспечивают прирост прибыли, то эффект от затрат выражается в виде предотвращенных потерь и дополнительных затрат, возникающих в результате загрязнения;

региональный характер эффекта природоохранных мероприятий требует сопоставления затрат всех природопользователей данной территории;

большая часть социальных результатов трудно поддается стоимостной оценке.

В соответствии с существующей методикой различают первичный эффект и конечный комплексный социально-экономический эффект от средозащитных мероприятий.

Первичный эффект заключается в снижении загрязнения окружающей среды и улучшения ее состояния и проявляется в снижении объемов загрязнений и концентраций вредных примесей в атмосфере, водной среде и почве. Учитывая необходимость сочетания экономических и экологических интересов предприятий, первичный эффект следует выражать непосредственно в виде приращения продукции, выпущенной без нарушения экологических норм.

Конечный эффект выражается в повышении уровня жизни населения, эффективности производства. При этом экономические результаты проявляются как прирост чистой продукции, снижение потерь сырья и материальных ресурсов, экономия затрат в непроизводственной сфере, снижение затрат из личных средств.

Социальный эффект проявляется в снижении заболеваемости населения, улучшении условий отдыха, сохранении природных ресурсов, имеющих эстетическую ценность. Специфика социального эффекта природоохранной деятельности заключена в преобладающем значении его качественных характеристик. Однако социальный эффект может быть учтен в экономических показателях: экономия затрат на лечение, выплаты по больничным листам и пр.

Методика предусматривает расчет общей (абсолютной) и сравнительной экономической эффективности.

Абсолютная эффективность средозащитных затрат определяется для выявления экономической результативности природоохранных мероприятий на различных уровнях хозяйствования (государство, регион, отрасль, предприятие). Сравнительная эффективность затрат необходима для экономического обоснования и отбора наиболее приемлемых (оптимальных) вариантов мероприятий природоохранного значения.

Общая (абсолютная) экономическая эффективность природоохранных мероприятий определяется как отношение полного экономического эффекта к приведенным затратам на осуществление мероприятий

где: Эij -- полный экономический эффект i-го вида на j-м объекте,

С -- текущие затраты,

К -- капитальные затраты,

Еn -- нормативный коэффициент эффективности капиталовложений, равный 0,12.

Полный экономический эффект устанавливается на основе расчета величины предотвращенного ущерба, которая измеряется разностью оценок экономического ущерба от загрязнения окружающей среды до и после проведения природозащитных мероприятий (либо как экономический эффект, рассчитанный по формуле:



1 -- Со - С/

Где I -- экономический эффект или прирост национального дохода,

Со -- полные народно-хозяйственные затраты до проведения природозащитных мероприятий,

С/ -- полные народно-хозяйственные затраты после проведения природозащитных мероприятий (Балацкий и др., 1984).

Сравниваемые варианты природозащитных мероприятий должны быть приведены в сопоставимый вид либо по объему экологически чистой продукции, либо по нормативному показателю качества окружающей среды. Показателем экономической эффективности сравниваемых вариантов является минимум совокупных затрат (производственного и природоохранного назначения):

К + С/Еn + П > min

Где К -- капиталоемкость по каждому варианту,

С -- текущие затраты по каждому варианту,

П -- природоемкость продукции, которую характеризуют показатели водоемкости, землеемкости, величины образуемых отходов и т.п.

С позиций господствующего экономического подхода очевидно стремление хозяйствующих субъектов выбрать и осуществить такой вариант природоохранных мероприятий, чтобы разница между стоимостью полученного эффекта (предотвращенного ущерба) и затратами на проведение природоохранных мероприятий была максимальной. Наилучший с этой точки зрения вариант называют экономическим оптимумом качества природной среды. Он имеет место, когда прирост природоохранных затрат при малом уменьшении экологических нарушений становится равным снижению экономического ущерба от них. На практике при определении масштабов природоохранных мероприятий учитываются: достигнутый уровень экономического потенциала страны, возможности государства по финансированию природоохранной деятельности, общий уровень загрязнения окружающей среды, рыночные факторы.

В то же время с позиций глобального эколого-экономического подхода, при котором в основе измерения экономической эффективности природоохранных мероприятий находится экологически чистая продукция, речь идет о прекращении (перепрофилировании) экологически опасного производства не только как социально неэффективного, но и как нерентабельного с экономической точки зрения (по причине отсутствия спроса на экологически «грязную» продукцию).

экополитика природоохранный



Глава IV ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ

4.1 Кадастры природных ресурсов

Кадастровая форма предоставления природно-экономической информации о природных ресурсах является общепризнанной в мировой практике.

Кадастр природных ресурсов -- это систематизированный свод сведений количественных, качественных и территориально-адресных показателей, характеризующих определенный вид природных ресурсов, включая экономическую оценку, а также характер изменений состояния ресурсов под воздействием природных, техногенных и экономических факторов. Кроме того, кадастр может включать рекомендации по рационализации использования ресурсов и необходимым мерам их охраны.

Существующая система природно-ресурсных кадастров включает в себя следующие ключевые компоненты отраслевых кадастров:

1) государственную регистрацию природопользователей;

2) количественной учет природных ресурсов;

3) бонитировку природных ресурсов;

4) экономическую оценку природных ресурсов. Основными принципами формирования этой системы являются обеспечение требований комплексного природопользования, полной достоверности количественного и качественного учета природных ресурсов, распределение их по пользователям и территории, оценка фактического состояния природно-ресурсного потенциала. Для составления кадастра используются данные инвентаризации природных ресурсов, которая представляет собой выявление и периодический учет количества, качества, динамики запасов и изменений в процессе эксплуатации различных видов природных ресурсов. В практике имеют место следующие виды кадастров природных ресурсов:

земельный кадастр -- свод сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель, включает данные регистрации землепользователей, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель;

водный кадастр -- систематизированный свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, водопользователях;

лесной кадастр -- систематизированный свод сведений об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда;

кадастр месторождений полезных ископаемых -- свод сведений по каждому месторождению, характеризующих количество и качество основных и совместно залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, условия разработки месторождения, геолого-экономическую оценку месторождения, а также сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых;

промысловый кадастр -- свод данных о тех или иных объектах промысла, содержащий их качественную и количественную характеристику, сведения о динамике восстановления, допустимых нормах изъятия; к промысловым кадастрам относят кадастр охотничьих и рыбных ресурсов.

4.2 Планирование. Экологические программы

Согласно Закону «Об охране окружающей природной среды» (1991) планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственных экологических, программ (ст. 17 п. 1).

Под экологической программой понимается увязанный по ресурсам, срокам осуществления, исполнителям комплекс мероприятий (научно-исследовательского, производственного, социально-экономического, природоохранного, организационно-хозяйственного характера), направленных на решение экологических проблем (использование природно-ресурсного потенциала; здоровье населения; сохранение генетической информации, природы, культуры и др. объектов; экологическое воспитание и образование и т. д.).

Федеральные и региональные экологические программы являются важнейшим средством реализации государственной экологической политики. Рассмотрим более подробно их значение и содержание.

1. Федеральные целевые экологические программы формируются для решения крупных экологических проблем общегосударственного значения. Они характеризуются сложным комплексом мероприятий, проводимых в короткие сроки и требующих значительной концентрации ресурсов для их реализации. Такими проблемами могут быть:

выполнение международных обязательств Российской Федерации по охране окружающей среды;

охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса на территории Российской Федерации;

охрана особо ценных природных объектов федерального значения;

оздоровление экологической обстановки в бассейнах морей и крупных речных систем;

реабилитация зон чрезвычайной экологической ситуации (зон экологического бедствия);

целевые экологические научно-технические программы.

Программа включает:

1) содержание проблемы, которое вытекает из анализа ее исходного состояния;

2) структуру проблемы, включая круг потребителей, вопросы развития регионов и отраслей, участвующих в ее решении;

3) временные границы реализации программы, которые определяются на основе ретроспективного и перспективного развития проблемы, учитывая ее внешнеэкономические аспекты, связь с другими проблемами социального и экономического характера;

4) цели программы, которые формируются с учетом документов законодательно-нормативного характера;

5) целевые показатели, которые необходимо достичь в ходе исполнения программы;

6) систему взаимоувязанных мероприятий (основа федеральной целевой экологической программы), обеспечивающих решение проблемы: научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические разработки, мониторинг, производственные и технологические мероприятия, строительство, нормативное и правовое обеспечение, реабилитация территорий и объектов, социальное развитие и медицинское оздоровление;

7) объемы финансирования программы (с выделением объемов капитальных вложений).

Экологические федеральные целевые программы можно классифицировать по целям их организации на:

межгосударственные, целью которых является реализация мер по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров (например, реализация Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении);

государственные, направленные на обеспечение экологической безопасности страны (например, о финансировании особо радиационно-опасных производств и объектов);

межрегиональные, имеющие целью обеспечение экологической безопасности на территории ряда субъектов РФ (например, обеспечение охраны озера Байкал и рациональное использование ресурсов его бассейна);

региональные, целью которых является улучшение экологической обстановки в одном регионе (например, радиационная реабилитация территории Уральского региона, оздоровление окружающей среды Кемеровской области).

Локальные, решающие вопросы принятия неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды в отдельных городах (например, Братске, Нижнем Тагиле). Затраты на федеральные целевые экологические программы включают стоимость разработки реализации программы. Они включают вложения как единовременного, так и текущего характера. В целом стоимость программы оценивается как совокупность прямых финансовых вложений собственно в мероприятия программы и ассигнований в сопряженные сферы для решения программных проблем. Финансовые ресурсы формируются из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, внебюджетных средств (средства предприятий) и пр.

4.3 Эколого-экономическое стимулирование

Экономическое стимулирование - составная часть экономического механизма управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Другие экономические методы регулирования (планирование, финансирование мероприятий по охране окружающей среды, установление лимитов, платы за природные ресурсы, за загрязнение, лицензирование, экологическое страхование, экологический аудит) представляют собой систему косвенных регуляторов качества окружающей среды.

Все экономические регуляторы, затрагивая имущественные интересы природопользователей, приводят к пониманию зависимости между экономической выгодой и соблюдением экологических требований.

Таким образом, экономический стимул в управлении природопользованием - это своеобразная привязка задач экологически устойчивого развития к экономическим интересам природопользователей.

Эколого-экономическое стимулирование включает:

налогообложение (в т. ч. экологическое);

финансово - кредитный механизм природоохранной деятельности (льготное кредитование, субсидирование, субвенцирование и др.);

ценовую политику ( использование поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию, регулирование цен на первичные ресурсы и конечную продукцию);

государственную поддержку предприятий, производящих природоохранное оборудование и контрольно - измерительные приборы, а также фирм, выполняющих работы и оказывающих услуги экологического назначения;

создание системы экологической сертификации, в том числе аккредитация органов по экосертификации;

формирование рынка экологических работ и услуг;

проведение политики торговли правами на загрязнение (использование механизма купли-продажи государственных лицензий на право загрязнения окружающей среды);

введение ускоренной амортизации основных фондов природоохранного назначения;

лицензирование использования природных ресурсов (лицензионный сбор).

Существуют две группы методов эколого-экономического стимулирования:

позитивной мотивации;

негативной мотивации.

Эти две стороны экономического стимулирования можно определить как меры заинтересованности и меры ответственности.

Использование первой или второй группы методов определяется уровнем законодательно- нормативного обеспечения отдельных вопросов природопользования, экономической оценкой выгодности проводимых природоохранных мероприятий для предприятия, а в основе формируется экологическими потребностями общества.



Глава IV МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В основе глобальных экологических проблем лежат процессы и явления глобального масштаба, затрагивающие основы существования человеческой цивилизации и требующие для своего решения участия всего мирового сообщества. Необходимо также указать на особый международный статус некоторых природных ресурсов -- ресурсов Мирового океана (за пределами территориальных вод), атмосферного воздуха, Антарктиды, космоса, что ставит проблему координации усилий по их рациональному использованию.

Необходимость общечеловеческих усилий в решении экологических проблем была отмечена уже в начале XX века В.И. Вернадским, указавшим это в контексте концепции ноосферы. Впоследствии результаты моделирования глобального развития подтвердили вывод о том, что государства, нации и страны должны более ответственно подходить к решению экологических проблем на основе международного сотрудничества.

Можно выделить несколько основных направлений международного сотрудничества:

1. Сохранение природных систем, незатронутых хозяйственной деятельностью и способствующих поддержанию планетарного экологического равновесия.

2. Рациональное использование природных ресурсов, в том числе ассимиляционного потенциала природной среды.

3. Создание эффективной системы международной экологической ответственности (в том числе ответственность за разрушение окружающей среды в ходе военных действий).

Реализация данных направлений предусматривает ряд мероприятий, среди которых следует назвать финансовое содействие и техническую помощь развитых стран развивающимся государствам, технологические разработки по проблеме ресурсосбережения, экологизацию общественных потребностей, структурную перестройку национальных экономик, систему представительства в международных организациях и на форумах экологического профиля, создание механизмов международной ответственности в области охраны окружающей среды, экологическое налогообложение, выработку совместных стратегий и концепций, регламентацию использования отдельных видов природных ресурсов и т.д.

Выделим следующие формы международного сотрудничества.

1. Парламентское сотрудничество, ориентированное на координацию законодательной деятельности и обеспечивающее решение межгосударственных экологических проблем. Оно предполагает разработку модельных (рекомендательных) законов по вопросам экологии.

2. Взаимодействие исполнительных структур отдельных государств, ориентированное на координацию разработки и реализацию экологических программ под эгидой ООН.

3. Сотрудничество конвенционного типа, предполагающее единый подход к решению конкретных экологических проблем отдельных территорий и объектов.

4. Научно-техническое сотрудничество, ориентированное на взаимный обмен информацией научного характера, совместное выполнение природоохранных разработок, комплексное использование приборов, осуществление научных проектов, экспертиз и т.д.

Эти основные формы сопровождаются сотрудничеством общественных организаций, деловых кругов, проведением международных экологических форумов и др.

Одной из основных форм международного сотрудничества по проблемам окружающей середы является заключение договоров и других видов международных соглашений. Двухсторонние и многосторонние соглашения и международные конвенции используются для координации природоохранных усилий различных стран. Партнерами в таких соглашениях обычно выступают страны-соседи или государства, объединенные общностью интересов в сохранении природной среды региона и совместного использования некоторых ресурсов.

История международного природоохранного сотрудничества началась с заключения соглашения по регулированию пользования и сохранения ресурсов животного мира. Более 100 лет назад (1875) Австро-Венгрия и Италия приняли Декларацию об охране птиц. В конце XIX века (1897 г.) Россия, Япония и США заключили соглашение о совместном использовании и охране морских котиков в Тихом океане.

Первая международная конвенция была заключена несколькими европейскими странами в 1882 г. в Париже для охраны птиц, полезных в сельском хозяйстве.

Традиционная область международных соглашений -- рыболовство, добыча китов и других морских животных. Конвенция о порядке регулирования рыболовства в Северном море была заключена еще в прошлом веке (1882). В этой сфере действует сейчас более 70 договоров.

Растущая обеспокоенность загрязнением морских вод привела к заключению в Лондоне (1954) 20 странами Конвенции по предотвращению загрязнения моря нефтью. Договор запрещал слив нефти и нефтепримесей в пределах 80--250 км от побережий подписавших его стран. Впоследствии в этой сфере были заключены новые конвенции (Лондон, 1972, 1973), предусматривающие жесткий режим по полному предотвращению каких бы то ни было сбросов и захоронений в Мировом океане (в том числе радиоактивных).

Значительное место в истории межгосударственных соглашений занял Московский Договор (1963) о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой, в котором приняло участие более 100 стран.

Вопрос о защите окружающей среды от разрушения в ходе военных действий нашел отражение в бессрочной Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду, идея которой была выдвинута СССР.

Современная практика конвенционного регулирования касается вопросов, связанных с возможными последствиями для окружающей среды от опасных видов деятельности: Конвенция о перевозке опасных грузов (Женева, 1889), договоренность о компенсации жертвам аварийного загрязнения (Париж, 1989), проект Конвенции об ущербе в результате деятельности, опасной для окружающей среды (Брюссель, 1990), а также Базельская Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении.

В 1994 г. вступили в силу договоров конвенции об изменении климата и сохранении биологических видов, а также Конвенция по международному морскому праву (они были ратифицированы в достаточном числе стран).

Международным достижением исключительной важности признается Монреальский протокол о снижении выбросов в атмосферу разрушающих озон хлорированных и фторированных углеводородов на 50% к 2000 г. (1987).

Как и защита атмосферы, сохранение биологического разнообразия представляет собой проблему, в которой заинтересованы все страны. Одним из наиболее существенных достижений Конвенции 1992 г. о сохранении биологического разнообразия является признание биологических ресурсов суверенной собственностью отдельных государств (когда страны могут извлекать выгоду из чего-либо, они получают стимул к его сохранению).

Предметом данной Конвенции является также генетическое разнообразие. В частности, в конвенции говорится о том, что страны, располагающие большим разнообразием генофонда, имеют право взимать плату за доступ к этому ценному ресурсу, и их поощряют принимать законодательство, устанавливающее условия платы.

Принятые соглашения позволили получить конкретные преимущества. Так, в результате реализации Конвенции о предотвращении трансграничного загрязнения атмосферы на большие расстояния (1979) удалось значительно понизить уровень загрязнения воздуха в Европе. Резко уменьшилось количество убиваемых в Африке слонов в результате принятой в 1990 г. Конвенции о международной торговле исчезающими видами дикой флоры и фауны. В соответствии с соглашением 1991 г. в Антарктиде запрещены разведка и добыча полезных ископаемых сроком на 50 лет.

В целом государства приняли более 178 экологических соглашений, причем более двух третей из них -- со времени проведения в 1972 г. Конференции ООН о среде обитания человека.

Другой формой международного сотрудничества является создание и деятельность межправительственных специализированных организаций при ООН.

Организация Объединенных Наций (1945) на своих сессиях и в специализированных комитетах неоднократно обращалась к обсуждению проблемы охраны природы. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН (1962) “Экономическое развитие и охрана природы” во многом определила политику ООН и ее специализированных учреждений в области охраны окружающей среды.

Созданная по решению Стокгольмской конференции (1972) специальная структура ООН -- Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) -- занимается наиболее острыми проблемами экологического кризиса (опустынивание земли, деградация почв, вырубка лесов, сокращение запасов пресной воды, загрязнение океана, сокращение биологического разнообразия). Одно из начинаний ЮНЕП -- создание всемирной системы слежения (мониторинга) за состоянием и изменениями биосферы.

Конференция ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро (КОСР-92), проходившая на уровне глав государств и правительств 178 стран, стала ответом на резолюцию Генеральной, Ассамблеи ООН (1989), призвавшую организовать конференцию, посвященную выработке стратегии устойчивого, экологически приемлемого развития цивилизации.

Документы, принятые на Конференции ООН 1992 г. приняли законодательный характер (в отличие от рекомендательного характера Стокгольмских документов). В соответствии с ними каждое государство -- участник Конференции должно было отрегулировать свое национальное законодательство.

Кроме того, на Конференции в Рио были поставлены вопросы о международном экологическом суде, международном экологическом трибунале, формировании “зеленых беретов” -- как сил быстрого реагирования на чрезвычайные события экологического характера.

Таким образом, если первая Конференция ООН 1972 г. положила начало интенсивному изучению взаимодействия биосферы и человечества, то вторая -- 1992 г. -- подвела первые итоги и приняла программу действий -- “Повестка дня на XXI век”.

Решения, принятые на конференциях, свидетельствуют о том, что характерной особенностью современного природопользования является тесная взаимосвязь национальных и межнациональных интересов, приоритет общечеловеческих ценностей над чисто экономическими целями.

Специализированные учреждения ООН, образованные по секторальному принципу, также включают вопросы охраны природы в сферу своей деятельности. Таким специализированным отделением ООН по вопросам образования, науки и культуры является ЮНЕСКО (Лондон, 1946).

Современное направление деятельности ЮНЕСКО -- сохранение и использование природного и культурного наследия -- нашло отражение в Конвенции ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия. В список объектов Всемирного наследия включены уникальные территории России.

Международная комиссия ООН по окружающей среде и развитию (МКОСР, 1983) изучает взаимосвязь экологических и социально- экономических проблем в разных регионах мира, прежде всего в развивающихся странах.

С решением глобальных экологических проблем связана деятельность международных общественных партий, организаций, групп, движений так называемых “зеленых” или экологистов. Самой известной в настоящее время является экологическая организация “Гринпис” -- “Зеленый мир”, главное направление деятельности которой -- радиоактивное загрязнение биосферы.

Основной международной неправительственной организацией, основателем мирового природоохранного движения является Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), созданный по инициативе ЮНЕСКО (Фонтенбло, 1948).

По инициативе МСОП была создана Красная книга о состоянии популяций редких и исчезающих видов млекопитающих, птиц, рептилий, амфибий; составляется Зеленая книга, где представлены сведения об уникальных и редких ландшафтах земного шара.