Держава і ринок: філософія взаємодії

Mazzola U. The Formation of Prices of Public Goods. -- 1890.

Samuelson P. (eds) Pure theory of public expenditures and taxation // Public economics. -- L.: Macmillan, 1969. -- Р. 116--144.

Musqrave R. Public Finance in Theory and Practice. -- 1989. -- 695 р.

Coase R. H. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics. -- 1960. -- № 3. -- Р. 1--44.

Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. -- N. Y., 1959. -- 467 р.

Стігліц Дж. Е. Економіка державного сектора / Пер. з англ. А. Олійника, Р. Скільського. -- К: Основи, 1998. -- 854 c.

Stigler George J. The Economics of Information // Journal of Political Economy. -- 1961. -- Vol. 69. -- № 3, June. -- Р. 213--225.

Веймер Д. Л., Вайнінг Е. Р. Аналіз політики: концепції і практика / Пер. з англ. І. Дзюби, А. Олійника / Наук. ред. О. Кілієвич. -- К.: Основи, 1998. -- 654 с.

Савченко А. Г. Макроекономічна політика. -- К.: КНЕУ, 2001. -- 166 с.

Кваснюк Б. Є. та Киреєв С. І. Моделі соціально-економічного розвитку в перехідному суспільстві (ідеологія, протиріччя, перспективи) / За ред. академіка НАН України В. М. Геєця. -- К.: Логос, 1999. -- 500 с.

Деркач А., Панасюк Б. Концепція побудови соціальної ринкової економіки // Банківська справа. -- 1999. -- № 1. -- С. 11--18.

Науменко В.І., Панасюк Б. Я. Впровадження методів прогнозування і планування в умовах ринкової економіки. -- К.: Глобус. -- 1995. -- 198 с.

Панасюк Б. Государственное регулирование экономики // Экономика Украины. -- 1994. -- № 1. -- С. 19--30.

Деркач А., Панасюк Б. Концепція побудови соціальної ринкової економіки // Банківська справа. -- 1999. -- № 1. -- С. 11--18.

Arrow K. Social choice and individual values. -- N. Y.: Wiley, 1963. -- Second Edition. -- 224 р.

Роулз Дж. Теория справедливости. -- Новосибирск, 1996. -- 612 с.

Малий І. Й. Теорія розподілу суспільного продукту: Монографія. -- К.: КНЕУ, 2000. -- 248 с.

Веймер Д. Л., Вайнінг Е. Р. Аналіз політики: концепції і практика: Пер. з англ. І. Дзюби, А. Олійника / Наук. ред. О. Кілієвич. -- К.: Основи, 1998. -- 654 с.

Arrow K. Social choice and individual values. -- New York: Wiley, 1963. -- Second Edition. -- 224 р.

Lipsey R. G., Lancaster K. The General Teory of Second Best // Review of Economic Studies. -- 1956. -- № 7. -- Р. 11--32.

Graham D. Cost-Benefit Analysis under Certainty // American Economic Review. -- September 1981. -- Vol. 71. -- № 4.

Нуреев Р. М. Джеймс Бьюкенен и теория общественного выбора Джеймс Бьюкенен. -- Сочинения: Пер. с англ. -- Серия: «Нобелевские лауреаты по экономике». -- Т. 1 / Фонд экономической инициативы / Гл. ред. кол.: Нуреев Р. М. и др. -- М.: Таурус Альфа, 1997. -- С. 5--23.

Милль Дж. С. Основы политической экономии: В 3 т. -- М., 1980--1981. -- 495 с., -- 480 с., -- 447 с.

Buchanan J. The Political Economy of the Welfere State. -- Stockholm, 1988. -- 220 р.

Stigler G. Theory of Regulation // Bell Journal. -- 1971. -- P. 3--21.

Веймер Д. Л., Вайнінг Е. Р. Аналіз політики: концепції і практика / Пер. з англ. І. Дзюби, А. Олійника / Наук. ред. О. Кілієвич. -- К.: Основи, 1998. -- 654 с.

Buchanan J. The Political Economy of the Welfere State. -- Stockholm, 1988. -- 220 р.

РОЗДІЛ 4. Інституційна специфіка державного управління в трансформаційній економіці України

4.1 Державне управління економікою як органічна складова економічного розвитку

З самого виникнення держави існувало державне управління економікою. На превеликий жаль, економічна наука частіше використовує терміни “державне регулювання” чи “державне втручання”. Такий стан зумовлений домінуванням в економічній теорії понад двох століть ідей ринкового фундаменталізму, де державі відводиться роль «нічного сторожа». Насправді виконання державою будь-якої зі своїх функцій неможливе без мобілізації державних фінансів, які формуються за допомогою податкової системи. Історія мита та податків -- це не тільки історія державотворення, а й зародження паростків державного управління економікою. Податкова система є першим історичним інструментом державного управління економікою. Можна зробити висновок, що державне управління економікою мало місце з дня заснування держави, тоді як державне регулювання чи втручання з'явилися як результат наукового усвідомлення більш активної ролі держави стосовно вже ринкової економіки.

Наукове усвідомлення значимості держави у примноженні багатства країни бере свій початок з виникнення меркантилізму, що вперше науково обґрунтував необхідність проведення державою активної торговельної політики. Німецька історична школа зосередила увагу на історичних особливостях становлення держави та значимості права й інших атрибутів державності у формуванні конкурентоспроможної національної економіки. Старий та новий інституціоналізм є науковим відображенням постійного повернення не тільки суспільствознавців, а й політиків до визначення нової ролі держави залежно від змін в економіці, які відбуваються за відповідний історичний проміжок часу. Загострення боротьби між країнами за використання обмежених ресурсів та процеси глобалізації економіки гостро ставлять проблему наукового обґрунтування нової ролі держави в цьому суперечливому процесі. Ідеться про протилежні тенденції: з одного боку, глобалізація підриває державно-національну замкненість економічного розвитку, створюючи різного роду наддержавні міжнародні економічні інституції, а з іншого -- загострення нерівномірності економічного розвитку між країнами висуває проблему «виживання» національної економіки, що потребує вищої державно-національної самоорганізації. Одним із шляхів самозбереження і є регіоналізація економіки. Тому держава в усіх її проявах на початку радикальних суспільних змін у третьому тисячолітті потребує нової самооцінки, а державне управління з кожним роком набуває дедалі більшого значення не тільки для розвитку економіки, а й усіх інших сфер суспільного життя, в епіцентр якого висувається людина як кінцева мета суспільного буття людства.

Зауважимо, що в суспільній науці досить активно розробляється проблема державного управління як окремої галузі управління, тобто з погляду менеджменту державних організацій. Це, безперечно, правильно, але в такій постановці питання залишається поза увагою об'єкт державного управління. Мається на увазі, що державне управління здійснюється не заради державного управління, а управління насамперед економікою задля суспільного прогресу.

Державне управління як наука і як навчальна дисципліна виникло в результаті поглиблення суспільного поділу праці, коли назріла необхідність виділення окремого прошарку населення -- управлінців. Тому не можна заперечити потреби такого предмета. Незважаючи на «молодість» цієї науки, слід звернути увагу на відсутність цільової практичної спрямованості. Так, у більшості праць з державного управління предмет дослідження обмежується «власними рамками», він не торкається конкретних проблем, що стоять перед державою, зокрема таких, як захист території, розвиток економіки, вирішення соціальних, екологічних чи інших проблем.

Відомо, що в кожний історичний період суспільного розвитку державі необхідно вирішувати відповідні завдання: під час ведення війни держава концентрує увагу на мобілізації всіх економічних, людських та інших ресурсів задля перемоги. У мирний час, як це було під час загальної кризи капіталізму в 1929--1933 рр., держави вирішували проблеми соціально-економічного характеру. Тобто державне управління в кожний період розвитку суспільства зосереджене на вирішенні конкретних тактичних та стратегічних проблем. З цього погляду наукові праці з державного управління не підпорядковані конкретній цільовій функції. Основна увага зосереджується на відносинах між службовцями, принципах організації цих відносин, на мотивації, дисципліні та ефективності діяльності кожного державного підрозділу в системі державного управління. Наука про таке державне управління ще досить молода, але вже досягнуто чималих результатів, про що йшлося в другому розділі. У цьому розділі ми акцентуємо на державному управлінні економікою, на проблемі, яка в економічній літературі висвітлена ще недостатньо.

Особливої ваги набуває державне управління в умовах «змішаної економічної системи». Частіше за все під «змішаною економікою» розуміють поєднання державного і приватного підприємництва, монополії і конкуренції, ринку і плану. Особливо це стосується теорії змішаної економіки Поля Самуельсона та теорії Джона Кеннета Гелбрейта [1].

У зарубіжних наукових виданнях висвітлення цієї дилеми є епізодичним, оскільки ідеологія ліберальної ринкової економіки базується на ринкових принципах саморегуляції. Сьогодні суспільною наукою вже доведено і практика це підтвердила, що без активного державного не тільки втручання, а й постійного управління досягти стабільних темпів економічного розвитку неможливо. Тому й стає нагальною потреба державного управління економікою, яка з кожним кроком стає все більш суб'єктивною і все більше залежить від політичних рішень урядів і міжнародних організацій.

Світовий і вже певний вітчизняний досвід дають можливість визначити основні напрями, на яких має ґрунтуватися ідеологія державного управління. Перший -- система державного управління будується таким чином, щоб виконавча влада здійснювала свою роботу, а приватні власники -- свою в єдиному правовому полі. Держава може розпочинати нову або виконувати постійно ту роботу, яку не виконує в країні ніхто, але для суспільства вона необхідна. У перехідний період тут можуть бути певні розумні і виважені корекції. Другий -- уникнення конфліктів, досягнення взаєморозуміння в політичному та економічному житті країни. Політична та економічна нестабільність призводить до неможливості ефективного регулювання економіки, досягнення соціального консенсусу. Третій -- формування відкритого суспільства, приватної власності, здорових ринкових відносин, конкуренції, вільної торгівлі. Четвертий -- надання пріоритетності вирішенню соціальних завдань, що стає наріжним каменем структурних перетворень в економіці. У цьому контексті всі дії держави спрямовуються під кутом зору побудови соціальної ринкової економіки Не викликає сумніву, що модель «соціально ринкової економіки» сприйнята всім суспільством в Україні. Але, як ми мали вже досвід побудови «соціалізму», розуміння архітектоніки цієї моделі сьогодні більшістю ще не досягнуто..

Зауважимо, що «державне регулювання економіки», «державне втручання в економіку», «економічна політика держави», «державне управління економікою» не є ідентичними поняттями. Державне втручання в економіку символізує взаємодію двох незалежних суб'єктів, які є немовби відокремленими одиницями. Насправді, це не відповідає дійсності, оскільки економічна система є не незалежною від держави, а її складовою. Використання означеного терміна має сенс лише в контексті відстоювання ідеї повної свободи ринку, провідниками якої були А. Сміт, М. Фрідман, Ф. Хайєк. Заперечуючи вплив держави на економіку, вони виступали проти втручання держави в економіку. Економічна політика держави означає комплекс економічних цілей і заходів держави щодо забезпечення вирішення завдань економічного розвитку в довгостроковому та короткостроковому періодах. Державне управління економікою це -- «організуючий і регулюючий вплив держави на економічну діяльність суб'єктів ринку з метою її впорядкування та підвищення результативності» [2, с. 14]. Основними функціями управління є: організація, координація, планування, регулювання, кадрове забезпечення, контроль. Що стосується державного регулювання, то воно є однією з функцій державного управління.

Державне регулювання економікою охоплює всі сторони суспільства. Сферами (чи областями сфери) державного регулювання ринкової економіки є:

конкурентне ринкове середовище;

економічні цикли;

кризи на мікроекономічному рівні;

малозабезпечені та соціально незахищені групи населення.

Будь-який процес управління, у тому числі й державне управління, охоплює процеси організації, планування, регулювання і контролю. Тому державне регулювання є складовою державного управління.

Уперше в історії економічної думки необхідність державного регулювання ринкової економіки визнали Дж. М. Кейнс та перші лауреати Нобелівської премії з економіки голландець Ян Тінберген і норвежець Рагнар Фріш. Я. Тінберген розробив концепцію економічної політики, яка пізніше була віднесена до нормативних, тобто систему дій уряду, що повинна включати вибір кінцевої цілі політики виходячи з максимізації функцій суспільного добробуту.

Необхідність державного управління, у тому числі й регулювання економікою, обумовлена такими чинниками:

недосконалістю та неспроможністю ринкового механізму забезпечити саморегулювання економіки;

потребою пошуку ефективніших та раціональніших варіантів задоволення потреб людей у суспільних благах;

необхідністю вирівнювання зовнішніх ефектів, що спричинені недієздатністю ринкового господарства до вирішення завдань економіки та її складових.

Метою державного управління економікою є забезпечення правової бази функціонування ринкової економіки, установлення законних і ефективних взаємовідносин між виробниками і споживачами товарів та послуг. Через систему державного управління здійснюється не тільки корекція системи розподілу доходів з метою нівелювання соціальної нерівності населення країни, а й забезпечується відповідний тип відтворення та темпів розвитку.

Досить цікавим є історико-логічний аспект становлення державного управління економікою. Домінування в епоху первісного нагромадження капіталу в західних країнах Європи наукового переконання щодо спроможності ринку до саморегулювання економіки виявилося тимчасовим. Як і при феодалізмі, так і при капіталізмі ХІХ--ХХ ст. держава завжди займала активну позицію стосовно економіки. Дві світові війни та ціла низка локальних війн ХХ ст. є свідченням активного та свідомого впливу держави на відтворювальні процеси в національній економіці. Власне, і сучасна масштабна приватизація в постсоціалістичних країнах є не що інше, як радикальний шлях зміни системи управління державним майном, а отже й економікою.

Зверніть увагу, що процес приватизації в економіці не можна назвати ні державним втручанням, ні державним регулюванням, але водночас держава відіграє висхідну визначальну роль у цьому процесі. Держава визначає нормативні правила приватизації, вартість майна, під керівництвом Фонду державного майна здійснюється сам процес приватизації та післяприватизаційного управління. Ці та інші аргументи дозволяють зробити висновок щодо розуміння сутності та значимості державного управління у функціонуванні економікою.

Слід визнати, що сьогодні, на відміну від минулих століть, головним об'єктом державного управління стає економіка. Усуспільнення та зростання масштабів виробництва, ускладнення господарських та інформаційних зв'язків, зростання ролі фінансів в економіці, боротьба між країнами за використання обмежених ресурсів і т. п. радикально змінюють роль держави в економіці. Аналогічно змінюються й методи, масштаби та й сутність самого державного управління економікою. Розвиток будь-якого сегмента економіки неможливий без державного управління. Так, наприклад, в результаті масового банкрутства банків в 1907 р. уряд США змушений був створити Федеральну систему (1913 р.), за допомогою якої й забезпечується державний контроль за кредитною політикою. Тобто Федеральна система стала державним органом контролю та управління грошово-кредитними ресурсами країни. У міру зростання масштабності і складності обміну роль держави в організації і регулюванні грошової системи постійно зростає. Звісно, економічних криз чи інфляції повністю уникнути неможливо, але те, що в країнах Заходу вже понад 70 років немає інфляційних стресів, свідчить про свідоме державне управління грошовою системою.

Необхідно відзначити, що радянська економічна наука була ініціатором і провідником практичного використання державного управління економікою, яке на пізніших етапах розвитку суспільства стало адміністративним важелем і мало суб'єктивний волюнтаристський характер, через що в другій половині ХХ ст. перетворилося на стримуючий чинник розвитку економіки в Радянському Союзі. Водночас західна економічна думка зуміла творчо використати ідеї державного регулювання для надання стабільності розвитку економіки своїх країн. А соціальні реформи Маргарет Тетчер наприкінці 80-х років у Великій Британії є прикладом подальшого розроблення методів державного управління економікою, коли функції держави помітно були модифіковані за рахунок копіювання державою ринкових принципів. Ідеться про реформи в службі охорони здоров'я та середньої освіти, де медичні установи і школи перетворені у самоврядні організації, які конкурують між собою за одержання контрактів. Клієнт, який отримав від держави ваучер на лікувальні чи освітянські послуги, сам має можливість обирати необхідну установу, тим самим створюючи між ними конкуренцію. Отже, у державному секторі медичних та освітянських послуг формується конкурентний порядок.

Держава, як найвища за складністю форма організації, повинна відповідати своїм функціям та цілям, а державне управління напрямлене на реалізацію цих цілей. До цілей держави належать максимізація багатства, досягнення соціальної справедливості та гармонії, дотримання прав людини на життя тощо. Недостатньо в конституції задекларувати всі правові основи людських цінностей, які виробила цивілізація, необхідно ще впровадити їх у життя, тобто забезпечити їх дотримання та реалізацію. Якщо Даглас Норт і ставить питання про взаємодію держави з економікою, то, на наш погляд, така постановка питання є неповною, тому що вже потрібно говорити про державне управління економікою. Він застерігав від неоднозначного сприйняття процесів державотворення, підкреслюючи, що «правила створюються здебільшого в інтересах особистого, а не суспільного добробуту» [3, с. 65].

Це має неабияке значення для усвідомлення справжніх мотивів та визначення ідеології того чи іншого закону, що приймається державою. Ідеться про те, що законодавці, приймаючи закон під тиском об'єктивних потреб та «активності» голосів виборців, усе-таки в кінцевому своєму рішенні керуються «власними вигодами». Якраз це мав на увазі автор, коли говорив про особистий добробут. Зауважимо, що у свідомості громадян пострадянських країн ще переважає «романтична» віра в доброго президента та депутата, який може присвятити своє життя задля добробуту свого народу. Оця східнослов'янська романтичність є одним зі стримуючих факторів на шляху створення демократичної правової держави. Щоб зрозуміти означену тезу та інші векторні відхилення в суспільному розвитку «постсоціалістичних країн», необхідно уточнити основні постулати державного управління і можливість їх творчого використання в подальшій корекції ринкових перетворень у країнах з перехідною економікою.

Державне управління -- це прийняття рішень у сфері людської поведінки. Пізнання мотивів поведінки є висхідним пунктом формування принципів державного управління. Власне, сама поведінка людей формується під впливом багатьох чинників: економічних, соціальних, культурних, історичних, політичних, правових тощо. При цьому не слід забувати, що розуміння взаємодії цих чинників не є механічною сукупністю, а в кожній країні значимість кожного з них та їх сприйняття індивідуумом різна. Від цих чинників і залежать принципи державного управління, які сповідуються в тій чи іншій державі.

Система державного управління має різну побудову і розкриває його як суспільне явище в різних аспектах. Передусім це система суб'єктно-об'єктових залежностей, в яких є найголовніше -- зв'язок держави і суспільства, влади і народу. Ця система з погляду її генезису поєднує суттєві риси, цивілізаційні й національні особливості цього суспільства, іншими словами, суспільну політичну природу держави і, відповідно, державного управління (цілі, функції, структури і т. п.). У спеціальній літературі є різні погляди щодо видів і конкретних методів управління. Так, Ю. Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) та економічного (непрямого) впливу; А. Лунєв -- на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно-директивні; Г. Атаманчук -- також на чотири: адміністративні, морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні. Є й інші підходи, коли виділяють методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо.

Д. Овсянко класифікує методи державного управління за функціями суб'єктів управління. Він виділяє серед них загальні, що застосовуються при виконанні всіх або основних функцій державного управління на важливих стадіях управлінського процесу, та спеціальні, які використовуються при здійсненні окремих функцій або на певних стадіях управлінського процесу [4].

За способом дії чи впливу на суспільство виділяють загальні групи методів державного управління або їх розмежування. Найчастіше користуються поширеною позицією про розмежування таких загальних груп методів, як методи переконання і методи примусу, а також прямого і непрямого (опосередкованого) впливу. При цьому останні групи можуть бути певною мірою прирівняні до так званих адміністративних і економічних методів управління [5]. Такого підходу дотримуються Ю. Козлов, Л. Коваль, які дедалі частіше звертаються до класифікації методів на адміністративні (позаекономічні, прямого керівного впливу) й економічні (непрямого керівного впливу). Як критерій в цьому випадку використовується вид конкретних засобів, які застосовуються при розв'язанні управлінських завдань.

Державне управління тому і стає системою, а не хаотичним набором тих або інших елементів, що в ньому всі елементи, його складові, погоджені, скоординовані, субординовані між собою безпосередньо на основі певних закономірностей, відносин і принципів, які, у свою чергу, детерміновані типом і рівнем розвитку конкретного суспільства і держави. Методи й інструменти державного управління залежать від структури і динаміки проблем, які стоять перед економікою. Тобто, якщо перед економікою стоїть проблема подолання інфляції, то, відповідно, і держава через систему управління бюджетом, доходами та податками, зовнішнім боргом визначає способи подолання інфляції. Можливості використання тієї чи іншої системи управління економікою залежить від типу державного устрою, про що йшлося в попередніх розділах.

Одна справа -- побудова державного управління в монархічній державі, друга -- в аристократичній, третя -- в демократичній. Це стосується і доформаційних особливостей: між феодальною і капіталістичною державою існує велика різниця. Впливає і рівень розвитку суспільства і держави: адже в наш час, при міжнародному визнанні деяких загальновідомих явищ (свобода, справедливість, право-демократія і т. д.) конкретна побудова державного управління багато в чому залежить від соціально-економічного, духовного і політичного розвитку даної держави. При цьому першою умовою систематизації принципів державного управління є виділення тих загальних закономірностей, відношень і процесів, які притаманні всій системі державного управління. Забезпечення міцності залежностей держави й суспільства і становить щось вихідне, типове для закономірностей, відношень та взаємозв'язків державного управління, які позначаються поняттям загальносистемних принципів державного управління.

Необхідно бачити різницю між самим трактуванням принципів, законодавчим їх оформленням та практичною реалізацією. Від розуміння суспільної природи принципів державного управління, їх взаємодії й залежить їх подальша «доля» у процесі реалізації в реальній практиці тієї чи іншої країни. Філософське усвідомлення суспільством тих чи інших принципів і забезпечує їм адекватну реалізацію спочатку в законодавчих актах, а потім і в реальному державному управлінні.

Звісно, сьогодні в суспільній науці є багато поглядів на державне управління, що об'єктивно відображає реальну дійсність і багатогранність світу. Насамперед це стосується розуміння методів та принципів державного управління.

Адміністративні методи (інша назва -- організаційно-розпорядчі) зорієнтовані на такі мотиви поведінки, як усвідомлена необхідність дисципліни праці, почуття обов'язку, відповідальності, прагнення людини працювати у певній організації, розуміння можливості адміністративного покарання тощо. Цим методам притаманний прямий характер впливу: будь-який регламентуючий чи адміністративний акт підлягає обов'язковому виконанню. Ці принципи мають свою специфіку в кожній із груп елементів, оскільки місце і роль цих груп у системі онтологічних елементів державного управління обумовлюють їх особливості.

Отже, цілком зрозуміло, що ефективність управління багато в чому залежить від ефективності врахування і використання виявлених і пізнаних закономірностей, на яких базуються принципи державного управління.

Слід пам'ятати, що принципи управління -- це його позитивні закономірності, які пізнані наукою і мають місце в практиці, а також охарактеризовані (зафіксовані, закріплені) у відповідних поняттях. Звідси, на думку вчених, випливає висновок, що ознаками принципу управління є: належність до пізнаних позитивних закономірностей; усталеність, закріпленість у суспільній свідомості [6].

Таким чином, принципи державного управління -- це його позитивні закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах або є узагальненням чинних у державі юридичних правил.

Принцип (від латинського «рrіnciplum» -- початок, основа) як поняття теорії відображає в системі державного управління закономірності відносин, взаємозв'язки між її елементами. Це специфічне поняття, що містить не стільки саму закономірність, відношення, взаємозв'язок, скільки наші знання про це. Принцип є фіксацією результатів наукового пізнання з усіма наслідками, що звідси випливають. Тобто принцип -- це переконання людей щодо відповідних сталих взаємозв'язків між суб'єктами (фізичними та юридичними особами) в рамках державно-національної економіки. Принцип можна порівняти з інститутом, тільки це якісно інший рівень абстракції, і виконує він іншу функцію в пізнавальній та управлінській діяльності.

З філософського погляду в трактуванні принципів державного управління можна виділити три взаємозв'язані і взаємообумовлені аспекти: по-перше, онтологічний, згідно з яким розкриваються сутнісні риси явища та їх соціальне походження. Цей аспект допомагає виявленню об'єктивних передумов, необхідних для систематизації принципів державного управління.

По-друге, гносеологічний, розкриває генезис принципів, їх взаємозв'язок з природою, сутністю, місцем і роллю цих закономірностей, відносин і взаємозв'язків, які вони відображають.

По-третє, методологічний, показуючи роль принципів у теоретичній і практичній діяльності людей у сфері державного управління, їх значення як інструменту перебудови державно-управлінських явищ, умови і способи їх дієвого застосування в управлінській практиці.

У проблемі принципів державного управління найбільше проявляється діалектика об'єктивного і суб'єктивного пізнання, знання і практичної дії. Вони є не тільки предметом чистого пізнання та усвідомлення, а й об'єктивним правилом, згідно з яким і здійснюється державне управління. Недостатньо продекларувати той чи інший принцип, необхідно ще забезпечити його дію в практиці державного управління тієї чи іншої країни. У науковій літературі досить часто наводиться низка не тільки найрізноманітніших, часто навіть не з'єднаних між собою принципів, інколи навіть їх систематизація. Так, наприклад, розрізняють такі підсистеми принципів у державному управлінні: політичні (соціально-політичні) і організаційні, організаційно-політичні, організаційно-технічної діяльності апарату управління, економічні, організаційно-правові, технічні, видові, окремі функціональні та ін.

Організаційно-технологічні, до складу яких входять принципи єдиноначальності, поєднання федерального, регіонального і місцевого управління, конкурентності, розподіл праці, єдність розпорядження одного керівника, делегування повноважень, діапазону управління. Узагалі існує багато різних систематизаційних принципів державного управління, що говорить про великі труднощі виділення умов для такої інтелектуальної роботи.

Усі перелічені класифікації мають на меті розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей у процесі державного управління. Не має сенсу доводити достовірність чи хибність поглядів кожного з авторів. Тут важливо зрозуміти не хибність, а значимість кожного погляду стосовно конкретної ситуації та історичної дійсності. Ми дотримуємося думки, що означені погляди за своєю суспільною природою правильні та заслуговують уваги. Відмінність між ними полягає в акцентуванні уваги на тих чи інших аспектах методів державного управління, які досить часто міняються залежно від конкретної історичної ситуації, настрою населення та проблем, що стоять перед суспільством.

Найчастіше користуються поширеною позицією про розмежування таких загальних груп методів, як методи переконання і методи примусу, а також прямого і непрямого (опосередкованого) впливу. При цьому останні групи можуть бути певним чином прирівняні відповідно до так званих адміністративних і економічних методів управління. Для вчених суспільствознавців України така постановка питання є досить актуальною, оскільки ми є «живими» свідками історичного процесу: переходу державного управління від командно-адміністративних методів управління до демократичних, що базуються на волевиявленні кожного громадянина, крім того, державне управління економікою починає формуватися на основі використання принципів ринкового механізму.

Адміністративні методи (інша назва -- організаційно-розпорядчі) зорієнтовані на такі мотиви поведінки, як усвідомлена необхідність дисципліни праці, почуття обов'язку, відповідальності, прагнення людини працювати у певній організації, розуміння можливості адміністративного покарання тощо. Цим методам притаманний прямий характер впливу: будь-який регламентуючий чи адміністративний акт підлягає обов'язковому виконанню. Адміністративні методи повинні відповідати правовим нормам, що діють на певному рівні управління, а також актам вищих органів управління.

Економічні методи мають непрямий характер управлінського впливу: не можна розраховувати на автоматичну дію цих методів, досить важко визначити їх прямий вплив на кінцевий результат. Економічні методи за виявом наслідків дії є більш довготривалими, ніж адміністративні.

Такий класифікаційний підхід вважається дещо спрощеним, адже, крім зазначених вище факторів, формування і застосування методів державного управління залежать від ситуації, місця і часу, компетентності керівника, його психологічної чутливості, педагогічного такту та інтуїції.

Суспільствознавці ще не дійшли одностайної думки щодо принципів і методів державного управління взагалі й економічного зокрема. Це й зрозуміло, адже кожна країна, кожна держава характеризуються своєю власною самобутньою історією, своїм власним історичним досвідом. Хоча з позицій сьогодення світ все більше інтегрується, активно відбуваються процеси глобалізації й інтеграції, взаємозближення народів та державного управління, але не треба забувати про «стійкість» власної культури, власної інституційної архітектоніки, яка обумовлена «історичною пам'яттю» та спадковістю. Особливо про це потрібно пам'ятати при формуванні принципів та методів державного управління в Україні, яка є ще досить молодою державою в контексті історії цивілізації. Загальна декларація принципів і методів управління не дає повного уявлення про їх дію. Наведемо використання окремих принципів на прикладі України, оскільки для нас це є досить актуальним і важливим.

Серед обставин, які визначають демократизм як принцип державного управління і які закріплені в Конституції України, насамперед треба виділити такі [7]:

визнання людини, її життя і здоров'я, честі та гідності, недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю (ст. 3);

проголошення верховенства права (ст. 8);

визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

визнання того, що державний примус здійснюється виключно у межах чинного законодавства (ст. 19);

проголошення права на працю, страйки, відпочинок, соціальний захист, житло, достатній життєвий рівень, охорону здоров'я, безпечне для життя і здоров'я людей довкілля (ст. 43--50);

про освіту, свободу творчості та ін.

Однією з найважливіших умов успішної побудови демократичної, правової, соціальної держави є забезпечення реальної участі громадян у вирішенні всієї різноманітності питань державного і суспільного життя. Саме тому участь населення в управлінській діяльності держави є неодмінним принципом державного управління, закріпленим у Конституції, законах України і багатьох інших законах.

Рівність громадян перед законом означає й однаковий захист їхніх прав. Так, відповідно до Конституції України кожен громадянин має право на життя, яке зобов'язана захищати держава (ст. 27); на особисту недоторканність (ст. 29); соціальний (ст. 46), судовий (ст. 53) захист; правову допомогу (ст. 59).

Отже, дотримання принципу законності у державному управлінні передбачає [8]:

утворення управлінських органів на підставі суворого дотримання чинного законодавства;

функціонування державних органів і органів місцевого самоврядування виключно в межах правових приписів;

високу свідомість і дисциплінованість службовців апарату управління.

Законність як найважливіший принцип діяльності фіксується у нормативних документах, які визначають правовий статус суб'єктів державного управління. Цей принцип містить три взаємозв'язані та взаємозумовлені компоненти: по-перше, широка гласність; по-друге, громадська думка щодо функціонування суб'єктів державного управління; по-третє, широке її врахування під час вироблення управлінських рішень.

Слід зазначити, що принципи управління можна класифікувати залежно від критерію, як це було розглянуто вище (за територіальною, галузевою, чи функціональною ознаками), так і за способом здійснення (організацій), за способом впливу на суспільство тощо. Особливої уваги потребує аналіз державного управління за територіальною ознакою, оскільки територіальний принцип дістає вияв у такій структурній побудові, за якої державні органи здійснюють комплексне управління на певних, чітко окреслених територіях [9]. До таких державних органів належать насамперед обласні, Київська і Севастопольська міські, районні в областях, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації. Конституція України визначає ці органи виконавчої влади як місцеві державні адміністрації (ст. 118). Вони покликані захищати права і законні інтереси громадян і держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток підпорядкованих їм територій (областей, районів, міст Києва і Севастополя та їх районів) і реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах управління.

Колективістська за своєю сутністю управлінська праця, відповідно до принципу єдиноначальності, завжди об'єктивується у конкретних управлінських рішеннях, які приймаються керівником органу управління. Наділяючи останнього правом приймати рішення, держава передбачає і його персональну відповідальність, яка не повинна залежати від рівня компетентності будь-яких рекомендацій і пропозицій, що справили вплив на дане рішення. Зокрема, норми Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади передбачають, що рішення колегії міністерства можуть втілюватись у життя лише наказами міністра. Останній же несе персональну відповідальність за виконання цих рішень перед Президентом і урядом України.

Велике значення для успішного здійснення державного управління має реалізація принципу оперативної самостійності. Усю багатоманітність управлінської діяльності неможливо заздалегідь передбачити і зафіксувати у документах, які регламентують функціонування органів управління. Складність вирішуваних питань зумовлює необхідність аналізу значного обсягу інформації та наявності у багатьох спеціалістів різнопланової компетентності. Водночас динаміка соціально-економічних процесів спонукає державних службовців до оперативного прийняття рішень. Тому держава, визначаючи і закріплюючи адміністративно-правовими нормами компетенцію органів управління, надає їм відповідні можливості та оперативний простір для самостійних дій.

Вище розглянута система принципів державного управління в повному обсязі може бути використана для управління економікою. Ще раз наголошуємо на тому, що це стосується саме означеного об'єкта управління -- економіки, оскільки на сучасному етапі це є визначальним, головним аспектом державного управління. Може виникнути питання щодо використання адміністративних методів управління економікою. На наш погляд, приклад побудови соціалізму в Радянському Союзі є свідченням активного використання цього методу, однак, як виявилося, не досить ефективного. Водночас досвід пострадянських країн свідчить про успішне використання адміністративного методу для вирішення соціальних проблем. Виходячи з позиції гуманізації суспільства і мети досягнення добробуту для всіх можна вважати правильним трактування оптимального поєднання принципу соціальної справедливості при організації державного управління економікою.

Державне управління економікою повинно базуватися на теоретичному обґрунтуванні конкретної моделі економіки і способів її побудови; на визначенні пріоритетних цінностей та економічного порядку, який повинен забезпечувати реалізацію цієї моделі. Тому розроблення філософії взаємодії держави і ринку передбачає дослідження багатогранності цього процесу, урахування впливу інституційного середовища на конкретну модель економіки. Без визначення цілей, цінностей у суспільстві неможливо спрогнозувати реальний рух економіки, яка є основною органічною складовою суспільного життя. І навпаки, економічний розвиток сьогодні неможливий без політичного та соціального забезпечення, без активної ролі держави.

Слід також звернути увагу на те, що роль держави в економічних процесах посилюється на сучасному етапі в усіх країнах світу, незалежно від політико-економічної орієнтації, що домінує в тій чи інший країні світу.

Особливої актуальності набувають питання про роль і місце державного управління в країнах з перехідною економікою. Від державної економічної політики залежить майбутнє економіки. По суті, сьогодні формуються засадні принципи функціонування економічної системи, що мають насамперед стратегічне значення. І якщо при цьому будуть допущені помилки методологічного характеру, тобто коли неправильно будуть обрані принципи взаємодії держави і ринку, ми отримаємо неефективну і нестабільну модель економіки, яку в майбутньому можуть очікувати кризи та інфляція, як це засвідчує приклад інших країн.

Саме зараз настав час теоретичного осмислення економічної системи, яка була наспіх сформована на основі формально задекларованих законів, які нині значною мірою не відображають реальних економічних механізмів взаємодії державних інституцій і ринкових приватних структур. Це об'єктивний процес, який обумовлений не тільки системною кризою і формуванням радикально нової системи, а й становленням державності України, формуванням державного менеджменту, інтелектуальної і бізнесової еліти. Процес, який перебуває лише на початковому етапі.

4.2 Інституціональні чинники державного управління економікою

Теорія поведінки передбачає розгляд офіційних та неофіційних обмежень. Даглас Норт, аналізуючи їх, джерело неофіційних обмежень виводить з «суспільно передаваної інформації як частини спадщини, котру називаємо культурою» [10]. Культура створює концептуальну, побудовану на мові основу кодування і тлумачення інформації, яку органи чуття постачають мозку. Словарна обмеженість мови, відсутність наукової національної спадщини з суспільних наук та дисциплін (йдеться передусім про економіку, філософію, право, політику, управління) формують у поколінь зневажливе ставлення до науки та принципів функціонування суспільства, у нашому випадку -- до державного управління. В умовах відсутності успадкованих традицій та наукових переконань державного управління постійно змінювані державні менеджери на свій суб'єктивний лад створюють нові системи управління, які не завжди є ефективними і не завжди націлені на вирішення реальних потреб економіки.

Спосіб мислення, сприйняття навколишнього середовища, обробка інформації та на її основі прийняття рішень і визначають поведінку людини. Крім цього, на поведінку впливають людські цінності, що домінують у державі. Якщо населення не вірить ні в Бога, ні в справедливість чи будь-які інші ідеали, то й поведінка його буде непрогнозованою та архаїчною, або навпаки, якщо легко може повірити в утопічні проекти чи рішення, як це відбулося з ученням про побудову комунізму, то, звісно, це вже інша крайність, яка може відкинути державу на узбіччя цивілізації на ціле століття. Романтизм, що властивий нам, в черговий раз за останні два століття спонукав до радикальних змін суспільного життя, наслідком чого є великі соціальні втрати, спад виробництва, зубожіння тощо. Мова йде про ринкове реформування економіки, яке обов'язково в нас супроводжується радикалізмом, компанійщиною, бездумним знищенням набутих здобутків в управлінні економікою та державою. Наша ментальність в тому, що, відкидаючи цінності економічної культури, ми цураємося власного досвіду і, нарешті, ми заперечуємо власну історію. Якщо ми не поламає такий стереотип мислення, то ще не одне наше покоління буде здійснювати різного роду експерименти та реформи над власним народом. Нерозвиненість неофіційних правил, або їх ще можна назвати традиціями, звичаями, нормативними правилами, тобто правила, що стали законом поведінки за різноманітних обставин для кожного індивіда і які не стверджуються державою. Особливість України в тому, що тут не було державності, а це значить, що не сформовані офіційні правила, а з іншого боку, національна неоднорідність не сприяли розвитку та встановленню неофіційних правил. Таким чином, національна психологія поведінки не викристалізувалася в єдине органічне ціле з відповідними рисами та вимогами, цим самим ще більшою мірою ускладнює формування органічно-цілісної ефективної системи державного управління.

Ми нічого не кажемо про конкретні організації і дуже мало говоримо про групи з інтересами. Ми також не аналізуємо впливу окремих осіб на перебіг політичних та економічних процесів. Ми просто відкидаємо роль особистості у становленні держави та державного управління. Історія свідчить, що величність держави завжди пов'язується з існуванням у відповідний історичний період особистості чи філософії, яка забезпечує реалізацію державності Конфуціанство у поєднанні з Мао Цзедуном дозволило відродитись у формі держави китайському народу. Німецька філософія, історична школа в економіці зуміли переломити історичний перебіг війн між князівствами та спонукати до створення єдиної німецької держави. Сила мови, духу та неофіційних правил стали визначальними у постійному відродженні держави.

Які ж цінності в України, на яких неофіційних чи офіційних правилах може базуватися становлення держави та державного управління? Відповідь на таке питання дати важко, але потрібно постійно її шукати.

Тисячолітня боротьба народу України за свою незалежність сформувала у людей лише прагнення державності, тоді як наукового обґрунтування і практичного досвіду державотворення майже немає. Єдиним і найсильнішим позитивом процесу державотворення в Україні є останній дев'ятирічний період незалежності України, під час якого Верховною Радою України прийнято великий пакет законів і Конституцію України. Відсутність філософії й ідеології державного будівництва в Україні досить часто веде до виникнення колізій у відносинах між законодавчою і виконавчою гілками влади, до грубого порушення законів громадянами, підприємцями, урядовцями і законодавцями, створює умови анархії і невпевненості в завтрашньому дні.

Державне управління -- не тільки організаційно-управлінська діяльність, це органічно цілісна система інструментів, за допомогою яких держава досягає відповідних цілей та вирішення соціально-економічних і політичних проблем. Будучи основним носієм економічних знань та їх втіленням у життя, державне управління є також виразником розвитку таких наукових дисциплін, як право, економічна культура, економічна географія, муніципальні фінанси, менеджмент, економічна історія, статистика, галузеві та функціональні економіки. Державне управління, по суті, пронизує всі сторони суспільного буття, тому, звичайно, на його ефективність та результативність впливають чинники економічного та інституційного плану.

Головним стрижнем сутності державного управління є визначення цільової мети функціонування економічної системи, конкретних функцій кожного елементу системи щодо реалізації цієї мети та їх взаємодії з іншими елементами системи державного управління. При цьому необхідно застерегти читачів старшого покоління від догматичного порівняльного зіставлення з державним управлінням радянського періоду. Там державне управління зводилося до чистого адміністрування, централізму та командування. Сьогодні вже має відбутися трансформація світогляду на економіку та на форми і методи державного управління. Теорія державного сектору та управління національною економікою вже використовує у своєму арсеналі такі концепції, як державне регулювання, державна економічна політика, державне прогнозування та планування, державне управління фінансами, державне управління інфляцією тощо. Окрім цього, процеси глобалізації, які екстенсивно та інтенсивно розвиваються, вимагають активної ролі держави щодо управління процесами інтеграції національної економіки у світове господарство, так і захисті її від фінансової експансії міжнародного капіталу.

Водночас законодавство, політичні інституції, ринкова інфраструктура, демократичні та політичні інституції ще не настільки є зрілими, щоб можна було досягти вищого рівня ефективності державного управління. Інституційні зміни, як результат трансформації економіки України, є визначальними чинниками дієвості державного управління. Це обумовлено такими трансформаційними змінами.

По-перше, незавершеність приватизації є протидіючим важелем подальшого розвитку державного управління. Приватизація постійно продукує боротьбу за переділ власності, а значить, порушення юридичного статусу суб'єкта ринку, що веде до порушення мікро- та макросередовища.

По-друге, зосередження уваги державного менеджменту навколо об'єктів приватизації, обсяги яких постійно зменшуються, відволікає увагу від головного -- вирішення проблем державного управління післяприватизаційними аспектами.

По-третє, оскільки сама державність в Україні лише стверджується, то, як наслідок цього, і державне управління ще надто незріле й недосконале.

Крім того, має місце відносна архаїчність формування державних структур управління, відсутність наукового обґрунтування моделі управління, що пов'язана з пошуком моделі державного устрою.

Гіпотетичне державне управління, що кочує по сторінках наукових праць, є за своєю сутністю правильним, але надто абстрактним, щоб можна було застосувати до конкретної ситуації, наприклад в Україні.

Якщо державні організації та їхні керівники зайняті управлінською діяльністю, то державне управління при цьому зміцнюється та вдосконалюється, якщо цього не відбувається, то й не самоутверджуються елементи державного управління. Інколи окремі організаційні структури державного управління створюються для вирішення окремих питань або працевлаштування, що є результатом помилкових спонукальних мотивів чи результатом суб'єктивного рішення окремих творців державної діяльності.

Збільшення кількості освітніх закладів з власними програмами і впливом на державу розширює горизонти та багатоваріантність теоретичного обґрунтування державного управління. Усе це веде до еволюції поглядів на державу та державне управління і до утвердження толерантного ставлення до нових підходів у трактуванні співвідношення державного управління та економіки.

Власне, державне управління взагалі без економіки є пустим звуком. Економіка є фінансовою базою здійснення державного управління будь-якою сферою. Не може бути державного управління збройними силами, міліцією і т. п. без фінансового забезпечення. Тобто акумуляція фінансових коштів у держави для виконання своїх функцій означає передусім управління економікою через систему перерозподілу створеного національного доходу.

Недостатньо сказати про дію чинників національної економічної психології, необхідно проаналізувати їх. Так, сьогодні поза увагою науки залишилося дослідження впливу на систему управління таких національних рис, як заздрість, рабська психологія, відсутність знань та наукових переконань у галузі економіки, права та політики тощо.

Самоцінність та суверенітет людської особистості формується протягом кількох століть. Психологічні та морально-етичні риси репрезентативної людини є інституційним чинником, що стримує чи спонукає до прийняття відповідних рішень. Раціональна чи ірраціональна поведінка державної бюрократії, яка на відповідному етапі своєї зрілості починає розвиватися за власними їй (бюрократії) законами, веде до її відокремлення від суспільства та громадських інтересів.

Недорозвиненість державних інституцій, а також великий вплив корпоративного капіталу на економічну політику держави, створили в Україні анархію владних угруповань. Розглядаючи питання економічного і державного порядку, Вальтер Ойкен підкреслював, що в історії середньовіччя анархія спричинила тенденцію до абсолютизму, а сучасна анархія владних структур веде до панування більш страхітливих порівняно з абсолютизмом сил, а саме до тиранії [11, с. 248--354].

4.3 Державне регулювання економіки та його особливості в трансформаційний період

Теорія перехідної економіки лише зароджується, тому питання державного управління також виявилися складними. Теоретична концепція державного управління ринковими перетвореннями має дискусійний характер і не є абсолютно правильною і доведеною. До проблем перехідної економіки необхідно віднести пошук економічних моделей трансформації, співвідносності держави і ринку, соціальної справедливості й економічної ефективності, демократії й економічного порядку тощо. Так, польський економіст Г. Колодко вважає, що в перехідній економіці важлива роль належить державному управлінню, а не самостійним ринковим інститутам [12]. Достатньо аргументованою є критика західних економістів щодо недооцінки державою в країнах з перехідною економікою проблем соціальної рівності і справедливого розподілу багатства [13]. Лауреат Нобелівської премії Дж. Стігліц причинами недостатньої ефективності реформ називає нерозуміння реформаторами самих засад ринкової економіки та процесу інституційних реформ [14]. Стало зрозумілим, що вирішення проблем перехідної економіки неможливе лише на ґрунті теорій «Економікс», назріла потреба використання теорії нової політичної економії, тобто інституційної теорії. У цьому контексті великого значення набуває еволюційно-інституційна теорія Д. Норта [15] і розроблена на цій основі китайськими вченими концепція градуалізму. Сьогодні стало зрозуміло, що ринкова трансформація в країнах з перехідною економікою означає не тільки економічні перетворення, а й політичні, тому роль державного управління стає досить вагомою і значимою.