Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Целью данной работы является изучение государственного регулирования строительного комплекса в РФ.

Таким образом, к основным задачам работы можно отнести следующие:

· изучение сущности и особенностей строительного комплекса России;

· изучение особенностей государственного регулирования строительного комплекса в стране.

· изучить нормативно-правовую базу отрасли строительства

· рассмотреть основные механизмы государственного регулирования в области строительства

Объект исследования - процесс государственного управления строительного комплекса.

Предмет исследования - сфера строительства РФ как объект государственного регулирования, а также правовые формы деятельности участвующих в рассматриваемой области субъектов различных организационно-правовых форм и видов собственности.

Степень разработанности проблемы. Вопросы совершенствования методологических основ управления деятельностью строительного комплекса подробно анализируются в исследованиях В.П. Березина, В.М. Васильева, М.Д. Вагиной, А.Ф. Клюева, Г.Н. Лапина, А.А. Латкина, Е.В. Мишустина, Ю.П. Панибратова, С.М. Семенова и др.

Особенности становления и функционирования экономики строительства рассмотрены в трудах известных ученых А.Н. Асаула, А.В. Батрака, А.А. Борисовой, Б.С. Бушуева, О.А. Доничева, Ю.Н. Казанского, Е.Л. Каплан, А.М. Немчина, С.Н. Никешина, Е.А. Рейнгольда и др.

Проблемы развития строительных компаний в условиях российской экономики нашли свое отражение в работах А.А. Горбунова, М.А. Горенбургова, В.А. Заренкова, А.А. Зубарева, С.Н Иванова, А.Б. Крутика, Л.Р. Печниковой, А.С. Роботова, В.В. Томилова и др. авторов.

Информационно-эмпирической базой исследования являются статистические материалы Федеральной службы государственной статистики России, нормативно-правовые документы федерального значения, статьи из периодической печати, Интернет-источники.

1. Характеристика строительного комплекса

1.1 Определение строительного комплекса

строительный правовой отрасль нормативный

Одной из крупнейших отраслей народного хозяйства является строительство. Наряду с машиностроением эта отрасль обеспечивает расширенное воспроизводство производственных мощностей и основных фондов для всех отраслей хозяйства. Результатом или продукцией строительства являются здания и сооружения разного функционального назначения.

Строительство обслуживается более чем 70 отраслями экономики, при этом используется около 50% продукции промышленности строительных материалов, 18% металлопроката, 40% пиломатериалов, более 10% продукции машиностроения.

Экономика страны представляет сложную систему, состоящую из ряда комплексов: топливно-энергетического (ТЭК), аграрно-промышленного (АПК), лесохимического (ЛХК), машиностроительного (МСК), транспортного (ТК), строительного (СК), энергетического (ЭК) и др.

Объединение множества отдельных организаций, предприятий и производств в комплексы происходит по участию в выпуске определенной продукции (АПК, СК) или оказываемым услугам (ТК, ЭК).

Строительный комплекс России представляет совокупность подрядных организаций, предприятий промышленности строительных материалов, механизации, транспорта, проектных и научно-исследовательских институтов, лизинговых фирм, учебных заведений и других предприятий и организаций, имеющих разные формы собственности. [7, с. 93]

В составе строительного комплекса можно выделить пять групп предприятий и организаций (по необходимым элементам любого производственного процесса):

1. Постоянно действующие строительные (подрядные) организации, предприятия строй индустрии;

2. Предприятия и организации, поставляющие для строительства предметы труда (предприятия промышленности строительных материалов, конструкций, предприятия машиностроения, деревообрабатывающей промышленности и других отраслей);

3. Предприятия и организации, поставляющие средства труда (строительное и дорожное машиностроение, производство оборудования для промышленности строительных материалов);

4. Предприятия инфраструктуры - совокупности отраслей, обслуживающих производство и обеспечивающих условия жизнедеятельности общества;

5. Организации, осуществляющие управление строительством (министерства, комитеты, департаменты, объединения, ассоциации).

Строительный комплекс относится к числу ключевых отраслей экономики России и во многом определяет решение социальных, экономических и технических задач ее развития [7, с. 112].

Анализ существующих теоретических и законодательных источников показал, что в настоящее время существует множество определений понятия «строительный комплекс».

Б.В. Прыкин под строительным комплексом понимает «межотраслевую экономически целенаправленную систему, объединяющую участников капитального строительства. Отмечается также, что строительный комплекс обладает рядом отличительных черт: целевой направленностью на реализацию экономической стратегии в планомерном развитии и перевооружении всех отраслей народного хозяйства; целостностью и специализацией потенциала строительного комплекса, состоящего из совокупности звеньев с огромными производственными фондами; многообразием связей труда и различием в условиях труда в подсистемах строительного комплекса, что обуславливает развитие производительных сил и подразделение комплекса на отдельные отрасли (строительство, промстройматериалы и т.п.)» [14, с. 142].

Есть понятие строительного комплекса, которое отражает «совокупность отраслей, производств и организаций, характеризующихся тесными устойчивыми экономическими и технологическими связями в получении конечного результата - строительной продукции (жилья)»;

Так же, под строительным комплексом нередко понимаются и инвестиционный комплекс, и составная часть экономического потенциала страны, и интегрированная совокупность отраслей, подотраслей, производств и организаций, характеризующихся тесными и устойчивыми экономическими и технологическими связями, функциональным единством в получении конечного результата, обеспечивающих простое и расширенное воспроизводство основных фондов производственного и непроизводственного назначения в виде части средств труда (зданий и сооружений) в рамках народно-хозяйственного комплекса страны.

Традиционно в доперестроечный период в составе строительного комплекса выделялись агрегированные звенья: строительные и промышленные, а также инфраструктура строительного комплекса.

А.Ф. Клюев определяет строительный комплекс как экономическую совокупность взаимосвязанных отраслей, объединенных единой целью развития. Основными условиями формирования комплекса он считает относительную замкнутость экономических взаимосвязей и наличие ведущей отрасли продукции, которая представляет конечный результат функционирования комплекса [8, с. 45].

Самусева Р.Ф. предлагает в состав строительного комплекса как объекта управления включать строительство, промышленность строительных материалов, соответствующие отрасли НИИ, организации по подготовке кадров [8, с. 46].

С.В. Чикуров считает строительный комплекс одним из важнейших межотраслевых комплексов народного хозяйства и выделяет 3 крупных блока в его структуре: собственно строительная индустрия, группа отраслей, обеспечивающих строительное производство материальными ресурсами, и инфраструктурный блок, обеспечивающий функционирование строительного комплекса [8, с. 46].

Ю.А. Данилов в своей работе утверждает, что совокупность отраслей предприятий, организаций и иных учреждений, функционирующих на разных стадиях процесса создания строительной продукции, может быть объединена одним понятием - «строительный комплекс», однако эта совокупность, по его мнению, в настоящее время комплексом не является. Комплекс - это единое целое, включающее соподчиненные части, элементы. Ранее такое соподчинение осуществлялось системой государственного управления через план, который был обязателен для всех и в котором увязывались параметры развития всех (или почти всех) элементов комплекса. Они были организационно-объединенными партнерами. С переходом к рыночным условиям функционирования основной формой партнерства, по мнению Ю.А. Данилова, являются главным образом экономические критерии [8, с. 8].

В Российской архитектурно-строительной энциклопедии строительный комплекс определяется как «совокупность отраслей, производств и организаций, характеризующуюся тесными устойчивыми экономическими, организационными, техническими и технологическими связями в получении конечного результата».

Строительный комплекс - «совокупность взаимосвязанных субъектов хозяйствования, осуществляющих проектно-изыскательские, производственные, коммерческие, строительные работы в сфере строительства объектов для функционирования отраслей народного хозяйства и жизнедеятельности населения субъектов Российской Федерации и России в целом».

Строительный комплекс является экономической системой соответствующего (отраслевого) иерархического уровня, обладающей способностью производить социально значимые виды продукции (услуг).

Подтверждением того, что строительный комплекс является экономической системой, служит содержание определения экономической системы. Поскольку любая экономическая система с одной стороны предполагает отношения по поводу рационального использования данных природных ресурсов, которые можно определить как технико-экономические отношения. С другой стороны, экономические отношения - это отношения между самими людьми, которые определяются собственностью на факторы производства (производственные отношения). Данные отношения можно охарактеризовать как социально-экономические. В свою очередь технико-экономические и социально-экономические отношения образуют единство двух сторон экономики. Следовательно, единство и взаимодействие технико-экономических и социально-экономических отношений образуют экономическую систему.

Строительный комплекс функционирует на основе следующих принципов [19, с. 213]:

осуществление рационального использования природных ресурсов при производстве строительных материалов;

обеспечение общественных потребностей;

наличие взаимодополняющих друг друга компонентов (основных фондов, вещественных оборотных средств, контингента работников), обеспечивающих выполнение определенных функций.

Строительный комплекс и составляющие его подразделения относятся к числу самоуправляемых систем, т.е. к числу систем, обладающих свойством управлять своим поведением, и включают две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления).

Управляемую подсистему (объект управления) в строительстве составляет совокупный производственный коллектив инженерно-технических работников, объединенных в подразделения, и выполняющих производственные функции (технологические, энергетические, транспортные, вспомогательные) по созданию строительной продукции.

Управляющая подсистема (субъект управления) строительного комплекса вырабатывает, инициирует управляющие воздействия с помощью сигналов, команд, поступающих к управляемой подсистеме (объекту управления).

Предприятия стройиндустрии составляют заводы по производству железобетонных конструкций и изделий, заводы по производству изделий крупнопанельного домостроения, бетоносмесительные установки и растворобетонные узлы, к предприятиям промышленности строительных материалов в работе отнесены: заводы по производству кирпича, заводы по производству кровельных материалов, предприятия по производству нерудных строительных материалов, предприятия по производству столярных изделий, к строительным организациям в работе отнесены: организации заказчики-застройщики, генподрядная организация, монтажные организации.

В строительный комплекс входят организации, выполняющие геологоразведочные и научно-изыскательские работы, проектные и научно-исследовательские институты, общестроительные и специализированные строительные организации, организации по монтажу оборудования, ремонту строительных объектов, их расширению и реконструкции.

Переход от плановой системы хозяйствования к демократическим рыночным основам в настоящее время в строительном комплексе преобразовался в стадию поиска рационального баланса существующих жестких систем государственного управления и подвижных рыночных бизнес-систем, вызванных перестройкой мышления хозяйствующих субъектов в направлении совершенствования деятельности в рамках практики реализации инвестиционно-строительных проектов. В связи с этим структура строительного комплекса заслуживает особого внимания и осмысления.

Глобальной целью строительного комплекса является воспроизводство основных фондов: строительство, реконструкция и ремонт зданий и сооружений. Эволюционные процессы развития строительного комплекса, основанные на поиске эффективных методов достижения глобальной цели, постоянно совершенствуют структуру строительного комплекса. В настоящее время современный строительный комплекс по форме это достаточно раздробленное, не управляемое из единого или нескольких центров множество самостоятельно хозяйствующих субъектов, обладающих своими специфическими особенностями [19, с. 328].

По экономическому содержанию строительный комплекс обладает разнородностью, представляет собой систему живого и овеществленного труда организаций и предприятий, обеспечивающих создание новых и модернизацию действующих основных фондов производственного и непроизводственного назначения, и выражается в присутствии набора признаков. Функционирование строительного комплекса разделяется на взаимосвязанные операции, выполняемые различными структурами.

Производственный уровень определяет объем продукции и услуг, которые может выполнять строительный комплекс. Он образуется на основе наличия производственных фондов, трудового и технологического потенциала, характеристик информационно-управленческого обеспечения и является стабильным. Хозяйственный уровень регулирует объем продукции и услуг, которые необходимы для развития экономики страны или частного предпринимательства. Он образуется на основе характеристик финансовой среды, деловой активности компании и организованной функциональной деятельности. В деятельности хозяйственного уровня могут принимать участие, как структуры строительного производства, так и структуры, основная деятельность которых не связана со строительством или связана лишь частично, следовательно, хозяйственный уровень - нестабилен, высокоподвижен. Институциональный уровень в противовес хозяйственному относительно статичен. Он устанавливает основы управления в строительном комплексе и решает задачи, связанные с инвестиционной деятельностью, хозяйственной деятельностью и нормативно-законодательной деятельностью [22].

Организационно-функциональная структура строительного комплекса включает такие составляющие, как архитектурно-проектный блок, планирование, организацию и контроль реализации проектов нового строительства и реконструкции зданий и сооружений, комплексного обновления существующей застройки. Все они имеют свои особенности, но тесно взаимосвязаны между собой на всех этапах инвестиционно-строительного конвейера. Именно поэтому деятельность строительного комплекса характеризуется многостадийностью, многосторонним взаимодействием различных участников - органов власти федерального, регионального и местного уровней, крупных инвестиционно-строительных холдинговых компаний, самостоятельно действующих и вовлеченных в инвестиционный рынок юридических и физических лиц, групп населения. При этом особенности реализации многих инвестиционных проектов требуют консолидации средств из различных источников и предполагают наличие механизмов согласования различных интересов.

Под методом управления строительным комплекса в данном исследовании понимается способ, средство, прием воздействия субъекта управления (органа управления, руководителя) на производственные коллективы или отдельных их членов как объектов управления для достижения цели управления. В целом метод управления строительным комплексом представляет собой конкретный способ, средство, прием осуществления задач и функций субъекта управления, обеспечивающий достижения его цели.

Административные методы характеризуются законами, постановлениями, распоряжениями, приказами, указаниями, которые составляют правовую основу, прямо или косвенно влияющую на строительную деятельность.

Отличительной особенностью административных методов является их государственно-властный характер и обязательность исполнения предписаний органов власти подчиненными им объектами. Важное значение при этом имеет административное воздействие, которое должно быть тщательно обосновано, в том числе и экономически, с точки зрения возможных последствий [13].

Организационные методы управления строительным комплексом представляют собой совокупность организационных воздействий субъекта управления на управляемый объект и подразделяются на организационное регламентирование, организационное нормирование, организационно-методическое инструктирование. Организационные методы управления реализуются в виде нормативных документов, устанавливающих четкий порядок организации деятельности, как объекта, так и субъекта управления, а также в применении различного рода норм и нормативов.

От эффективности функционирования строительного комплекса во многом зависит производственный потенциал страны и конкурентоспособность народного хозяйства, что обуславливает важность данной отрасли и необходимость поддержания государством на должном уровне.

Тем не менее, строительный комплекс в настоящее время остается сдерживающим фактором развития национального хозяйства. Данное обстоятельство вызывает необходимость оценить и проанализировать основные отрицательные тенденции, проявляющиеся в развитии строительного комплекса с целью определения направлений их преодоления.

В соответствие с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОКВЭД, принятым и введенным в действие в 2001 году, строительная отрасль находит свое отражение в разделе F - «Строительство» и включает в себя следующие основные части: подготовка строительного участка, строительство зданий и сооружений, монтаж инженерного оборудования зданий и сооружений, производство отделочных работ, аренда строительных машин и оборудования с оператором.

В настоящее время доля добавленной стоимости строительства безусловно уступает удельным весам оптовой и розничной торговли, обрабатывающего производства, операций с недвижимым имуществом и предоставление услуг и в 2012 году составляла 5,7% в валовой добавленной стоимости. Доля добавленной стоимости строительства при этом только снизилась с 6,3% в 2010 году и 6,2% в 2011 году [17].

Одним из основных показателей, характеризующих стоимость работ, выполненных организациями собственными силами по виду деятельности «Строительство» является объем работ. Согласно методологическим положениям по системе статистических показателей в стоимость вышеназванных работ включаются строительно-монтажные работы, а также прочие подрядные работы, выполненные по генеральным, прямым и субподрядным договорам за счет всех источников финансирования по строительству новых объектов, капитальному и текущему ремонту, реконструкции, модернизации жилых и нежилых зданий и инженерных сооружений. Необходимо учитывать, что из объема выполненных работ и услуг собственными силами по виду деятельности «строительство» исключаются ряд работ, ранее относящихся по ОКОНХ к данной отрасли, а именно, эксплуатационное бурение; проектные, проектно-изыскательские и изыскательские работы, включающая в себя разработку всех разделов проектной документации для строительства и авторский надзор за строительством; хозяйственное управление строительством.

Объем работ, выполненных по виду деятельности «Строительство» в 2012 г. составил 4206,1 млрд. рублей, что в постоянных ценах на 0,6% ниже уровня 2011 года. Таким образом, начавшийся в 2011 году спад объема работ (темп снижения - 86,8% в постоянных ценах к 2010 году), продолжается и в настоящее время. При этом в целом по экономике в 2012 году наблюдается подъем - валовой внутренний продукт за 2012 г. составил в текущих ценах 44491,4 миллиарда рублей, а индекс физического объема его относительно 2011 г. - 104,0% [17].

Следует отметить и снижение общего количества ввода зданий - с 233,3 тысяч общей площадью 423,6 млн. кв. м. в 2011 году до 212 тысяч общей площадью 372,1 млн. кв. м. в 2012 году. При этом также снизился ввод в действие жилых домов с 59,9 млн. кв. м. в 2011 году до 58,4 млн. кв. м. в 2012 году. В 2011 году было приостановлено и законсервировано 6,3 млн. кв. м. жилых домов, на общую стоимость, при средней цене 30312 за 1 кв. м., 191 млрд. руб. [17].

Отрицательная динамика наблюдается в наличии основных строительных машинах в строительных организациях: в 2012 году по сравнению с 2011 годом произошло снижение количества всех строительных машин, а именно, экскаваторов одноковшовых - на 500 шт., скреперов - на 100 шт., бульдозеров на тракторах - на 700 шт., башенных кранов - на 600 шт., кранов на автомобильном и пневмоколесном ходу - на 700 шт. [17].

Немаловажным показателем при оценке эффективности строительной индустрии являются инвестиции в основной капитал. В статистическом учете инвестиции в основной капитал представляют собой совокупность затрат, направленных на приобретение, создание и воспроизводство основных фондов, т.е. затрат на новое строительство, расширение, а также реконструкцию и модернизацию объектов, которые приводят к увеличению первоначальной стоимости объекта, на приобретение машин, оборудования, транспортных средств, на формирование основного стада, многолетние насаждения и т.д.

Структуру инвестиции в основной капитал можно рассматривать с различных критериев. Во-первых, по видам основных фондов, в соответствии с общероссийским классификатором основных фондов, инвестиции в основной капитал подразделяются на: здания и сооружения, машины, оборудование, транспортные средства, инвентарь, прочие. Во-вторых, инвестиции в основной капитал, по источникам финансирования подразделяют на собственные и привлеченные средства. В-третьих, инвестиции в основной капитал распределяются по видам экономической деятельности в соответствии с ОКВЭД, исходя из назначения основных фондов, т.е. той сферы экономической деятельности, в которой они будут функционировать. В 2012 году объем инвестиций в основной капитал (без субъектов малого предпринимательства и объема инвестиций, не наблюдаемых прямыми статистическими методами) составил 6413,7 млрд. руб., из них: 5,8% жилища, 54,5% здания и сооружения, 32,9% машины, оборудование, транспортные средства, 6,8% прочие. Из всего объема инвестиций 41,2% были за счет собственных, 58,8% - за счет привлеченных средств. На строительство пришлось порядка 3% всех инвестиций или 194,1 млрд. руб. Для сравнения, в 2011 году объем инвестиций составил 6330,2 млрд. руб., из них: 6,6% жилища, 53,8% здания и сооружения, 32,2% машины, оборудование, транспортные средства, 7,4% прочие. Из всего объема инвестиций 37,1% были за счет собственных, 62,9% - за счет привлеченных средств. На строительство пришлось порядка 2,7% всех инвестиций. Таким образом, можно сказать, что структура инвестиций в основной капитал в 2012 году по сравнению с 2011 годом изменилась незначительно [22, с. 26].

По мнению экспертов, для периода до 2015 гг. будет характерно сохранение данной структуры инвестиций в основной капитал, сложившейся в предшествующие годы, а именно, доля строительно-монтажных работ будет в пределах 45,0-47,0%; доля машин, оборудования, транспортных средств (без работ по монтажу оборудования) - в пределах 35,0-38,1% и прочих капитальных работ - 16-19%. Таким образом, возрастает доля пассивной части создаваемых основных фондов при параллельной постоянной активной части - основного производственного фактора, обеспечивающего удовлетворение производственного и потребительского спроса.

Ситуация в отрасли осложнилась тем, что с 1 января 2010 г. в России прекращено действие всех лицензий в строительной деятельности. Контролем за сферой строительства с помощью допусков к работе теперь стали заниматься саморегулируемые организации (СРО), формируемые из участников рынка. В связи с этим образовался некий правовой вакуум, временно затрудняющий деятельность отечественных строительно-монтажных организаций.

Со стороны организаций, согласно опросу руководителей, к основным факторам, сдерживающим деятельность строительных организаций, относят высокий уровень налогов, неплатежеспособность заказчиков и конкуренция со стороны других строительных фирм [10].

1.2 Законодательное регулирование развития строительного комплекса

Правительство РФ является высшим государственным органом по руководству промышленностью и строительством. Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет формирование инвестиционных программ строительного комплекса за счет централизованных источников финансирования

Функции государственного управления реализуются, как правило, в известных организационно-правовых формах, в которых компетенция государственных органов обретает свое предметное содержание. Формы государственного управления - это отработанные практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых государство достигает поставленных целей. Тимофеев И.В. [23, с. 132] полагает, что для преодоления кризиса в строительном комплексе следует увеличить значимость административных методов регулирования, усилить стимулирующую роль бюджетно-налоговой системы и кредитной политики, создать действенный механизм конкуренции на рынке подрядных работ при проведении единой технической политики и рекомендаций в области ценообразования.

В современных условиях при организации процессов регулирования и развития строительной деятельности большее внимание, чем прежде, должно уделяться решению этих вопросов на региональном уровне. Нельзя не согласиться с Даниловым Ю.Я., что разработка и реализация инвестиционно-строительных программ должна осуществляться с учетом общегосударственных интересов, а также с учетом особенностей и потребностей регионов [9, с. 11].

Остановимся более подробно на законодательной базе строительного комплекса, которая представлена значительным количеством законов, постановлений, распоряжений, приказов, указаний и т.д.

Федеральный Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности [4].

На строительный комплекс распространяется, в частности, ст. 17. закона:

проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения»

Федеральный Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в частности:

«государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионного контроля, государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, государственного строительного надзора»

В той или иной мере деятельность строительного комплекса регулируют следующие кодексы: Гражданский кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Земельный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ.

Градостроительный кодекс РФ «регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (градостроительные отношения)» [1].

Земельный кодекс РФ (регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

Жилищный кодекс РФ «основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав (далее - жилищные права), а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений (далее - жилищные отношения) по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению».

Федеральный закон Российской Федерации «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» «в целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определяет компетенцию, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, регулирует отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» [3].

Кроме этого, существует множество документов, регулирующих деятельность строительного комплекса: ФЗ «О саморегулируемых организациях», ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ФЗ «О техническом регулировании», Постановление Правительства РФ «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства»; Постановление Правительства РФ «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» и т.п.

1.3 Государственное регулирование строительной отрасли на федеральном уровне

В настоящее время государственное регулирование строительной отрасли на федеральном уровне осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти, основным из которых является Министерство регионального развития Российской Федерации. Выработка и реализация государственной политики Минрегионом России осуществляются по трем основным направлениям.

Первое направление - сфера технического регулирования в строительстве. Базовым законодательным актом здесь является Федеральный закон «О техническом регулировании». В соответствии с действующим законодательством данное полномочие находится в исключительном ведении Российской Федерации. Если до принятия данного федерального закона субъекты РФ имели право утверждать территориальные строительные нормы (ТСН), содержащие технические требования к проектноизыскательским и строительно-монтажным работам, то после его вступления в силу такой возможности у регионов нет.

Второе направление - регулирование градостроительной деятельности, или градорегулирование. Базовым законодательным актом, на котором строится государственная политика в этой сфере, является Градостроительный кодекс Российской Федерации. Данное направление в соответствии с законодательством Российской Федерации реализуется тремя уровнями публичной власти: федеральный, региональный и муниципальный.

Третье направление - это сметное нормирование и ценообразование в строительстве. Базовым законом здесь выступает Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений». Данное полномочие реализуется Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации [28].

Конечно, приведенное разделение сфер деятельности является в определенной степени условным. Как например, для строительства конкретного объекта необходимо решение вопросов градостроительных, технических, сметных, так и на уровне государственного регулирования все три сферы тесно взаимосвязаны, взаимозависимы и дополняют друг друга. В первую очередь это относится к сферам технического и сметного регулирования. Данные сферы регулирования взаимосвязаны и взаимозависимы, так как содержат аналогичные составы работ, единую терминологию, разрабатываются по единой методологии. При этом первичными являются технические нормы, на базе которых разрабатываются сметные нормы.

В настоящее время, после ликвидации Росстроя, Минрегионом осуществляется как выработка, так и реализация государственной политики в строительной отрасли.

Техническое регулирование. Основной задачей в этой сфере является разработка и утверждение технических норм, которые, с одной стороны, при их исполнении обеспечат безопасность строительства и эксплуатации здания, сооружения и, с другой стороны, не будут тормозом для внедрения новых технических решений, применения новых технологий и материалов.

Необходимо признать, что в этой сфере мы отстаем от реальных потребностей строительной отрасли. Практически четыре года с момента принятия Федерального закона «О техническом регулировании» и до внесения в него поправок в прошлом году работа в этой сфере не велась. Минрегион России или какой-то другой федеральный орган исполнительной власти не был наделен полномочиями по актуализации действующих технических нормативных документов. Кроме того, не было возможности разрабатывать технические регламенты о безопасности зданий, так как закон в предыдущей редакции не учитывал особенностей строительной продукции.

На слайде 1 (рис. 2) представлена трехуровневая структура документов в сфере технического регулирования, в рамках которой строится наша работа. Первый уровень документов - это технические регламенты. Это единственные документы, в которых (после вступления их в силу) будут содержаться обязательные требования к зданиям и сооружениям, как к объектам технического регулирования. Основными здесь являются два технических регламента: «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий». Первый технический регламент уже разработан, прошел все необходимые процедуры, включая публичное обсуждение, согласован с федеральными органами исполнительной власти и внесен в Правительство Российской Федерации. После рассмотрения на правительстве он будет внесен в Государственную думу. По второму техническому регламенту были проведены конкурсные процедуры, определили победителя, сейчас заключается государственный контракт. Этот технический регламент принимается в форме постановления Правительства Российской Федерации.

Это не единственные регламенты, которые будут устанавливать требования к зданиям и сооружениям. Уже принят технический регламент «О пожарной безопасности», разрабатывается технический регламент «О безопасности лифтов». Задача Минрегиона состоит в том, чтобы координировать этот процесс: при согласовании таких технических регламентов мы смотрим на то, чтобы они по своему содержанию применительно к зданиям и сооружениям не противоречили нашему техническому регламенту. Вполне возможно, что в последующем выявится необходимость разработки и Минрегионом дополнительных технических регламентов, например, «О безопасности высотных зданий». Время покажет.

Второй уровень документов - это документы в области стандартизации, национальные стандарты и своды правил. Это документы добровольного применения, которые являются доказательной базой соблюдения обязательных требований технических регламентов. Добровольность применения означает, что проектировщики, например, могут ими пользоваться или нет. В первом случае государство гарантирует, что те требования безопасности, которые заложены в техническом регламенте, будут обеспечены и контроль оно будет осуществлять за соблюдением требований сводов правил и национальных стандартов в процессе государственной экспертизы, государственного строительного надзора во время ввода объекта в эксплуатацию.

На самом деле в новой системе технического регулирования без разработки сводов правил положения технических регламентов будут труднореализуемы. Если применительно к техническим регламентам можно сказать, что они устанавливают «что должно быть обеспечено», то применительно к сводам правил мы говорим «как это сделать».

Необходимо сказать о том, что у проектировщика есть возможность не пользоваться сводами правил, а идти, как говорится, своим путем, но тогда он должен будет доказать государственным органам, что безопасность строительства и эксплуатации в проектных решениях обеспечена, что сделать будет проблематично.

Своды правил будут содержать как собственные технические нормы, так и отсылочные нормы к документам третьего уровня, то есть к строительным нормам и правилам, ППБ, СанПинам и т.д. И в этом их тесная взаимосвязь. Говоря о системе сводов правил, мы предполагаем, что их будет шесть первоочередных в соответствии с видами безопасности, определенными в техническом регламенте «О безопасности зданий и сооружений». Мы их условно называем общими сводами правил. Затем будут разрабатываться специальные своды правил, например, по индивидуальным жилым домам, по сложным инженерным сооружениям и т.д.

На слайде 2 можно видеть, какую огромную работу необходимо провести, чтобы создать доказательную базу одного технического регламента. И лишь после этого можно будет сказать, что создан тот минимум в плане нормативного регулирования, который позволит всем участникам строительства реально проектировать и строить объекты.

Говоря об актуализации документов, необходимо сказать, что работа сейчас ведется по 11 первоочередным СНиПам, и думаем, что до конца года мы их введем в новой редакции. Эта работа также небыстрая, т.к. документы в обязательном порядке один, два и более раз рассматриваются на экспертной комиссии Минрегиона, соответственно имеются замечания, затем идет их устранение и т.д. Также издан и зарегистрирован в Минюсте России приказ министерства «О порядке разработки и согласования специальных технических условий…». Сейчас организована работа по их рассмотрению, экспертизе и согласованию с приказом. По состоянию на 1 сентября 2012 года поступили материалы по 131 объекту, согласованы специальные технические условия по 57 объектам [28].

Регулирование градостроительной деятельности. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ градостроительная деятельность включает территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, инженерные изыскания, проектирование и строительство зданий и сооружений. Данную сферу условно можно разделить на два блока: первый - это регламентация действий органов публичной власти всех уровней по подготовке, согласованию, утверждению и реализации документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; второй - это регламентация деятельности хозяйствующих субъектов - участников строительства по проведению инженерных изысканий, проектированию и строительству зданий и сооружений.

Хотелось бы коротко остановиться на первом блоке. Основное отличие данного блока градорегулирования от сферы технического регулирования состоит в том, что регулируются вопросы, входящие в его состав, органами публичной власти всех уровней. Более того, центр тяжести здесь смещен в сторону субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Важной нормой, которая должна способствовать тому, чтобы органами власти реализовывались нормы Градостроительного кодекса РФ в части разработки градостроительной документации, является, во-первых, механизм понуждения органов публичной власти к осуществлению ими градостроительной деятельности посредством установления ответственности за бездеятельность. Так, при отсутствии документов территориального планирования с 1 января 2010 года не допускается принимать решения о резервировании, изъятии и переводе из одной категории в другую земельных участков, принадлежащих частным лицам, для государственных или муниципальных нужд. При отсутствии правил землепользования и застройки с 1 января 2010 года не допускается предоставлять частным лицам земельные участки для строительства, выделенные из состава государственных и муниципальных земель.

Также введены процедуры подготовки и предоставления земельных участков для жилищного строительства на аукционах. Аукционные процедуры должны вытеснить процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства.

Кроме того, в настоящее время подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты» (принят в 1-м чтении), которым вводятся аукционные процедуры на все земельные участки (не только в отношении объектов жилищного строительства).

И наконец, введен институт контроля за градостроительной деятельностью. Этот контроль должны осуществлять субъекты за деятельностью муниципальных образований и Минрегион России - за деятельностью субъектов Российской Федерации. Все эти меры должны были бы улучшить ситуацию с разработкой градостроительной документации, однако анализ деятельности в этой части показывает, что здесь не все в порядке, в первую очередь на муниципальном уровне. В ближайшие годы на региональном и местном уровне должны быть решены задачи подготовки и утверждения программ развития местных систем градорегулирования (в составе региональных программ); подготовки и принятия правил землепользования и застройки; планов реализации генеральных планов, включающих комплексные схемы развития сетей инженерного обеспечения, приоритетные проекты (в увязке с объемами и сроками финансирования строительства приоритетных объектов местного значения).

На федеральном уровне в этой части проведена следующая работа: внесены соответствующие изменения в Градостроительный кодекс РФ; принято постановление Правительства РФ о порядке согласования схем территориального планирования; утверждены формы градостроительного плана земельного участка, разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию; подготовлен проект типового закона субъекта РФ о градостроительной деятельности; подготовлены методические рекомендации по разработке правил землепользования и застройки; утвержден порядок согласования Минрегионом России структуры органов исполнительной власти субъектов РФ в области контроля за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами местного самоуправления; утверждена форма представления отчетности о ходе контроля субъектами РФ за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами местного самоуправления. Не все вопросы, конечно же, решены, не все необходимые нормативные правовые акты приняты. При этом основной задачей является разработка схем территориального планирования Российской Федерации.

Теперь о регулировании деятельности участников строительства. Здесь основная роль принадлежит федеральному уровню и в первую очередь Минрегиону России. В целях регулирования вопросов инженерных изысканий, проектирования, строительства министерством совместно с другими федеральными органами исполнительной власти проделана следующая работа: подготовлено и утверждено правительственное постановление о порядке проведения инженерных изысканий для строительства объектов; утвержден порядок согласования Минрегионом России нормативных актов субъектов Российской Федерации в части проведения на их территориях инженерных изысканий, сейчас он находится на регистрации в Минюсте России; утверждено правительственное постановление о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, сейчас готовятся в 87 постановление изменения и дополнения; подготовлены и находятся на согласовании в федеральных органах исполнительной власти два приказа Минрегиона России «О порядке организации и осуществления строительства» и «О порядке консервации объектов капитального строительства»; принят ряд документов, необходимых для функционирования единой государственной экспертизы проектной документации, основным из которых является постановление №145 «О порядке проведения государственной экспертизы проектной документации»; подготовлен и находится в Правительстве Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения негосударственной экспертизы проектной документации»; принято постановление Правительства РФ о порядке проведения единого государственного строительного надзора, а также в его развитие принят ряд нормативных актов, которыми урегулированы вопросы осуществления государственного строительного надзора. Хотел бы остановиться еще на одном вопросе, которым напрямую регулируется деятельность организаций по проведению инженерных изысканий, проектных и строительных организаций - это введение саморегулирования в строительстве. Поправками в Градостроительный кодекс РФ, которые вступили в силу с 25 июля 2008 года, вводится этот институт, ликвидируется государственное лицензирование строительной деятельности как самостоятельная форма государственного регулирования, вводится переходный период от лицензирования к саморегулированию. Отмечу, что некоторые положения данного закона приняты не в той редакции, на которой мы настаивали, и сейчас идут многочисленные запросы от организаций как раз по тем самым спорным вопросам: размер компенсационного фонда; минимальное число организаций, необходимых для приобретения статуса саморегулируемой организации; срок действия ранее полученных лицензий.

В Минрегионе России очень осторожно относятся к прогнозам - как пойдет этот процесс, сказать сейчас очень сложно [28]. Получит ли государство в результате еще более забюрократизированную машину в лице негосударственных организаций по сравнению с государственным лицензированием, на которое было так много нареканий. «Во всяком случае мы будем отслеживать этот процесс и по результатам правоприменения будем вырабатывать соответствующие предложения. В этой части нами сейчас готовятся перечни работ в области инженерных изысканий, проектирования и строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и возможно здесь нам удастся сгладить некоторые моменты принятого закона» - говорит глава Минрегиона РФ Игорь Слюняев. [28]

На основании исследования проведенного в первой главе можно сделать следующие выводы:

Исходя из множества рассмотренных определений, можно утверждать, что современный российский строительный комплекс - это совокупность структур институционального, хозяйственного и производственного типа, характеризующаяся экономическим, организационным, техническим и технологическим взаимодействием в получении конечного результата ? производства строительной продукции.

Структура строительного комплекса включает предприятия стройиндустрии, строительные организации, предприятия промышленности строительных материалов, монтажные, подрядные организации, проектные и научно-исследовательские институты, конструкторские бюро.

Система методов управления включает в себя: административные методы, к которым отнесены законодательное регулирование; регулирование на основе властных полномочий; организационные и экономические методы.

Последние изменения в федеральном законодательстве и реформы в области строительства говорят об актуальности вопроса модернизации и развития строительного комплекса в России и свидетельствуют о ее высокой роли в повышении устойчивого развития государства. (ПРИЛОЖЕНИИ А).

Правовую основу деятельности строительного комплекса составляют следующие законодательные и нормативные документы: ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Градостроительный кодекс РФ Земельный кодекс РФ Жилищный кодекс РФ ФЗ «О саморегулируемых организациях», ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ФЗ «О техническом регулировании», Постановление Правительства РФ «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства»; Постановление Правительства РФ «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» и т.п. Перечисленные документы призваны оказывать положительное воздействие на формирование внешней среды строительного комплекса