Свободные экономические зоны

4.3.1. История развития и особенности режима свободной/особой экономической зоны в Калининградской области

О создании на территории Калининградской области свободной экономической зоны (СЭЗ "Янтарь") было объявлено решением Верховного Совета Российской Федерации в 1991 г. Из-за экономического кризиса и неопределенности правовой базы процесс организации СЭЗ в области во второй половине 1991 г. и в течение 1992 г. шел крайне медленно. Для его ускорения в конце 1992-1993 гг. вышел ряд указов Президента России и постановлений Правительства РФ, которые фактически определили механизмы функционирования зоны. Цели создания зоны трактовались так:

ускорение решения задач социально-экономического развития Калининградской области;

повышение жизненного уровня населения в области на основе развития торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами;

обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологий и управленческого опыта, потенциала российских предприятий для увеличения экспортных возможностей региона;

развитие производства экспортной и импортозамещающей продукции, трансконтинентального транзита;

отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.

В соответствии с этими указами и постановлениями, режим свободной экономической зоны в Калининградской области предусматривал целый ряд льгот для отечественных и иностранных предпринимателей, включая налоговые. Так, предприятиям, в том числе с иностранными инвестициями, зарегистрированными в СЭЗ "Янтарь" и относящимся к сфере материального производства, предоставлялся налоговый кредит на прибыль с момента ее объявления в зависимости от вида деятельности на пять лет и на четыре года. Для предприятий всех видов собственности, работающих на территории Калининградской области, освобождалась от налогообложения часть прибыли, реинвестируемая ими в развитие производственной и социальной сферы. Для предприятий сферы материального производства, в т. ч. с иностранными инвестициями, ставка налога на прибыль снижалась на 50% при условии, что годовой объем экспорта продукции составлял не менее 50% от общего объема производства. При экспорте продукции, произведенной на территории Калининградской области, не взимались таможенные пошлины. С товаров, ввозимых в Калининградскую область для потребления на ее территории, не взимались ввозные пошлины, налог на добавленную стоимость и специальный налог.

Однако в 1995 г. все названные льготы были отменены.

С 1996 г. и вплоть до настоящего времени основным документом, регламентирующим режим хозяйственной деятельности в Калининградской области, является Федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области". В соответствии с этим законом, особая экономическая зона (ОЭЗ) создается на территории всей области за исключением территорий стратегических и оборонных объектов РФ и объектов нефтегазовых отраслей добывающей промышленности на континентальном шельфе страны.

ОЭЗ является неотъемлемой частью государственной и таможенной территории России. Вместе с тем в ней действует особый таможенный режим свободной экономической зоны. Произведенные на территории ОЭЗ товары, вывозимые в другие страны и на остальную территорию России (и Таможенного союза) освобождаются от таможенных пошлин и других таможенных платежей (кроме таможенных сборов), к ним не применяются меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности). Товары, ввозимые из других стран на территорию ОЭЗ, освобождаются от ввозных таможенных пошлин и других платежей (кроме таможенных сборов), к отдельным из них могут применяться меры экономической политики (меры по количественному государственному регулированию внешнеэкономической деятельности); товары же, ввозимые на территорию ОЭЗ из других стран, а затем ввозимые на остальную часть страны (исключая товары, переработанные на территории ОЭЗ) облагаются ввозными таможенными пошлинами и другими платежами, к ним также могут применяться меры экономической политики (меры по нетарифному государственному регулированию внешнеэкономической деятельности). Не взимаются таможенные платежи и не применяются количественные ограничения на ввоз и вывоз товаров, ввозимых из других стран в ОЭЗ и затем вывозимых в зарубежные страны.

Товар считается произведенным в ОЭЗ, если величина добавленной стоимости его обработки или переработки составляет не менее 30%, а для товаров, относящихся к электронике и сложной бытовой технике - не менее 15%, и его обработка влечет за собой изменение кода товара по таможенной классификации. Порядок определения происхождения товара из ОЭЗ устанавливается администрацией области совместно с Таможенным комитетом.

При этом администрация ОЭЗ по согласованию с Правительством РФ имеет право устанавливать дополнительные ограничения режима свободной экономической зоны и исключения из этого режима, направленные на защиту местных производителей товаров (работ и услуг), что дает администрации весьма большие полномочия по ограничению экономической деятельности ОЭЗ.

Вопросы валютного регулирования в ОЭЗ осуществляются в порядке, установленном законодательством РФ, валютного контроля - Центральным банком РФ, при этом на ОЭЗ не распространяется порядок обязательной продажи резидентами иностранной валюты на внутрироссийском валютном рынке, полученной от экспорта товаров (работ, услуг) и результатов интеллектуальной собственности.

Таможенные льготы и продажа валютной выручки - это все, что в законе об ОЭЗ оговаривается конкретно. Все остальные вопросы, в т. ч. инвестиционной деятельности, форм осуществления инвестиций, порядка налогообложения и налоговых льгот для субъектов экономической деятельности, банковской сферы, гарантии собственности и инвестиций оговорены лишь в общем виде и поэтому на практике не действуют. Таким образом, фактически ОЭЗ в Калининградской области является свободной таможенной зоной.

В 1998 г. Правительство РФ воспользовалось данной законом об ОЭЗ возможностью ограничения режима СЭЗ и ввело квоты на импорт товаров в Калининградскую область (соответствующее постановление Правительства вступило в силу с 27 марта 1998 г). Инициатором их введения была областная администрация, а целью введения - "защита местных товаропроизводителей". Помимо того, что квотирование импорта противоречит мировой практике функционирования СЭЗ, в случае с Калининградской областью методология расчета квот основана на малодостоверной информации о соотношении потребностей и возможностей местного производства, а утверждение перечня и объема квот в расчете на год не учитывает изменений в экономической конъюнктуре. Так, в состав квотируемых импортных товаров попала не производимая в регионе продукция (в частности, бензин), что не только не защищает местного производителя, но и увеличивает его издержки. К тому же возникают сомнения в честности конкуренции фирм, участвующих в аукционах по продаже квот.

В целом законодательство по свободной/особой экономической зоне в Калининградской области было крайне нестабильным. В течение 90-х годов было принято более двух десятков нормативных документов (в основном указов Президента и Постановлений Правительства), то вводивших, то отменявших те или иные льготы. Уже сам факт принятия такого количества документов, постоянно меняющиеся условия функционирования зоны являются крайне негативным явлением, поскольку стабильность законодательства - один из основных факторов инвестиционной привлекательности страны в целом и ее регионов.

Федеральное законодательство об особой экономической зоне в Калининградской области дополняется областными законами, направленными на стимулирование инвестиционной деятельности в регионе. Суть законов сводится в основном к предоставлению на период в несколько лет определенных льгот по налоговым платежам. Льготы по налогам на прибыль и имущество предусмотрены для предприятий, занимающихся производственной деятельностью, привлекающих отечественные и зарубежные инвестиции в регион. Для организаций, осуществляющих производственную деятельность и инвестирующих средства в реализацию конкретных инвестиционных проектов, предусмотрено освобождение от уплаты всех налогов в областной бюджет, кроме НДС, на срок полной окупаемости средств. От уплаты всех налогов в областной бюджет освобождаются предприятия - субъекты локальных свободных экономических зон. Последние могут иметь и дополнительные льготы в пределах компетенции местных органов самоуправления (льготные условия пользования землей, природными ресурсами, имуществом).

Хотя предоставление льгот по уплате налогов в областной бюджет повышает инвестиционную привлекательность региона, возможность региональных властей пользоваться этим инструментом экономической политики резко сократилась в связи с принятием главы Налогового кодекса по налогу на прибыль. Теперь в соответствии со Второй частью Налогового кодекса, региональные власти имеют права снижать ставку регионального налога на прибыль не более чем на 4 процентных пункта.

4.3.2. Результаты функционирования режима свободной/особой экономической зоны в Калининградской области

Одним из мотивов создания СЭЗ в Калининградской области являлось желание федеральных властей компенсировать эксклавное положение этого региона - в результате распада СССР область оказалась отрезанной от основной территории страны территорией иностранных государств и международными водами. И, по крайней мере, в краткосрочном плане сделать это удалось. Всеми признается, что положительным результатом функционирования свободной/особой экономической зоны на территории Калининградской области явилось сдерживание роста цен в регионе и насыщение импортными товарами потребительского рынка.

Сопоставление среднероссийских и региональных индексов потребительских цен показывает (см. табл.4.9), что в основном цены в Калининградской области росли более низкими темпами, чем в целом по России, и это при высокой зависимости области от импорта (по данным на 1997 г. доля импорта в потребляемом продовольствии составляла 80%). Исключениями были 1995 г. - год, когда были отменены льготы по таможенным платежам, и 1998 г., когда индекс потребительских цен в Калининградской области был вторым по величине после московского.

При этом величина прожиточного минимума в Калининградской области (784 руб. в среднем за 1999 г) по-прежнему был ниже среднероссийского (908 руб) и заметно ниже московского (1251 руб) и петербургского (1223 руб).

Индексы потребительских цен и величина прожиточного минимума в 1992-2000 гг.

Таблица 4.9

Источник: Госкомстат России, н/д* - нет даных Других однозначно позитивных результатов функционирования СЭЗ/ОЭЗ не существует.д.инамика многих экономических показателей по Калининградской области в 90-е годы была хуже среднероссийской, более того, режим СЭЗ/ОЭЗ привел к возникновению ряда дополнительных проблем.

Во-первых, беспошлинный импорт усугубил спад промышленного и сельскохозяйственного производства (см. табл.4.10. и 4.11).

Индексы физического объема промышленного производства в 1991-2000 гг.

Таблица 4.10

Продолжение таблицы.

Источник: Госкомстат России Индексы физического объема сельскохозяйственного производства в 1993-2000 гг.

Таблица 4.11

Источник: Госкомстат России Продукция местных товаропроизводителей оказалась неконкурентоспособной по сравнению с дешевыми импортными товарами. До 80% калининградского импорта составлял ширпотреб, а отнюдь не инвестиционные товары, способствующие развитию производства. С одной стороны, приток импорта, конечно же, сдержал рост цен, но с другой - усугубил спад промышленного и сельскохозяйственного производства в регионе, поскольку местные товаропроизводители не были готовы на равных конкурировать с дешевым импортом [35]. Введение квотирования импорта в марте 1998 г. изменить ситуацию уже не смогло.

При среднероссийском сокращении физических объемов промышленного производства в 1998 г. по сравнению с 1990 г. на 54%, в Калининградской области оно составило 72%, и это один из худших показателей по субъектам Федерации. Хотя справедливости ради надо отметить, что более глубокий по сравнению со среднероссийским спад производства в Калининградской области в 1991-1998 гг. (и особенно в первой половине 90-х годов), был связан не только с давлением на местных производителей импорта, но и с разрывом традиционных хозяйственных связей, от которых область пострадала в большей степени, оставшись отделенной от основной территории страны границами новых независимых государств. Кроме того, спад объясняется и спецификой унаследованной от советских времен отраслевой структуры промышленности региона. На отрасли, испытавшие в России наиболее глубокий спад - машиностроение, легкую и пищевую промышленность - в области в 1992 г. приходилось свыше 70% производства.

Заметно больше среднероссийского был спад и сельскохозяйственного производства, хотя здесь различия и не столь велики. В итоге, несмотря на относительно благоприятные агроклиматические условия ведения сельского хозяйства по сравнению со многими российскими регионами, область из самообеспеченного сельскохозяйственной продукцией региона превратилась в крупного импортера.

Во-вторых, не была достигнута одна из основных целей создания свободных экономических зон - привлечение значительных объемов инвестиций. Калининградская область так и не стала особо привлекательной для инвесторов. Объемы инвестиций в основной капитал и иностранных инвестиций в расчете на душу населения в регионе были ниже среднероссийских показателей.

За исключением 1993 (когда инвесторам стал предоставляться довольно широкий набор льгот) и послекризисного 1999 годов индексы физического объема инвестиций в основной капитал в Калининградской области были ниже среднероссийских (см. табл.4.12).

Индексы физического объема инвестиций в основной капитал в 1991-1999 гг.

Таблица 4.12

Продолжение таблицы.

Источник: Госкомстат России При этом по инвестициям в основной капитал в расчете на душу населения область в 1999 г. занимала среди регионов лишь 52-е место, а значение этого показателя в области было почти в 2 раза ниже среднероссийского.

Приток иностранных инвестиций в экономику области был крайне нестабильным, а отставание от среднероссийского уровня по показателю объема иностранных инвестиций на душу население было еще более заметным по сравнению с инвестициями в основой капитал. Еще хуже ситуация с прямыми иностранными инвестициями (см. табл.4.13).

Иностранные инвестиции в 1995-2000 гг.

Таблица 4.13

Источник: [20]

В качестве одного из достижений функционирования режима СЭЗ нередко называют рост числа зарегистрированных предприятий с участием иностранного капитала. Однако этот показатель не может адекватно отражать фактическую ситуацию, поскольку в существующей статистике не фиксируется процент реально действующих предприятий. Более того, совместные предприятия работали в основном в торговой сфере, то есть, по сути, пользовались возникшей "дырой" в госгранице. О специализации Калининградской области на импорте свидетельствует и динамика внешнеторгового оборота. Если в 1994 г. внешнеторговое сальдо области оставалось еще положительным, то с 1995 г. стало устойчиво отрицательным.

Появление значительного отрицательного сальдо внешней торговли объясняется не только и не столько высокой зависимостью региона от импорта, сколько тем, что Калининградская область превратилась в "таможенную дыру". Так, например, в Калининграде, насчитывающем 400 тыс. жителей, зарегистрировано 300 тыс. автомобилей, преимущественно иностранного производства (данные на 1998 г). Из 40 млн. литров алкоголя, беспошлинно завезенного в область в 1997 г., в самой области было потреблено только 5 млн. литров. Соответственно, оставшиеся 35 млн. литров, миновав таможню, поступили в другие регионы России. Из 300 т янтаря, добываемого в анклаве, обрабатывалось на местных фабриках не более 50 т, все остальное сырье вывозилось контрабандным путем за рубеж. В Гданьске переработкой российского янтаря занимаются 260 предприятий. Естественно, что в результате этого федеральный бюджет теряет немалую часть своих доходов.

В итоге, и это еще один недостаток деятельности СЭЗ, низкий уровень цен не смог компенсировать для населения спад в реальном секторе экономики, поэтому в 90-е годы ухудшился ряд показателей, характеризующих денежные доходы населения. И если в середине 90-х уровень жизни населения в Калининградской области был сопоставим со среднероссийским, то к концу 90-х появилось заметное отставание (см. табл.4.14).

Денежные доходы населения в 1994-1999 гг.

Таблица 4.14

Источник: Госкомстат России Калининградская область получила кредит от государства в размере 200 млн. руб. В результате областной бюджет теперь должен больше 400 млн. [35].

Таким образом, при позитивном краткосрочном эффекте, долгосрочный эффект от введения на территории Калининградской области режима свободной, а затем особой экономической зоны, оказался в основном негативным.

4.3.3. Перспективы развития особой экономической зоны в Калининградской области

Поскольку Калининградская область является совершенно уникальным регионом, прежде всего в силу своего экономико-географического положения, в отношении дальнейшем судьбы особой экономической зоны ясности нет.

По-видимому, следует рекомендовать проведение следующих мероприятий В отношении льгот по таможенным платежам могут быть приняты три альтернативных решения:

отмена таможенных льгот в ближайшее время;

сохранение режима особой экономической зоны в его нынешнем виде;

трансформация режима особой экономической зоны, подразумевающая либо постепенную отмену таможенных льгот (например, в течение 10 лет), либо постепенную отмену таможенных льгот с заменой их другими льготами в рамках режима особой экономической зоны.

Отмена таможенных льгот в ближайшее время нам представляется вряд ли возможной. Причин этого несколько. Во-первых, одномоментное изменение существующего положения приведет к резкому ухудшению социально-экономической ситуации в области, экономика которой приспособлена к режиму свободной таможенной зоны (причем речь не только о торговых организациях, но и о промышленных предприятиях). Соответственно, потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. Это подтвердилось в начале 2000 года, когда со вступлением в действие Второй части Налогового кодекса были отменены таможенные льготы, и в области сложилась почти критическая ситуация. Во-вторых, отмена режима ОЭЗ будет крайне отрицательно воспринята инвесторами и будет расцениваться как очередное проявление нестабильности российского законодательства. Тем не менее у этого варианта есть и свои достоинства: будет сделан шаг к унификация правового пространства страны, ликвидирована "таможенная дыра".

Сохранение режима ОЭЗ в его нынешнем виде - самый простое решение для федеральных властей, но имеющее только одно достоинство - ухудшения социально-экономической ситуации в этом случае в Калининградской области скорее всего не будет. Но и улучшения ситуации тоже не будет, потенциал развития области так и останется не использованным.

Трансформация режима ОЭЗ представляется оптимальным вариантом, однако осуществляться она может по-разному. Первый вопрос, который должен быть решен в отношении режима ОЭЗ - есть ли необходимость в полной отмене таможенных льгот через несколько лет (например, через 10). При решении этого вопроса необходимо учитывать, что этими льготами пользуются две разные категории налогоплательщиков: торговые организации и производители.

Отмена льгот по таможенным платежам для торговых организации в краткосрочной перспективе может привести к росту цен в регионе и высвобождению большого количества занятых в этом секторе экономики (т.е., как уже говорилось выше, крайне негативно сказать на текущей социальной ситуации). В средне - и долгосрочной перспективе отмена льгот в сфере торговли должна быть скомпенсирована предполагаемым общим улучшением экономической ситуации в области: за счет привлечения инвестиций должны быть созданы новые рабочие места в производстве, развита промышленность, снабжающая регион потребительскими товарами. То есть отмена льгот по таможенным платежам для торговых организаций вполне возможна.

В отношении льгот по таможенным платежам для производителей ситуация не столь однозначна. Благодаря таможенным льготам в Калининградской области возник ряд новых производств (например, мебельное производство). Далеко не все они смогут существовать без таможенных льгот, даже если в области и будут введены дополнительные меры по стимулированию инвестиционной активности (см. ниже), для таких предприятий они вряд ли будут играть весомую роль. Поэтому в отношении льгот по таможенным платежам для производителей, возможно, имеет смысл говорить о сохранении для них режима свободной таможенной зоны. Для стимулирования притока инвестиций в регион режим свободной таможенной зоны для производителей промышленной продукции может распространяться и на вновь создаваемые предприятия. При этом таможенные льготы нецелесообразно распространять на предприятия, продукция которых и без льгот пользуется высоким спросом на мировом рынке - к их числу относятся нефтедобыча и нефтепереработка, черная и цветная металлургия и т.п.

Говоря о таможенных льготах, необходимо также отметить, что для функционирования свободной таможенной зоны отдаленность Калининградской области от основной территории страны является большим достоинством. Наличие таможенной границы дает возможность распространять режим свободной таможенной зоны на территорию всего субъекта Российской Федерации, что невозможно сделать в других регионах (за исключением, может быть, Сахалинской области).

Как уже говорилось выше, ограничение режима Особой экономической зоны только льготами по таможенным платежам, не смогло сделать Калининградскую область привлекательной для инвесторов. Поэтому одним из вариантов трансформации режима ОЭЗ может быть предоставление инвесторам дополнительных налоговых льгот, прежде всего по налогу на прибыль (это было провозглашено и в Концепции федеральной социально-экономической политики в отношении Калининградской области) [4]. При введении налоговых льгот необходимо решить все те же проблемы, что и при создании других свободных экономических зон.

Говоря о налоговых льготах, надо остановиться на одном из предлагаемых вариантов развития Калининградской области - превращения этого региона в оффшор. Это предполагает отказ от взимания всех федеральных налогов и сборов (при этом специальный налоговый режим должен предоставляться предприятиям, зарегистрированным и осуществляющим свою деятельность в Калининградской области, а также гражданам, постоянно проживающим в Калининградской области), установление особого порядка регистрации налогоплательщиков, введение налоговой границы между Калининградской областью и основной территорией России, приравнивание поставок товаров (работ, услуг) на (с) территории Калининградской области к импорту (экспорту), принятие решений, резко упрощающих ведение бизнеса в регионе, изменение критериев резидентства предприятий и физических лиц.

Возможно, что превращение Калининградской области в оффшор приведет к значительному экономическому росту в этом регионе, однако такой сценарий развития Особой экономической зоны имеет много недостатков, таких как крайняя сложность правовой реализации (возможно, потребуется внесение изменений в Конституцию РФ), неоднозначное отношение в мире к оффшорам, неопределенность экономических последствий для других российских регионов. Наконец, индивидуализация отношений федерального центра и региона создаст крайне опасный прецедент - появится огромное количество желающих переписать Конституцию РФ, добиться особого статуса для других регионов (каждый субъект Федерации чем-то уникален, и под эту уникальность можно требовать специальные привилегии).

Можно вспомнить ситуацию первой половины 90-х годов: в результате внесения бесконечных поправок в Конституцию, мало кто знал, что она из себя представляет; заключение договора о разграничении предметов ведения и полномочий с Татарстаном кончилось заключением договоров с более чем половиной субъектов Федерации.

Помимо налоговых льгот, на Калининградскую область также могут быть распространены административные льготы.

4.4. Современное состояние СЭЗ в России и тенденции на будущее