Сущность и формы реорганизации унитарных предприятий

Нужно научиться видеть в изменениях принципиально новые возможности. Для этого необходимо изучать все смежные области и открывать там так называемые «окна возможностей». Особенно это касается новых знаний; избегать ловушек лидеров перемен и использовать «проекты». Лидеров перемен ожидают ловушки трёх типов: а) использование инновационных возможностей, не соответствующих принятым принципам стратегии; б) «подлинное нововведение» легко перепутать просто с «обновлением»; в) «действие» (программа реального продвижения вперёд) легко перепутать просто с «движением» (неизвестно куда).

Лидеры перемен созданы для изменений, но и им нужна стабильность: в правилах игры и системе ценностей организации, надёжности и безопасности, во взаимоотношениях с поставщиками. Нужно везде переходить на партнёрские взаимоотношения.

Требуется «программа продвижения», которая определяется как «действия». Необходимо задаться вопросами о том, что уже пора ликвидировать и как должна проходить эта ликвидация. В связи с этим необходимо отрабатывать «проекты» первых изменений, где наблюдается опыт перемен; плановое совершенствование.

Это укладывается в понятия «комплекс маркетинга» или система «4Р» (Р1 - маркетинговая разработка товара, Р2 - ценообразование на новый товар, Р3 - рыночное и нерыночное распространение нового товара и Р4 - продвижение нового товара на традиционные и новые рынки.

На этой стадии проводится прикладное исследование, - отыскивается конкретный путь реализации научной идеи, выдвинутой на первой стадии, проводится опытно-конструкторская разработка (ОКР) в части разработки технического задания (ТЗ), в котором ставится задача разработки конструкции и технологии, создаётся информационный образ устройства, технологии или услуги в виде экспериментального макета. Здесь происходит организационное оформление инновационного проекта в виде творческой группы. Типичная концепция методики идентификации инновационных рычагов. Определить в инновационном процессе цель и результат какого-либо действия или группы действий, вызванных ситуацией. Установить структуру взаимозависимостей факторов, действий и событий, составляющих полный цикл - от цели до результата. Установить, к какому стереотипу поведения (причинному циклу) подходит данная структура, и применить уже известный подход к установлению слабого звена в этой цепочке, составляющей цикл. Инновационные мультипликаторы. Разработка программы инновационного развития какой-либо социальной системы, будь то организация, город, отрасль, связана с получением знаний о системе взаимосвязанных инноваций, рождающих новые пучки инноваций. Необходимо вызвать процесс долговременного лавинообразного потока инноваций. Речь идёт о системе инновационных рычагов и условий их создания, распространения и применения. Такой механизм принято называть «инновационным мультипликатором» («умножитель инноваций»).

Точки инновационного роста. Организации, имеющие крепкую научную и технологическую базу, всегда имеют достаточное количество генераторов идей и могут генерировать достаточное количество замыслов инноваций, чтобы вокруг них образовались творческие группы и коллективы, которые инновационная организация поддерживает. Это их «точки инновационного роста».

Нужно научиться видеть в изменениях принципиально новые возможности. Для этого необходимо изучать все смежные области и открывать там так называемые «окна возможностей». Особенно это касается новых знаний; избегать ловушек лидеров перемен и использовать «проекты». Лидеров перемен ожидают ловушки трёх типов: а) использование инновационных возможностей, не соответствующих принятым принципам стратегии; б) «подлинное нововведение» легко перепутать просто с «обновлением»; в) «действие» (программа реального продвижения вперёд) легко перепутать просто с «движением» (неизвестно куда).

Лидеры перемен созданы для изменений, но и им нужна стабильность: в правилах игры и системе ценностей организации, надёжности и безопасности, во взаимоотношениях с поставщиками. Нужно везде переходить на партнёрские взаимоотношения.

Требуется «программа продвижения», которая определяется как «действия». Необходимо задаться вопросами о том, что уже пора ликвидировать и как должна проходить эта ликвидация. В связи с этим необходимо отрабатывать «проекты» первых изменений, где наблюдается опыт перемен; плановое совершенствование.

Это укладывается в понятия «комплекс маркетинга» или система «4Р» (Р1 - маркетинговая разработка товара, Р2 - ценообразование на новый товар, Р3 - рыночное и нерыночное распространение нового товара и Р4 - продвижение нового товара на традиционные и новые рынки.

На этой стадии проводится прикладное исследование, - отыскивается конкретный путь реализации научной идеи, выдвинутой на первой стадии, проводится опытно-конструкторская разработка (ОКР) в части разработки технического задания (ТЗ), в котором ставится задача разработки конструкции и технологии, создаётся информационный образ устройства, технологии или услуги в виде экспериментального макета. Здесь происходит организационное оформление инновационного проекта в виде творческой группы. Типичная концепция методики идентификации инновационных рычагов. Определить в инновационном процессе цель и результат какого-либо действия или группы действий, вызванных ситуацией. Установить структуру взаимозависимостей факторов, действий и событий, составляющих полный цикл - от цели до результата. Установить, к какому стереотипу поведения (причинному циклу) подходит данная структура, и применить уже известный подход к установлению слабого звена в этой цепочке, составляющей цикл. Инновационные мультипликаторы. Разработка программы инновационного развития какой-либо социальной системы, будь то организация, город, отрасль, связана с получением знаний о системе взаимосвязанных инноваций, рождающих новые пучки инноваций. Необходимо вызвать процесс долговременного лавинообразного потока инноваций. Речь идёт о системе инновационных рычагов и условий их создания, распространения и применения. Такой механизм принято называть «инновационным мультипликатором» («умножитель инноваций»).

Точки инновационного роста. Организации, имеющие крепкую научную и технологическую базу, всегда имеют достаточное количество генераторов идей и могут генерировать достаточное количество замыслов инноваций, чтобы вокруг них образовались творческие группы и коллективы, которые инновационная организация поддерживает. Это их «точки инновационного роста».

Нужно научиться видеть в изменениях принципиально новые возможности. Для этого необходимо изучать все смежные области и открывать там так называемые «окна возможностей». Особенно это касается новых знаний; избегать ловушек лидеров перемен и использовать «проекты». Лидеров перемен ожидают ловушки трёх типов: а) использование инновационных возможностей, не соответствующих принятым принципам стратегии; б) «подлинное нововведение» легко перепутать просто с «обновлением»; в) «действие» (программа реального продвижения вперёд) легко перепутать просто с «движением» (неизвестно куда).

Лидеры перемен созданы для изменений, но и им нужна стабильность: в правилах игры и системе ценностей организации, надёжности и безопасности, во взаимоотношениях с поставщиками. Нужно везде переходить на партнёрские взаимоотношения.

Данный опыт европейских государств особенно ценен для России. Необходимо понимать, что эффективность российской экономики, в частности госсектора зависят не от расширения или сужения его размеров, а от качественного изменения, совершенствования управления и организационно-правовых форм хозяйствования.

Говоря об унитарных предприятиях как основной форме корпоративных образований госсектора, необходимо отметить неоднозначность их статуса. Целью любой коммерческой организации, как известно, является извлечение прибыли. Унитарные предприятия тоже относятся к разряду коммерческих организаций, однако помимо извлечения прибыли, их деятельность подчиняется также удовлетворению определенных общественных потребностей. Поэтому оценка эффективности унитарных предприятий не может быть сведена к величине получаемых государством доходов от их деятельности. Необходимо принимать во внимание косвенные эффекты, оказывающие влияние на экономику в целом. Такое сочетание, когда предприятие в своей деятельности должно решать предпринимательские задачи и в тоже время заниматься удовлетворением общественных потребностей, затрудняет оценку качества управления такими предприятиями.

В связи с переходным характером ГУПов возникает несоответствие и неопределенность права собственности и контроля. Конфликт интересов собственника и менеджмента характерен для любых видов корпоративных образований, но в ситуации с унитарными предприятиями он носит совсем иной оттенок. Ниже представлена сравнительная таблица полномочий собственников и органов управления в акционерных обществах (как наиболее приемлемой формы преобразования ГУПов и МУПов) и унитарных предприятий основанных на праве хозяйственного ведения.

Как видно из таблицы 1.1 экономический и правовой статус наемных менеджеров частных акционерных корпораций почти не отличается от статуса руководителя унитарных предприятий. Разница лишь в том, что их деятельность проходит под контролем конкретного физического лица или группы лиц - фактических собственников бизнеса: инвесторов, основных акционеров, учредителей. К этому можно добавить наличие самого объективного оценщика результатов деятельности менеджера - фондовый рынок, механизмы которого недоступны унитарным предприятиям.

Объективность чиновников, осуществляющих контроль над предприятием от имени собственника (государства или муниципалитета) вызывает некоторые сомнения. Одной из проблем функционирования государственных и муниципальных предприятий является не разграничение полномочий между руководством предприятий и должностными лицами вышестоящих органов, а отсутствие реальной заинтересованности руководителей предприятий и чиновников в бизнесе предприятия.

Учитывая современные политико-экономические реалии, все российские предприятия - будь то государственные или частные - должны быть готовы к работе в новых рыночных условиях, которые будут определяться стандартами ВТО. Исследования, проведенные учеными ИМЭМО РАН, показывают, что трудности, прежде всего, ожидают государственные предприятия, которые в большинстве своем не способны конкурировать на мировом рынке. По их данным, лишь 7% отечественных предприятий способны соперничать с конкурентами из дальнего зарубежья, 76% - из стран СНГ и 66% - на внутреннем рынке. Из этого можно сделать вывод, что если мы не научимся эффективно управлять любой формой собственности, наша экономика и безопасность будут существенно снижены.

Управление государственным предприятием в рыночных условиях - сложная и важная задача, которую нельзя успешно решать вне общей концепции управления экономикой, все более обретающей черты рыночного хозяйства независимо от формы собственности. Во-первых, количество государственных фирм из года в год сокращается; во-вторых, они уже не похожи на те предприятия, которые действовали в условиях плановой экономики: им приходится думать не только о производстве продукции, но и конкурировать на рынке сбыта готовых изделий. При этом стоящие над ними министерства, призванные опекать государственные компании, делают это, как правило, бессистемно и только связывают руки менеджерам фирм. Чтобы избавиться от этой головной боли, министерские чиновники не могут придумать ничего лучшего как приватизировать нерентабельные объекты. По их мнению, став частными, предприятия быстрее разрешат свои проблемы, разберутся между собой и на рынке. Однако, для того, чтобы эффективно управлять следует научиться находить приемлемые пути согласования общих интересов, потому что речь идет о единой российской экономике, едином рынке, где имеют право работать предприятия всех форм собственности.

На сегодняшний день приватизация подавляющего большинства унитарных предприятий является необходимой и неизбежной, а оставшиеся после реорганизации и приватизации унитарные предприятия должны быть преобразованы в казенные предприятия. Хотя у этой позиции существует множество противников. Аргументом против является тот факт, что по долгам казенного предприятия несет субсидиарную ответственность его собственник. Таким образом, появление большого числа казенных предприятий создаст угрозу для государственного и муниципального бюджетов, а также условия для неуправляемого роста государственного и муниципального долга. Однако для предотвращения этой опасности необходимо повышение эффективности управления имуществом, оставшимся в собственности государства, в том числе казенными предприятиями.

1.3 Механизмы повышения общей конкурентоспособности экономики

В условиях глобализации государство несет все возрастающую ответственность за качество национальной предпринимательской среды, которое не должно уступать среднемировому. В противном случае неизбежно ухудшение национальных позиций в глобальной экономике. Снижение предпринимательских и инвестиционных рисков в рамках промышленной политики - основная функция государства.

Лишь немногие рынки товаров относятся к категории пионерных или быстро растущих. Чаще встречаются рынки зрелые, где не наблюдается существенный рост объемов продаж, либо рынки сжимающиеся, где объемы продаж, на которых постепенно падают. Большинству российских предприятий сейчас приходится работать - именно на таких внутренних рынках, как потребительских товаров (особенно непродовольственных), так и промышленных изделий. Ситуация изменится лишь тогда, когда начнется стабильный рост экономики и на этой основе увеличение доходов населения и инвестиционной активности в производственном секторе хозяйства. Пока же отечественные предприятия должны суметь сохранять и на нынешних "тяжелых" рынках те объемы продаж, которые позволят получать средства, достаточные для спасения от полной технической деградации и финансового краха.

Деятельность на таких рынках достаточно сложна в силу причин, связанных с закономерностями жизненного цикла товара (товарного цикла). Самый сложный период в этом цикле - стадия перехода, когда завершается фаза роста продаж товара, то есть он уже куплен (или регулярно приобретается - если это товар повторяющихся покупок) половиной и более потенциальных потребителей.

В этот момент темпы роста продаж начинают сокращаться, а прибыльность существенно падать, так как поддержание роста продаж требует все больших затрат в сфере маркетинга. Самое опасное для фирмы в такой ситуации - неверный выбор коммерческой стратегии.

Но переход рынка в стадию зрелости или сжатия вовсе не следует воспринимать как фатальную неизбежность сокращения объемов продажи, неуклонного падения прибыльности. При грамотной стратегии фирма может вполне успешно работать и на таком рынке и более того - теснить конкурентов.

Мировой опыт позволяет рекомендовать предприятиям выбирать в таких ситуациях одну из трех возможных конкурентных стратегий: аналитика; дифференцированного защитника; низкозатратного защитника. Но следует иметь в виду, что предлагаемые стратегии приемлемы лишь для тех предприятий, которые обладают большой или по крайней мере прибыльной долей в одном или нескольких сегментах рынка и стоит задача защитить эту рыночную позицию

Модели стратегий "аналитика" и "защитника" образуют общую логику поведения предприятий, действующих на рынках, где завершилась стадия перехода. В рамках этой логики предприятие должно выбрать более конкретную модель своей конкурентной стратегии. Для зрелых рынков можно рекомендовать одну из трех возможных стратегий: углубленного проникновения; расширения использования; расширения рынка. Выбор между ними должен, естественно, основываться на анализе условий, в которых действует фирма; задач, которые правление считает наиболее важными; возможностей фирмы.

Выбор той или иной стратегии предполагает комплекс мер, позволяющих ей сохранить объемы продаж на зрелом рынке, где объем реализации товаров достаточно устойчив.

Поиск дополнительный ниш рынка - один их эффективных вариантов конкурентных стратегий для российских предприятий.

Законодательные меры - это только часть составляющей успешного взаимодействия бизнеса и власти в налоговой сфере. К сожалению, остается огромное количество претензий, связанных с неоправданным административным давлением со стороны налоговых инспекций. Необходимо упорядочить полномочия налоговых органов, избавиться от многочисленных отсылочных норм в законодательстве, позволяющих контролерам трактовать те или иные положения по-своему усмотрению.

Наша государственная система продолжает работать на формальный контроль, а не на развитие. Развитие происходит само по себе, а не в результате целенаправленных действий государства. Необходимо преодолеть ориентацию нашего общества на постоянную самоподстраховку, выражающуюся в нарастающем количестве обязательных требований к гражданам и к бизнесу. Преувеличенная забота о безопасности в конечном счете требует все большего числа инструкций и раздувает бюрократический аппарат.

В условиях глобализации и ужесточения международной конкуренции в работе антимонопольных органов должен быть смещен акцент с выдачи разрешений на слияние компаний и концентрацию капитала в сторону противодействия злоупотреблением монопольным положением. Следует полностью устранить какие-либо запреты на объединение компаний, на создание холдингов. Сведения о таких слияниях должны направляться в антимонопольные органы в уведомительном порядке. Ничего нет страшного в создании крупных транснациональных компаний на базе российского капитала. Опасность возникает лишь тогда, когда такие компании начинают злоупотреблять монопольным положением на внутреннем рынке. Именно тогда государство вправе применять такие формы антимонопольной борьбы, как принудительное разделение бизнеса, продажу его частей неаффилированным структурам, регулирование цен, закупочной и иной политики монополий.

Система государственного прогнозирования должна искать точки прорыва, преодоления нынешнего инерционного развития, определять будущие наиболее выгодные рынки, перспективы развития спроса и технологий, проводить анализ рисков и т.п. Она должна подсказывать, где нужно концентрировать ресурсы. РСПП готов самым непосредственным образом участвовать в этой работе, учитывая ее результаты при разработке и отборе частных и смешанных инициатив и бизнес-проектов.

Нужно коренным образом изменить роль загран-представительств Курс Центрального банка на постепенное укрепление рубля дает возможность более эффективно закупать современное импортное оборудование, столь необходимое промышленности России. Вместе с тем, вряд ли целесообразно искусственно ускорять процесс укрепления рубля, ибо это может привести к тому, что некоторые недостаточно модернизированные отрасли просто утратят свою конкурентоспособность. Результатом этого будет дальнейший сдвиг в сторону сырьевой ориентации российской экономики и потеря потенциала роста ВВП в определенной части обрабатывающей промышленности.

Аналогичным образом нельзя ускорять в целом оправданный процесс сокращения разрыва между внутренними и мировыми ценами на продукцию и услуги естественных монополий.

Глава 2. Сущность и формы реорганизации унитарных предприятий

2.1 Унитарное предприятие как субъект и объект госсектора экономики

Особенность унитарных предприятий заключается в отсутствии права собственности на имущество.

Унитарное предприятие - коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником этого имущества.

Унитарным государственное (муниципальное) предприятие считается еще и потому, что его имущество неделимо и не может быть распределено по вкладам (долям, акциям), в том числе и между работниками предприятия.

К основным причинам создания унитарных предприятий следует отнести:

необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена;

осуществление деятельности по решению социальных задач, в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам и организации закупочных и товарных интервенций по товарам первой необходимости;

обеспечение отдельных дотируемых видов деятельности и ведение убыточных производств.

Цель деятельности унитарных предприятий - решение государственных задач на коммерческой основе.

Имущество, выделяемое унитарному предприятию при его создании, находится в государственной или муниципальной собственности и принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Фирменное наименование унитарного предприятия должно содержать указание на собственника его имущества. В уставе должно быть четко указано, кому (Российской Федерации, какому конкретно субъекту Российской Федерации или органу местного самоуправления) принадлежит имущество унитарного предприятия на праве собственности. Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Органом унитарного предприятия выступает руководитель, который назначается собственником или уполномоченным собственником органом и им подотчетен.

В соответствии с ГК РФ унитарные предприятия могут создаваться только в форме государственных и муниципальных предприятий, основанных:

на праве хозяйственного ведения (ГУПы и МУПы);

либо на праве оперативного управления - федеральные казенные предприятия (КУПы).

Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК РФ), создаются по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - казенные предприятия (ст. 115 ГК РФ) образуются на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Учредительным документом казенного предприятия является устав, утвержденный правительством Российской Федерации, субъектом РФ или органом местного самоуправления.

Казенное предприятие не вправе распоряжаться движимым и недвижимым имуществом без специального на то разрешения со стороны собственника.

Фирменное наименование предприятия, основанного на праве оперативного управления, должно содержать указание на то, что предприятие является казенным.

Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование несут субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано по решению правительства РФ, субъекта РФ или органа местного самоуправления.

2.2 Основные причины и задачи реорганизации унитарных предприятий

В необходимости реорганизации института унитарных предприятий на данный момент сомнений нет ни у государственных органов власти, ни у экспертного сообщества. Все стороны и участники исследовательских проектов в этой области сходятся во мнении, что количество унитарных предприятий должно быть значительно сокращено. Значительно -- это до 90 %, поскольку сохранение сектора унитарных предприятий в прежнем объеме нецелесообразно и не соответствует способности государства эффективно управлять принадлежащим ему имуществом. Существует даже точка зрения, что сам институт унитарных предприятий должен быть реорганизован, однако не в ближайшем будущем, несмотря на недостатки правовой конструкции права хозяйственного ведения целесообразно сохранить сектор государственных и муниципальных унитарных предприятий на достаточно длительный переходный период, однако в существенно реструктурированном виде. Предполагаемая общая схема реструктуризации указанного сектора включает два основных направления:

сокращение числа унитарных предприятий;

совершенствование управления унитарными предприятиями, остающимися в прежней организационно-правовой форме, и регулирования их деятельности со стороны органов власти.

До этого этапа расхождения в подходах минимальны, и согласно аналитическим выкладкам при последовательном проведении реструктуризации по этим направлениям итогом может стать:

значительное сокращение сектора унитарных предприятий (70-90% их сегодняшнего количества) путем ликвидации, приватизации и корпоративизации;

уточнение границ и задач сектора региональных и муниципальных унитарных предприятий при постепенном расширении роли частного сектора в ряде отраслей локальной экономики;

улучшение управляемости унитарными предприятиями, сохраняющими свою прежнюю организационно-правовую форму, которое выразится в повышении эффективности и прозрачности их деятельности, лучшей сохранности принадлежащих регионам и муниципалитетам активов, большем контроле со стороны органов власти;

усиление стратегической направленности деятельности унитарных предприятий, обретение ими видения своего места и роли в локальной экономике на среднесрочную перспективу;

увеличение доходов соответствующих уровней бюджетов за счет увеличения налоговых поступлений, средств от приватизации государственного и муниципального имущества и перечислений из имущественных источников возобновляемого характера (арендная плата за использование недвижимости и земли, дивиденды, отчисления части чистой прибыли унитарных предприятий).

Далее, при общей схожести целей, подходы и практические шаги начинают в значительной степени различаться. В частности, по критериям принятия решений о сохранении, преобразовании или приватизации унитарных предприятий. Разница в критериях отбора обусловлена различиями во взглядах на задачи, возлагаемые на сектор унитарных предприятий, объективные ограничения и последствия сокращения масштабов данного сектора, а также подходами к оптимизации данного процесса во времени для получения наибольшего организационного и финансового эффекта.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона Российской Федерации № 161-ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» государственное или муниципальное предприятие может быть создано только в случае, если деятельность будущего унитарного предприятия связана с обеспечением безопасности государства, с решением социальных задач, с производством продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. В настоящее время деятельность большей части существующих унитарных предприятий не связана или косвенно связана с работой по указанным направлениям.

В рамках первого подхода предприятия, не отвечающие критериям закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», необходимо включить в план приватизации и в конечном итоге ликвидировать или преобразовать в независимые от государства акционерные общества. Преобразование, исходящее из этих предпосылок, основными целями реструктуризации провозглашает:

Первой и основной целью, направленной на повышение эффективности управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями, является уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа власти, а также поставленным целям и задачам.

Второй целью является уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не приносит прибыль, либо не приводит к требуемым результатам.

Подобные предприятия, содержание которых не приносит какого-либо ощутимого результата для государства, как в плане получения прибыли, так и в плане достижения цели, ради которой создавалось унитарное предприятие, определить довольно легко. Так, в случае если единственным клиентом ряда предприятий в одной отрасли является государство (подобная ситуация складывается, например, в секторе производства военной техники), а общий объем производимой продукции превышает потребности, то часть данных предприятий следует ликвидировать или «законсервировать» как убыточные.

Третьей целью является снижение государственного влияния на ряд отраслей в виде уменьшения количества действующих предприятий с государственным участием.

Основными критериями, на которые согласно этому подходу следует обратить внимание при принятии решения о дальнейшей судьбе предприятия, становятся четыре пункта:

1.  Соответствие деятельности унитарного предприятия и/или иного имущества, находящегося в государственной собственности, функциям государства, а также поставленным целям и задачам.

2.  Эффективность работы предприятия, а именно отношение объема производимой данным предприятием продукции (услуг) к общему объему продукции (услуг), необходимому для осуществления государственных функций, для достижения поставленных целей и задач.

3.  Эффективность работы предприятия в плане превышения доходов над расходами или в плане значения нормы прибыли при осуществлении своей деятельности в виде унитарного предприятия или предприятия с государственным участием.

4.  Экономическое значение отрасли, в рамках которой осуществляет свою деятельность унитарное предприятие или предприятие с государственным участием.

Подходы к оценке по каждому из критериев изложены ниже.

Второй подход может быть признан производным от первого, в нем критерием отбора становится утверждение, что первоочередными объектами приватизации и ликвидации являются те государственные и муниципальные предприятия, чей профиль деятельности не соответствует кругу полномочий соответствующего уровня власти.

При этом, как показывает анализ, для подавляющей доли данных предприятий не существует серьезных экономических оснований, препятствующих выведению их из сектора унитарных. В то же время на некоторых рынках общественных услуг с ограниченной возможностью конкуренции в небольших городах и особенно в сельской местности приватизация муниципальных унитарных предприятий может иметь нежелательные экономические последствия. Например, в населенных пунктах с низким уровнем благоустройства жилищного фонда достаточно остро стоит вопрос сохранения муниципальных бань, наличие которых прямо влияет на поддержание гигиенических норм и санитарно-эпидемиологическую обстановку.

Последовательность действий по реструктуризации унитарных предприятий, чей профиль деятельности соответствует полномочиям соответствующих органов власти, и дальнейшие перспективы использования организационно-правовой формы унитарного предприятия в рамках этого подхода в значительной степени зависят от эффективности управления ими на уровне региона и муниципалитета, в том числе от степени освоения и прикладного использования того инструментария, который был заложен в Концепции управления государственным имуществом в Российской Федерации (1999 г.) и Федеральным законе об унитарных предприятиях (2002 г.).

Поскольку такие инструменты регулирования, как наличие обновленных и согласованных с органами по управлению имуществом уставов предприятий и трудовых договоров с их руководителями, должны быть само собой разумеющимися для унитарных предприятий, то критериями сохранения того или иного предприятия в составе сектора унитарных являются своевременное и полное представление отчетности, успешное прохождение аттестаций его руководителем, а самим предприятием - аудиторских проверок, а самое главное - наличие согласованной с органами управления программы деятельности предприятия.

Третий подход более глобален, согласно ему процесс сокращения числа унитарных предприятий потребует четких критериев для принятия решения о сохранении, реорганизации, акционировании или ликвидации предприятий. Законодательство Российской Федерации содержит такие критерии, но они слишком размыты и не могут привести к значительному сокращению числа предприятий. Поэтому базисом для работы следует выбрать предложение, что организационно-правовая форма унитарного предприятия будет предусматривать исключительно некоммерческий характер деятельности. В качестве основного критерия отнесения предприятия к унитарному станет производство общественных благ. Под этим понимаются социально значимые товары и услуги, производством которых не готовы заниматься частные предприниматели в силу особенностей и специфики отрасли в средне- и долгосрочной перспективе.

Предполагается, что изначально будет проводится анализ портфеля унитарных предприятий и разделение его на три группы: чисто коммерческие, чисто некоммерческие и смешанные. В отношении каждой из групп тактика реформирования может быть применена в кратко- , средне- и долгосрочном периоде соответственно.

В целом к производству общественных благ в чистом виде можно отнести деятельность унитарных предприятий, работающих в секторах транспорта и ЖКХ. Существуют и особые случаи - например, магазины в отдаленных районах, представляющие собой локальную монополию, или предприятия, связанные с обеспечением общественной безопасности и оборонного комплекса.

Таким образом, при развитии ситуации в соответствии с предлагаемой программой, в результате должно остаться не более 10-15 % унитарных предприятий. Все остальные государственные и муниципальные предприятия будут функционировать в форме акционерных обществ.

2.3 Методы и инструменты реорганизации унитарных предприятий

Отказ от использования права хозяйственного ведения, как правовой категории, можно признать возможным и оправданным в ближайшей перспективе. При этом необходимо ясное осознание возможных последствий реорганизации унитарных предприятий в иные организационно-правовые формы и вытекающих из этого объективных ограничений, которые имеют важное значение для принятия прикладных кратко- и среднесрочных решений по реформированию сектора. Рассмотрим под этим углом зрения основные варианты преобразования унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения.

На данный момент есть четыре возможных варианта управления государственной собственностью в виде унитарных предприятий.

Первый вариант. Преобразование предприятия в другую форму бюджетной организации, в случае появления необходимости в его работе в новом статусе. Необходимость в этом может возникнуть для унитарных предприятий, которые выполняют управленческие функции. В этом случае создание унитарных предприятий обусловлено не объективной необходимостью соответствующей организационно-правовой формы, а стремлением вывести ряд квалифицированных управленческих работников из-под ограничений по оплате труда. К подобным предприятиям могут быть отнесены, в частности, структуры, осуществляющие заказ работ и услуг за счет средств соответствующего бюджета, некоторые аналитические подразделения и т. п. Для подобных предприятий дальнейшая трансформация может предусматривать создание на базе их имущества казенных предприятий на праве оперативного управления или бюджетных учреждений.

1. Создание казенных предприятий (унитарных предприятий на праве оперативного управления). Федеральный закон «О государственных и муниципальных предприятиях» 2002 г. предусматривает возможность создания регионами и муниципалитетами унитарных предприятий на праве оперативного управления, чего не допускал ранее Гражданский кодекс Российской Федерации.

Достоинством правовой конструкции казенного предприятия является ее наибольшее (среди коммерческих организаций) соответствие интересам государства, поскольку ее рамки не дают возможности распоряжаться без согласия собственника имуществом, готовой продукцией и доходами. В отношении казенных предприятий собственник, помимо общего набора прав, установленных частью 1 статьи 20 указанного выше Федерального закона для любых унитарных предприятий, обладает дополнительными правами:

изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;

доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

2. Создание бюджетных учреждений. Достоинства и недостатки организационно-правовой формы учреждения, относящегося к некоммерческим организациям, в основном схожи с теми, что были указаны для казенного предприятия.

Важным дополнительным преимуществом учреждения является ограничение его ответственности находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности или отказе основного должника субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества (статья 120 Гражданского кодекса Российской Федерации). Таким образом, в случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете[5]. Как и казенное предприятие, учреждение не может быть признано банкротом.

Вторым вариантом является ликвидация предприятий. Этот вариант должен касаться убыточных предприятий в тех отраслях, которые не являются первостепенными для государства, а также для «избыточных» предприятий (т. е. уменьшение количества однотипных предприятий при их неполной загрузке и использовании).

Третий вариант - приватизация унитарных предприятий и перевод в акционерное общество со 100 %-ым участием государства. Так как институт хозяйственного ведения был создан как переходный, то необходим отход от данной формы собственности. Часть существующих унитарных предприятий, деятельность которых зависит от государства, необходимо оставить, но при этом изменить форму собственности. С точки зрения акционеров, это поможет контролировать работу предприятия, легче оценивать эффективность его деятельности. Вновь образованное предприятие будет являться самостоятельной единицей с собственными ресурсами, активами и обязательствами, поэтому появится возможность оценки прибыльности предприятия, анализа его деятельности (так как можно будет оценить его согласно существующим общепринятым критериям). С точки зрения руководителя предприятия, у него появится стимул для более эффективной работы, ответственность, нацеленность на результат (так как у собственника появится возможность стимулировать руководителя в зависимости от полученных результатов).

Четвертым вариантом является приватизация унитарных предприятий и перевод в акционерное общество с последующей продажей акций. Предприятия, в которых лишь частично необходимо присутствие государства, необходимо приватизировать и продать, что поможет повысить эффективность управления этими предприятиями и снизить издержки для бюджетов по их обслуживанию.

Приватизация унитарных предприятий является важной составной частью программы реструктуризации этого сектора, касаясь не только предприятий, чей профиль деятельности не соответствует кругу полномочий соответствующего уровня власти, но и остальных (с учетом типа рынков, на которых они работают). Для осуществления приватизации могут использоваться как традиционные, широко известные еще с 1990-х гг. методы (аукцион, конкурс), так и новые, включенные только в Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» для облегчения реализации низколиквидного имущества (продажа имущества путем публичного предложения и без объявления цены). Однако необходимо учитывать, что позитивный опыт использования последних достаточно ограничен.

Глава 3. Проектный подход к акционированию и приватизации ФГУП

3.1 Проектные идеи и принципы в контексте менеджмента изменений

Наиболее продуктивными можно считать три альтернативных подхода в контексте менеджмента изменений (рис. 3.1):

Первый из них условно назовем «немецкой» или «североевропейской моделью», когда коммунальные предприятия (в первую очередь - предприятия тепло- или водоснабжения) трансформируются в акционерные общества, контрольный пакет акций которых или все 100 % акций принадлежат муниципалитету. При этом учредитель передает сетевую инфраструктуру предприятию в качестве вклада в уставный капитал.

Вторая возможность реорганизации унитарных предприятий - это выстраивание системы взаимодействия власти и бизнеса, в которой сохраняется муниципальная собственность на объекты инженерной инфраструктуры, а управление этими объектами осуществляется бизнесом на договорной основе. Эта модель сейчас интенсивно развивается по всему миру, но законодатели ее - французы, поэтому назовем ее условно «французская модель».

И третья модель - модель полной приватизации, когда коммунальные объекты переходят в полную собственность частных компаний. В сфере водоснабжения только два государства пошли по этому пути - это Великобритания (точнее, Англия и Уэльс) и Чили. Поэтому назовем эту модель «английской».

Рис. 3.1. Модели преобразования унитарных предприятий

Первая модель юридически представляет собой приватизацию основных фондов коммунальной инфраструктуры. Войдя в состав уставного капитала акционерного предприятия, основные фонды коммунальной инфраструктуры принадлежат уже не муниципалитету, а предприятию. Основным собственником предприятия в этой схеме остаются местные органы власти. Конечно, эта модель - шаг вперед по сравнению с унитарными предприятиями; она вписывает коммунальные предприятия в единую правовую среду, создает инструменты управления ими, создает систему взаимоотношений между властью и этими акционерными обществами через институты совета директоров, через управляющих акционеров и т. д.

Недостаток первой модели в том, что она ориентирована не на реальный бизнес. Она не решает ключевую задачу - формирование эффективного частного менеджмента. Контроль за предприятием, осуществляемый органом местного самоуправления, как основным собственником предприятия, приводит к тому, что сохраняются все политические риски, связанные с влиянием муниципалитета на этот бизнес. Они не формализуются в рамках контрактных отношений, а реализуются в рамках устава компании через институты корпоративного управления. Уже по этой причине можно ожидать, что частные инвестиции не пойдут в эти предприятия в форме вложений в его собственный капитал.

Вторая модель, связанная с закреплением собственности на основные фонды объектов инфраструктуры за органами местного самоуправления и с привлечением частного бизнеса к управлению этой собственностью, видится гораздо более привлекательной для России. Во-первых, снимается политически чувствительная тема приватизации коммунальной инфраструктуры как системы жизнеобеспечения. Во-вторых, нужно отметить, что рассматриваемая модель - это путь, по которому сейчас идут в первую очередь развивающиеся страны. В то же время это путь, по которому сейчас активно пошла и Восточная Европа.

Вторая модель - это путь формирования партнерских отношений власти и бизнеса, путь развития конкуренции за право управления муниципальными коммунальными системами. Именно в рамках этой модели можно говорить о различных формах государственно-частного партнерства и соответствующих им формах договоров. Как уже отмечалось выше, это может быть просто договор возмездного оказания услуг или договор аренды, но, в конечном счете, целевая задача - формирование договорных отношений концессионного типа. Смысл договора концессии состоит в том, что частный оператор несет полную ответственность за состояние коммунальной инфраструктуры. В этой ситуации задача органов местной власти - не принимать участие в оперативном управлении, а только отслеживать через систему мониторинга, через систему целевых показателей, насколько концессионер выполняет свои обязанности, справляется он со своей задачей или не справляется, и, при необходимости, наказывать за несоблюдение оговоренных в контракте условий.

Третий путь - приватизация основных фондов коммунальной инфраструктуры и переход собственности на эти объекты к частному бизнесу, - по существу, снимает с органов местной власти ответственность за предоставление коммунальных услуг.

В принципе, в сфере предоставления коммунальных услуг у власти есть, кроме собственности, еще один рычаг влияния - право регулирования коммунальных предприятий, в том числе назначаемых ими цен и тарифов, поскольку они являются естественными монополиями. И это рычаг сохраняется и при приватизации.

Однако, как только основные производственные фонды в сфере предоставления коммунальных услуг переходят в собственность к частному бизнесу, этот бизнес структурируется уже не по поселенческому принципу, а по принципу минимизации издержек. Например, в Англии действуют только семь компаний, которые владеют практически всеми системами водоснабжения в стране.

В этой ситуации регулирование их деятельности объективно должно происходить уже не на муниципальном, а на государственном уровне. Именно поэтому и в Англии, и в Чили созданы национальные органы регулирования тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, чего нет и не может быть в той же Франции, где собственность на системы водоснабжения и водоотведения является муниципальной и ценовое регулирование -- также вопрос муниципального уровня.

Вообще, третья модель может рассматриваться как развитие первой модели в части приватизации собственности на основные фонды, когда большая часть акций коммунального предприятия продается муниципалитетами частному бизнесу. В России же, как и в большинстве постсоветских стран, коммунальные системы находятся вне рыночного оборота, их техническое состояние критично и требует серьезных капиталовложений. Очевидно, что никакой экономической целесообразности у власти в продаже этих активов нет - никто не заплатит за них достойную цену. В этой ситуации большую опасность представляют всякие механизмы «ползучей», неконкурсной номенклатурной приватизации, по существу «прихватизации», коммунальных систем. К сожалению, такие процессы уже происходят, и им следует решительно противостоять.

3.2 Специфика реорганизации ФГУП через акционирование и приватизацию

Отраслевые федеральные и муниципальные государственные унитарные предприятия (ФГУП), как известно, все еще занимают достаточно заметное место в экономике нашей страны, особенно в том случае, если они входят в состав так называемых системообразующих организаций, то есть имеют непосредственное отношение к выполнению важных государственных программ разного уровня и различной отраслевой направленности. Вероятно, именно по этой причине приватизация таких предприятий подробно регламентируется законодательством, согласно которому любое преобразование унитарных предприятий в компании иной организационно-правовой формы осуществляется в соответствии с законодательством о приватизации. Федеральный закон содержит в этой части конкретное требование (ст.34 закона №161-ФЗ от 14.11.2002г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Статьей 13 ФЗ-178 от 21.12.2001г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусмотрены следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе; продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торгов на рынке ценных бумаг; продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения; продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены; внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Причем, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия в случае, если размер уставного капитала, определенный в соответствии со статьей 11 упомянутого выше Федерального закона, превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством Российской Федерации, может осуществляться только путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество. В иных случаях приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия осуществляется другими предусмотренными указанным выше Федеральным законом способами. Из этого следует, что общие принципы приватизации по отношению к крупным унитарным предприятиям по большей части неприменимы. Как уже было отмечено, по отношению к государственным унитарным предприятиям, имеющим важно государственное, в том числе - оборонное, значение приватизация может осуществляться только путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Оно и понятно: трудно представить продажу с торгов режимного оборонного института или завода. Следовательно, акционирование ФГУПов является в данном случае способом (механизмом) приватизации, причем исключительным, то есть, единственно возможным. Именно так следует расставлять акценты и приводить в порядок понятийный аппарат.

На практике упомянутый механизм чаще всего предусматривает, во-первых, преобразование ФГУП в открытое акционерное общество (100% акций которого находится в федеральной собственности) и, во-вторых, последующее внесение 100% акций минус одна акция в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал какого-либо акционерного общества в порядке оплаты размещенных этим акционерным обществом дополнительных акций в связи с увеличением его уставного капитала. Как правило, решения такого рода принимаются в формате указа Президента Российской Федерации. То есть, неизбежно возникает вопрос о том, кому именно государство передает полномочия по управлению активами реформируемых унитарных предприятий. Согласитесь, с учетом печальной практики всех предыдущих «волн» приватизации, такой вопрос возникает закономерно и обоснованно, и дело даже не в возможной коррумпированной составляющей процесса приватизации. По нашему мнению, актуальность данной проблемы обусловлена двумя главными причинами, а именно:

многие отраслевые унитарные предприятия отнесены к категории стратегических, поскольку в том числе выполняют важные государственные задачи в области обороны и безопасности в целом;

большинство из упомянутых унитарных предприятий располагает на праве хозяйственного ведения внушительными активами, в том числе объектами недвижимости, дорогостоящим оборудованием. Отраслевые научно-исследовательские институты, например, часто располагают также правами на интеллектуальную собственность, которая часто по своей стоимости сравнима с дорогостоящими объектами недвижимости.