Некоммерческий сектор в переходной экономике

* Юрьев С.С. "Правовое регулирование деятельности некоммерческой организации в РФ", Москва, 1999 г.

Правовое регулирование благотворительной деятельности началось в 1995 г. с принятием Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", который закрепил особенности создания и деятельности благотворительных организаций, цели благотворительной деятельности и возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления. Законом установлено, что благотворительные организации создаются в формах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений (при условии, что ее учредителем является благотворительная организация) и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций. Благотворительные организации обязаны заниматься только благотворительной деятельностью и расходовать денежные средства исключительно на благотворительные программы. При этом особо подчеркивается, что "направление денежных и иных материальных средств, оказание помощи в иных формах коммерческим организациям, а также поддержка политических общественных объединений и избирательных кампаний благотворительной деятельностью не является". Также для благотворительных организаций установлен более строгий, чем для других НКО, режим контроля над расходованием денежных средств и имущества.

К сожалению, данный закон до сих пор по существу не работает, поскольку он слабо подкреплен другими законодательными актами.

Кроме перечисленных документов, отдельные виды некоммерческой деятельности регулируются Законами РФ "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г., "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г., "О поддержке молодежных и детских общественных объединений" от 28 июня 1995 г. Законодательством достаточно подробно определена деятельность некоммерческих организаций в сфере образования, науки и культуры (например, в Законе РФ "Об образовании", редакция от 13 января 1996 г.).

Несмотря на обилие нормативных документов, затрагивающих вопросы функционирования некоммерческого сектора, правового определения требует еще множество существенных моментов. Одним из них, бесспорно, является вынужденная коммерческая деятельность НКО. С целью урегулирования этого и ряда смежных вопросов в начале 2000 г. на рассмотрение в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями". Его авторы - депутаты Госдумы и представители некоммерческого сектора - попытались, прежде всего, более четко разграничить основную и предпринимательскую деятельность НКО, поскольку от этого во многом зависит статус организации, ее права и обязанности. Предпринимательская деятельность неправительственной НКО определяется в законопроекте как "приносящее прибыль производство товаров, работ и оказание услуг, отвечающих целям создания неправительственной некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и товариществах в качестве вкладчика". Кроме этого, в документе формализовано понятие уставной (основной) деятельности и определен порядок ее ведения. В целях более строгого контроля над расходами, предусмотрено ограничение расходования средств на содержание организации, а также установлено, что не менее 70% поступлений от предпринимательства в любой форме должно использоваться на финансирование уставных целей организации.

Законопроект содержит ряд правовых норм, касающихся труда добровольцев, к которым относятся "граждане, принимающие участие в реализации программ (проектов) неправительственной некоммерческой организации в форме безвозмездного труда, либо безвозмездно выполняющие административно-управленческие функции в интересах неправительственной некоммерческой организации". В действующем законодательстве понятие "доброволец" содержится только в Федеральном законе "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Статус добровольцев, работающих в иных НКО, не определен, поэтому им нельзя на законном основании оплатить командировочные расходы, их подпись неправомочна, они являются причиной множества конфликтов с внебюджетными фондами. В настоящее время законопроект еще дорабатывается, но уже сейчас не вызывает сомнения, что его принятие будет способствовать дальнейшему развитию правовой базы некоммерческого сектора.

Итак, можно констатировать, что действующая законодательная база российского некоммерческого сектора требует существенного уточнения, она значительно отстает от темпов развития самого сектора и в ряде случаев становится препятствием его дальнейшего становления. С одной стороны, это вполне объяснимо, так как первый на территории бывшего СССР закон, регулирующий деятельность общественных объединений, появился в 1990 г., то есть законодательное оформление некоммерческого сектора охватывается десятилетним периодом, наполненным политической нестабильностью, экономическими кризисами, социальной апатией и растерянностью. Активизация законотворческой работы в этом направлении связана с пятью последними годами. Знаменательно, что эта активность обусловлена не столько зрелостью субъектов законодательной инициативы, сколько осознанием своих проблем и способностью солидаризироваться для их решения со стороны самого некоммерческого сектора. Отражением этого факта является движение 647 организаций - участников Общероссийской коалиции некоммерческих организаций "За справедливое налогообложение НКО".

Некоммерческий сектор и политика налогообложения (*)

Базовыми документами, регулирующими налогообложение деятельности организаций всех секторов экономики, в настоящее время являются:

Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ (с посл. изм. и доп. от 2 января 2000 г.),(*)

Закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 г. №2118-1 (с посл. изм. и доп. от 8 июля 1999 г.),

Закон "О налоге на прибыль предприятий и организаций" от 27 декабря 1991 г. №2116-1 (с посл. изм. и доп. от 4 мая 1999 г.),

Закон "О налоге на добавленную стоимость" от 6 декабря 1991 г. №1992-1 (с посл. изм. и доп. от 27 мая 2000 г.),

Закон "О налоге на имущество предприятий" от 13 декабря 1991 г. №2030-1 (с посл. изм. и доп. от 4 мая 1999 г.),

Закон "О подоходном налоге с физических лиц" от 7 декабря 1991 г. №1998-1 (с посл. изм. и доп. от 2 января 2000 г.),

Закон "О таможенном тарифе" от 12 мая 1993 г. №5003-1 (с посл. изм. и доп. от 27 мая 2000 г.).

* В разделе использованы материалы парламентских слушаний "О едином порядке осуществления деятельности и отчетности некоммерческих организаций и о внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", включая аналитические записки, подготовленные различными неправительственными некоммерческими организациями, в частности Центром развития демократии и прав человека

* В июне 2000 г. Государственная Дума РФ во втором чтении приняла, внесенную Правительством вторую часть Налогового кодекса. Где речь, в частности, идет о Главе 25 ("Единый социальный налог") и о подоходном налоге с физических лиц

Кроме того, существует еще целый ряд нормативных документов, в том числе принятых Правительством РФ, регулирующих различные аспекты отношений между некоммерческим сектором и налоговыми институтами. По оценке Центра развития демократии и прав человека, в настоящее время в Российской Федерации действует более 40 типов различных налогов, которые в той или иной степени распространяются на российские НКО. Коротко остановимся на основных налогах, выплачиваемых некоммерческими организациями, заметив, что по российскому законодательству НКО могут осуществлять коммерческую деятельность, но только непосредственно связанную с реализацией уставных задач организации. Соответственно налогообложение НКО существенно различается в зависимости от того ведет или не ведет организация коммерческую деятельность (см. схему ).

Налогообложение доходов, в виде начисления налога на прибыль и налога на добавленную стоимость (НДС), является обязательным для всех НПО, занимающихся любыми видами предпринимательской деятельности.(*) При отсутствии предпринимательской деятельности НПО платит эти виды налогов только при условии безвозмездной передачи (или получении) имущества или продаже ненужного имущества. Некоммерческие организации платят эти налоги в общеустановленном порядке (в тех же размерах, что и коммерческие организации): налог на прибыль начисляется в размере 35% облагаемой прибыли, из них 13% налога перечисляется в федеральный бюджет и 22% идет в региональные и местные бюджеты; ставки НДС - 10% по продовольственным товарам (за исключением подакцизных) и 20% - по остальным товарам (работам, услугам) и подакцизные продуктам питания.

* Все виды доходов от предпринимательской деятельности в НПО облагаются всеми налогами на общих основаниях и на тех же условиях, что и доходы коммерческих организаций

Плательщиком налога на имущество становятся НПО, имеющие в собственности имущество. В этом случае ставка налога устанавливается не выше 2% от налогооблагаемой базы (основные средства, нематериальные активы, запасы и затраты).

Некоммерческие организации, имеющие в своем штате оплачиваемых сотрудников, становятся плательщиком некоторых налогов, сборов и взносов, которые начисляются на фонд заработной платы. К ним, в частности, относятся, например, транспортный налог, который уплачивается в размере 1% от фонда оплаты труда. Такой же размер налога в региональный бюджет изымается в виде сбора на нужды образовательных учреждений.(*) Кроме того, они перечисляют взносы в государственные внебюджетные социальные фонды и являются налоговыми агентами по подоходному налогу с физических лиц. Действующий порядок начисления и уплаты подоходного налога, а также взносов во внебюджетные фонды для НПО тот же, что и для организаций государственного и коммерческого секторов.

НПО могут стать, при определенных обстоятельствах, а именно в случае ввоза на территорию РФ и вывоза с нее товаров (любое движимое имущество, в том числе валюта) плательщиками таможенной пошлины.

* Уплата данного сбора некоммерческими организациями, не занимающимися предпринимательством, производится за счет целевого финансирования. При ведении предпринимательской деятельности расходы НПО по уплате этого сбора относятся на финансовые результаты их коммерческой деятельности

Некоммерческие организации, которые имеют доходы от предпринимательской деятельности, кроме вышеперечисленных налогов, облагаются налогом на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, входящим в группу местных налогов. Ставка налога не превышает 1,5% объема реализации работ и услуг, произведенных НПО.

Законом "О некоммерческих организациях" (глава 6, ст.31, п.1) предусмотрена возможность оказания экономической поддержки НПО со стороны органов власти. К одной из таких форм помощи, согласно закону, относится предоставление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей. Льготы по налогообложению могут иметь некоммерческие организации, созданные в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан. Это положение так же предусмотрено действующим налоговым законодательством. Кроме того, эти льготы должны распространяться не только на отдельные виды НПО, но и на отдельные виды их предпринимательской деятельности. Вместе с тем, некоторые льготы по уплате налогов предполагается предоставлять гражданам и организациям, оказывающим НПО материальную поддержку. Заметим, что в настоящее время негосударственные некоммерческие организации имеют в целом меньше налоговых льгот, чем государственные некоммерческие организации. Из числа НПО наибольшие налоговые льготы предоставлены организациям инвалидов и религиозным организациям. Весьма значительные льготы по налогам предоставлены организациям культуры и народного образования.

Какие же конкретно налоговые льготы предоставляет НПО и их спонсорам российское законодательство?

При условии использования доходов по целевому назначению полностью освобождаются от уплаты налога на прибыль:

общественные организации инвалидов и предприятия (учреждения, организации), находящиеся в их собственности и созданные для осуществления их уставных целей;

хозяйственные общества, уставной капитал которых полностью состоит из вкладов общественных организаций и инвалидов;

предприятия, учреждения и организации, в которых инвалиды составляют не менее 50% от общего числа работников, при условии использования не менее половины полученной прибыли на социальные нужды инвалидов;

религиозные объединения и предприятия, находящиеся в их собственности, а так же хозяйственные общества, уставной капитал которых полностью состоит из вкладов религиозных объединений.

Льготным налогообложением прибыли (освобождается от уплаты налога часть прибыли), при условии направления ее на осуществление уставной деятельности, сегодня могут воспользоваться лицензированные негосударственные образовательные учреждения и предприятия, находящиеся в собственности творческих союзов.(*)

Не зависимо от того, занимается ли НПО предпринимательской деятельностью или нет, льготы по уплате налога на добавленную стоимость предоставляются им по отдельным видам товаров, работ или услуг в общеустановленном порядке. От уплаты НДС освобождаются товары (за исключением подакцизных), работы и услуги, производимые и реализуемые общероссийскими общественными организациями инвалидов или организациями, среди работников которых не менее 50% общей численности составляют инвалиды и уставной капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов. Данная льгота распространяется на некоторые виды деятельности некоммерческих организаций, например, на услуги религиозных объединений, на образовательные и медицинские услуги (в том числе по уходу за престарелыми и больными). Вместе с тем, от налога на добавленную стоимость освобождаются товары (работы, услуги) реализуемые (выполненные, оказанные) или ввозимые на территорию РФ в качестве безвозмездной помощи.

* См. Инструкцию ГНС РФ от 10 августа 1995 г., № 37, п.4.3

Кроме того, освобождены от уплаты налога на имущество общественные организации инвалидов, религиозные организации и объединения, национально-культурные общества, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, садоводческие товарищества, а также общественные объединения и ассоциации, не занимающиеся коммерцией и осуществляющие свою деятельность только за счет целевых взносов и отчислений граждан, организаций и предприятий. Льготы по этому налогу (помимо перечисленных НПО) имеют некоммерческие организации, использующие личное имущество исключительно для нужд образования и культуры, а также некоторые виды деятельности некоммерческих организаций.

Освобождены от уплаты взносов во все государственные внебюджетные фонды: (*)

общероссийские общественные организации инвалидов, в том числе союзы общественных организаций инвалидов (где инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%);

общественные организации, в которых инвалидов не менее 50% численности, уставной капитал которых полностью состоит из вкладов общественных организаций инвалидов, и организации, единственным собственником имущества которых являются указанные общественные организации.

* См. Федеральный закон "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год" от 4 января 1999 г. №1-ФЗ (с изм. от 25 октября 1999 г.), ст.6, п.б

Вместе с тем, согласно федеральному законодательству, любые виды добровольных пожертвований и взносов частных лиц в некоммерческие организации, в частности, не облагаются налогом на прибыль. Помимо этого, например, не облагаются налогом на добавленную стоимость денежные пожертвования (спонсорские средства), направленные на целевое финансирование НПО, не осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Организации, оказывающие помощь некоммерческим организациям в виде спонсорских (денежных или натуральных) пожертвований, в форме оказания безвозмездных (или на льготных условиях) услуг или добровольческого труда имеют льготу по уплате налога на прибыль.(*) Однако воспользоваться этой льготой практически могут организации, осуществляющие лишь денежные пожертвования, направленные:

в виде взносов на благотворительные цели, в том числе в чернобыльские благотворительные организации и их фонды;

общественным организациям инвалидов, их предприятиям, учреждениям и объединениям;

молодежным и детским общественным объединениям;

общероссийским общественным объединениям, занимающимся решением проблем международных отношений и национального развития;

религиозным организациям и объединениям;

в фонды поддержки образования и творчества;

в экологические и оздоровительные фонды.

* См. Закон "О налоге на прибыль предприятий и организаций" от 27 декабря 1991 г. №2116-1 (с посл. изм. и доп. от 4 мая 1999 г.), ст.6, п.1-в

Организациям-жертвователям воспользоваться своим правом на льготы по уплате налога на прибыль при условии передачи пожертвований в натурально-вещественной форме или в форме оказания благотворительных бесплатных услуг (или услуг на льготных условиях) весьма затруднительно. Поскольку сегодня налоговое законодательство не располагает механизмом реализации налоговых льгот при пожертвованиях в иных, кроме денежных, формах.

С конца 1995 г. правительство пытается проводить политику сокращения налоговых льгот. В применении к некоммерческим организациям это выражается в отмене ряда льгот по налогообложению осуществляемой ими предпринимательской деятельности. Так, в 1993-1995 гг. библиотеки, музеи, филармонические коллективы были освобождены от налога на прибыль. С января 1996 г. действие этой льготы ограничено только прибылью, полученной от основной деятельности данных учреждений, причем из их числа исключены негосударственные организации. В 1991-1995 гг. не облагалась налогом прибыль коммерческих организаций, находящихся в собственности благотворительных фондов и творческих союзов, направляемая на осуществление уставной деятельности данных некоммерческих организаций. С 1996 г. такая льгота осталась только для предприятий, принадлежащих творческим союзам.(*)

Итак, даже поверхностный анализ налоговой политики по отношению к некоммерческому негосударственному сектору свидетельствует о том, что в России не существует унифицированных налоговых правил, учитывающих особенности некоммерческих организаций, деятельность которых направлена на достижение общественного благополучия. Поэтому НКО облагаются практически всеми налогами и вынуждены доказывать свое право на получение отдельных льгот. Исключение составляют лишь некоторые категории НКО (организации инвалидов, религиозные организации), деятельность которых освобождается от уплаты таких, например, налогов, как налог на прибыль.

* Использованы материалы, опубликованные в книге "Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества", подготовленной авторским коллективом: О.Макаренко, Б.Рудник, С.Шишкин, Л.Якобсон. Центр региональных экономических исследований. Москва 1997 г.

Поскольку вся коммерческая деятельность некоммерческих организаций облагается налогами на прибыль, эквивалентными налогам с коммерческих организаций, а прибылью в практике российского налогообложения считаются все средства, в том числе вырученные в результате, например, выставки-продажи детских поделок, или взносы участников конференции, идущие на компенсацию расходов по ее организации и на поддержание уставной деятельности организации - основной проблемой действующей системы налогообложения НКО является сегодня отсутствие четкого разграничения между целевой некоммерческой деятельностью и предпринимательской деятельностью НКО. Это приводит как к опасности обложения "предпринимательскими" налогами некоммерческой деятельности и целевых поступлений, так и к вынужденному отказу НКО от выполнения любых договорных работ. Последнее служит одним из основных источников дохода НКО в мировой практике и обеспечивает их финансовую стабильность, увеличивая потенциал НКО в решении социальных задач. В России этот потенциал не реализован и постоянно находится под угрозой дальнейшего ограничения со стороны государственной власти.

Существующая налоговая система вынуждает многие честные организации балансировать на грани закона и в то же время не ставит барьеры на пути злоупотреблений со стороны нечистоплотных дельцов, так как отсутствует необходимая степень прозрачности финансовой отчетности НКО и адекватные возможности для государственного и общественного контроля.

В отличие от России в большинстве развитых европейских стран государство предоставляет некоммерческим организациям благоприятный налоговой режим. Их налогообложение практически по всем видам налогов отличается от взимания налогов с государственных и коммерческих организаций. Виды налогов и их ставки определяются исходя из статуса НПО (благотворительные они или не благотворительные), который определяется на основании уставных целей и характера основной деятельности. Благоприятный налоговый режим, например, обеспечивает Великобритания, полностью освобождая более 300 тыс. благотворительных организаций от налога на прибыль. Здесь не взимается налог с прибыли, полученной дочерними коммерческими организациями и направленной обратно НПО для осуществления благотворительной деятельности, а также полученной от сдачи в аренду недвижимости или земли. Не облагаются налогом на прибыль годовые проценты по вкладам и дивиденты. Освобождены от НДС пожертвования в натуральной форме и строительство учреждений для детей и стариков. В Италии не взимается налог на прибыль со всех видов доходов от деятельности НПО, включая и оказание платных услуг. Некоммерческие ассоциации Швеции, приобретая товары и услуги, не платят НДС. Полностью освобождены от налога на имущество (как движимое, так и недвижимое) НПО в Чехии и Канаде.(*)

Иными словами, принципы налогообложения некоммерческих организаций в развитых экономически странах исходят из необходимости поддерживать негосударственную экономическую деятельность и основаны на целесообразности освобождения НПО от налогов, в том числе с доходов, полученных от хозяйственной деятельности, но при условии использования доходов строго на уставную деятельность.

Таким образом, очевидны как проблемы налоговой политики по отношению к некоммерческому негосударственному сектору в России, так и возможные варианты их решения. Необходимы воля и желание. Они были продемонстрированы прежде всего самими неправительственными организациями. "Мы не просим льгот, мы требуем справедливых налогов" - так называлась общественная кампания, объединившая более 700 организаций из 50 регионов страны. Она длилась почти 2 года и завершилась пакетом законопроектов, предложенных депутатам Государственной Думы сначала для обсуждения, а затем для совместной работы.

* Налогообложение и экономика некоммерческих организаций: международная практика. Центр развития демократии и прав человека, март 2000 г.

Представленные проекты законов не ставили своей задачей ввести какие-то дополнительные льготы для НКО; в них нет выделения типов или категорий некоммерческих организаций: они предусматриваются для всего сектора; и, наконец, они приводят конкретные налоговые законы в соответствие с принципами налогообложения, продиктованными первой частью Налогового кодекса. Остановимся подробнее на концепции предложенных законопроектов.

Проект Закона "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями" определяет более четкую грань между основной (уставной) деятельностью НПО и предпринимательской деятельностью, а именно: формализовано понятие уставная, или основная деятельность и определен порядок ведения этой деятельности. Более точную и полную оценку деятельности неправительственным некоммерческим организациям призваны дать программы или проекты, определяемые в качестве "единицы счета" уставной деятельности. Устанавливается более строгий порядок расходования средств НПО (вводится ограничение расходования средств на их содержание). Законодательно определен правовой статус волонтера и признана возможность формирования имущества НПО за счет добровольческого труда.

При рассмотрении проекта Закона "О внесении дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации" необходимо учесть, что статья 39 Налогового кодекса РФ имеет очень большое значение для деятельности некоммерческих организаций, поскольку дает нормативное определение понятия "реализация товаров, работ или услуг", что, в свою очередь, сказывается на порядке налогообложения. По общему правилу, установленному этой статьей, реализацией товаров, работ или услуг признается передача товаров, результатов работ, оказание услуг на возмездной основе. В качестве исключения реализацией может признаваться и безвозмездная передача товаров, результатов работ, оказание услуг в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. В то же время Налоговый кодекс определяет круг ситуаций, когда передача товаров (в том числе основных средств), безусловно, не признается реализацией. Изменения, внесенные в пункт 3 статьи 39 Налогового кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 9 июля 1999 г., отнесли к таким ситуациям и передачу основных средств, нематериальных активов и (или) иного имущества некоммерческим организациям на осуществление основной уставной деятельности, не связанной с предпринимательской деятельностью, чем частично учли специфику некоммерческого сектора экономики. Однако необходимо сделать еще один шаг в этом направлении.

Для коммерческой организации безвозмездная передача имущества является исключительной ситуацией, тогда как некоммерческие организации в своем большинстве и преимущественно осуществляют именно безвозмездную передачу имущества, результатов работ, оказывают услуги на безвозмездной основе. С точки зрения налогового права очень важно четко разграничивать эту уставную, то есть бескорыстную, деятельность и предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций. Это позволит в полной мере учесть в конкретных налоговых законах (а в будущем - во второй части Налогового кодекса) специфику налогообложения некоммерческих организаций.

При рассмотрении проекта Закона "О внесении дополнений в статью 3 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость" важно учитывать, что в настоящее время объектом налогообложения налогом на добавленную стоимость являются обороты по передаче безвозмездно или с частичной оплатой товаров (работ, услуг) другим предприятиям или физическим лицам, что создает значительные и порой неразрешимые проблемы в деятельности некоммерческих организаций. Некоммерческие организации в своем большинстве и преимущественно осуществляют именно безвозмездную передачу имущества, результатов работ, оказывают услуги на безвозмездной основе. С другой стороны, одним из источников формирования их имущества являются пожертвования юридических лиц, в частности коммерческих организаций.

Изменения, внесенные в пункт 3 статьи 39 Налогового кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 9 июля 1999 г. привели к тому, что передача основных средств, нематериальных активов и (или) иного имущества некоммерческим организациям на осуществление основной уставной деятельности, не связанной с предпринимательской деятельностью, перестала считаться реализацией товаров, работ или услуг. Однако это никак не повлияло на вопросы налогообложения, поскольку Закон РФ "О налоге на добавленную стоимость" относит к облагаемому обороту и обороты по безвозмездной передаче товаров (работ, услуг) другим предприятиям, не используя при этом термин "реализация". Таким образом, с точки зрения налогообложения, изменения в Налоговый кодекс от 9 июля 1999 г., не нашедшие отражения в конкретном налоговом законе, становятся бессмысленными. В то же время необходимость платить НДС с безвозмездных пожертвований, даже если сумма этого налога незначительна, оказывает крайне отрицательное влияние не только на развитие благотворительности, но и в целом на степень уважения к закону тех, кто непосредственно сталкивается с этой проблемой. Коммерческим организациям, имеющим неиспользованное имущество или некондиционный товар, выгоднее это имущество уничтожить, чем передать его некоммерческим организациям, которым оно могло бы пригодиться. Необходимо подчеркнуть, что моральный аспект решения этой проблемы важнее финансового, так как передающая сторона (благотворитель) в денежном отношении выигрывает очень мало: при безвозмездной передаче имущества "входной" НДС к зачету не принимается и должен быть отнесен на источник финансирования - в данном случае на прибыль. Таким образом, уменьшение суммы НДС влечет за собой увеличение налога на прибыль, что, тем не менее, психологически более приемлемо для потенциальных благотворителей.

Второе дополнение в данном законопроекте связано с деятельностью самих некоммерческих организаций, для которых безвозмездная передача товаров, безвозмездное выполнение работ и оказание услуг является зачастую смыслом существования. Включение в объект налогообложения НДС оборотов по передаче безвозмездно товаров (работ, услуг) часто ставит их перед необходимостью либо совершить налоговое правонарушение, либо прекратить работу, так как у них отсутствуют реальные источники дохода, за счет которого можно было бы уплатить налог.

Проект Закона "О внесении изменений в статью 2 Закона Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций" исходит из того, что в настоящее время налог на прибыль платят некоммерческие организации, имеющие доходы от предпринимательской деятельности. Необходимость и справедливость такого положения дел не подвергается сомнению. Проблема с уплатой налога на прибыль некоммерческими организациями связана с отсутствием законодательного определения предпринимательской деятельности (и соответственно, доходов от предпринимательской деятельности) для целей налогообложения. Определение предпринимательской деятельности, содержащееся в Гражданском кодексе РФ, как самостоятельной, осуществляемой на свой риск, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг фактически не используется в правоприменительной практике. Анализ инструкций и писем Министерства по налогам и сборам, как зарегистрированных, так и незарегистрированных Минюстом, позволяет утверждать, что для целей налогообложения налоговые органы понимают под предпринимательской любые доходы, самостоятельно полученные организацией. Такие признаки, как самостоятельный характер деятельности, направленность на систематическое получение прибыли, при этом игнорируются. Результатом сложившейся ситуации является правовая неопределенность во многих частных вопросах уплаты налога на прибыль некоммерческими организациями.

Предлагаемое дополнение позволит более точно в целях налогообложения определить, что является, а что не является доходами от предпринимательской деятельности некоммерческих организаций. Это, в свою очередь, снимет ряд проблем, связанных с уплатой налога на прибыль некоммерческими организациями. Например, предлагается отнести к целевым поступлениям выплаты некоммерческим организациям на осуществление их уставной деятельности (не связанной с предпринимательством), произведенные хозяйственными организациями, уставной капитал которых состоит полностью из вкладов этих НПО. Смягчить дискриминационный характер налогообложения НПО, кроме этого, поможет и такое дополнение, как нормативное определение гранта (безвозмездность, целевой характер, конкурсное распределение).

Проект Закона "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О налоге на имущество предприятий" позволит упорядочить предоставление льгот и поставить все НПО в относительно равные условия по оплате налога на имущество, поскольку значительное число ныне существующих льгот по данному налогу для НПО создает в целом несправедливую и нерациональную ситуацию. Сегодня часть некоммерческих организаций освобождена от этого налога без всяких условий, другая часть НПО освобождается от налога лишь на определенные виды имущества или при определенных условиях, а третья - не освобождены вовсе, было бы справедливо не облагать налогом имущество всех некоммерческих организаций, если оно используется ими исключительно для осуществления уставных целей и не связано с предпринимательской деятельностью.

Проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц" призван решить ряд существующих проблем с уплатой подоходного налога, возникающих у некоммерческих, особенно благотворительных организаций. Нерешенность этих проблем свидетельствует о явной налоговой дискриминации НПО и мешает нормальному развитию их некоммерческой, в особенности благотворительной деятельности. Вносимые поправки позволят ликвидировать несправедливость в налогообложении физических лиц, получающих помощь в виде благотворительности. Например, предлагается не включать в налогооблагаемую базу для начисления подоходного дохода сумму материальной помощи, полученной от благотворительных организаций (как российских, так и иностранных). Так же, как это предусмотрено при получении аналогичной помощи от государства (в том числе иностранного) или других источников, в ситуациях, когда помощь оказывается пострадавшим от вооруженного конфликта, землетрясения или техногенной катастрофы, Или, например, предлагается установить одинаковый льготный налоговый режим в отношении грантов, а именно: гранты, полученные физическими лицами от российских благотворительных организаций не должны облагаться подоходным налогом, так же как полученные и от иностранных благотворительных организаций.

И, наконец, проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бухгалтерском учете", внесенные изменения и дополнения нацелены на упорядочение бухгалтерского учета и отчетности в НПО с тем, чтобы максимально отразить специфику их деятельности и сделать прозрачными доходы и расходы этих организаций. Для этого предлагается, во-первых, предусмотреть для некоммерческих организаций особую систему учета, во-вторых, ввести для всех НПО, а не только для общественных объединений упрощенную форму отчетности о целевом использовании средств при условии неосуществления ими предпринимательской деятельности.

Предложенный пакет законопроектов был рассмотрен на парламентских слушаниях в Госдуме 21 марта 2000 г. По итогам слушаний было рекомендовано доработать предложенные законопроекты. При комитете по делам общественных объединений и религиозных организаций была создана специальная рабочая группа, в которую вошли специалисты из ряда неправительственных организаций. В соответствии с регламентом Госдумы налоговые законы были представлены в виде поправок ко второй части Налогового кодекса и рассматриваются в настоящее время в соответствии с планом законопроектных работ. Закон "О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями" готовится к первому чтению на осень 2000 г.

Таковы результаты активности некоммерческого сектора. И хотя сделанного явно недостаточно, главное произошло: некоммерческий сектор заявил о себе. Теперь важно, чтобы его голос был услышан.

Уже сейчас российские некоммерческие организации готовы предоставить в качестве альтернативы закону об НКО некие правила самоорганизации. Своеобразная хартия гражданского общества должна не только сформулировать общие принципы деятельности так называемого "третьего сектора" в России, но и предоставить НКО платформу для единения и коллективного взаимодействия с властью. Преодолеть раздробленность некоммерческого сектора намереваются участники проекта «НКО - координаты». «Это первая общенациональная инициатива российского некоммерческого сектора в области саморегулирования и повышения прозрачности своей деятельности", - заявила журналистам Елена Тополева, директор Агентства социальной информации, по чьей инициативе и была начата разработка основных принципов деятельности российских НКО. По словам Тополевой, предложение создать некий документ, который определял бы базовые нормы деятельности некоммерческих структур, возникло полтора года назад, причем его высказали сразу несколько организаций из различных регионов. Непосредственным толчком послужили поправки в закон о НКО, заставившие "третий сектор" задуматься о том, как сообща донести свою точку зрения до власти. В обсуждении проекта "НКО - координаты" приняло участие не менее 660 некоммерческих организаций из 20 регионов России.

Частный охранный бизнес давно уже превратился в отдельный сектор экономики, в котором, по оценкам МВД, трудятся около 1 миллиона человек. Ряд депутатов Государственной Думы, члены Общественной палаты Российской Федерации, представители правоохранительных органов и охранного сообщества из 60 регионов страны предложили создать некоммерческое партнерство негосударственных структур безопасности, одним из учредителей которого будет Торгово-промышленная палата России, - поделился планами Виктор Иванов.

Даже предприниматели предлагают принять поправки к Закону «О некоммерческих организациях», касающиеся поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, можно сказать, что за последние годы произошли серьезные изменения законодательства в сфере НКО, но эксперты Общественной палаты считают, что оно во многом недоработано и третий сектор страдает от внутренних противоречий в законах. 22.01.2008 в Москве на Гражданском форуме обсуждали доклад Общественной палаты РФ о состоянии общества. Согласно ему взаимодействие гражданского общества и государства улучшилось за счет создания региональных общественных палат и общественных советов при министерствах и других органах власти. В общественных организациях состоит лишь 1% взрослого населения страны. Но в этом некоммерческом «третьем секторе экономики» занято вдвое больше народа, чем в бизнесе. На конференции в Госуниверситете, посвященной вопросам экономики, ректор вуза и член Общественной палаты Ярослав Кузьминов представил некоторые результаты мониторинга "третьего сектора", проведенного Центром фундаментальных исследований ГУ-ВШЭ при поддержке "Левада-Центра" и социологических исследовательских групп РОМИР и ЦИРКОН. Результаты исследования показали, что в сравнении с прошлым годом отмечен "отрицательный рост" числа НКО чуть более чем на один процент. По данным на февраль прошлого года, совокупный бюджет российских НКО составил 10 млрд долл. (для сравнения: ВВП России в 2007 году - 1,2 трлн долл.). Так что это не очень много, особенно в сравнении с Нидерландами, где около 15% валового внутреннего продукта проходит через некоммерческие структуры. Уход из России иностранных грантодателей ударил по доходам "третьего сектора" (потеря из-за около 300-400 млн долл.). В целом же по показателям финансовой поддержки и вовлеченности граждан в НКО Россия попадает в ту же группу, что и страны Юго-Восточной Европы. Хотя в абсолютном исчислении членов неправительственных структур не так уж и мало - 10-12 млн. человек, что более чем в два раза превышает количество граждан, занимающихся бизнесом.

Таким образом, по оценкам ведущих российских экономистов следующий президентский цикл станет решающим для России: страну ждет либо турецкий вариант развития, либо движение в сторону некоммерческого капитализма. Как считает директор Института экономики РАН Руслан Гринберг, если инерционный сценарий развития России сохранится, то через 5-6 лет остатки советского научно-технического потенциала умрут. "Судя по всему, в 2008 году, если ничего экстраординарного не произойдет, то такие же положительные тенденции в статистике сохранятся", - отметил он. «Поскольку в этом завершающем цикл году у нас главной тенденцией было создание госкорпораций, которые имеют юридическую форму некоммерческой организации, то я это расцениваю как переход к исторически новому некоммерческому капитализму, - отмечает также руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. - То есть рынка у нас становится все меньше и меньше, поэтому мне кажется, что тенденция, если ее не изменить, состоит в том, что наш рост будет затухать, и экономика не будет уходить от сырьевой модели".

Выводы: Представление о сущности некоммерческих организаций в настоящее время подвержено тщательному пересмотру. По количеству НКО Россия практически догнала западные страны, однако значительная часть организаций пассивны.

В последние годы постоянно происходит изменение законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций. Наиболее важным из которых оказалось принятие закона об НКО и закона о целевом капитале. Также Минэкономразвития и торговли осуществило проект Федерального Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Можно подчеркнуть, что за последние годы произошли серьезные изменения законодательства в сфере НКО, но они все еще во многом недоработанным. Таким образом, по оценкам ведущих российских экономистов следующий президентский цикл станет решающим для России: страну ждет либо турецкий вариант развития, либо движение в сторону некоммерческого капитализма.

Глава 3 Проблемы дальнейшего развития некоммерческого сектора экономики

1. Проблемы сотрудничества с властью

Основной проблемой, мешающей сотрудничеству третьего сектора с властью, как мне кажется, является взаимное недоверие. Когда оно исчезает, то результатом сотрудничества становятся осуществленные совместно социально-значимые проекты. Для примера можно привести взаимодействие с властью таких организаций, как "Союз промышленников", "Союз предпринимателей", "Культура без границ", которые имеют авторитет и с мнением которых считаются. И таких организаций уже много. Для того, чтобы сотрудничество было взаимовыгодным, необходимо решать проблему недоверия - и в этом направлении нужно идти обеим сторонам.

. В России сложившийся менталитет и общественное устройство направлено на высокую зависимость граждан и общества от чиновничьих властных структур. Поэтому успех любого проекта, проводимого общественной организацией, хотим мы этого или не хотим, во многом зависит от поддержки государственных и муниципальных структур.

Еще одним мостиком установления связи общественных организаций и власти являются выборы в органы государственной власти. Возможность общественной организации поддержать программу того или иного кандидата на выборах позволяет ей реализовать свою уставную деятельность. Однако, новый закон 2001 года "О политических партиях" делает "шаг назад" по этому вектору движения. А именно, четко отделены от общественных организаций политические партии, которые и будут основными общественными структурами, участвующими в выборах. Представителей 3-го сектора дистанцируют от выборов и, тем самым, этот мостик взаимодействия с властью уменьшится.

Одним, из каналов взаимодействия органов представительной власти и организаций 3-го сектора являются такие мероприятия, как "парламентские (депутатские)" слушания. Нам приходилось многократно участвовать в парламентских слушаниях, а также в депутатских слушаниях Краевого Совета. Помню парламентские слушания в последнем Верховном Совете и 1-й Госдуме. В них на равных участвовали депутаты (которые, кстати, в основном добивались депутатского мандата не с помощью денег, а с помощью общественных структур), чиновники министерств, коммерческие структуры и представители общественных организаций. Причем голос общественных организаций звучал решающе. По нашему разделу "Защита прав пациентов" тогда были приняты основополагающие общественно значимые Законы "Об основах законодательства об охране здоровья граждан", "О психиатрической помощи", "О медицинском страховании", "Гражданский кодекс". Трибуна была доступна всем. Однако, начиная уже со 2-й Думы (с 1996 г.) стало заметно подавляющее влияние на подобных слушаниях чиновников госструктур и коммерческих структур, отстаивающих свои финансовые интересы.

Одним из путей усиления давления 3-го сектора на властные структуры, на наш взгляд, является ПОЛИТИЗАЦИЯ деятельности общественной организации. Мы в своей деятельности используем, прежде всего, политический потенциал "Союза правых сил". Именно через политическую партию мы имеем выход на фракцию в Госдуме, именно имя СПС обеспечивает то, что ни одно наше предложение не остается без ответа со стороны чиновников краевых властей. Этому способствует и использование партийных СМИ. Подобная политизация неизбежна при рассмотрении взаимодействия власти и 3-го сектора, ибо ВЛАСТЬ - это и есть выражение политических процессов. И как бы кто ни подчеркивал свою "деполитизированность", при взаимодействии с властью он неизбежно вынужден становиться политиком.

Таким образом, рассматривая проблемы взаимодействия 3-го сектора с органами государственной и муниципальной власти, можно сделать вывод, что любая общественная организация, взаимодействуя с властью, вынуждена политизироваться. В свою очередь, обратившись в сторону общества, любая организация 3-го сектора вновь становится как бы не политизированной, общественной.

На наш взгляд, опыт последнего десятилетия показал, что диалог между 3-м сектором и властью минуя политические организации малопродуктивен. И поэтому эта цепочка должна строиться не по схеме: "Организация 3-го сектора - Власть", а по схеме: Организация 3-го сектора - Политические партии - Власть. Причем, как общественная организация мы вынуждены искать поддержки своих идей у нескольких партий, тогда наш ресурс влияния шире.

Государственные и муниципальные органы могут конструктивно взаимодействовать с третьим сектором при помощи диалога при обсуждении проблем общества, в котором власть должна не только говорить, но и слышать представителей третьего сектора. Кроме того, власть должна давать заказы некоммерческим организациям по социологическому исследованию каких-либо вопросов, проведению независимых экспертиз проектов нормативных документов, привлекать специалистов третьего сектора для разработки нормативных документов на условиях возмездного оказания услуг.

Представители государственных и муниципальных органов порой пытаются взаимодействовать с организациями некоммерческого сектора путем давления на них своими властными полномочиями, желая, чтобы выполнялась всегда их воля. В таких ситуациях не всегда поступки власти соизмеряются нормами права, но тем не менее представители власти не оставляют намерения "прогнуть под себя" некоммерческую организацию. Принципиальная и последовательная позиция и действия лидера или членов некоммерческой организации реальный путь решения существующей проблемы. Однако такой путь решения проблем очень длительный, требующих больших усилий.

К сожалению, приходится признать, что и теперь имеют место факты непонимания проблем общественных организаций чиновниками. Непросто строятся отношения с государством: многие государственные служащие с недоверием относятся к перспективе партнерства с НКО. Причин тому много, но наиболее важной, на наш взгляд, является незнание механизмов работы НКО, потенциала, ресурсов и возможностей даже небольшой некоммерческой организации. Видимо, было бы эффективным возродить проведение Фестивалей некоммерческих организаций, в ходе которых государственные структуры могли бы лучше узнать о деятельности НКО. В формате подобных мероприятий потенциальные партнеры могли бы участвовать в совместном социальном проектировании, поиске путей корректировки ситуации социальной эксклюзии.

Как отличить "зерна от плевел" - это, наверное, самый простой и самый сложный вопрос. Легче всего на него ответить так - по делам организации. Однако, можно раздавать шприцы наркоманам и считать, что ты очень много сделал для общества в борьбе со СПИДом, а можно заниматься долгой и где-то нудной работой по разъяснению всей опасности наркомании и СПИДа, идти в школы, ВУЗы и другие учебные заведения, работать со взрослой аудиторией. Если в первом случае легко сосчитать, сколько шприцев было роздано, то во втором - результат работы может проявиться через десятки лет. И, все же, оценить деятельность той или иной организации можно по тому резонансу, который она получает в обществе, в СМИ, по тому, как на нее реагируют другие общественные организации, органы государственной власти. Всем известно, что в свое время во властных структурах сформировалось отрицательное отношение к некоммерческим, негосударственным организациям и как результат - негативные для НКО изменения в налоговом законодательстве. Во многом это - вина самих НКО, многие из которых были созданы для зарабатывания денег, а не для решения общественных проблем. Это негативное отношение со стороны государства может быть нейтрализовано только активной деятельностью организаций "третьего сектора", координацией своей работы, и наш круглый стол может способствовать решению этой задачи. Возможно, и Гражданский форум нацелен на это.

В противовес широко распространенному среди многих наблюдателей мнению, помощь государственных органов, по-видимому, занимает значительное место в финансировании российских НОО. Согласно исследованию ФБП, московские НОО получают приблизительно 30% своего финансирования из правительственных источников. В Санкт-Петербурге эта цифра колеблется между 15 и 20%. В настоящее время государственная поддержка поступает в различных формах, включающих, например, финансирование проектов, использование офисных помещений бесплатно или за сниженную цену, налоговые льготы, консультирование, помощь в организации различных мероприятий и т.д. Однако государственные расходы на НОО не являются хорошо организованной и предсказуемой деятельностью. Так, при обсуждении вопросов государственного финансирования НОО довольно часто обвиняют правительство в неясном и произвольном распределении средств

Создается впечатление неконтролируемой системы распределения, отчасти связанное с недостатком юридической ясности в этом вопросе. Хотя новый федеральный закон о “добровольных ассоциациях”, который был принят в 1995 г., содержит постановления о правительственной помощи в первое время, этим постановлениям до сих пор не хватает конкретизации и инструкций по их применению. Это также относится и к § 17 этого закона, представляющему особый интерес, поскольку он предоставляет государственным властям две возможности. Это два достаточно различных подхода к финансированию некоммерческого общественного сектора: гранты и так называемые социальные контракты. Если в первом случае НОО занимается разработкой проектов социального обеспечения, для выполнения которых они могут обратиться к государственным структурам, то во втором случае правительство само берет на себя формулирование особых задач и программ и затем подыскивает для них исполнителей. Эта договорная модель включает НОО в систему, схожую с рыночной, где они должны соревноваться с другими -- правительственными, неправительственными и коммерческими организациями, потенциально оказывающими социальные услуги. Как будет показано ниже, кажется, что сегодня многие российские НОО считают договорную идею наиболее многообещающим путем стабильного развития в будущем.