Некоммерческий сектор в переходной экономике

Пожертвования из частной экономики

В отношении вложений отечественного делового мира, т.е. предприятий и банков, можно сделать два несколько противоречивых замечания: с одной стороны, их помощь составляет значительную долю доходов НОО. Согласно ФБП, более чем половина (54%) опрошенных получает или получала помощь, предоставленную российской частной экономикой. В Санкт-Петербурге эта цифра достигает 48%. Вложения составляют здесь примерно 19% среднего дохода всех НОО сектора социального обеспечения. Но, с другой стороны, нельзя говорить о хорошо развитом и стабильном “рынке спонсоров”, известном по западным странам. Наоборот, средства из бизнеса тяготеют к тому, чтобы стать одноразовым, единовременным вложением. Они редко представляют собой часть политики компании и также не могут рассматриваться как соответствующая рыночная технология. Коммерческая благотворительность часто является спонтанным решением директора компании. А учитывая широко распространенное недоверие к налоговой инспекции, они редко бывают мотивированы возможностью получения налоговых льгот (несмотря на то, что соответствующие законы обеспечивают такие льготы). Кроме этого, вложения не всегда поступают наличными. Многие спонсоры предпочитают оплачивать издержки организаций, покупать оборудование, предлагать бесплатные услуги и т.д. Непосредственный личностный и неорганизованный характер вложений частной экономики подчеркивается и тем обстоятельством, что до сегодняшнего дня в России существовало только несколько местных корпоративных фондов. Общее число частных деловых фондов, которые реально функционируют, по оценкам не превышает 20. Более того, фондам часто не предоставлена политика свободной конкуренции, а, следовательно, их вклады в некоммерческий сектор ограничены. В конечном итоге, можно заключить, что ранее упомянутый недостаток доверия к специальным благотворительным организациям также является значительным препятствием для развития жизнеспособного и прозрачного рынка спонсоров. Как было показано в исследовании “Бизнес и благотворительность в России”, проведенном летом I994 г. московской НОО по исследованию политических и правовых процессов “Interlegal”, российские благотворительные организации сегодня серьезно дискредитированы в глазах общественности и потенциальных спонсоров [11]. Сопротивление организованной благотворительности среди представителей российского бизнеса ярко выражено в следующем утверждении одного из респондентов:

“Мы предпочитаем не иметь дела с благотворительными организациями, поскольку они в действительности являются посредническими органами. За их счет живет их собственный управленческий персонал. Поэтому наши вложения в благотворительность сокращаются, а это нас не устраивает” [11].

Зарубежное финансирование и помощь

Степень, в которой российские НОО полагаются на иностранные источники, часто считается показателем зависимости или автономии некоммерческого общественного сектора. На самом деле, если верить статистике, российские НОО представляются относительно независимыми от иностранных грантодателей, учитывая, что в среднем НОО получают от 10 до 14% своего дохода от зарубежных спонсоров. Но по сравнению с двумя другими источниками дохода зарубежную помощь, возможно, сложнее всего выразить в цифрах. Так, со временем мы видим, что иностранные службы-доноры меняют формы своей деятельности. В начале 1990-х годов зарубежная помощь выражалась в основном в виде временных акций, обеспечивающих отечественные НОО множеством гуманитарных товаров. Но сегодня стиль сотрудничества изменился. Первая помощь все больше и больше сменяется прямыми рабочими отношениями и совместными проектами западных и российских НОО. Развитию таких отношений способствовал значительный приток иностранных фондов и НОО, которые направили своих представителей в некоторые российские города с целью поддержки местного некоммерческого общественного сектора. Такие центры поддержки служат не только своеобразными “биржами”, которые сводят российские НОО с грантодателями, но и предлагают широкий спектр консультационных услуг, когда специалисты (нередко зарубежные) информируют представителей отечественных НОО по основным вопросам техники некоммерческой общественной деятельности, таким, как сбор средств, юридические условия, налоговые льготы, техника управления и т.д. В этом процессе иностранные партнеры российских НОО выступают в роли не просто советников или грантодателей -- предлагают готовые модели или проекты, из которых местные НОО могут почерпнуть основные теории, понятия и терминологию для того, чтобы определить свои собственные задачи и роли.

Современная международная практика свидетельствует о различных формах диалога между новым негосударственным и традиционными секторами. Однако во всех случаях говорить о завершенности или даже о стабильности сложившихся отношений рано. В русле общих проблем развиваются отношения между властью и некоммерческим сектором и в России.

Низкая активность российского некоммерческого сектора на рынке труда непосредственно связана с его скудным финансированием. Вопросы финансового обеспечения основной деятельности в последние два года только обострились. Дело в том, что в отличие от зарубежных НПО, активно поддерживаемых национальными правительствами, бюджеты российских некоммерческих организаций, несмотря на многообразие потенциальных источников доходов, в реальности минимум на 3/5 формировались за счет частных пожертвований (см. "Третий сектор в России", №2(37), март 1999 г.). При этом значительная часть некоммерческих структур, в силу специфики основной деятельности, вообще могла рассчитывать только на пожертвования, например, правозащитные, экологические, ряд досуговых объединений. После августовского кризиса 1998 г. этот источник поступлений существенно обмелел, впрочем, как и государственная поддержка некоммерческого сектора. Например, в бюджете Москвы в 1998 г. на оплату услуг некоммерческих организаций было выделено лишь 2,7 млн. рублей. Для того чтобы выжить, многим из них пришлось увеличить объемы коммерческой деятельности, и результаты не замедлили сказаться - НКО попали под пристальное внимание налоговых органов.

Таким образом, отдавая должное определенным достижениям некоммерческого сектора, особенно в решении социальных проблем общества, приходится констатировать, что в настоящее время он работает в условиях сокращающегося финансирования, ограниченных человеческих ресурсов, скудной материальной базы, иначе говоря - на износ. Сложившееся положение в первую очередь связано с тем, что эта сфера по-прежнему не воспринимается как необходимая, неотъемлемая часть экономической системы демократического общества. Роль неправительственных НКО недооценивается ни государством, ни населением, хотя их деятельность может быть весьма эффективной. Так, в 1998 г. некоммерческие организации Санкт-Петербурга и области привлекли в социальную сферу более 20 млн. долларов из внебюджетных источников, в Краснодарском крае - около 14 млн.1 По существующим экспертным оценкам, огромный потенциал некоммерческого сектора реализуется сегодня в лучшем случае на 10-15%.(*)

стали проявляться и такие проблемы как:

- разрыв во взаимодействии центра и регионов;

- "аэрофлотовский железный занавес", когда стало невозможно собираться на очные встречи и семинары;

- попытки обуздания общественных инициатив со стороны политических и политизированных объединений;

- неравномерная развитость и обеспеченность наших разнопрофильных организаций;

- методическая и технологическая недооснащенность действующих Центров поддержки некоммерческих организаций и их недостаточность;

- труднодоступность проработанных и оправдавших себя в российских условиях методик и технологий обучения;

- малочисленность и "мозаичность" тренерского корпуса для некоммерческих организаций;

- доминирование в обучении для некоммерческих организаций теорий и заимствований из зарубежного опыта, которые часто не отвечают нашим реальным нуждам.

Некоммерческий сектор в России сегодня считается небольшим по объему и не очень значимым, особенно в сравнении с национальными проектами. Однако у него достаточно проблем, и ими надо заниматься. Так считают, в частности, в Государственном университете - Высшей школе экономики, где на днях прошла международная конференция "Некоммерческий сектор: экономика, право и управление". Была организована презентация научных исследований, и состоялся обмен идеями между российскими и зарубежными специалистами. Так как некоммерческий сектор считается основой становления институтов гражданского общества, его проблемы в числе других находятся под пристальным вниманием Общественной палаты. В частности, ими занимается Комиссия по вопросам интеллектуального потенциала нации, которую возглавляет Я.Кузьминов.

Одной из основных проблем функционирования некоммерческого сектора является отсутствие специалистов. Для решения этого вопроса в Москве была создана школа менеджмента НКО. Школа является первой в России образовательной программой, готовящей специалистов по управлению некоммерческими организациями. Школа работает на рынке образовательных услуг с 2005 года, предоставляя специалистам из некоммерческого сектора возможность сделать профессиональную карьеру и получить очень редкую и очень востребованную в современном обществе специальность. Учебные программы Московской школы менеджмента позволяют слушателям получать систематическое образование в различных областях менеджмента, маркетинга, PR, HR и фандрайзинга. Каждый курс Школы базируется на лучших программах обучения менеджменту, разработанных ГУ-ВШЭ, и на зарубежном опыте образования в некоммерческой сфере, адаптированном с учетом потребностей и проблем российских НКО. Значительное место отводится прикладным аспектам деятельности НКО - слушатели сразу учатся применять полученные знания на практике.

Роль некоммерческого сектора в экономике России возрастает: сегодня в стране насчитывается более 500 тысяч различных некоммерческих организаций. Однако, руководители НКО, в отличие от менеджеров коммерческих и государственных структур, не имели возможность получить академическую профессиональную подготовку из-за отсутствия в России соответствующих образовательных программ. Поэтому деятельность Московской школы менеджмента НКО является не только новой вехой в области отечественного образования, но и значительным шагом на пути России к достойному место в мировой экономике.

Другой важной проблемой некоммерческого сектора является непрозрачность его деятельности. Часто именно это отталкивает компании от инвестиций в него. По мнению экспертов, с помощью нового Закона от 30.12.2006 № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования капитала некоммерческих организаций» следить за вложениями в социальную сферу станет легче. "В Законе достаточно серьезно прописан инструмент, способствующий прозрачности деятельности некоммерческих общественных организаций - собственников целевого капитала. Жертвователь всегда может получить информацию о том, на что пошли его средства", - отмечает представитель Общественной палаты России Светлана Рубашкина. Председатель Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин также полагает, что это действенный механизм, которого давно ждет бизнес. Необходимость такого шага назрела давно: наше законодательство превратило благотворительность в России в обременительное дело:

Действующий Налоговый кодекс предусматривает фактически двойное налогообложение благотворительных пожертвований. Сначала налогом на прибыль облагают доходы жертвователя, а потом налог на прибыль или доходы платит получатель средств, даже если речь идет о благотворительной организации;

развитие "рынка" благотворительности в России тормозится относительной безответственностью получателя пожертвований. О том, насколько целесообразно, а главное - эффективно потрачены полученные деньги, благотворительная организация не обязана отчитываться перед жертвователем.

И Закон об эндаументе обещает снять большую часть накопившихся в сфере благотворительности проблем.

Также существуют серьезные проблемы и пробелы в области нормативного регулирования бухгалтерского учета НКО. Все положения по бухгалтерскому учету разработаны для коммерческих организаций и, соответственно не подходят для некоммерческих. Выбранные бухгалтером НКО способы ведения учета должны отвечать общепринятым правилам и максимально точно отражать уставную и предпринимательскую деятельность организаций, предоставляя полную, объективную и достоверную информацию об их деятельности. Известно, что учетная политика формируется путем индивидуального выбора способов ведения бухгалтерского учета. Ввиду того, что для НКО они не установлены стандартами, организация имеет право самостоятельно разрабатывать соответствующие элементы, руководствуясь требованиями законодательства и нормативных актов. Однако проблема заключается именно в том, что специальные нормативные акты для данных организаций отсутствуют в принципе. Также не всегда получается "подогнать" имеющиеся положения под специфику деятельности НКО. Назрела объективная необходимость в реформировании российского бухгалтерского учета в целом и НКО в частности. За рубежом уже применяется иной подход к решению построения системы бухгалтерского учета в НКО. Примером тому может послужить Швейцария, которая имеет развитый некоммерческий сектор экономики.

Также существует проблема привлечения интеллектуальных ресурсов профессиональных исследователей для повышения эффективности деятельности НКО. По мнению первого проректора ГУ-ВШЭ Л.Н. Якобсона, именно гражданская активность формирует реальный спрос на социальную политику, поэтому важно, чтобы из области жалоб такая активность переходила в конкретные сигналы со стороны общества о том, какие действия государства отвечают тем или иным запросам граждан, причем, на всех уровнях публичной власти. Директор научных программ Независимого института социальной политики Л.Н. Овчарова подчеркнула, что, участвуя в предоставлении социальных услуг, НКО выходят на конкурентный, а подчас монополизированный рынок, действовать на котором непросто даже зрелым и опытным игрокам. Кроме того, существует проблема стандартизации социальных услуг, "понимания, что такое социальная услуга и каким должен быть продукт, который можно легко трансформировать в социальную услугу".

Еще одной важной проблемой функционирования некоммерческого сектора является проблема повышения эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых в образовательную сферу. В настоящий момент дополнительную остроту приобретают следующие проблемы:

Во-первых, это нерешенность проблемы межбюджетных отношений, прежде всего - отсутствие эффективных механизмов целевого использования федеральных трансфертов, направляемых регионам на нужды образования.

Во-вторых, это установка на сохранение качества образования и приложение максимальных усилий для дальнейшего его повышения.

Еще одна проблема - существование так называемой "государственной агрессии" против некоммерческих организаций. «Государство видит в лице независимых НКО (в первую очередь правозащитного толка) опасность для собственной власти и старается осложнить их деятельность или даже их закрыть», - заявил президент Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия" Александр Сунгуров. Такая тенденция, по его словам, проявилась после серии "цветных революций" в странах СНГ. "Отрицательную роль сыграл и уход из России большинства зарубежных грантодающих организаций. Финансирование из международных фондов трактуется представителями государства как превращение НПО в "агента иностранного влияния", - добавил эксперт, являющийся также членом совета при президенте по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.

Следующая проблема - неэффективность деятельности самого третьего сектора, связанная с тем, что государство далеко не всегда учитывает мнение представителей некоммерческого сектора. В западных странах чиновники и представители некоммерческого сектора ведут консультации по разным вопросам и находят решения, которые устраивают как одних, так и других. В России количество общественных советов очень велико, но по-настоящему деятельными, по оценкам экспертов, являются лишь советы, созданные при самых нижних этажах власти - муниципалитетах, которые сами ближе к реальным проблемам людей. Чем выше по вертикали - тем хуже выстраиваются горизонтальные связи. Например, если в некоторых комитетах Госдумы мнение представителей некоммерческого сектора еще учитывают, то все четыре совета при председателе парламента не имеют абсолютно никакого политического веса. Кроме того, к сожалению, значительную часть общественников удовлетворяет сам факт членства в совете. Но советы могут работать и более результативно. Но для этого, во-первых, в состав совета должны входить люди, которые не будут бояться занимать позицию, отличную от ведомственной. Во-вторых, нужно уточнить их правовой статус. «В частности, если предложения, которые вносит совет, не учитывает то министерство, при котором он функционирует, в этом случае общественники должны иметь право вынести их на совет при другом ведомстве, сыграть на противоречиях госструктур в пользу общества», - считает президент Фонда поддержки законодательных инициатив, член Общественной палаты Григорий Томчин. И, в-третьих, подходы, которые предлагают общественники, должны быть нестандартными. Так в конце прошлого года появилась Ассоциация воспитательных колоний, которая сегодня изучает возможности каждой колонии для создания реабилитационных центров за колючей проволокой.

Следующая проблема связана с неэффективностью функционирования некоммерческого сектора государственной собственности - публичной собственностью. Это различные системы инфраструктуры, энергосистемы, транспортные системы, коммуникации, аэропорты, авиационные компании. Государственная собственность в сфере образования, национальной культуры - памятники, заповедники, национальные музеи, библиотеки и так далее. У нее эффективность ниже, чем у частной. С точки зрения рентабельности. Но только надо восстановить логику. Государственная собственность должна найти в этом публичном секторе место там, куда невыгодно частным предпринимателям вкладывать деньги. Эти объекты не приносят прибыль, во всяком случае, высокую. Окупаемость долгая. Поэтому их отдают государству. Пусть оно занимается этим делом. Но она неэффективна не потому, что она государственная, а наоборот, она государственная, потому что она неэффективная. Потому что она передана ему для выполнения неких общих важных функций. Что же касается ее эффективности в коммерческом плане, то она раскрывается опосредованно - через бесплатные услуги в образовании, повышении квалификации кадров, через дешевые тарифы на транспорт и электроэнергию, повышая конкурентоспособность отечественных компаний.

Также существуют проблемы функционирования некоммерческого сектора в культурной сфере, в которой доля НКО должна значительно увеличиться по сравнению с другими сферами общественной жизни. Для решения проблем в сфере культуры и искусства необходима как минимум «охранительная» политика, рост бюджетных ассигнований на реставрацию и поддержание традиций, протекционизм в сфере массовых коммуникаций и культурных индустрий. Результат - реальная стабилизация, закрепление на постиндустриальной фазе развития общества. А так же поддержка творчества, расширение зоны культурного обслуживания населения и соответствующее увеличение бюджетного финансирования, экономическое и законодательное стимулирование развития новых технологий. А как результат - переход к информационному обществу, постепенное продвижение к нынешнему уровню развитых стран. В конечном итоге сфера культуры и массовых коммуникаций должна стать приоритетной для государственной политики. Экспоненциальный рост некоммерческого сектора в культуре за счет многоканального финансирования, экономическое и законодательное стимулирование конкурентоспособности отечественной культурной индустрии, увеличение удельного веса отечественной культуры (в самых разных формах) в глобальной массовой культуре. Результат - переход к обществу знаний (трансформационному обществу) будущего. Разлогов К. Чем больше рынка, тем больше господдержки // Время новостей. - 2004. - № 235.

Существует проблема функционирования госкорпораций, состоящая в том, что каждая госкорпорация действует по собственному закону, вне рамок Бюджетного кодекса. И как только деньги из казны передаются в такую структуру, они становятся ее собственностью. В то же время и прямых препятствий для контроля тоже нет. Несмотря на то, что по родовому понятию госкорпорации относятся скорее к некоммерческим организациям, по сути они являются государственными: в их наблюдательные советы входят чиновники, они решают государственные задачи. Кроме того, некоторые корпорации пользуются налоговыми льготами, а впоследствии будут получать деньги из казны по линии федеральных целевых программ. То есть должны быть подконтрольны аудиторам по закону о Счетной палате.

Тем не менее, для того, чтобы решить возникшую проблему, надо создать четкую, не допускающую различного толкования правовую базу. Правовой статус всех госкорпораций должен быть прописан не в отдельных законах, а в гражданском законодательстве.

Вывод: Функционирование третьего сектора связано с наличием ряда проблем для решения которых необходима как инициатива государства так и представителей третьего сектора.

Третий сектор, считаясь в России небольшим и не очень значимым, одной из основных проблем своего функционирования выдвигает отсутствие специалистов, для решения которой в Москве была создана школа менеджмента НКО. Другой важной проблемой некоммерческого сектора является непрозрачность его деятельности. Также назрела необходимость в реформировании российского бухучета в целом и в НКО в частности. Существует проблема привлечения интеллектуальных ресурсов профессиональных исследователей ля повышения деятельности НКО. Следующая проблема - неэффективность деятельности самого третьего сектора, связанная с тем, что государство далеко не всегда учитывает мнение представителей третьего сектора.

Выводы по главе

Представление о сущности некоммерческих организаций в настоящее время подвержено тщательному пересмотру.

Не смотря на постоянные изменения законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций (наиболее значительным оказалось принятие закона об НКО и закона о целевом капитале) эксперты Общественной палаты отмечают его недоработанность.

Функционирование третьего сектора связано с наличием ряда проблем, для решения которых необходима как инициатива государства, так и представителей третьего сектора.

Заключение