Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Теоретические аспекты управления жилищно-коммунальным хозяйством

1.1 Структура и особенности функционирования жилищно-коммунального хозяйства

1.2 Система управления жилищно-коммунальным хозяйством

1.3 Нормативно-правовые основы регулирования отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве

2. Анализ работы МУП ЖКХ «ЗАРЯ»

2.1 Общая характеристика МУП ЖКХ

2.2 Анализ объема и качества услуг ЖКХ

2.3 Анализ численности и движения кадров

2.4 Анализ затрат МУП ЖКХ

2.5 Анализ источников финансирования

3. Мероприятия и рекомендации по совершенствованию МУП ЖКХ «ЗАРЯ»

3.1 Разработка стратегии развития МУП ЖКХ

3.2 Применение пароструйных насосов

3.3 Установка предизолированных труб

3.4 Оснащение муниципального жилого фонда и организаций бюджетной сферы приборами учета

3.5 Обновление основных фондов предприятия

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение

жилищный коммунальный хозяйство муниципальный

Содержание современных процессов рыночного развития российской экономики обусловлено институциональными преобразованиями в важнейших инфраструктурных отраслях, в числе которых система жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) занимает особое место, образуя жизнеобеспечивающую основу муниципальных образований и реализуя социальные функции в процессе экономической деятельности своих хозяйствующих субъектов.

Сложившаяся ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве характеризуется преобладанием государственной и муниципальной форм собственности, высокой централизацией управления, необоснованной монополизацией и значительной дотационностью, что обусловливает низкую эффективность функционирования данной сферы, предопределяет необходимость и направления ее рыночной трансформации. Основной целью реформы ЖКХ является перевод данной сферы в режим самоокупаемости и самофинансирования с обеспечением социальной защиты малоимущих граждан.

Однако по истечении более полутора десятилетий рыночных преобразований в отрасли эти цели по-прежнему не достигнуты, а основным и наиболее значимым результатом развития отрасли явился рост тарифов в рамках решения задачи обеспечения 100-процентной оплаты населением затрат по оказанию услуг ЖКХ, решаемой при сохранении их невысокого качества, усилении монополизма хозяйствующих субъектов и низкой эффективности системы управления.

Развитие рынка ЖКХ, сопровождаемое формированием пакета соответствующих нормативно-правовых актов, предъявило определенные современные требования, как к производителям услуг, так и к потребителям. Реализация приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и требований Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» способствует развитию предпринимательской деятельности в ЖКХ, увеличению занятости населения в результате появления новых строительных организаций, организаций, оказывающих услуги по управлению многоквартирными домами, привлечению предприятий, способных инвестировать в коммунальную сферу, с одной стороны, и активизирует социальную политику государства по обеспечению жильем граждан, с другой.

Рынок ЖКЖ имеет существенную особенность: во-первых, потребителями его услуг являются все граждане независимо от их доходов и, во-вторых, отказаться от потребления ЖКУ не может ни один человек, так как они обеспечивают удовлетворение самых главных (для жизни и здоровья) физиологических потребностей (в пище, для приготовления которой необходимо газоснабжение; в воде; в жилище и т.п.). Поэтому услуги ЖКХ составляют жизненно-необходимый компонент рыночной экономики, обязывая и государство, и бизнес быть социально-ориентированными. Однако существенные проблемы возникают при поиске компромисса между социальной ориентацией и обеспечением достижения основного целевого ориентира предпринимательской деятельности производителей ЖКХ - прибыли. Это касается, прежде всего, предпринимательских императивов формирования тарифно-ценовой политики на услуги ЖКХ. Таким образом, вопросы управлением жилищно-коммунальным хозяйством требуют серьезной проработки, что обуславливает актуальность темы дипломного проекта.

Цель проекта - разработка мероприятий по совершенствованию предоставления жилищно-коммунальных услуг населению.

Поставленная цель потребовала решения следующих задач:

· Выявить основные тенденции развития жилищно-коммунального комплекса.

· Осуществить анализ состояния и проблем функционирования жилищно-коммунального хозяйства.

· Предложить направления развития сферы обслуживания жилищного фонда и системы управления объектами коммунальной инфраструктуры.

Объект исследования - система управления жилищно-коммунального сектора российской экономики, функционирующего в условиях формирующихся рыночных отношений и нацеленного на бесперебойное устойчивое функционирование комплекса и обеспечение высокого уровня оказания услуг потребителям - «МУП ЖКХ ЗАРЯ».

Предметом исследования выступают совокупность экономических отношений, возникающих в условиях реализации регулирующих воздействий по поводу повышения эффективности развития рынка жилищно-коммунальных услуг.

Теоретической и методологической основой дипломной работы явились новейшие научные работы в области экономики жилищно-коммунального хозяйства таких российских авторов как: Авдеев В.В., Баженов С.И., Грудцына Л.Ю. и других.

Нормативно-правовую базу составили Конституция РФ, федеральные и региональные нормативные акты в области реформирования жилищно-коммунального хозяйства и способствующие развитию предпринимательства в этой сфере.

1. Теоретические аспекты управления жилищно-коммунальным хозяйством

1.1 Структура и особенности функционирования жилищно-коммунального хозяйства

Жилищно-коммуналыная сфера является одной из основных отраслей муниципального хозяйства, от функционирования которой непосредственно зависит жизнедеятельность населения. Отрасль ЖКХ напрямую связана с повседневными интересами граждан и призвана обслуживать их материально-бытовые потребности в жилищно-коммунальных услугах.

Сегодня для обеспечения эффективной системы управления и обслуживания муниципального жилищного фонда в России решаются задачи по внедрению конкурентных отношений, развитию инициативы собственников жилья, озданию условий для управления многоквартирными домами. Развитию конкурентных отношений и частной инициативы в жилищно-коммунальном комплексе города в частности способствует сувеличение бюджетного финансирования в части обновления и реконструкции основных фондов. Храмцов А. Жилищно-коммунальное хозяиство Тюмени: состояние, проблемы и перспективы развития // Городское хозяйство. 2010, №4.

ЖКХ является важнейшим системообразующим компонентом организации хозяйственного комплекса современного поселения любого типа. От качества предоставляемых им услуг зависит здоровье и дееспособность населения, а также ритмичность работы всех предприятий муниципалитета.

В экономике России рынка коммунальных услуг до последнего времени не существовало. Введение Жилищного кодекса стало реальным толчком для функционирования разнообразных управляющих компаний в многоквартирных домах, то есть способствовало возникновению предпринимательства в жилищной сфере.

Система управления ЖКХ представляет собой единый механизм, каждый элемент которого выполняет предназначенную ему функцию, взаимосвязанную с функциями других элементов.

К структуре механизма управления в ЖКХ на муниципальном уровне можно отнести: Кузнецов И.А. К вопросу о структуре механизма муниципального управления в ЖКХ // Региональная экономика и управление. 2009, №1.

· формирование эффективных взаимосвязей в сфере ЖКХ между субъектами и объектами на уровне муниципалитета, а также понимание сущности экономических отношений участников в сфере ЖКХ сквозь призму взаимодействия и реализации экономических потребностей и интересов человека;

· определение принципов муниципального управления ЖКХ. К ним относят: принцип инициативы и самостоятельности; административной централизации; структурности и взаимосвязи; приоритетных задач и направлений; инвестиционной привлекательности; равной социальной защиты и справедливости; взаимного доверия и ответственности; инновации и модернизации; научности;

· определение специфики муниципального управления ЖКХ, базирующегося на количественных и качественных показателях;

· определение особенностей муниципального управления ЖКХ, которые формируются под воздействием факторов как эндогенного, так и экзогенного характера;

· определение методов муниципального управления ЖКХ. Общие: административно-распорядительные, экономические, социально-психологические, инновационные. Частные;

· формирование функции муниципального управления ЖКХ. Общие

функции можно представить как: планирование, организация, мотивации координация и контроль. К частным функциям можно отнести непосредственное согласованное управление конкретным предприятием, группой предприятий однородной направленности. Специфику частных функций определяет набор факторов: экономические, производственные, социальные, географические, демографические, экологические.

· формирование задач механизма муниципального управления ЖКХ. Общими из них являются: формирование стратегии и тактики управления объектами ЖКХ муниципалитета; внедрение новых форм и методов хозяйствования, совершенствование организации управления; развитие конкурентных отношений; управление обеспечением надлежащего состояния предприятий ЖКХ и эффективным предоставлением необходимого уровня и качества услуг населению; решение вопросов муниципального благоустройства и дорожного строительства; осуществление, в соответствии с законодательством, контроля над деятельностью системы ЖКХ муниципального образования.

Механизм управления - это проводник любых управленческих решений. От него всецело зависит результат экономического поведения конкретного человека, группы людей, организации, общества. Реформа такой сложной системы, как ЖКХ, не может быть успешно осуществлена без кардинальных изменений в системе управления жилищным фондом и его инфраструктурой. Механизм управления в ЖКХ во многом зависит от усиления роли местного самоуправления и широком вовлечении населения в процесс принятия решений.

Широкое использование системы делегированного управления в ЖКХ России приведет к модернизации и повышению эффективности использования объектов жизнеобеспечения населения, к экономии ресурсов, дальнейшему рефинансированию средств, направляемых на финансирование ЖКХ. После окончания действия договора-концессии муниципальные образования получают модернизированную инфраструктуру при уменьшении себестоимости поставляемых ресурсов и повышении качества услуг.

Качество функционирования жилищно-коммунального хозяйства, являющегося важнейшей сферой социальной структуры общества, способно создать благоприятную среду для реализации принципов социально-ориентированной рыночной экономики.

Но трансформация ЖКХ в направлении построения рыночной системы хозяйствования поставила ряд серьезных проблем перед системой государственного регулирования. Во-первых, изменился сам характер макроэкономического регулирования. Так, если в плановой экономике система экономического управления была нацелена на прямое вмешательство в ЖКХ, то современная система макрорегулирования направлена в основном на формирование благоприятного экономического климата путем косвенного воздействия на экономических агентов. Во-вторых, изменился набор макроэкономических инструментов, находящихся в распоряжении государственных органов управления. Нынешний этап представляет собой период освоения и овладения новыми рычагами экономического воздействия на систему жилищно-коммунального хозяйства.

Для решения указанных проблем Правительством РФ была разработана концепция реформирования ЖКХ на период до 2010 года. В концепции определены пути реформирования, демонополизации и развития конкурентной среды в жилищно-коммунальном комплексе, кроме того, направления государственного регулирования и контроля, совершенствование системы управления ЖКХ, стимулирование создания товариществ собственников жилья и реформирования систем финансирования ЖКХ и оплаты жилья и коммунальных услуг. Поскольку недофинансирование предприятий ЖКХ, отсутствие эффективных процедур формирования и изменения тарифов обуславливает низкое качество предоставления жилищно-коммунальных услуг и непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для инвесторов. Кроме того, необходима государственная поддержка инвестиций в модернизацию жилищно-коммунального комплекса, осуществление которой возможно по нескольким направлениям.

Первое направление связано со срочным привлечением федеральных бюджетных ресурсов международных кредитных организаций под гарантии субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для финансирования наиболее подготовленных и эффективных инвестиционных проектов в коммунальном секторе на конкурсной основе. Возможно софинансирование данных проектов со стороны региональных и местных бюджетов, а также коммунальных предприятий.

Второе направление включает создание финансовых механизмов минимизации рисков привлечения частных заемных и прямых инвестиций в жилищно-коммунальный сектор, в том числе, путем предоставления государственных или муниципальных гарантий кредиторам, создания системы рефинансирования кредитов за счет привлечения средств вторичных инвесторов. а также утверждения стандартов и процедур по обеспечению привлечения заемного финансирования. Фролов М.С. Коммуникации и делегирование полномочий в работе главного бухгалтера // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. 2011, №2.

Одним из ключевых направлений реформы является совершенствование системы управления. Преобладание в промышленных городах государственного жилищного фонда обусловило формирование многоуровневой, многозвенной системы управления с совмещенными функциями по владению, управлению и обслуживанию. Такая система вошла в противоречие с изменяющейся структурой собственности, рыночными механизмами. В концепции Правительства по реформированию жилищно-коммунального хозяйства предложена новая структура управления - служба заказчика. Классическая схема ее содержит три независимые структуры - собственника (муниципалитет), заказчика (служба заказчика) и подрядчика (ремонтно-эксплуатационные предприятия). Но, решая одни проблемы, эта новая управленческая структура создает другие: порождает еще больший монополизм; концентрация финансовых средств затрудняет их контроль; являясь муниципальным предприятием, служба заказчика тормозит развитие конкуренции; остаются совмещенными функции собственника и управления. Одним из решений этой проблемы стал Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года №115-ФЗ. Для многих отраслей Закон открывает новые возможности привлечения дополнительных инвестиций. Особенно востребованной концессионная деятельность будет в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Вступление в силу указанного закона позволит привлечь в жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство, развитие социальной сферы порядка 3 млрд. долларов год. Многие развитые страны и страны с переходной экономикой успешно привлекают инвестиции, используя договорные отношения - концессионные соглашения - между государством и частным инвестором. Как свидетельствуют статистические данные, ежегодно на основе концессионных механизмов в мировую экономику инвестируется более 80 миллиардов долларов.

В настоящее время в государственной и муниципальной собственности находится большое количество объектов недвижимости, которые не могут быть приватизированы, но вместе с тем нуждаются в постоянных и немалых денежных средствах. Передача муниципальной собственности в делегированное управление фирмам-операторам, должна осуществляться на конкурсной основе. Фирма-оператор, занимаясь на основе договора о делегированном управлении (концессии) с органами местного самоуправления комплексным обслуживанием населения, будет заинтересована в обеспечении бесперебойной работы и модернизации коммунальных систем. При этом оплата коммунальных услуг населением является самим источником возврата вложенных средств. Таким образом, приведение в действие механизма делегированного управления муниципальной собственностью способно привести к повышению качества и надежности коммунального обслуживания потребителей. Резко уменьшится объем средств, выделяемых на ликвидацию постоянных аварий на муниципальных инженерных сетях. Энергосбережение и действенный контроль объема потребления ресурсов также приведут к общему уменьшению затрат, так как замена устаревших инженерных сетей на более эффективные неминуемо приведет к снижению, причем значительному, себестоимости производства коммунальных услуг. Повысится качество системы управления коммунальными предприятиями, в итоге произойдет модернизация и реконструкция их основных фондов.

Широкое использование системы делегированного управления в коммунальном хозяйстве России приведет не только к модернизации и повышению эффективности использования объектов жизнеобеспечения населения, но и к прямой экономии ресурсов, дальнейшему рефинансированию средств, направляемых на финансирование коммунального хозяйства. После окончания действия договора на делегированное управление (концессии) муниципальные образования получают модернизированную инфраструктуру при уменьшении себестоимости поставляемых ресурсов и повышении качества услуг.

Основными преимуществами использования механизма делегированного управления в коммунальном хозяйстве для муниципалитетов и предприятий отрасли являются следующие: Авдеев В.В. Делегирование полномочий в ЖКХ // Реформа ЖКХ. 2009, №3.

· передача самых современных технологий и управленческих навыков, внедрение форм организации хозяйствования;

· переход в собственность муниципального образования, современного оборудования и производства после истечения сроков договоров;

· ограничение финансового участия соответствующих бюджетов в осуществлении проектов модернизации и развития предприятий;

· приток дополнительных инвестиций в регион или муниципальное образование;

· создание конкурентной среды в отрасли;

· создание дополнительной занятости и стимулирование экономической активности в регионе, так как часть средств, вкладываемых в проект, тратится на территории его реализации в виде приобретения необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.;

· развитие отечественного кадрового потенциала;

· возможность передачи в делегированное управление как предприятия в целом, так и отдельных объектов коммунальной инфраструктуры.

Основные стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса на основе привлечения частных инвестиций планируется реализовать в течение 2006-2010 гг. когда апробированы рыночные механизмы привлечения инвестиций в форме банковских кредитов и облигационных займов, а также реализован комплекс мер по снижению рисков кредитования этой сферы путем предоставления государственных и муниципальных гарантий. Возможность привлечения долгосрочных инвестиционных ресурсов определяется в значительной степени тем огромным потенциалом ресурсосбережения, которым обладает жилищно-коммунальный комплекс. Однако данные мероприятия могут быть в полной мере задействованы лишь при формировании внешних условий (обеспечении финансовой стабильности предприятий ЖКХ, формировании эффективного тарифного регулирования, условий для развития рыночных механизмов привлечения инвестиционных средств, установлении четких договорных отношений и т.д.). Без данных условий, по нашему мнению, невозможно будет кардинально решить проблему инвестирования жилищно-коммунального комплекса и обеспечить его устойчивое и эффективное развитие, направленное на предоставления качественных услуг.

Одна из важнейших особенностей жилищно-коммунального хозяйства состоит в том, что потребности в услугах этой отрасли есть всегда и везде. Поэтому современное состояние жилищно-коммунального хозяйства, с одной стороны, характеризуется непрерывным втягиванием и концентрацией в себе огромных ресурсов, с другой стороны, система управления этой сферой не способна рационально их использовать.

В этой связи усиливается значение научной постановки и развернутого исследования проблем формирования эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством с целью стабилизировать управленческие технологии рационального использования ресурсов с учетом особенностей рыночной экономики.

1.2 Система управления жилищно-коммунальным хозяйством

Жилищно-коммунальное хозяйство является многоотраслевым комплексом, который по существующему законодательству относится к компетенции органов местного самоуправления. На сегодняшний день очевидно, что мощности ЖКХ изношены до предела и нуждаются в обновлении. Основой экономических отношений до сих пор остается система бюджетного дотирования предприятий. Потребители не имеют возможности влияния на количество и качество представляемых им услуг. В администрации многих регионов отсутствуют структурные подразделения, занимающиеся проблемами ЖКХ и вывода его из кризисного состояния. Для изменения сложившейся ситуации необходимо модернизировать объекты и системы водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения, а также сформировать систему управления ЖКХ. Кузьмина Ю. Реформа ЖКХ: на рельсы современной жизни // Московский бухгалтер. 2011, №22.

Жилищно-коммунальные услуги по своим специфическим особенностям выделяются из ряда обычных рыночных благ. На современном этапе развития цивилизации преобладает потребление жилищно-коммунальных услуг в форме многоквартирных домов и общих централизованных систем коммунального снабжения. Данная технология приводит не только к увеличению производственных возможностей и росту потенциала потребления, но и к рождению специфического общественного потребления жилищно-коммунальных благ.

Потребители в рамках локальной территории, многоквартирного дома лишены возможности индивидуального выбора форм и качества, а часто и количества (за исключением строящихся сегодня многоквартирных домов с измененными системами подведения коммунальных услуг) жилищно-коммунальных услуг. В расчетной мощности инженерного оборудования жилищного фонда, определенной территории еще до стадии производства жилищно-коммунальных услуг, запланировано стандартное количество удовлетворения потребностей в жилищно-коммунальных услугах определенного качества. То есть, рынок коммунальных услуг всегда

равновесный, независимо от количества услуг в тот или иной момент.

Потребление жилищно-коммунальных услуг характеризуется невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов потребительных стоимостей, входящих в состав жилищно-коммунальных услуг, на сколько-нибудь значительный срок.

В зимний период нельзя отказаться от отопления квартиры, даже если ей не будут пользоваться, так как это может привести к поломке всей системы отопления в доме, также все обязаны участвовать в отоплении мест общего пользования.

Незаменимость и невозможность накапливать жилищно-коммунальные услуги при понижении цены и сокращать их потребление при ее повышении делает спрос малоэластичным. Оплата жилищно-коммунальных услуг может рассматриваться как форма коммунального сбора с потребителей. Платежи за жилищно-коммунальные услуги не выполняют своей роли объективной рыночной оценки полезности.

Невозможность индивидуального выбора и оценки услуг обусловливает деформацию индивидуального спроса на услуги совместного потребления. У отдельных граждан нет ни стимулов, ни возможности заказывать, а у производителя нет стимулов предлагать им такие коммунальные блага, поскольку положительным внешним эффектом от их создания и потребления могут воспользоваться лица, не оплачивающие услуги.

Так, проблема «зайцев» на сегодня порождает значительные размеры задолженности населения за жилищно-коммунальные услуги в стране. Чернышов Л.Н. Развитие экономики жилищно-коммунального комплекса России // Техника и технологии ЖКХ. 2010, №1.

Производство большинства жилищно-коммунальных услуг осуществляется в условиях монополии. В нашей стране в процессе формирования основ современного ЖКХ в ХХ в. преимущества естественных монополий наложились на монополию государственной собственности на средства производства и жилищный фонд. Территориальные монополии - водопровод, централизованное теплоснабжение, канализация, энергосети -

реализовали в этих условиях высокий уровень экономической эффективности.

На формирующемся рынке жилищно-коммунальных услуг производитель в первую очередь ограничен наличной мощностью его инженерных сетей, а не ценой. Предложение жилищно-коммунальных услуг имеет неэластичный характер.

Производство и потребление жилищно-коммунальных услуг входят в единый технологический процесс как его технологические стадии, обеспечивая непрерывность услуги. Прерывание этого процесса приводит к ограничению доступности услуги потребителю. Цены в этом случае могут использоваться как инструмент социальной дискриминации населения и являются в принципе формой подавления конституционных прав граждан в сфере потребления. Часто экономически дорого и технически сложно исключить из пользования кого-либо из потребителей жилищно-коммунальных услуг. Леонова И.А. Пять задач реформирования ЖКХ // Практика муниципального управления. 2011, №10.

Жилищно-коммунальные услуги обладают высокой социальной значимостью и нуждаются в общественной форме регулирования потребления. Тепло­, водо­ и энерго- снабжение, санитарная очистка и другие отрасли ЖКХ жизненно важны для всех горожан и должны предоставляться всем без исключения независимо от уровня доходов. Недоступность данных экономических благ вследствие их дороговизны может привести к чрезмерному дефициту жилищно-коммунальных услуг и вызвать серьезные социальные

последствия в виде трущоб, бараков, эпидемий для всего общества.

Следовательно, необходимы дополнительные внерыночные механизмы стимулирования снижения цены и, соответственно, производственных издержек. Это ставит проблему выбора эффективных, совместимых с рынком общественных институтов - государственных или муниципальных фирм, экономических организаций, организационных форм сотрудничества частного бизнеса и государственных органов, обеспечивающих разделение власти, контроля и формирование экономической мотивации производства жилищно-коммунальных благ на необходимых для общества условиях.

Российское экономико-правовое обеспечение жилищно-коммунальной отрасли экономики отстает от наработанного мировым сообществом опыта в этой сфере. Состояние существующих институтов не соответствует требованиям формирования эффективного спроса и не обеспечивает стимулов предпринимательской деятельности в этой сфере.

Условие реформы в сфере ЖКХ - смена институтов, базирующихся на государственных формах собственности, на рыночные. Максимальное уточнение статусов производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг как собственников и правил взаимоотношений между ними рассматривается как институциональный фундамент изменения производительности и качества жилищно-коммунальных услуг. Модернизация жилищно-коммунального комплекса. Пока теория и практика далеки друг от друга // ЖКХ-Инфо. 2011, №4.

Первый этап преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве России начался в начале 1990-х гг. с изменения отношений собственности - разгосударствления и приватизации объектов государственной собственности. К настоящему времени процесс разгосударствления и приватизации жилых помещений завершается.

Наряду с формированием субъектов собственности со стороны потребления жилищно-коммунальных услуг идет процесс становления рыночных субъектов в производстве жилищно-коммунальных услуг.

Фундаментом для становления рынка и конкурентной среды в жилищно-коммунальной отрасли являются положительная динамика роста числа частных предприятий и рост абсолютного числа предприятий.

Сектор услуг по ремонту и содержанию домовладений становится на первом этапе ядром проведения институциональных преобразований управления жилищно-коммунальной отраслью, главным моментом является разделение функций заказчика и подрядчика эксплуатационных услуг. Прекращается выполнение функций заказчика подрядными эксплуатационными организациями. При муниципальных органах создаются службы единого заказчика в форме отделов ЖКХ, муниципальных учреждений, которые начинают выполнять функции по планированию (заказу) и контролю деятельности эксплуатирующих организаций. Выделение функций заказчика позволяет перейти в данном секторе к конкурсному отбору подрядчиков для проведения работ по капитальному ремонту и содержанию жилищного фонда, что создает условия для конкуренции поставщиков услуг. В отрасль приходят новые частные предприятия.

Муниципальная служба заказчика частично выполняет функции рынка. Чернышов Л.Н., Маликова И.П. Разработка и реализация инвестиционных программ организаций коммунального комплекса // Практика муниципального управления. 2009, №12.

Уроком первого этапа становится осознание отсутствия гарантий договорных отношений. Несбалансированность прав и ответственности участников рынка проводит к тому, что в последние годы снижается интерес частных компаний к приходу в отрасль. Уровень ответственности партнеров определяют разные правила. Предприятия-поставщики отвечают полной мерой в соответствии с принципами рыночного механизма, зафиксированного государственным законодательством. Потребители и служба заказчика хронически нарушают объемы и сроки платежей. Удельный вес убыточных предприятий в общем числе предприятий и организаций отрасли составляет около 60 %. Кредиторская задолженность жилищно-коммунального хозяйства растет.

Служба заказчика (дирекция единого заказчика), сыгравшая положительную роль вначале, становится тормозом: не население со стопроцентной оплатой коммунальных услуг решает, куда и на что направить деньги, а власть на местах, руководящая дирекцией единого заказчика. К тому же существование промежуточного звена обременительно экономически, затраты на содержание дирекции рассчитываются в процентах от тарифа, соответственно, отсутствует мотивация его снижения, приоритетное распределение поступивших средств на свой счет не формирует ответственности за сбор платежей. Миронова О.Л. В стране появилась новая служба… ДЕЗ // Экономика ЖКХ. 2011, №4.

В муниципальных образованиях сосредотачиваются функции балансодержателя муниципального жилищного фонда, а также они в большинстве случаев являются учредителями управляющих компаний и производителей жилищно-коммунальных услуг.

Такое совмещение функций, во-первых, оставляет сильнейшее административное влияние на подрядные организации, во-вторых, блокирует создание предпосылок для возникновения конкуренции в сфере управления жилищным комплексом. При данной схеме управления у населения нет ни необходимости, ни возможности активно участвовать в управлении жилищным фондом.

В то же время на данном этапе был сделан определенный шаг по пути формирования рынка в жилищно-коммунальном секторе, доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в потребительских расходах населения постоянно вырастает.

В 2009 г. начался новый этап реформирования ЖКХ. Этапным становится момент перехода на оплату населением 100 % экономически обоснованного тарифа на услуги.

Разработанный комплекс законов создает условия для продолжения институциональных преобразований в отрасли: Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ определят уровни полномочия органов местного самоуправления в обеспечении населения жилищно-коммунальными услугами; новый Жилищный кодекс предусматривает обязательное привлечение населения к управлению жилищной собственностью; Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ направлен на обеспечение гарантий доходности производителей услуг; Закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ создает возможности инвестирования в отрасли ЖКХ частному бизнесу; проект закона «О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ» определяет принципы работы с накопленной задолженностью в сфере ЖКХ и разъясняет, какие предприятия следует считать банкротами, а каким предстоят процедуры финансового оздоровления.

На первом месте должно стать завершение реформы отношений собственности.

Как было отмечено ранее, до сих пор основная собственность жилищного фонда находится на балансе муниципальных образований. Иногда для этого нет никаких легитимных оснований: нет ни одной муниципальной квартиры. Неправомерно признать сохранение на «балансе» муниципалитетов многоквартирных домов, в которых есть приватизированные квартиры. Незавершенность процессов спецификации прав собственности на жилье приводит к тому, что распоряжаются сдачей в аренду общих помещений многоквартирных зданий и получают доход муниципальные органы. Эти доходы могут быть использованы на управление или содержание данного дома, покрытие коммунальных платежей сособственников. Похожая ситуация возникает в связи с земельными участками, так как земельные участки под многоквартирными домами закреплены за организациями, у которых эти дома находятся на балансе. Они как землепользователи сдают их в аренду, временное пользование, согласуют строительство, осуществляют возведение временных объектов и, соответственно, присваивают доход от этого.

Оформление жилищной собственности и устранение муниципальных органов от неправомочных действий актуализирует задачу управления совместной собственностью населением. Для осуществления управленческих функций необходимы специальные организационные формы, являющиеся проводниками и исполнителями того или иного закрепленного правила или обычая хозяйствования. Это способ экономии трансакционных издержек управления. В организационном плане для управления многоквартирной собственностью возможны три модели, которые и закреплены в Жилищном кодексе:

· самоуправление собственниками;

· самоуправление через создание ТСЖ;

· найм профессиональной управляющей компании.

В настоящее время доминирующую часть рынка управленческих услуг в жилищном секторе по-прежнему занимают государственные управляющие организации, прежде имевшие правовую форму муниципальных унитарных предприятий (УЕЗы, ДЕЗы и т. д.), а ныне реорганизовывающиеся в открытые акционерные общества (ОАО). В управлении этих организаций традиционно находится государственный и муниципальный, смешанный муниципально-частный жилищный фонд.

Учитывая, что сегодня активность граждан в управлении принадлежащей им собственностью невысока, масштабного применения самостоятельного управления жильем, а также объединения собственников в ТСЖ и управления общим имуществом ТСЖ нельзя ожидать.

Завершение институциональных преобразований собственности вызывает потребность в новых формах взаимодействия между потребителем и производителем жилищно-коммунальных услуг.

Становится необходимой новая концепция формирования рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере - определение приоритетных направлений государственного регулирования и набор соответствующих им инструментов воздействия на жилищно-коммунальную сферу.

В связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ответственность за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения возложена на органы местного самоуправления, причем в рамках полномочий в соответствии с вертикалью власти.

Концептуальное изменение роли муниципальных органов принципиально можно выразить в переходе от прямого воздействия на субъектов жилищно-коммунальной сферы к преимущественно косвенным методам регулирования рыночного механизма спроса и предложения жилищно-коммунальных услуг. Муниципальное образование становится центральным общественным институтом, формирующим правила и ограничения для организации городского, в том числе жилищно-коммунального, хозяйства и координации экономических субъектов внутри него

Можно сформулировать основные принципы, на которые должны опираться органы местного самоуправления в регулировании рынка жилищно-коммунальных услуг: Косарева Н.Б. Перспективы развития жилищно-коммунального комплекса страны // Практика муниципального управления. 2009, №1.

· приоритет интересов системного развития жилищно-коммунальной среды территории;

· учет индивидуальных возможностей территории;

· публичность жилищно-коммунальной политики;

· признание приоритетов частного сектора в экономике.

На данном этапе предполагается решение новых задач: развитие конкурентных отношений в секторе жилищных услуг, демонополизация сферы коммунальных услуг, переход к системе персонифицированных социальных счетов населения.

Создание конкурентной среды в сфере управления недвижимостью предполагает:

· обеспечение равных возможностей для предприятий различных форм собственности, формирование цены на услуги только на основе проведения открытых кон курсов;

· формирование договорных отношений между собственниками недвижимости и управляющими компаниями с определением прав и обязанностей каждой из сторон;

· создание действенного контроля собственников за деятельностью управляющих компаний.

Для демонополизации сферы коммунальных услуг необходимо:

· создание равных условий для хозяйствующих субъектов разных форм собственности, разной территориальной принадлежности;

· нормативное регулирование стоимости монопольных услуг;

· выполнение финансовых планов, соблюдение договорных обязательств;

· разнообразие форм воздействия на частных субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг;

· создание условий для привлечения инвестиций в коммунальную инфраструктуру.

Муниципальные органы освобождаются от обязанностей расчетов жилищных субсидий и передают эти полномочия в службу социального обеспечения граждан. Для оказания централизованной социальной помощи населению по месту жительства, ведения системы персональных лицевых счетов - лицевых счетов домохозяйств, служащих для учета бюджетных средств в начислениях, расчетах и платежах за жилищные и другие услуги, вводится «единое социальное окно». Этот механизм позволит обеспечить целевое использование бюджетных средств, а гражданам - производить оплату только в случае получения конкретной услуги и иметь право выбора наиболее эффективного поставщика.

Таким образом, в процессе институциональных изменений в жилищно-коммунальной сфере происходит развитие рыночной инфраструктуры. Появляются экспертные организации, проводящие независимые экспертизы тарифов, аудиторские службы, консалтинговые компании, образовательные учреждения, добровольная сертификация, расчетные центры и биллинговые услуги. Все это освобождает муниципальные органы от хозяйственной деятельности по производству жилищно-коммунальных благ и ориентирует муниципальные власти на решение общих задач ответственности за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения методами совершенствования правил и норм функционирования рынка.

1.3 Нормативно-правовые основы регулирования отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве

Указом Президента России от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» образовано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое находится в ведении Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации. На этот федеральный орган исполнительной власти возложены функции проведения государственной политики, оказания государственных услуг, управления государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства. Правовой статус агентства определен Положением о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утвержденным постановлением Правительства России от 16 июня 2004 г. №286. Овчинникова Ю.А. Информационное сопровождение реформы // Управление многоквартирным домом. 2011, №12.

В соответствии с Положением о Департаменте строительства и жилищно-коммунального хозяйства, утвержденным Министерством промышленности и энергетики 4 октября 2004 г., некоторые государственные функции в области жилищной политики возложены на Департамент. Его основные задачи: Грудцына Л.Ю. Жилищное право. Информационно-справочное издание. - М.: ГАРАНТ, 2011.

· формирование основ федеральной политики в области строительства, жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры, градостроительства и землепользования, жилищной политики;

· создание механизмов рынка доступного жилья, жилищных и коммунальных услуг в рамках реформы жилищно-коммунального комплекса для реализации конституционного права граждан России на жилище;

· нахождение способов увеличения объемов и повышения безопасности строительства объектов жилищно-гражданского и промышленного назначения;

· выработка государственной политики в сфере технического регулирования строительства, выпуска строительных материалов, эксплуатации зданий, в области ценообразования и сметного нормирования в строительстве, подготовка предложений о нормативном регулировании в данных сферах.

Первая функция органов государственной власти в области жилищных отношений - установление порядка государственного учета жилищных фондов. Государственному учету подлежат, независимо от формы собственности, жилые и специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, интернаты для инвалидов, ветеранов), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства от 10 сентября 2004 г. №477 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности» государственный технический учет объектов градостроительной деятельности ведут Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы; техническую инвентаризацию объектов градостроительной деятельности с 1 ноября 2004 г. проводят организации (органы), аккредитованные Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости в порядке, установленном Министерством экономического развития и торговли.

Органы государственной власти определяют основания признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Порядок предоставления таким гражданам жилых помещений из муниципального жилищного фонда установлен Жилищным кодексом (ч. 2 ст. 49 ЖК РФ).

Малоимущими считаются граждане, признанные таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Порядок признания гражданина малоимущим определен Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. №44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи».

Другая функция органов государственной власти - определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Эта функция возложена на Правительство России (ч. 2 ст. 92 ЖК РФ). Использование жилого помещения как специализированного жилого допускается только после отнесения его к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством. К жилым помещениям специализированного фонда относятся служебные жилые помещения, жилые помещения маневренного фонда, в общежитиях, в домах системы социального обслуживания населения, жилые помещения фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.

Одна из важнейших функций органов государственной власти субъектов Российской Федерации состоит в государственном учете жилищного фонда субъекта. Жилищный фонд субъекта Российской Федерации включает жилые помещения, принадлежащие на праве собственности субъектам:

· жилищный фонд социального использования,

· специализированный жилищный фонд,

· жилищный фонд коммерческого использования. Нигматуллина Ж.Р. Правовые модели управления объектами коммунальной инфраструктуры // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. 2011, №11.

Технический учет жилищного фонда до 1 ноября 2004 г. вели специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации - унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро, а с 1 ноября 2004 г. - организации (органы), аккредитованные Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости в порядке, установленном Министерством экономического развития и торговли.

Вторая функция заключается в определении порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют лишь порядок предоставления жилых помещений. В соответствии с пунктом 7 ст. 12 Жилищного кодекса основания предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов определяют органы государственной власти. Их акты, закрепляющие основания предоставления специализированных жилых помещений по договорам найма, с 1 марта 2005 г. не подлежат применению.

Третья функция органов государственной власти субъектов Российской Федерации состоит в установлении порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда. Установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению относится к компетенции органов местного самоуправления. Размер доходов в целях признания гражданина малоимущим (прожиточный минимум) различается в субъектах Российской Федерации и определяется органами государственной власти субъекта.

К иным вопросам компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся контроль над соответствием коммунальных услуг установленным требованиям (ст. 20 ЖК РФ), выкуп жилого помещения при изъятии земельного участка, где находится дом, для нужд субъектов (ч. 1 ст. 32 ЖК РФ), установление срока учета действий и гражданско-правовых сделок с жилыми помещениями, совершение которых привело к уменьшению размера занимаемых жилых помещений или к их отчуждению при предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма (ч. 8 ст. 57 ЖК РФ).

В соответствии с частью 1 ст. 131 Конституции России местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями решать вопросы местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (п. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В зависимости от уровня муниципального образования, площади, численности жителей и других обстоятельств могут функционировать и другие органы местного самоуправления, в частности: структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к функциям органов местного самоуправления относит обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, а также организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. В состав муниципальной собственности входят муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения (ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). С 1 января 2006 г. в собственности муниципальных образований находится жилищный фонд лишь социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда.

Состояние жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры зависит от экономического развития страны, конкретного региона и поселения. Жилищная обеспеченность граждан России составляет 21 квадратный метр на человека (в странах Европейского союза (ЕС) - 35, в США - 70 квадратных метра на человека). Ежегодный ввод жилья восстанавливается до уровня 1990 года: увеличился до 0,35 квадратных метра на человека при необходимом стандарте ввода - 1 квадратный метр на человека. Аварийность в коммунальном секторе доходит до 2,2 аварий и повреждений на один километр сети в год при допустимом уровне 0,3. Ежегодная замена сетей не превышает 1,2-1,4 процента от их общей протяженности, в то время как минимальная необходимость замены составляет 4 процента. Прокофьев В.Ю. Концепция развития коммунальной инфраструктуры // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. 2008, №9.

Тем не менее, можно сказать, что последние несколько лет характеризуют новый этап в реформировании ЖКХ. В результате приближения оплаты услуг к их реальной стоимости, формирования правовой рыночной среды, количество принятых законодательных, нормативных актов и методических материалов перешло в новое качество - в коммунальном и жилищном секторах появились частные управляющие компании. Однако эффективность деятельности частного бизнеса в ЖКХ существенно сдерживается неупорядоченностью имущественных правоотношений. Большая часть коммунальных объектов даже не зарегистрирована в установленном порядке. Их оценка в 6-8 раз ниже реальной рыночной стоимости. Это ограничивает и затрудняет развитие механизма аренды инфраструктуры, установление четких правил привлечения инвестиций, обеспечение гарантий возвратности кредитов. при нерешенности проблем организации имущественных правоотношений эффективность реализации концессионных соглашений также представляется сомнительной.