Взаимосвязь регионального и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Понятие и разграничение полномочий региональных и муниципальных органов управления

1.1 Местное самоуправление

Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений. Хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:

* отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;

* непоследовательность практики муниципального строительства - существование различных моделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, в угоду региональным и местным элитам;

* противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;

* существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности и политической апатии масс;

* отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого кадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; недостаточное проведение учебы депутатского корпуса;

* слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропагандистской просветительской деятельности, направленной на разъяснение широким народным массам феномена местного самоуправления;

* законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его типов, уровней, видов ведет к его единообразию. И что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит скорее к негативным, чем к позитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны. В конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;

* отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых установлен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

* неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;

* нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.

Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения. Также местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.

Термин «местное самоуправление» продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина «местное самоуправление» является одной из наиболее принципиальных проблем. В последнее время термин «самоуправление» используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. «Народное самоуправление», «общественное самоуправление», «производственное самоуправление» - все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

Для того, чтобы обеспечить эффективность взаимодействия органов регионального и муниципального управления, необходимо четко представлять себе оба названных уровня управления. В целях достижения указанной задачи весьма актуальным представляется объединение усилий представителей различных наук, в частности, экономической, управленческой и юридической. Правовое оформление экономико-управленческих категорий ставит перед необходимостью сопоставления терминологии и понятийного аппарата названных наук. Только таким образом можно обеспечить полное и адекватное нормативное отражение реальных задач управления, а также рациональное использование правовых средств в деле повышения его эффективности.

Под уровнем управления нами понимается часть системы управления государством (и прежде всего система органов управления), действующая в определенных территориальных границах.

Термины «региональное и муниципальное управление» как таковые практически неизвестны российской правовой системе, хотя они достаточно прочно утвердились в экономической и управленческой литературе.

1.2 Понятие регионального и муниципального управления

«Управление» - многоаспектное явление и традиционно рассматривается по крайней мере с двух позиций - в широком (как любое властное воздействие субъекта управления на объект) и узком (специальном) смысле (как постоянная оперативная исполнительно-распорядительная деятельность специальной системы органов - исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления). Именно через статус указанных органов и механизм его реализации находит система управления свое юридическое воплощение.

Понятия «региональный», «регион» также неоднозначно трактуются в российских и зарубежных научных и нормативных источниках: экономический регион, географический регион, регион как территориальная единица. В управленческом же смысле «регион» представляет собой средний, промежуточный уровень управления между общегосударственным и местным (муниципальным).

Термин «муниципальный» в российском законодательстве означает «связанный с местным самоуправлением» и, соответственно, с территорией муниципального образования, которым может быть и поселение, и объединение поселений. В управленческой же практике зарубежных государств «муниципальный» чаще всего имеет отношение к «муниципалитету». Появление последнего обусловлено возникновением территориального сообщества граждан как результата «естественного» развития (т.е. независимо от воли государства или отдельного члена сообщества, а в силу факта совместного проживания на определенной территории). В этой связи муниципалитет выступает как власть в границах территориальной единицы, сложившейся исторически («естественным путем») как место компактного проживания граждан. Речь идет о городских и сельских поселениях (а в некоторых государствах, представляющих англосаксонскую муниципальную систему, например, в США, муниципальными единицами признаются только города и приравненные к ним населенные пункты). В них управление максимально приближено к населению и в первую очередь направлено на удовлетворение насущных потребностей жителей и ведение местного хозяйства.

Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что термины «регион» и «муниципалитет» могут употребляться в различных аспектах: с одной стороны, для обозначения определенной территории, с другой - для характеристики уровня управления. При этом «уровень управления» и «территория, в границах которой действуют органы управления» - тесно взаимосвязанные понятия, т. к. управление всегда распространяется на определенную территорию - «административно-территориальную единицу». Причем наименование уровня управления и этой территориальной единицы могут даже совпадать: так, например, во Франции территориальная единица типа «регион» была введена как результат политики деконцентрации, а затем и децентрализации государственного управления, в целях создания самостоятельного регионального уровня управления.

Вместе с тем, «уровень управления» и «территория, в границах которой это управление осуществляется» - различные понятия: и региональный, и муниципальный уровни могут «деконцентрироваться» и охватывать два и более уровня территориальных единиц. Например, в Свердловской области региональный уровень управления представлен системой органов исполнительной власти, действующей как в границах всей территории области, так и в управленческих округах. В Московской области муниципальный уровень управления также распространяется на два территориальных уровня: на муниципальные образования «первого вида», не находящиеся в границах других муниципальных образований (районы), и на муниципальные образования «второго вида», входящие в другие муниципальные образования (поселения, сельские округа).

И региональное, и муниципальное управление представляют собой сложную систему (совокупность взаимосвязанных элементов управленческой деятельности), в которую обычно включаются цели, задачи, принципы, функции, методы, формы, субъекты и объекты управления. Юридическое оформление, как уже было отмечено выше, указанные элементы получают путем закрепления системы исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, их статуса и механизма его реализации, а именно: структуры этих органов, целей и задач их деятельности, принципов организации и деятельности, полномочий в определенных предметах ведения, гарантий и ответственности; порядка и организационно-правовых форм работы, а также взаимоотношений как внутри системы органов, так и с внешними субъектами (с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вертикали и по горизонтали, с хозяйствующими субъектами, с гражданами и их объединениями).

Однако сама система названных органов управления может быть рассмотрена как в узком, так и широком смысле. И в зарубежной практике, и в законодательстве субъектов Российской Федерации присутствуют оба этих подхода. Первый состоит в том, что в систему органов исполнительной власти, осуществляющих, например, региональное управление, включаются все действующие на соответствующей территории органы исполнительной власти - и реализующие функции центральных органов на региональном уровне, и выполняющие полномочия, относящиеся к ведению собственно региональных органов административного управления (органов исполнительной власти субъектов Федерации). При втором подходе круг субъектов управления ограничивается сугубо теми органами исполнительной власти, которые осуществляют государственные полномочия региона. Подобным же образом можно подойти к характеристике системы органов муниципального управления.

Очевидно, что различие в названных подходах к анализу систем регионального и муниципального управления обусловлено тем, какое значение придается проблеме разграничения полномочий между органами разных уровней управления. Учитывая федеративный характер Российского государства и самостоятельность (включая организационную обособленность) местного самоуправления, проблема разграничения государственных полномочий между органами государственной (в том числе исполнительной) власти РФ и субъектов, с одной стороны, и органов государственной власти и местного самоуправления, с другой, - является чрезвычайно важной. В этой связи именно «узкий» подход к анализу системы регионального и муниципального управления является для российской практики более значимым и приемлемым.

Понятие механизма взаимодействия органов регионального и муниципального управления и его основных элементов.

Система взаимоотношений органов регионального и муниципального управления может быть охарактеризована через такую управленческую категорию как «механизм взаимодействия». Тем самым подчеркивается сложный характер связей, возникающих между региональными и муниципальными органами. Соответственно, механизм включает в себя совокупность элементов, среди которых особенно следует выделить направления, принципы, виды и формы взаимосвязей органов, представляющих региональный и муниципальный уровни управления.

Направления взаимодействия прежде всего связываются с этапами формирования и осуществления управленческих функций на местном уровне (структурирование и организация местного самоуправления, а также реализация полномочий); принципы же представляют собой основополагающие начала, на которых строятся отношения региональных и муниципальных органов.

Не менее важное значение для характеристики механизма взаимодействия имеют типы или виды управленческих связей, которые возникают в процессе взаимодействия между органами регионального и муниципального управления. В целом они, как и направления и принципы взаимодействия, имеют универсальный характер, так как являются способами взаимосвязи не только исполнительных, но и иных органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Они возникают на всех этапах организации и осуществления местного самоуправления, т.е. по всем направлениям взаимодействия, и реализуются в различных правовых и организационных формах. Можно выделить следующие виды управленческих связей:

· разграничение полномочий;

· взаимная передача (делегирование) полномочий;

· содействие органам местной власти;

· координация;

· государственный контроль за местным самоуправлением.

Несомненно, все названные виды управленческих связей играют важную роль в системе взаимоотношений региональной и местной власти и нуждаются в глубоком изучении. Однако последние из перечисленных - координация и контроль - имеют наиболее всеобъемлющий, «сквозной «характер, без них вряд ли можно себе представить реализацию какой-либо управленческой задачи. Этим и объясняется особое внимание автора к данным видам управленческих связей.

Понятие и формы координации в деятельности органов регионального и муниципального управления.

Координация является важнейшим методом взаимоотношений организационно не подчиненных субъектов управленческой деятельности. Как вид управленческой связи она имеет организующий характер и направлена на согласование действий и объединение усилий тех, чья деятельность координируется. Координационная связь основана на взаимной заинтересованности субъектов: даже при наличии различных потребностей у участников отношения в процессе координации создаются условия для формирования общей потребности в согласовании интересов, что способствует выработке общего интереса. Координация имеет взаимный характер: это не только прямая, но и обратная связь, т.е. обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Не случайно поэтому координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены в рамках категории «сотрудничество».

Как видно, в региональном законодательстве координационные формы взаимодействия исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления (т.е. органов регионального и муниципального управления в узком специальном смысле) рассматриваются в общем контексте взаимосвязей региональных и муниципальных органов. Этим объясняется и тот факт, что в приводимом ниже обзоре анализируются формы координации в системе взаимоотношений не только исполнительных органов, но и иных. Без такого общего подхода невозможно понять и оценить место координационных связей в системе органов регионального и муниципального управления.

Понятие и формы контроля органов регионального управления за органами местного самоуправления.

Государственный контроль над местным самоуправлением осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях управления и по субъекту контрольной деятельности может быть подразделен на следующие виды:

· контроль над соблюдением законов о местном самоуправлении, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти - соответственно как Федерации, так и ее субъектов;

· контроль федеральных и региональных органов исполнительной власти за законностью местного самоуправления;

· прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

· судебный контроль;

· контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами.

Каждый из перечисленных видов контроля за местным самоуправлением имеет свою специфику, свой «набор» форм или инструментов, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти как общей, так и специальной компетенции может быть охарактеризован как административный. В широком смысле разновидностью административного контроля можно считать и прокурорский надзор, так как система органов прокуратуры по характеру функций, полномочий, организационной структуре, методам деятельности образует своего рода «подсистему органов исполнительной власти». Не вдаваясь в подробности административного контроля (включая прокурорский надзор) федерального уровня, рассмотрим особенности содержания и форм реализации административного контроля за местным самоуправлением, осуществляемого органами регионального управления.

Вместе с тем, сами формы правового контроля за местным самоуправлением со стороны органов регионального управления не получили системного закрепления в законодательстве субъектов Федерации. Этим объясняется и недостаточная проработанность указанных форм на практике. Обобщая заложенные в законодательстве принципы взаимоотношений региональных и муниципальных органов, можно выделить следующие не противоречащие законодательству и природе правового контроля формы, которые могут быть применены органами регионального управления в целях достижения указанных задач:

· регистрация нормативного правового акта местного самоуправления: речь идет об уставах муниципальных образований, порядок регистрации которых устанавливается субъектами Федерации; последние, таким образом, имеют право самостоятельно определить орган, который будет осуществлять подобную регистрацию, и, соответственно, возложить регистрационную функцию на специально уполномоченный исполнительный орган власти субъекта Федерации;

· согласование нормативно-правового акта местного самоуправления;

· утверждение нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;

· обжалование правового акта местного самоуправления (действия органа или должностного лица);

· приостановление полномочий органа (должностного лица) местного самоуправления.

Формы отраслевого контроля обычно закрепляются не только в общих региональных законах о местном самоуправлении, но и специальных законах субъектов Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

2. Взаимосвязь регионального и муниципального управления в Бурятии

2.1 Взаимоотношение органов государственной и муниципальной власти

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

* право на судебную защиту;

* право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

* запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп - классовых, сословных, этнических и т.д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения. Также исторического развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки, как государства, так и общественных институтов. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти - народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой - государственная власть - распространяется на всю территорию, другая - муниципальная власть - на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка - одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) - в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ. Это - демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источника власти в Российской Федерации; равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации; единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализации.

Местное самоуправление в широком понимании - это институт самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. И именно в таком виде местное самоуправление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании, как первого, так и второго.

Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают. Самоуправление, по мнению политологов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.

Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях, опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем. Они связаны с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении. Также отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Задача местного самоуправления - обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства - о создании достойного уровня жизни человека.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии - как непосредственной, так и представительной.

Муниципальная власть при наличии финансово-экономических гарантий, призванная удовлетворять основные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кризисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России определяется его возможностями как интегрирующего фактора. Оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по этническому и конфессиональному признаку.

2.2 Проблемы взаимосвязи и пути их решения

Исторически взаимоотношение региональных и муниципальных органов управления проявлялось по следующим направлениям:

во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территориальные органы власти в формировании исполнительных местных органов;

в-третьих, в организации работы по исполнению законов;

в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.

Специфическим являлось взаимодействие советских органов - это была строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

законности,

сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

добровольности заключения договоров и соглашений;

взаимной ответственности,

гласности.

Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;

2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,

3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов

местного самоуправления, 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,

5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,

6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.

Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.

В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.

Надо полагать, что после принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.

С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный нормативный правовой акт, например - Закон «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации. Он устанавливал бы общие принципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муниципальных образований в интересах населения.

Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем особо должны регламентироваться межбюджетные отношения между органами власти, организационное и информационное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.

Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах, закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.

региональный муниципальный бюджетный управление

3. Проблема взаимосвязи регионального и муниципального управления

3.1 Концепция реформирования бюджетного процесса в Бурятии

Проблема эффективного взаимодействия между двумя уровнями власти - государственной и муниципальной - одна из самых острых проблем современного политического развития страны. Вопрос реформирования отношений между региональной и муниципальной властями занимает особое место. В нем отражаются основы, логика и смысл государственного устройства страны.

Для эффективного взаимодействия региональной и муниципальной власти необходимо четкое разграничение полномочий между всеми органами власти. Именно неопределенность полномочий и предметов ведения всех уровней публичной власти стала одной из основных причин, которые вызвали потребность в углублении административной и муниципальной реформ.

Сегодня муниципальные и региональные органы власти в каждом регионе различным образом корректируют свои действия в соответствии с задачами, которые ставит перед ними новая реальность, - в частности, улучшение образовательного процесса, здравоохранения, жилищных условий, социального обеспечения и др. Действия властей в новой ситуации должны быть четко скоординированы на всех уровнях управления, что позволит выработать единую стратегию, которая обеспечит создание эффективных и экономичных решений - как для достижения краткосрочных целей, так и на более долгосрочную перспективу.

В современных условиях главы местных администраций и мэр изыскивают пути удерживания на своей территории и привлечения сторонних компаний и квалифицированной рабочей силы. Они стремятся создать в своих регионах долгосрочные позитивные экономические условия, привлекательные для инвестиций и создания нового бизнеса. Для этого они используют различные средства, в том числе:

* Предоставление вновь организованным компаниям инновационных услуг, которые позволили бы осуществить быстрое начало деловой активности и вести эффективную деятельность.

* Учреждение муниципальными и региональными властями в сотрудничестве с научными кругами и местным бизнес-сообществом центров инноваций и центров компетенции.

* Организация учебных курсов в местных институтах и создание по их окончании резерва квалифицированных кадров для новых и существующих компаний.

* Продвижение местной инновационной деятельности, туризма и бизнеса на государственном и международном уровнях и мн. др.

В Бурятии, проблемы разграничения полномочий между данными органами власти, преимущества и недостатки действующего законодательства в сфере взаимодействия региональной и муниципальной власти, а также дальнейшие пути его развития и совершенствования и другие актуальные проблемы, возникшие в процессе взаимодействия региональной и муниципальной власти. Это все, что связано с социально-экономическим развитием как любого муниципального уровня, так и региона в целом, в данном случае, в Бурятии. Если разбивать ответ на различные пункты и подпункты, то, наверное, это все то, что сегодня должно лечь в основу нашего разговора.

Обратил бы внимание, что местное самоуправление в новейшей истории России делает только первые шаги, хотя мы видим, что достаточно сильная и стройная система была до революции, как принято было говорить раньше. И многие западные страны использовали опыт Российской Империи. Сегодня существуют законодательные пробелы в отношении регионов и муниципального уровня.

- Проработав четыре месяца в должности губернатора, я обнаружил очень серьезный дисбаланс, как управленческий, организационный, на уровне муниципальных районов, так и во взаимоотношениях исполнительной власти, или, как сейчас говорят, Правительства области и районное звено. Говоря о муниципальном уровне, это наличие двоевластия. В каждом муниципальном районе существует две должности: глава района, освобожденная должность с соответствующим аппаратом, и глава администрации района. При этом рядовому человеку и даже региональной власти очень трудно разобраться, кто из них главный и кто реально является распорядителем тех или иных хозяйственных полномочий. Если смотреть закон, то там, казалось бы, все прописано. И второе: если посмотреть такой программно-целевой подход, то было очевидно: муниципальный и областной уровни не имели одинаковых задач и, соответственно, это никак нормативно не закреплялось в виде целевых программ, в виде показателей, которые в общем-то, вырастая снизу, оценивая ситуацию в каждом муниципальном уровне, составляли бы общее целое, характеризуя социальное и экономическое состояние политики в Бурятии. С учетом кризиса мы пересматриваем программу социально-экономического развития в Бурятии на ближайшие три года. Вынуждены идти на такой среднесрочный период прогнозирования с учетом сложностей анализа ситуации в 2010 году. И определились, что в течение месяца все районные муниципалитеты должны нам сдать трехлетние программы социально-экономического развития, которые будут являться базой для выработки общерегиональной программы. Этот подход нас всех нацелит на выполнение конкретных показателей, и при этом мы сможем действовать одинаковыми механизмами и инструментами.

Противопоставлять Бурятию с другим регионам, и говорить, что мы - лучшие. Опираясь на правовую базу, мы видим, что очень важно увязать работу регионального и муниципального уровня на каких-то конкретных показателях. Для этого сейчас созданы условия. Есть Указ Президента РФ, где дан целый ряд показателей, оценивающих деятельность муниципального и регионального уровней. Таких существенных показателей - десятки, но они как раз являются термометром состояния экономической и социальной жизни в конкретном районе или целом регионе. И мы определились выходить на ежегодное соглашение, где эти показатели будут четко прописаны. Соглашения будут являться тем документом, на основании которого по итогам каждого года мы будем оценивать ситуацию, видеть динамику и принимать вместе с органами власти двух уровней решения, что делать дальше, включая и персональную оценку главы администрации района, который будет за все это отвечать. Все это надо делать на основе экспертных советов, включая туда чиновников, депутатов, т.е. тех, кто входит в представительные органы, а также экспертов, ученых, специалистов, способных все оценить объективно и делать так, чтобы в результате оценка могла выводить нас на конкретные решения для принятия тех или иных программ развития данного муниципального района. Или делать какие-то кадровые, персональные выводы. Существуют две проблемы: квалификация и коррупция. Базовой проблемой является отсутствие экономической базы для свободного развития и за действия внутренних источников, включая людские ресурсы. Чем отличается Бурятия от многих регионов? Люди без всяких комплексов готовы серьезно ставить проблемы, способны обращаться к любому начальству. Все это показывает, что в Бурятии есть сильный народный дух, на который надо опираться. Это еще и говорит о том, что люди сами по себе инициативные и творческие. Если мы, как власть, сумеем опираться именно на это, использовать в хорошем смысле такой серьезный потенциал и порыв, то, конечно, мы сделаем очень сильные изменения не только в экономике, но и в обществе. В условиях постоянного дефицита денежных средств, всего того, что касается бюджета, расходной части. В этом году вынужденно были уточнить бюджет, уменьшив расходы в сравнении с планами на довольно ощутимую цифру, примерно на 20-25%. И при этом поставили задачу обязательного выполнения всех социальных программ и обязательств, даже с учетом запланированного роста, что и предусмотрено в уточненном бюджете. полностью сохранили ту или плановую цифру, которая закладывалась в поддержке сельского хозяйства. Понимая, что сельское хозяйство решает задачу экономического развития, я глубоко уверен, что сельское хозяйство на сегодняшний день является локомотивом роста, как одна из отраслей. И второе, когда говорим об устойчивом развитии сельских территорий, решая все необходимые социальные аспекты в сельских территориях и сельских поселениях, то, конечно, именно такое моно производство, как сельское хозяйство, способно выполнять или играть роль жизнеобразующей отрасли. Поэтому в условиях постоянных дотаций на муниципальный уровень со стороны областного бюджета возложена обязанность, обеспечить не просто поддержку в виде какой-то стагнации, но еще и процесс развития на уровне муниципальных районов. Что показывает практика? Передача ряда налогов на муниципальный уровень существенно увеличила налогооблагаемую базу, и по сравнению с прошлым годом поступление налогов и, соответственно, расходная часть на муниципальном уровне увеличились на 20%, или в денежном выражении на 1 миллиард 200 миллионов рублей. В условиях кризиса, который мы переживаем, это не плохой процесс. И он доказывает, что мы осуществляем ряд правильных бюджетных процессов в отношении регионов и муниципального уровня. Продолжим это делать, потому что без возможности муниципалитета управлять объектами налогообложения, особенно точечными объектами, невозможно решить в целом задачу устойчивого бюджетного процесса в регионе. Действенный механизм связи власти и народа - это то, что мы сейчас в каждом муниципальном районе открываем общественные приемные губернатора. Тем самым мы надеемся обеспечить обратную связь власти и народа, которая могла бы нас правильно ориентировать на принятие правильных решений, борьбу с тем или иным злом, показывать, какие тенденции необходимо поддерживать в обществе с помощью государственных механизмов. Действенный механизм связи власти и народа - это то, что мы сейчас в каждом муниципальном районе открываем общественные приемные губернатора. Тем самым мы надеемся обеспечить обратную связь власти и народа, которая могла бы нас правильно ориентировать на принятие правильных решений, борьбу с тем или иным злом, показывать, какие тенденции необходимо поддерживать в обществе с помощью государственных механизмов. И самое главное, практика показала, что наличие общественных приемных, возможность быстрого реагирования на жалобы или предложения граждан Бурятии, на 90% способно решать вопросы по горизонтали. Т.е. мы приходим к тому, что большая масса чиновников того или иного уровня просто не выполняют свои полномочия, то ли из-за равнодушия, то ли из-за низкой квалификации, то ли из-за злоупотребления, создания специальных схем какого-нибудь дефицита или очереди на выдачу какой-нибудь разрешительной бумажки и т.д. Поскольку у нас на сегодняшний день есть доверие населения, есть определенный политический вес, я вижу, что этот инструмент стал работать. Нерадивых, недобросовестных чиновников мы будем преследовать по закону, чтобы они не относились равнодушно к той должности, которую занимают. Т.е. понятие исполнения служебного долга не должно быть теоретическим и абстрактным. Общественные приемные сейчас показывают, что этого можно достичь.

При рассмотрении вопросов управления финансами региона и муниципальных образований показателен опыт зарубежных стран, в которых разработаны различные методические руководства, имеющие значение в формировании эффективной системы управления общественными финансами. Указанные документы выпускают международные организации, такие как Группа Всемирного банка. Организация экономического сотрудничества и развития OECD (организация экономического сотрудничества и развития), Международный валютный фонд (МВФ) и т.д.

Руководства разрабатывают и национальные ассоциации, иные государственные и негосударственные специализированные институты в соответствии с действующим национальным законодательством. Наиболее яркими примерами могут считаться подобные документы, составленные в США и Великобритании. В странах общего права коллекции лучших процедур и технологий в управлении общественными финансами существуют в виде рекомендаций, подготовленных различными организациями, например ассоциациями. В США Ассоциация государственных финансистов (АГФ) поддерживает постоянно обновляемую библиотеку рекомендуемых практик по пяти основным направлениям: бухгалтерский учет, аудит и финансовая отчетность, управление бюджетом и финансовый менеджмент, управление ликвидностью, управление долгом и администрирование выплат пенсий и пособий. Помимо АГФ большое количество ассоциаций и других негосударственных организаций разрабатывают и распространяют собственные рекомендации по применению различных процедур в области управления общественными финансами.

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, а также целый ряд законодательных актов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов, прежде всего, в систему региональных и муниципальных финансов.

Включение новаций в бюджетный процесс на федеральном уровне идет высокими темпами, и уже в 2007-2008 гг. федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года. Органы власти субъектов РФ и муниципалитетов также находятся на стадии законотворческой деятельности, формирования и реализации концептуально новых положений бюджетной и налоговой политики.

По результатам ежегодного конкурсного отбора на право получения субсидий на осуществление реформы общественных финансов, проводимого среди регионов и муниципальных образований Министерством финансов РФ. Бурятия заняла четвертое место по оценке уровней программ, опереди в такие регионы, как Тверская, Вологодская, Самарская обл., и первое место по объему выделенных субсидий на реализацию программы Область получила право в 2008-2009 гг. на получение 260 млн. руб. федеральных субсидий, условием получения которых являлось полное и своевременное выполнение мероприятий, предусмотренных Программой реформирования региональных финансов Бурятии.

Анализ исполнения бюджета области в 2008 г. показал, что годовой план доходов области был исполнен на 103%, в том числе по налоговым доходам - на 101%, а по неналоговым - 118% (табл. 2). Доходная часть областного бюджета на 2009 год была сформирована на основании прогноза социально-экономического развития Бурятии. В условиях кризисной ситуации, по предварительным оценкам, недопоступление доходов областного бюджета может составить 1,5-2 млрд. руб.

Обеспечение экономически обоснованного объема изъятий и з доходной части позволяет увеличить собственные доходы областного бюджета. И хотя в 2008 г. отсрочек и рассрочек уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в областной бюджет, не предоставлялось, в условиях экономического кризиса этот инструмент финансового управления может быть востребован. Мониторинг дебиторской задолженности в областной бюджете учетом инфляции позволяет оценить реальный объем потерь областного бюджета в результате изменения дебиторской задолженности. На рис. 2 представлены сводные данные о дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежах в областной бюджет в 2008 г. с учетом инфляции.

Одной из задач управления региональными финансами региона является управление государственным долгом области. В 2008 г. принят Закон Бурятии «О государственном долге Бурятии», утверждены методики определения долговой нагрузки на областной бюджет.

Заключение

Местное самоуправление исторически хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в до государственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан. Дело закона - открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы - дело самого народа, каждого местного сообщества, исходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.