Размещено на http://www.allbest.ru/

25

Дипломная работа

Повышение эффективности управления земельными ресурсами в РФ (на примере муниципального образования города-курорта Пятигорск)

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• ГЛАВА 1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
• 1.1 Понятие управления земельными ресурсами
• 1.2 Зарубежный опыт управления земельными ресурсами
• ГЛАВА 2. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
• 2.1 Развитие системы ипотечного кредитования сделок с землей
• 2.2 Формирование единого объекта недвижимости на базе земельного участка
• ГЛАВА 3. УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДА-КУРОРТА ПЯТИГОРСК (анализ тенденций и пути повышения эффективности управления)
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность работы. В социально-экономическом развитии общества земельным ресурсам, землепользованию и земельным отношениям всегда принадлежит ведущая роль. Поэтому характер и масштабы земельных преобразований следует рассматривать как один из решающих факторов, которые определяют темпы и эффективность развития национальной экономики, становления рыночных отношений.

Управление земельно-ресурсным потенциалом страны охватывает весь спектр общественных отношений. Вместе с тем, земельные ресурсы как основное национальное богатство имеют ряд особенностей консервативного характера, которые не зависят от системы общественных отношений и которые не присущи другим средствам производства. В частности, земля является продуктом природы и возникла независимо от деятельности людей, земля, в отличие от всех других средств производства, в процессе использования не амортизируется и не уменьшает свои полезные свойства, использование земли связано с постоянством местоположения и ограниченностью пространства, в то время как иные средства производства в меру развития производительных сил количественно увеличиваются и качественно видоизменяются.

Земля - главный национальный ресурс, который относится к длинным активам. Нигде в мире земли (особенно сельскохозяйственные) не обращаются свободно на рынке, обязательно во всех странах введены определенные ограничения, чем ценнее земля по местоположению, тем больше ограничений. Практика землепользования России показала, что отсутствие таких ограничений, особенно в пригородных и курортных зонах, а также в населенных пунктах, привело к возникновению феномена огромного теневого рынка земли.

Проблема организации системы управления земельно-ресурсным потенциалом страны заключается в обеспечении рациональных масштабов государственного вмешательства в процессы распределения, использования и охраны земли, в формировании эффективных механизмов объединения административных и рыночных способов регулирования этих процессов, в поиске оптимальных организационных структур и форм управления данными процессами. Эти действия одновременно должны быть направлены на стимулирование деловой, инвестиционной активности и повышение эффективности использования земельной собственности, которая как объект предпринимательской деятельности служит определенной гарантией стабильности бизнеса и воспроизводства капитала с соответствующим доходом, что в условиях рынка является определяющим для каждого землевладельца и землепользователя.

На этой основе целью выпускной квалификационной работы является анализ воздействия современной земельной политики на процессы распределения, использования и охраны земли, формирование эффективных механизмов управления этими процессами.

В связи с этим необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие управление земельными ресурсами;

-изучить зарубежный опыт управления земельными ресурсами;

проанализировать использование земельных ресурсов на примере города-курорта Пятигорска;

определить пути развития земельных отношений как фактора эффективного экономического развития.

Объектом исследования являются земельные ресурсы города-курорта Пятигорск.

Предметом исследования являются экономические отношения, складывающиеся в процессе управления земельными ресурсами.

Теоретическую базу исследования составили Земельный Кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, а также научные работы и материалы российских экономистов, содержащиеся в периодической печати. К ним можно отнести Арзуманян А.В., Афонина А.В., Румянцева Ф.П., Тихомирову М.Ю., Чубукову Г.В., Эйриян Г.Н. и др. Информационную базу составили такие периодические издания, как «Налоговый вестник», «Финансы», «Теория и практика управления» и др.

Методологическая база исследования - В научном исследовании использованы общенаучные методы (системный, сравнительного анализа, структурно-функциональный, историко-логический), а также частные методы (экономико-статистический, графический, сопоставительный). Названные методы использовались в различных комбинациях на разных этапах исследования в зависимости от поставленных целей и решаемых задач.

Эмпирическая база работы: положения и концепции, обоснованные и представленные в работах российских и зарубежных экономистов в сфере земельных отношений, статистические материалы официальных органов статистики Российской Федерации, Интернет-ресурсы.

Структура работы обусловлена целью, задачами и логикой выпускной квалификационной работы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА 1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие управления земельными ресурсами

Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений.

Земельные ресурсы - это не только территориально-пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономический объект управления Аратский Д.Б. Экономические модели управления земельными ресурсами на региональном уровне. / Д.Б.. Аратский - М.: Н. Новгород: ВВАГС, 2009. - С. 96. Современное развитие мировой экономики показывает, что в современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования.

К основным характеристикам земельных ресурсов государства, помимо общей его площади, относятся плотность населения на единицу этой площади и ее освоенность, а также наличие природно-минеральных ресурсов.

В настоящий момент Россия является крупнейшим в мире обладателем земельных ресурсов. Земельный фонд Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 г. в административных границах Российской Федерации составлял 1709,8 млн га. На ее территории обнаружены практически все природно-минеральные вещества планеты, а в зоне влияния находится около 45% пресной и около 20% морской воды. Следует отметить, что около 90% территории России находится в сейсмоустойчивых районах.

Классификация земельных ресурсов в России определяет следующие категории земель.

1. Земли сельскохозяйственных предприятий, организаций, а также граждан, т.е. территории, используемые в первую очередь для нужд сельского хозяйства. В последние годы стали также выделять земли в составе фермерских хозяйств и т. п. Под особым вниманием находятся здесь сельскохозяйственные земли, которые включают в себя: пахотные угодья, огороды, сады, виноградники, плантации, луга, пастбища.

2. Земли лесного фонда - территории, покрытые лесной растительностью и не покрытые, но предназначенные для ее восстановления.

3. Земли водного фонда - территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (за исключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделяемые под полосы отвода водоемов, магистральных каналов и коллекторов.

4. Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций, территории, находящиеся в пределах границы населенных пунктов, а также земля, переданная в ведение администрации.

5. Земли промышленности, транспорта и иного назначения - территории, предоставленные предприятиям, различным объединениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, связи и т. п.).

6. Земли природоохранного назначения - территории с особо охраняемыми природными объектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

7. Земли запаса - земли, не предоставляемые юридическим и физическим лицам в собственность, владение, пользование или аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с действующим законодательством. Использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию или предоставления в аренду на срок до года (размер этих земель представлен в Таблице 1) Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: Учебное пособие. / С.Н. Бобылев, А.Ш. Ходжаев - М.: ТЕИС, 2007. - С.272 .

Таблица 1 - Распределение земельного фонда России по категориям земель

Категория земель	млн. га	%
Земли сельскохозяйственного назначения	440,1	25,7
Земли лесного фонда	1059,8	62,0
Земли водного фонда	27,8	1,6
Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций (земли населенных пунктов)	18,6	1,1
Земли промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения	17,4	1,0
Земли природоохранного назначения (особо охраняемых территорий)	31,7	1,9
Земли запаса	114,4	6,7
Всего земель (без учета внутренних вод и территориального моря)	1709,8	100

Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства.

Государство (в лице Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) и муниципальные образования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:

властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов;

собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной недвижимостью: Учебно-практическое пособие. / В.В. Григорьев, И.А. Острина, А.В. Руднев - М.: Дело, 2008. - С. 304.

Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно властной структурой или на рыночной основе. Точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные или рыночные. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности на землю лежит общенациональное начало, но осуществляется это право с использованием рыночного механизма.

Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкции «оперативного управления», «хозяйственного ведения» и иные. В условиях рыночной экономики вполне естественным является монетарный подход к содержанию права собственности на землю. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление.

Существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться.

Государство и муниципальные образования по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации) Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 07.02.2011). - Правовая система Консультант плюс. - 2011.. Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.

Государство, субъекты федерации и муниципальные образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или местного управления), выполняют своего рода «подготовительную работу», необходимую для организации эффективного использования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землей, при котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается в зависимости от целевого использования земельных участков. Практически во всех экономически развитых странах основой управления земельными ресурсами городов является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.

Примером основ управления земельными ресурсами для России могут служить существующие в настоящее время нижеуказанные субъекты управления и субъекты права.

1. Субъектами управления являются:

представительные органы РФ и муниципальных образований;

государственные исполнительные органы;

исполнительные органы муниципальных образований.

2. Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами:

* хозяйствующие субъекты;

органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной законодательством;

физические или юридические лица, уполномоченные органами власти.

В соответствии со сложившейся ситуацией земельные ресурсы рассматриваются, как территория в целом, на которой осуществляется жизнедеятельность социума, и как обособленные земельные участки - части территории субъекта РФ, муниципального района, города и т. д., имеющие площадь, границы, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в Государственном земельном кадастре.

Управление направлено на повышение эффективности использования земельных ресурсов, вовлечение земельных участков в гражданский оборот на основе:

а) возможности оперативной государственной регистрации прав на земельный участок;

б) формирования объекта недвижимости, определения его правового статуса;

в) разработки и утверждения системы законодательных и нормативных актов об установлении (определении) сервитутов, ограничений и обременении, целевого назначения земельного участка;

г) наличия земельно-информационной системы, основанной на данных Государственного земельного кадастра;

д) создания и развития инфраструктуры рынка оборота земельных участков и/или прав на земельные участки, включающего специализированные кредитные учреждения, риэлторов, институт оценки и др.; е) определения порядка ценообразования на земельные участки (права на них), передаваемые в гражданский оборот;

ж) определения нормативов землепользования (участков, передаваемых в соответствии с целевым назначением под социальные и другие объекты, а также в рамках реализации городских заказов и программ);

з) сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату и т. п.);

и) проведения кадастровой оценки земель.

Исходя из этого земельные участки подлежат обязательному межеванию и регистрации прав на них. Действие сервитутов, обременяющих использование земельных участков в городе, предусматривает учет особенностей существования городской среды и возможностей дополнения перечня сервитутов по установленной процедуре в интересах города по инициативе уполномоченного органа.

Управление земельными ресурсами, в основном, направлено на:

а) увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет всех уровней за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земельных участков, повышения эффективности их использования;

б) сокращение потерь финансовых средств от проведения встречных расчетов между пользователями земельными ресурсами и органами власти города;

в) вовлечение в арендные отношения льготных категорий землепользователей, использующих участки для целей, не соответствующих заявленным при предоставлении льгот;

г) введение экономически обоснованных нормативов по эксплуатации и содержанию городских земельный ресурсов;

д) оптимизацию структуры земельных ресурсов;

е) формирование инфраструктуры управления:

развитие рыночной инфраструктуры и негосударственного сектора экономики;

определение социально-экономических стандартов (нормативов), обеспечиваемых городом для населения;

создание благоприятных экономических и организационных условий для функционирования хозяйствующих субъектов, развития малого и среднего предпринимательства;

совместимость и объединение баз данных различных городских ведомств в единое информационное пространство и обеспечение оперативного доступа к данным;

развитие института управляющих;

ж) усиление контроля органов власти за выполнением условий закрепления земельных ресурсов на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, передачи в доверительное управление, аренду, лизинг, договоров купли-продажи, в том числе обязательств покупателя в части использования приобретенного земельного участка, за выполнением инвестором взятых на себя обязательств, планов приватизации;

з) совершенствование нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление землей.

и) организацию информационной системы, базирующейся на следующих основных принципах:

единая система идентификации земельных участков, основанная на кадастровом делении;

однократность ввода информации;

ответственность за полноту и достоверность введенной информации;

обеспечение доступа пользователя к информации и блокирование несанкционированного доступа;

обеспечение интегрированного перекрестного контроля достоверности информации в системе Аратский Д.Б. Экономические модели управления земельными ресурсами на региональном уровне. / Д.Б. Аратский - М.: Н. Новгород: ВВАГС, 2007. - С. 87.

Для эффективного управления земельными ресурсами используется весь спектр способов, методов и механизмов, предоставляемых законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Оценка управления земельными ресурсами начинается с определения критериев того, что будет признано эффективным управлением.

Управление всегда субъективно, поэтому критериев эффективности может быть, столько же, сколько существует владельцев у земли. Формирование критериев и механизма оценки эффективности управления осуществляется сверху вниз, начиная с самых общих целей, которые должен сформулировать владелец земли.

Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления - достижение поставленных целей.

Типичные цели использования земельной собственности в государственных и муниципальных организациях:

- гарантированное сохранение вложенных средств;

- целевое использование инвестиций;

-выполнение условий, сопровождающих предоставление финансирования.

Дальнейшая разработка планов, нормативных показателей, форм отчетности и других документов, без которых будет невозможно объективно оценить качество управления земельными ресурсами, должна осуществляться только на основе этих формализованных целей.

Таким образом, первое необходимое условие для формирования критериев и механизма оценки эффективности управления - наличие формализованных целей, которых хочет достигнуть владелец земли.

Второе необходимое условие заключается в том, что цели должны быть, не только формализованы, но и представлены в измеряемом виде. Это значит, что при определении целей должны использоваться не качественные показатели - лучше, дальше, больше, - а количественные характеристики, которые легко поддаются сравнению и оценке. Таких количественных характеристик не должно быть много, но, являясь ключевыми информативными показателями, они позволят собственнику сделать вывод о том, насколько эффективно осуществляется управление его земельной собственностью.

Такой подход предполагает введение механизмов оценки полезности земельных ресурсов путем определения бюджетной и иной эффективности, установления нормативов.

Основной критерий оценки - степень реализации поставленных целей, выполнения нормативных требований. Каждый земельный участок проверяется на необходимость его сохранения в собственности субъекта. Устанавливается режим его наиболее эффективного использования в рамках поставленных задач. Дальнейшие управленческие решения учитывают найденный оптимальный режим.

Бюджетная эффективность уполномоченного органа, управляющего земельными ресурсами, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости земельных ресурсов, принадлежащих субъекту. Критерии и нормативы «социальной эффективности» подлежат разработке.

Они же позволят уполномоченному органу, осуществляющему доверительное управление землей, иметь четкие критерии того, что ожидает от него собственник и как будет оцениваться его работа. Реализация поставленных задач и функций потребовала основательного пересмотра законодательных основ управления земельными ресурсами. Совершенствование системы экономических отношений предполагает улучшение системы правового обеспечения управления земельными ресурсами. Результатом этого явилось создание новой нормативно-правовой базы, которая на настоящий момент включает в себя следующие документы (Рис. 1).

Рис. 1. Нормативно-правовая база управления земельными ресурсами

Проведем анализ наиболее значимых документов, составляющих правовую основу государственного управления земельными ресурсами.

Ныне действующий Земельный кодекс Российской Федерации состоит из 18 глав, 103 статей и имеет следующую структуру Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.09.2001) (ред. от 20.03.2011) - Правовая система Консультант плюс. - 2011..

Глава I «Общие положения» содержит 11 статей и посвящена общим вопросам регулирования земельных отношений в России, здесь раскрываются основные принципы, предмет регулирования земельного законодательства, состав земель Российской Федерации по целевому назначению, полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений.

Согласно «Общим положениям», предметом регулирования земельного законодательства (Земельного кодекса РФ - ЗК РФ) являются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы природно-территориального базиса жизни и деятельности народов России, проживающих на соответствующей природно-исторической территории. Утверждено деление земель по целевому назначению на 7, категорий:

земли сельскохозяйственного назначения;

земли поселений;

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи;

земли особо охраняемых территорий и объектов;

земли лесного фонда;

земли водного фонда;

земли запаса.

Глава II ЗК РФ полностью посвящена охране земель, она так и называется «Охрана земель», здесь в ст. 11-14 прописаны цели, содержание и порядок охраны земель и подчеркивается приоритет охраны окружающей среды в регулировании земельных отношений. В частности, в ст. 12 ЗК РФ особо подчеркивается проблема охраны земель от загрязнения, захламления и других негативных воздействий хозяйственной деятельности людей.

В главе III ЗК РФ рассматриваются вопросы собственности на землю, само название главы раскрывает это - «Собственность на землю». Здесь в ст. 15-19 описываются виды собственности на землю, гарантированные Конституцией и нашедшие свое отражение в Гражданском кодексе Российской Федерации: собственность на землю граждан и юридических лиц, собственность Российской Федерации (федеральная собственность), собственность субъектов РФ, муниципальная собственность. Здесь также продекларирована возможность обладания иностранными гражданами землей на праве собственности.

В действующем Земельном Кодексе РФ целая глава IV посвящена рассмотрению возможности владения землей юридическими и физическими лицами на условиях не собственности. В частности, здесь в ст. 2-24 ЗК РФ на основе ГК РФ прописаны права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков: постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренда земельных участков, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), безвозмездное срочное пользование. Сохранено право работников организаций отдельных отраслей экономики на получение служебных наделов в безвозмездное срочное пользование. Анализируя основные положения данной главы, можно сказать, что современное законодательство сохраняет основные положения старого ЗК РСФСР и дает право существования тем правовым основам регулирования землепользовании, какие были заложены ранее Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.09.2001) (ред. от 20.03.2011) - Правовая система Консультант плюс. - 2011..

Однако одной из наиболее значимых глав нового ЗК РФ является глава V - «Возникновение прав на землю», в частности здесь в ст. 2539 устанавливается, что права на земельные участки, предусмотренные Кодексом, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, другими федеральными законами, и на основании Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», подлежат государственной регистрации в установленном порядке и постановке на учет в земельно-кадастровых палатах субъектов РФ.

Следующей по важности является глава VI, где в ст. 40-43 перечисляются основные права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Важность данной главы заключается в том, что здесь достаточно полно прописаны как основные положения различных правоотношений между собственниками и иными пользователями земельных участков, так и реализация возможных плодов хозяйственно-бытовой деятельности на эксплуатируемом земельном участке.

В главе VII «Прекращение и ограничение прав на землю» в ст. 44-56 содержатся основные положения обоснований и порядка прекращения и ограничения прав на землю. На основании ГК РФ права на землю могут быть прекращены при добровольном отказе от права, а также - принудительно по решению суда, что нашло свое правовое подтверждение в новом ЗК РФ.

В результате этого сложилась целостная земельно-правовая конструкция, согласно которой земельный участок может быть изъят, в том числе и путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации, размещения объектов государственного и муниципального значения или по иным обстоятельствам, установленным федеральными Законами и Законами субъектов РФ.

Кроме того, в данной главе говорится о том, что права на использование земельного участка могут быть ограничены путем установления особых условий (сервитутов) эксплуатации земельных участков, здесь также описывается режим хозяйственной деятельности в охранных и санитарно-защитных зонах как промышленных предприятий, так и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность людей (например: источники питьевого водоснабжения, поля аэрации станций очистки сточных вод и т. д.), а также установления особых условий охраны окружающей среды, и иных ограничений в случаях, установленных законом и правилами зонирования поселений или муниципальных образований.

Глава VIII (ст. 57-58) посвящена вопросам возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства. Причем здесь особо оговариваются вопросы возмещения убытков в результате действия третьих лиц и деятельности других землепользователей по ограничению прав иных землепользовании.

Впервые в новом ЗК РФ введена глава о защите прав на землю, это глава IX (ст. 59-64) ЗК РФ.

В данной главе ЗК РФ достаточно полно рассматриваются вопросы по защите и восстановлению прав собственности на земельные участки, различные варианты нарушения прав с обязательным возмещением понесенных убытков от ограничения прав собственности. Кроме того, в ст. 61 рассматриваются вопросы защиты собственности от несанкционированных действий государственных и муниципальных властей, а также компенсации собственникам имущественных и иных потерь при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В ЗК РФ в главе X (ст. 65-66), XI (ст. 67-70) и ХП (ст. 71-73) определены основы, принципы и порядок государственного управления земельными ресурсами в условиях сформировавшейся рыночной экономики России, здесь рассматривается ряд основополагающих моментов управления:

- платность землепользования - земельный налог, арендная плата;

-оценка земли (рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ», для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земельного участка);

-государственный мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр;

-земельный контроль - государственный, муниципальный и производственный Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.09.2001) (ред. от 20.03.2011) - Правовая система Консультант плюс. - 2011..

Большая часть данных проблем и вопросов подробнее рассматривается в следующих главах учебника.

В главе XIII (ст. 74--76) излагаются меры различной ответственности (административной, уголовной и дисциплинарной) за земельные правонарушения. В частности в ст. 76 впервые предполагается возмещение вреда собственнику или арендатору земельного участка в материальном (денежном) выражении, а также возмещение вреда в натуре (восстановление межевых знаков, снос самовольно возведенных строений и т. д.).

В главах с XIV по XVIII (ст. 77-103) дается подробное описание характеристик земель по их категориям в последовательности, принятой в гл. I Кодекса.

Здесь впервые применяются новые термины и понятия, в частности термин «земли населенных пунктов» заменен на термин «земли поселений», кроме того, в ст. 85 нового ЗК РФ появляется понятие «зонирование земель поселений».

С другой стороны, в соответствии со ст. 39 Градостроительного кодекса зонирование земель поселений является основной частью правил землепользования и застройки Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004) (ред. от 20.03.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2011) - Правовая система Консультант плюс. - 2011.. Правовыми формами зонирования являются схема зонирования - графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Согласно Градостроительному кодексу, градостроительный регламент представляет собой совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и других объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при проведении строительных работ в местах осуществления зонирования.

Согласно п. 3 и 4 ст. 39 Градостроительного кодекса, границы территориальных зон определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ. Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам и объектам недвижимости. Это позволяет сделать зонирование регулятором земельно-имущественных отношений органов местного самоуправления. Поэтому, согласно п. 6 ст. 56 Земельного кодекса, обязательному включению в регистрационный документ, удостоверяющий право на земельный участок в городских и сельских поселениях, подлежат код территориальной зоны, установленный правилами застройки, и функциональное назначение территориальной зоны, в пределах которой находится земельный участок. Такое зонирование определяется в Градостроительном и Земельном кодексе как правовое зонирование, под которым понимается деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

Вследствие этого зонирование земель поселений - это деятельность органов местного самоуправления в сферах планирования использования земель, регулирования создания и эксплуатации объектов недвижимости путем подразделения земель поселений на соответствующие зоны. В результате определения видов зон устанавливаются параметры их использования.

Зонирование земель поселений не является установлением зон с особыми условиями использования земель, санитарно-защитных зон и т. д. и т. п. - это способ определения специфики правового режима отдельных частей соответствующей категории земель, в первую очередь земель поселений. В результате этой процедуры не устанавливаются ограничения прав лиц, использующих земельные участки. При зонировании земель происходит уточнение содержания прав и обязанностей лиц, использующих земельные участки, в зависимости от того, в пределах какой территориальной зоны находится участок земли. Ограничение прав по использованию земельного участка - это неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка.

В соответствии со ст. 37 Градостроительного кодекса РФ ограничения на использование территорий (земель) для осуществления градостроительной деятельности устанавливаются в следующих зонах:

- зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон;

- зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны;

- санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;

- водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;

- зоны санитарной охраны источников водоснабжения;

- зоны залегания полезных ископаемых;

- территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;

- зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;

- иные зоны, установленные в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов федерации. С учетом ограничений на использование территорий определяются функциональное назначение территорий и интенсивность их использования. Данные о видах использования территорий установленных зон и об ограничениях на их использование включаются в правила застройки Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.2004) (ред. от 20.03.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2011) - Правовая система Консультант плюс. - 2011..

Основной задачей в сфере управления земельными ресурсами является государственный учет, осуществляемый на основе ст. 67-69 Земельного кодекса Российской Федерации и в соответствии с законом Российской Федерации «О государственном земельном кадастре».

Критерием учета служит государственный земельный кадастр, представляющий собой формализованный и систематизированный свод документов. В связи с этим государственный кадастровый учет земельных участков - это описание и идентификация в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ) земельных участков, в результате чего каждый такой участок получает определенные характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить соответствующую количественную и экономическую оценку. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера - уникальной характеристики, позволяющей однозначно отожествить любой земельный участок на территории России.

Согласно действующему Российскому законодательству, государственному кадастровому учету подлежат все земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.

Состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами - Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости Российской Федерации (Роснедвижимостью).

Финансирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра осуществляется за счет:

средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (в случае, когда список учитываемых сведений дополняется на основании территориальных особенностей с требованиями субъекта РФ или муниципального образования);

средств, получаемых в виде платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра;

3) иных не запрещенных законом источников.

Согласно планам Правительства России, к концу 2010 г. на территории Российской Федерации должна функционировать единая автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в виде единой компьютерной сети. В состав последней входят 2318 программно-технических комплексов на уровне муниципальных образований, 89 программно-технических комплексов на уровне субъектов РФ, 7 программно-технических комплексов, обеспечивающих информационное обслуживание федеральных округов Постановление Правительства РФ от 26.06.2007 № 694 «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 2007-2012 гг.». - Правовая система Консультант плюс. - 2011..

Суммарная стоимость мероприятий рассматриваемой Программы оценивается в 46,6 млрд. руб, однако до сих пор в планируемых объемах этого не произошло.

экономика эффективность управление земля ресурс

При реализации Программы должны быть получены следующие результаты:

- создание единой автоматизированной информационной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, позволяющей в рамках единого государственного информационного ресурса обеспечить формирование сведений об объектах недвижимости как объектах оборота и налогообложения;

- проведение разграничения государственной собственности на землю, регистрация прав собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и ввод информации в автоматизированные базы данных по управлению недвижимостью (в том числе по управлению земельными ресурсами);

- создание системы электронного обмена сведениями между органами (организациями) по формированию управленческих решений, кадастровому учету, технической инвентаризации, оценке объектов недвижимости, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами по управлению государственным и муниципальным имуществом, органами по управлению фондом недр, лесным фондом, водным фондом, налоговыми органами и др.

Таким образом, в Земельном кодексе Российской Федерации определяются многогранные полномочия Российской Федерации в области земельных отношений, а именно: установление основ федеральной политики в области земельных отношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, а также ограничения оборотоспособности земельных участков; государственное управление в области мониторинга земель, земельного контроля, землеустройства и ведения земельного кадастра; установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд; изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа; разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель; иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации законодательством страны. В Земельном кодексе очерчен весьма широкий круг публично-правовых и частноправовых функций органов государственной власти, основываясь на котором и следует подходить к построению модели организационной структуры федерального органа исполнительной власти, отвечающего за государственное управление землей и недвижимым имуществом в стране.

1.2 Зарубежный опыт управления земельными ресурсами

Весь опыт функционирования земельного рынка в развитых странах базируется на основополагающих положениях законодательства соответствующих государств.

Рынок земли, включая аренду, наследование и т. д. является не самодостаточной экономической и юридической категорией. Он служит инструментом соответствующей земельной политики по использованию земельных ресурсов. До какой-то степени он отражает и степень землеобеспеченности стран и национальные традиции с большей или меньшей либерализацией экономики.

Существенным фактором в системе землепользования и на рынке земли в целом является государственное регулирование. Изменение самого понятия собственности с неограниченного к ограниченному, со значительной социальной ответственностью и соблюдением целей общегосударственной политики, привело к развитой государственной системе регулирования рынка земли, покупки и продажи, аренде, прав наследования и всех форм передачи земельной собственности. Важной сферой государственного регулирования является оборот земель сельскохозяйственного назначения. Кроме чисто административных мер здесь существенную роль играют и экономические рычаги, в частности налогообложение с дифференциацией поземельного налога в зависимости от использования земли. В целом это создает весьма сложный конгломерат современного земельного рынка с сочетанием действия чисто рыночных сил и многостороннего государственного регулирования. Покупка и аренда земли являются наиболее распространенными способами передачи прав землевладения и землепользования. Они составляют важнейшие элементы рынка земли и как таковые являются объектом действия гражданского права во многих, если не в большинстве, случаях государственного регулирования, причем последнее определяется как национальной спецификой, так и более общими факторами.

С учетом различий земельного законодательства во многих странах и законоприменительную практику целесообразнее рассматривать по каждой отдельно взятой стране.

Если с этой точки зрения попытаться обобщить опыт развитых стран, то можно представить в схематической форме цели и инструменты проведения земельной политики и те ограничения, которые накладываются на земельный рынок (Таблице 2) Кухтин П.В., Левов А.А., Лобанов В.В., Семкина О.С. Управление земельными ресурсами: Учебное пособие. / П.В. Кухтин, А.А. Левов, В.В. Лобанов. - Спб.: Питер, 2005. - С. 255..

Таблица 2 - Цели государственной земельной политики

Основные цели государственного регулирования земельного рынка	Страны
Регулирование покупки и аренды земли	Дания, Германия, Япония
Недопущение чрезмерной концентрации земельной собственности	Дания, Германия, Новая Зеландия, Швейцария, Испания, Франция
Недопущение чрезмерного дробления участков земли	Дания, Германия, Ирландия, Италия, Япония, Португалия, Испания, Швейцария, Нидерланды, Норвегия
Удержание населения на местах проживания	Норвегия

Таким образом, большинство западных стран осуществляет в достаточной степени плотный контроль над рынком земли. В то же время есть страны с гораздо более либеральным режимом рынка земли в части торговли и аренды земли, хотя и там существуют ограничения по выводу сельскохозяйственных земель из оборота, налогообложению, праву наследования и другим факторам. Здесь сказываются как национальные традиции, так и наличие земельных ресурсов. К таким странам прежде всего относятся США, Австралия, Канада. Несколько меньше контроль в Великобритании, Бельгии и Греции. Однако и здесь государство резервирует за собой право вмешательства, например, с экологической точки зрения. Так, в Австралии, где большая часть земли является государственной собственностью, выдача разрешений на ее использование или сдачу в аренду обусловливается соблюдением фермерами соответствующих правил использования земли, в частности контроля над эрозией и предотвращения опустынивания.

Особое значение имеет законодательство по аренде. В целом можно констатировать стремление многих государств удлинить сроки аренды и стабилизировать арендные ставки. В общем суммарно эти положения можно представить в таблице 3 Антюганов С.В., Аратский Д.Б., Козерадский А.А., Мальцев В.А. Методология повышения эффективности арендных отношений на землю в системе управления недвижимостью. / С.В. Антюганов, Д.Б. Аратский, А.А. Козерадский, В.А. Мальцев - М.: Н. Новгород: ВВАГС, 2008. - С. 35 .

Эта таблица дает общее представление о разнообразии условий аренды со значительным различием от более либеральной (как в США) до более регламентируемой (как в большинстве стран Европы) законодательством и практикой.

В число стран с либеральной практикой рынка аренды, кроме США, можно отнести также Австралию, Канаду и Новую Зеландию.

В Западной Европе в большинстве случаев предусмотрена минимальная длительность аренды. Только в таких странах, как Норвегия, Дания, а из развитых неевропейских - Япония, установлен максимум срока аренды, а короткий срок - в Ирландии, т. е. в странах, где сама по себе аренда не играет существенной роли. В Дании установлен максимальный срок аренды - 30 лет. Законодательство этой страны не разрешает дальнейшее продление строка аренды и поощряет, чтобы арендатор выкупил бы землю и стал ее собственником. В других же странах среде аренды может быть продлен и сверх установленного срока с созданием системы долговременной аренды.

Таблица 3 - Государственное регулирование арендных отношений

Страна	Длительность и регулирование контрактов по аренде
США	Срок зависит от контракта; как правило, преобладают долговременные контракты, ставки арендной платы определяются рынком
Великобритания	Срок зависит от контракта. Имеются и долгосрочные и краткосрочные арендные договоры. Уровень оплаты определяется арбитражем
Исландия	Срок зависит от контракта. Размер арендной платы определяется законом определяется законом
Ирландия	Срок аренды - минимум 3 года. Размер арендной платы определяется рынком определяется рынком

Различная практика существует и по установлению размеров арендной платы. В Дании, Ирландии, Греции, Люксембурге и Норвегии землевладелец и арендатор самостоятельно договариваются об уровне арендных платежей. В других государствах, где аренда играет значительно большую роль, существует законодательство по регулированию арендной платы.

В Великобритании обе стороны могут самостоятельно определить размер арендной платы, но затем она идет на рассмотрение и утверждение местных властей, которые руководствуются соответствующими стандартами, регулирующими размер такой оплаты.

Закон предусматривает также регулирование или административное утверждение в Ирландии и во Франции.

Власти могут контролировать арендную плату путем установления максимальных или стандартных ее размеров. На этой основе готовятся фактически контракты по аренде. Такая практика существует в Нидерландах, Испании, Бельгии, Португалии и Японии. Арендная плата исчисляется при этом в денежной форме исходя из потенциального урожая и цен за прошедшие годы.

Таким образом, практика регулирования арендной платы определяется исходя из специфики каждой страны и здесь трудно найти общую закономерность, хотя видно различие между более либеральной заокеанской и более регламентируемой европейской и японской.

Наследование - одна из форм смены владельцев земли и как таковая является одним из элементов земельного рынка

Сама по себе юридическая процедура наследования насчитывает несколько тысячелетий. Наследование - один из наиболее распространенных правовых актов, и поэтому на принципы наследования наложили свой отпечаток и традиции отдельных стран, правовые школы, хозяйственная целесообразность, обычаи и, в значительной мере государственная политика. При этом сами по себе эти принципы претерпевают изменения в соответствии с реалиями сегодняшнего дня. В общем, не существует единой теоретической правовой базы для института наследования, единой юридической, экономической и административной практики, и саму систему наследования можно подразделять на несколько групп, в зависимости от происхождения той или иной юридической системы. Они имеют разное теоретическое историческое обоснование, разное практическое применение и в то же время, испытывают на себе воздействие государственной политики, ориентированной на борьбу с фрагментацией земельных владений, способствование концентрации сельскохозяйственного производства и поддержание жизнеспособных хозяйств Можно сделать вполне определенный вывод о том, что и юридические теории и правовая практика испытывают серьезное воздействие со стороны государства, ориентированное, прежде всего на конкретные экономические цели. В общем, юридические принципы и системы наследственного права, в рамках общего гражданского права, можно разделить на три основные группы: