Государственно-частное партнерство как институт социально-экономического развития субъектов РФ

На наш взгляд, в условиях продолжающейся стагнации экономики, волатильности финансовых рынков, и, как следствие весьма специфической, неоднозначной внутриполитической ситуации в России, особое внимание в плане анализа и прогнозирования, следует уделять политико-правовой группе рисков.

Д.В. Ходос и Л.В. Степанова полагают, что «…целесообразно выделять пять групп проблем, которые характерны для процесса развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации:

1. Проблемы, связанные с законодательством.

2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях.

3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы концессий ведется в стране, в регионе не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий.

4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий как базовой формы государственно-частного партнерства вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. Возможно, самая главная проблема заключается в том, что общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы» Ходос Д.В., Степанова Л.В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы развития // Российское предпринимательство. - 2014. - № 11. - С. 13..

Следует особо подчеркнуть, что развитие ГЧП в России сдерживается не только отсутствием проработанного законодательства (эксперты не раз отмечали низкое качество принятого в 2015 году федерального закона о ГЧП Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. Выпуск № 29. Ст. 4350.). Не меньшее значение имеет отсутствие механизмов долгосрочного финансирования. Российский бизнес (в частности, банки) не готов участвовать в длительных проектах (соглашения о ГЧП заключаются обычно на 10-50 лет). Сейчас большинство крупных проектов ГЧП в РФ реализуется в режиме «ручного управления».

Проблемы ГЧП активно обсуждаются на уровне предпринимательских объединений. Так, в Москве 17-20 марта 2015 г. прошел инфраструктурный конгресс «Неделя ГЧП», одним из соорганизаторов которой выступила Торгово-промышленная палата РФ (ТПП РФ). Выступая на конгрессе, президент ТПП РФ С.Н. Катырин отметил, что, во-первых, рынок ГЧП есть, и рынок обязательно будет действовать на федеральном уровне, потому что государство, несмотря на трудности, все равно будет развивать инфраструктуру. С.Н. Катырин в своем выступлении особо подчеркнул следующее: «Мы будем двигаться на Дальний Восток, продолжится развитие БАМа, и еще целый ряд инфраструктурных мегапроектов государство будет развивать. Прогнозируемые проблемы в регионах: банкротство и дефолты. У нас есть субъекты РФ, которые настолько закредитованы, что нагрузка в связи с их участием в проектах ГЧП может привести к дефолтам. Тем не менее, рынок ГЧП, безусловно, несмотря на кризис, будет. Скорее всего, по стране это будет неравномерная картина, может быть, снизится темп развития, но при определенных условиях может появиться и возможность его ускорения» Большаков М. Рынок ГЧП: проблемы и перспективы. 01.04.2015 г. // ТПП-Информ. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://old.tpp-inform.ru/regions/5628.html.

На сегодняшний день рынок ГЧП оценивается в 1,5 триллиона рублей. Причем почти вся эта цифра охватывает средства, которые уже инвестированы. При этом чуть более 800 миллиардов - бюджетные инвестиции. Это говорит о том, что пока у нас рынок не такой, как в Европе и Америке, где большая часть - как раз частные инвестиции. Многие концессии в России организуются через бюджетные субсидии, через капитальный грант, и понятно, что инвестор пытается минимально снизить свою часть инвестиций. Эту ситуацию надо менять, поскольку рынок ГЧП в России является капиталоемким и интересным для инвесторов.

Конечно, в настоящее время возникают проблемы с финансированием проектов. Но это временная ситуация, и она дает лишний повод задуматься о готовности регионов к реализации проектов ГЧП, о региональных компетенциях в части подготовки таких сложных проектов. К сожалению, пока отсутствует единое понимание механизмов реализации ГЧП-проектов. Это характерно как для региональных предпринимателей, так и для органов власти.

Совершенно очевидно, что организация проекта ГЧП - процесс подготовки и проведения публичной процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП, - это трудоемкая задача, связанная с необходимостью оформить отношения между администрацией и бизнесом. И при ее решении достаточно часто возникают проблемы.

Коллектив авторов учебного пособия по руководством Л.А. Добрынина и Е.И. Марковской замечают, что «…опыт ТПП РФ по взаимодействию с администрациями выявил ряд недостатков, препятствующих организации ГЧП на региональном и муниципальном уровне. К ним можно отнести отсутствие качественно подготовленных проектов, недостаточную квалификацию кадров, отсутствие на местах координации в деятельности министерств и ведомств и другие. Для преодоления перечисленных проблем, по мнению экспертов системы ТПП РФ, в составе администрации целесообразно создание специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП (региональных центров ГЧП). Конкретная работа региональных центров ГЧП должна состоять в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке эффективности проектов с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональными властями, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, а также создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и регулирования условий контрактов» Взаимодействие государства и бизнеса: учебное пособие / Л.А. Добрынин, Е.И. Марковская, А.А. Медведь, Н.Г. Привалов, Н.С. Рагимова, И.В. Троицкая. - СПб: Издательство СПбГЭУ, 2014. - С. 64..

Подчеркнем и тот факт, что зачастую неясным является вопрос о финансовой приемлемости проектов ГЧП. Так, бытует заблуждение о финансировании проекта частным сектором, который в итоге не оплачивает его. В конечном итоге, оплачивать проект будут пользователи или государство. Поскольку вовлечение частного финансирования представляет собой дополнительные затраты, отражающие перенос рисков, проекты ГЧП имеют смысл только тогда, когда преимущества от повышения эффективности строительства и эксплуатации в частном секторе перевешивают более высокую стоимость частного капитала.

На основе этих рекомендаций правительства многих государств, вне зависимости от степени экономического развития и рыночной ситуации, обращаются к сотрудничеству, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, т.е. транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура.

Во многих странах имеются примеры успешной работы в сотрудничестве с частным сектором в различных сферах экономики, включая управление водными ресурсами, отходами, транспортом, образованием, здравоохранением, развитием муниципальных объектов таких, как судебные здания, парковки, больницы, культурное развитие и туризм. Таким образом, речь идет о целом спектре развития, в котором частный сектор может участвовать очень и очень эффективно.

Международный опыт показывает, что ГЧП во многих случаях позволяет найти баланс интересов государства и частного сектора, и решить следующие задачи:

- обеспечение развития инфраструктуры ускоренными темпами;

- предоставление более качественных услуг;

- привлечение не только средств, но и опыта частного сектора в области инвестиционного менеджмента, а также внедрение инновационных технологий;

- получение новых инвестиционных возможностей и, соответственно, новых источников дохода.

В Отчете Европейской Комиссии по ГЧП подчеркивается следующее: «В то время, как первоначальной задачей ГЧП должно являться способствование обеспечению эффективности услуг, предоставляемых государственным сектором, с помощью разделения рисков и использования опыта частного сектора, ГЧП также может снизить прямое давление на государственную казну путем обеспечения дополнительных источников капитала» Гамильтон Дж., Глава Комитета по экономическому сотрудничеству и интеграции европейской экономической комиссии ООН. Выступление на Международном Форуме «Государственно- частное партнерство: развитие местной инфраструктуры», 16-17 сентября 2009 года. гг. Москва-Актау, Республика Казахстан. Сборник материалов. Тезисы докладов. http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/Assembl_add.pdf .

Как справедливо считает В.С. Ефимов, - «Механизм государственно-частного партнерства пока не удается запустить в полную силу. Чиновники в регионах винят в этом бизнес, который, мол, готов участвовать только в самых выгодных проектах, а бизнес - чиновников, которые ставят инвесторам невыгодные условия. Где-то посредине находится компромисс. Государство должно учитывать конечный интерес бизнеса, а бизнес должен действовать, считаясь с интересом государства и социальной значимостью тех объектов, которые создаются, реконструируются или передаются в управление. Другая проблема - это отсутствие традиций такого партнерства. Когда длительного опыта отношений нет, а случаев обмана с обеих сторон предостаточно, то доверия не возникает. Проблема развития сектора общественных услуг за счет внедрения механизмов государственно-частного партнерства является актуальной для современной России. Об этом свидетельствует в частности то, что на заседании Госсовета РФ в 2015 году в своей речи такую задачу озвучил В.В. Путин, а в процессе обсуждения этот вопрос прозвучал не единожды» Ефимов В.С. Государственно - частное партнерство: проблемы во взаимоотношениях государства и бизнеса // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ». - 2015. - Том 7, №5. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://naukovedenie.ru/PDF/143EVN515.pdf. .

С учетом того, что финансово-экономической ситуация в 2016 году складывается довольно непростая, а перспективы на 2017 год недостаточно позитивны и предсказуемы, необходимо как можно больше внимания уделять развитию рынка ГЧП. И в первую очередь, как справедливо полагают Е.Г. Коваленко и С.А. Кочеткова, - «внимание должно быть уделено повышению компетенций в сфере ГЧП и обучению государственных заказчиков - представителей региональных администраций. Например, в транспортной сфере вышло соответствующее поручение Президента РФ В.В. Путина о необходимости обеспечения подготовки квалифицированных кадров для реализации проектов ГЧП. Одной из главных задач государства на данном этапе является помощь в обмене опытом в проведении проектов государственно-частного партнерства между регионами, заимствовании проработанного законодательства, лучших практик, перенос реализованных успешных проектов в регионы с невысоким уровнем развития. На региональном уровне нужно вести работу по обучению кадров для реализации ГЧП-проектов, создавать информационно-аналитические центры, проводить отбор частных партнеров. Возможности системы торгово-промышленных палат позволяют эту работу вести эффективно и на высоком экспертном уровне» Коваленко Е.Г., Кочеткова С.А. Использование механизма ГЧП в управлении государственной собственностью субъекта Российской Федерации // Фундаментальные исследования. - 2015. - № 8. - С. 563..

Заключение