Государственный сектор - это составная часть и неотъемлемое звено современной смешанной экономической системы. Истоки ее восходят к рубежам XIX-XX вв., когда были созданы основы индустриального общества и появились первые идеи о смешанной экономике. В последующий период произошло ее становление и утверждение как новой перспективной формы социально-экономического устройства общества.

Эволюция смешанной экономики происходила в условиях "накладки" двух режимов развития - формационного и цивилизационного. Это придало ее движению противоречивый, нелинейный характер. С одной стороны, становление смешанной экономики характеризовалось противостоянием разных социально-экономических укладов, институтов и интересов, а также конфликтностью их носителей - классов и социальных групп. С другой стороны, логика развития смешанной экономики как единой системы и интересы ее безопасности вызвали потребность перехода от узко конфронтационного подхода к целостному видению общественного прогресса, к необходимости выявления универсальных тенденций развития современной цивилизации, их синтезу.

Среди экономистов ведется дискуссия по поводу определения границ секторов и сферы действия институтов государства и рынка. Имеются разные взгляды по обоснованию необходимости существования общественного сектора, в частности, широкое распространение получила теория провалов рынка и общественных благ.

государственный частный сектор экономика

Государственный сектор экономики - совокупность предприятий, организаций, учреждений, находящихся в государственной собственности и управляемых государственными органами или назначаемыми ими лицами.

Государственный сектор представляет собой совокупность ресурсов, находящихся в распоряжении общества и используемых для организации производства и поставки общественных благ в сферах экономической деятельности, где рынок полностью или частично не срабатывает, т.е. имеют место провалы рынка. Здесь координация экономической деятельности осуществляется с помощью системы бюджетного финансирования в сочетании с правовым администрированием и политическим механизмом общественного выбора (голосования избирателей).

Масштабы государственного сектора можно характеризовать, с одной стороны, размером государственной собственности, а с другой стороны, объемом государственных доходов и расходов. Когда речь идет о государственной собственности, то идет речь о запасе ресурсов, которые находятся в распоряжении хозяйствующих субъектов частично или полностью принадлежащих государству или муниципалитету. Во втором случае речь идет о потоке денег, то есть о доходах и расходов бюджетов всех уровней - трех уровней бюджетной системы: муниципального, регионального и федерального.

При сопоставлении доли государственного сектора по первому критерию с долей по второму критерию может получиться значительное несоответствие этих долей. Показатель по первому критерию ниже, чем по второму. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что государству часто принадлежат весьма значительные ценности, изъятые из рыночного оборота и в этой связи зачастую не находящие адекватной экономической оценки. Речь идет о землях, не используемых в сельском хозяйстве, об охраняемых природных и культурных ценностях и т.п. В то же время расходы государства в немалой части характеризуют услуги, предоставляемые населению бесплатно или на льготной основе. Соответственно, их экономическая оценка не включает прибыль, что необходимо учитывать при сопоставлении показателей, относящихся к общественному и частному секторам.

Государственный сектор служит основой для выполнения государством своих функций. Государственный сектор, охватывающий все ресурсы, которыми владеет и распоряжается государство, состоит из отдельных хозяйственных субъектов (институциональных единиц), которые вступают в экономические взаимоотношения друг с другом, принимают экономические решения и несут ответственность за их выполнение. В каждой стране они образуют государственный сектор, который отделяется от рыночных секторов экономики. Создание институциональной структуры государственного сектора и четкое проведение границ этого сектора и его подсекторов, относящихся к соответствующим уровням власти, являются основными предпосылками формирования системы управления общественными финансами на национальном и субнациональном уровне. В результате появляется важный инструмент оценки масштаба государственного сектора экономики и его влияния на важнейшие макроэкономические показатели. Можно, в частности, определить размер доходов, приносимых каждым видом активов в бюджет разных уровней, расходов, производимых за счет каждого из подсекторов - центрального правительства, региона или муниципального образования [2].

Выделение государственного сектора на национальном и субнациональном уровнях дает возможность проводить сопоставление их структур собственности и финансовых потоков, проводить анализ финансовой деятельности органов публичной власти, в частности, определять степень воздействия государственной (муниципальной) политики на доходность частных корпораций, домашних хозяйств. В большинстве стран мира секторальное деление экономики осуществляется на основе использования международных стандартов. Следует отметить, что две международные статистические системы, содержащие рекомендации по секторальному делению экономики, - Статистика государственных финансов 2001 г. и Система национальных счетов 1993 г. - гармонизированы друг с другом. В соответствии со стандартами Система национальных счетов и Статистика государственных финансов экономика страны в целом разделяется на пять секторов, каждый из которых состоит из институциональных единиц, имеющих сходные цели. Пять обозначенных секторов включают:

1. Сектор нефинансовых корпораций, состоящий из собственно нефинансовых корпораций, квазикорпораций и некоммерческих организаций, являющихся рыночными производителями товаров и нефинансовых услуг.

2. Сектор финансовых корпораций, включающий финансовые корпорации и квазикорпорации, а также некоммерческие организации, финансируемые и контролируемые финансовыми корпорациями, основной функцией которых является оказание услуг финансового посредничества или вспомогательная деятельность в сфере финансового посредничества.

3. Сектор государственного управления, включающий институциональные единицы, выполняющие функции органов государственного управления в качестве основного вида деятельности.

4. Сектор домашних хозяйств, включающий совокупность домашних хозяйств и некорпорированные семейные предприятия (подсобные хозяйства, семейные фермы и т.д.).

5. Сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства (объединяет нерыночные некоммерческие организации, финансируемые и контролируемые домашними хозяйствами).

Помимо этих пяти секторов существует еще и так называемый сектор остального мира, в составе которого учитываются все институциональные единицы-нерезиденты, которые совершали операции или имели какие-либо другие экономические связи с единицами-резидентами. В секторы нефинансовых и финансовых корпораций включаются только рыночные производители, а в секторы государственного управления, домашних хозяйств, - некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, нерыночные производители. Государственный сектор образуют сектор государственного управления (включающий органы власти разных уровней и подведомственные им учреждения) и государственные институциональные единицы, входящие в секторы нефинансовых и финансовых корпораций. [2]

Схематично государственный сектор представлен на рис. 1.

Рис. 1. Структура государственного сектора экономики РФ [2]

Государственные корпорации объединяются в четыре основные группы (подсекторы) госсектора:

- нефинансовые государственные корпорации - все нефинансовые корпорации-резиденты, контролируемые институциональными единицами сектора государственного управления.

- финансовые государственные корпорации кроме денежно-кредитных - все финансовые корпорации-резиденты, контролируемые институциональными единицами сектора государственного управления, за исключением Центрального банка и других государственных депозитных корпораций. К депозитным корпорациям относятся финансовые корпорации, квазикорпорации или рыночные некоммерческие организации, которые занимаются в основном финансовым посредничеством и имеют обязательства в форме депозитов или финансовых инструментов, которые являются близкими заменителями депозитов.

- денежно-кредитные государственные корпорации кроме Центрального банка - все депозитные корпорации-резиденты, за исключением центрального банка, которые контролируются институциональными единицами сектора государственного управления.

- Центральный банк, который состоит из самого центрального банка, структур валютного управления или независимых валютных органов, которые осуществляют эмиссию национальной валюты, полностью обеспеченной резервами в иностранной валюте, а также других связанных с органами государственного управления учреждений, которые представляют собой обособленные институциональные единицы и выполняют главным образом функции центрального банка.

Внутри сектора государственного управления, в зависимости от количества уровней власти, могут выделяться подсекторы центрального правительства, региональных и местных органов управления.

В каждой стране институциональные единицы, образующие государственный сектор, могут выступать в различных организационно-правовых формах в соответствии с нормами национального законодательства. По-разному решается и задача проведения границы между государственными и негосударственными корпорациями и квазикорпорациями. Международная статистическая система выделяет только два важнейших признака:

1) участие государства в собственности соответствующего хозяйствующего субъекта;

2) осуществление государственного контроля за его деятельностью.

Под контролем понимается возможность влиять на состав ее руководства, политику и деятельность корпорации, которая может проявляться, в частности, в следующем: предоставление кредитов по ставкам ниже рыночных; поставка электроэнергии по сниженным тарифам; наем большего числа работников, чем требуется; приобретение избыточных производственных ресурсов; оплата производственных ресурсов по ценам, превышающим рыночные; продажа продукции по ценам ниже рыночных и пр.

При оценке масштабов деятельности госсектора на практике используется такой же подход, как при оценке масштабов деятельности любого другого сектора экономики, будь то отрасль, регион, группа хозяйствующих субъектов и т.п. Это означает, что после того, как статистическими органами вычленены все хозяйствующие субъекты госсектора в соответствии с действующими методиками учета, данная группа производственных объектов анализируется как некое целостное образование. Такой подход предполагает анализ результатов и затрат госсектора со всеми вытекающими отсюда методическими и аналитическими возможностями. [3]

Масштабы деятельности госсектор представляют собой векторную величину. В этой связи возникает проблема, как получить некую интегральную, итоговую оценку масштаба госсектора, учитывая, что многие масштабные элементы деятельности госсектора несопоставимы. Конкретные частные показатели масштаба и эффективности госсектора зависят от целей проводимого анализа.

Размер госсектора может оцениваться по различным сторонам его хозяйственной деятельности, что предполагает использование разных частных показателей масштаба. Выделяются следующие пять показателей:

К₁ - доля государственного сектора в общей численности занятых в стране;

К₂ - доля государственного сектора в общем объеме основных фондов в стране;

К₃ - доля государственного сектора в валовом выпуске продукции в стране;

К₄ - доля государственного сектора в общей численности предприятий в стране;

К₅ - доля инвестиций в основные фонды (капиталовложений) государственного сектора в общем объеме инвестиций в стране.

Выбор конкретных коэффициентов К₁, К₂, К₃, К₄ и К₅ обусловлен целями анализа. Помимо вышеприведенных пяти "первичных" показателей масштаба госсектора возникает потребность в их "свертывании", взвешивании и усреднении для получения обобщенной (интегральной) оценки участия государственного сектора в национальной экономике. В мировой и российской практике аналитических исследований для этих целей используются интегральные показатели относительного масштаба государственного сектора К.

В международной практике используется следующая формула усреднения частных показателей:

(1)

По всей видимости, для российской экономики и нынешнего статистического обеспечения госсектора используется следующая формула:

(2)

В соответствии со второй формулой при оценке масштаба госсектора учитывается два классических макрофактора (труд и капитал) и результат их сочетания (выпуск).

Показатель К представляет собой усредненную долю государственного сектора в экономике (отрасли, регионе), выраженную в процентах (это относится и к частным коэффициентам масштаба госсектора). Изменяться показатель К может в границах от 0 (отсутствие госсектора) до 100 (тотальный госсектор) процентов, что делает его очень наглядным.

При анализе развития государственного сектора в динамике уменьшение показателя К означает ослабление позиций государственного сектора в экономике (отрасли, регионе); увеличение К означает усиление роли и участия государственного сектора. Для стратегически важных отраслей и сегментов экономики отчетный показатель К следует сравнивать с предельно допустимым значением К, определяемым экспертным путем. Таким образом, даже в своем простейшем виде показатель масштаба госсектора может непосредственно использоваться при формировании политики государственного регулирования национальной экономики.

Структура государственного сектора может быть определена с позиций плюрализма форм собственности. Собственность представляет собой многогранное общественное явление, сочетающее в себе экономические и правовые (юридические) стороны.

Экономическая сторона собственности отражает базисные отношения присвоения условий и результатов производства, что определяет место и роль людей в системе отношений распределения и потребления благ.

Правовая сторона собственности проявляется в наборе собственнических правомочий, закрепленных за разными субъектами, в выделении объектов и субъектов прав собственности, в спецификации прав собственности, четком разграничении прав собственности и их законодательной защите. [16]

Полная характеристика структуры форм собственности возможна на основе сочетания экономической и правовой трактовок собственности. При классификации форм собственности необходимо учитывать конкретные исторические условия развития национальных экономик. В России в 1990-е гг. произошла смена социально-экономической системы и в результате широкомасштабной приватизации государственной собственности утвердилась многоукладная экономика с преобладанием частного сектора.

Действующая Конституция РФ признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и другие формы собственности.

В Гражданском кодексе РФ дана детальная регламентация форм собственности. Развернутая структура форм собственности приведена в принятом в 2000 г. Общероссийском классификаторе форм собственности (ОКФС).

Современная структура собственности в России характеризуется доминирующим положением частной собственности. Более 3/4 всех российских предприятий находится в частной собственности, 1/10 - в государственной и муниципальной собственности, а 1/7 - в иных формах собственности.

Таблица 1. Распределение предприятий и организаций РФ по формам собственности

На основании данной таблицы можно сделать несколько выводов относительно распределения предприятий и организаций по формам собственности:

1. В 1995 году существовало всего лишь 2250 предприятий и организаций, больше половины (1426) из них принадлежали частной форме собственности.

2. За 15 лет число предприятий и организаций существенно изменилось, в 2010 году они составили 4823, отклонение от 1995 - 214%.

3. По структуре можно заметить, что наибольший процент предприятий принадлежит частной форме собственности. (63,4 - 85,1)

Частная собственность существует в двух видах: собственность граждан (физических лиц) и собственность юридических лиц.

Государственная собственность включает два вида собственности: федеральную собственность (Российской Федерации) и собственность субъектов Российской Федерации.

Наряду с государственным сектором существует муниципальный сектор, экономической основой которого является муниципальная собственность, а управление ею осуществляют органы местного самоуправления. Конституция РФ признает и гарантирует наравне с государственной муниципальную собственность и наравне с государственными органами власти органы местного самоуправления. Деятельность в области местного самоуправления принято называть управлением муниципальным образованием, (т.е. управлением на уровне муниципальных образований и их территориальных структур).

Муниципальное управление как специфический вид управления имеет двойственную природу, сочетая общественные и государственные начала.

Общественная сторона муниципального управления проявляется в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, административно независимы от них и существуют автономно. За местным самоуправлением законодательно закреплена собственная (исключительная) компетенция - обеспечить самостоятельно и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. По сравнению с государственными органами власти местное самоуправление - наиболее приближенная к гражданам власть. Она характеризуется развитостью демократических и децентрализованных начал управления, опирается на широкую инициативу снизу, творческую энергию и ответственность населения, имеет тенденцию стать территориальной формой самоорганизации и самодеятельности граждан. Через органы местного самоуправления реализуются права граждан на участие в управлении общественными делами на уровне местного сообщества. Развитие местного самоуправления способствует укреплению демократических основ общественной жизни и формированию гражданского общества.

Государственная сторона муниципального управления характеризует взаимодействие государства с органами местного самоуправления. Она акцентирует внимание на властных началах муниципального управления, а решения органов местного самоуправления являются обязательным для населения муниципального образования. Государство позволяет органам местного самоуправления самостоятельно выполнять часть общественных дел в рамках четко обозначенных в законе, но также возлагает на органы местного самоуправления исполнение части своих полномочий, оставляя за собой право контроля за их исполнением. Взаимоотношения государственной власти и муниципальной власти делают весьма актуальным разграничение полномочий и компетенции по вопросам местного самоуправления между уровнями власти. Регулирование этого вопроса осуществляется на основе федерального законодательства.

Особое положение в современной экономике занимает сектор негосударственных некоммерческих организаций. Как государственные и муниципальные секторы, он действует в сфере экономической деятельности, где существуют провалы (изъяны) рынка и подобно им выполняет роль производителя и поставщика общественных благ преимущественно на локальном уровне.

В отечественной и зарубежной литературе господствует мнение, что негосударственные некоммерческие организации непосредственно не относятся к общественному сектору. Они формируют особый, специфический, так называемый третий сектор, который занимает промежуточное положение между общественным и частнопредпринимательским секторами, между государственными и рыночными институтами. [4]

Общепризнанной становится усиливающаяся взаимосвязь и взаимодействие некоммерческих негосударственных организаций с общественным сектором. Общее, что их объединяет, - это их некоммерческая природа, ориентация их деятельности не на извлечение прибыли, а на достижение общественного блага, общественно полезных целей (миссии). Они в большинстве случаев выступают в роли союзника и партнера на экономическом пространстве, где действуют провалы (изъяны) рынка. В этой зоне негосударственные некоммерческие организации как гибкие организационно-правовые структуры создаются добровольно по инициативе граждан, без жесткой бюрократической регламентации, демократическим путем, снизу и обладают независимостью и самостоятельностью. Они имеют широкие возможности удовлетворять нестабильные нестандартные потребности в коллективных и локальных общественных благах адресно, с учетом особенностей социально-демографических групп населения, обладают способностью чутко реагировать на запросы людей и умело определяют соотношение цены и качества при предложении смешанных общественных благ.

Государственные и муниципальные органы власти, рассматривая негосударственные некоммерческие организации как партнеров и равноправных субъектов, используют их для создания здоровой конкуренции в сфере социальных услуг. Они оказывают им экономическую помощь в разных формах: предоставляют льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов, полностью или частично освобождают от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом, а также предоставляют льготы по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку. Государство выступает в роли соучредителя некоммерческих организаций, выполняет функцию по формированию и размещению государственного заказа.

Наметилась тенденция сближения государственных структур и негосударственных некоммерческих организаций, создаются гибридные (смешанные) организационно-правовые формы (например, государственные корпорации, действующие в рамках Закона о некоммерческих организациях, государственные и муниципальные автономные учреждения, действующие в рамках Бюджетного кодекса РФ). В то же время некоммерческие негосударственные организации было бы неоправданно растворить в государственном и муниципальном секторах, не замечая их достоинств.

Таким образом, в каждой стране для проведения границ госсектора приходится самостоятельно решать задачу адаптации общих принципов и критериев к особенностям национальной экономики и системам учета и отчетности, а сфера общественных товаров и услуг во многих развитых странах все больше превращается в "индустрию" общественных благ с разным соотношением государственного и рыночного производства, основанного на конкуренции и выборе потребителя, установлении тесных связей между платой (налогообложением) и услугами, воздействием потребителей на их производство.