Одной из примечательных тенденций ХХ в. стало существенное усиление роли государства в экономике. Это связано с политическими и идеологическими факторами, которые способствовали радикальным сдвигам в понимании функций государства. Переосмысление функций государства, в свою очередь, открыло путь для активизации деятельности государственных властей в последние десятилетия прошедшего века. Со времен А.Смита классическая политэкономия настаивала на концепции минимального государственного сектора в экономике. Роль государства ограничивалась функциями организации общественных работ, поддержания правопорядка и защиты границ. Государство, по мнению сторонников классической политэкономии, должно лишь обеспечивать права собственников и экономическую свободу индивидов. Такой консервативный подход к роли государства стал доминирующим в экономической доктрине большинства государств мира в XIX в. Доля государственных расходов в ВВП обычно не превышала 10%.

Важным этапом в развитии теоретических исследований роли государства стало возникновение в 1910-1920-е годы экономической теории благосостояния. В работах В.Парето и А.Пигу был поставлен и обсуждался вопрос о том, что такое общественное благо вообще и применительно к хозяйству, хозяйству рыночному, в частности, и как это благо соотносится с индивидуальным благом участников хозяйственного процесса; были введены основные понятия современной теории благосостояния; наконец, поскольку позиции Пигу и Парето в отношении понятия общественного блага были принципиально различными, наметились два основных направления в теории благосостояния. Пигу¹⁾ продолжил классическую традицию изучения проблем экономической роли государства, заложенную Смитом и Миллем и в какой-то степени поддержанную А.Маршаллом. Основной вклад Пигу связан с разработкой показателя благосостояния - у него это национальный дивиденд -- и с формулированием условий достижения его максимума. Пигу рассматривал проблемы благосостояния с позиций философии утилитаризма. Он признавал возможность существования единого и общего критерия благосостояния, т.е. фактически сопоставления индивидуальных полезностей. Как и многие представители утилитаризма до него, Пигу вполне понимал важность более равномерного распределения богатства, но он считал, что эта проблема лежит вне области научного анализа. И его интересы, и “его научный вклад связаны с проблематикой не равенства, а эффективности”, т.е. поиска условий максимизации национального дивиденда.

В конце XIX - начале XX в. В.Парето попытался выяснить, при каких условиях экономика совершенной конкуренции обеспечивает максимум благосостояния и что этот максимум означает. Он выдвинул критерий благосостояния, который исключает саму возможность формулирования какого-либо единого показателя общественного благосостояния. Согласно этому критерию, благосостояние увеличивается, если некоторые люди выигрывают (т.е. они сами оценивают свое положение как более предпочтительное по сравнению с предыдущим) и никто не проигрывает, напротив, благосостояние уменьшается, когда кто-то проигрывает и никто не выигрывает. Ситуация, когда кто-то выигрывает, а кто-то проигрывает, не поддается оценке. Очевидно, что оптимальным оказывается такая ситуация, при которой невозможно улучшить положение ни одного человека без того, чтобы не ухудшить положение кого-либо. В зависимости от исходного распределения благ можно получить различные точки оптимума, которые не могут быть сравнимы на основе данного критерия и вообще с точки зрения принципа эффективной аллокации ресурсов.

Что означает данный критерий в контексте проблемы государственного вмешательства? Важную роль в понимании того, как может быть достигнуто оптимальное по Парето состояние, сыграли теоремы благосостояния, доказанные в конце 30-х - начале 50-х годов К.Эрроу, М.Алле, А.Лернером и некоторыми другими теоретиками. Эти теоремы установили эквивалентность между конкурентным равновесием и оптимумом Парето и тем самым окончательно разграничили проблемы эффективности и справедливости. Полученные результаты не означали, что государство не может влиять на положение равновесия, они лишь предполагали, что оно может делать это, исходя не из экономических, а иных соображений. Основная проблема, которой занимались теоретики благосостояния, заключалась в определении конкретных мер воздействия на поведение экономических субъектов, чтобы в результате рыночного взаимодействия достигалось Парето-оптимальное состояние, в котором учтены некоторые политические, социальные и другие предпочтения. Весьма специфический ответ на этот вопрос был предложен в рамках теории рыночного социализма, возникшей в 30-е - 40-е годы в связи с теоремами благосостояния.

В работах А.Лернера и О.Ланге, а также ряда других экономистов была предложена модель рыночного социализма, в которой социальные предпочтения согласуются с критерием эффективности. Социалистическая природа экономики у Лернера и Ланге выражалась в том, что, во-первых, капитальные ресурсы (и земля) принадлежат государству и это создает материальную основу для перераспределения доходов, а во-вторых, цены рассчитываются Плановым комитетом (некоторая аналогия аукциониста Вальраса), исходя из законов спроса и предложения и одновременно с учетом социальных приоритетов. В остальном же модель работает как рыночная, а именно потребители предъявляют спрос на товары и предлагают труд в соответствии с принципом максимизации полезности; предприятия, управляемые государственными служащими-менеджерами, действуют в соответствии с принципом максимизации прибыли.

В двдцатом веке теории марксизма и социализма создали импульс для значительного расширения функции государства по перераспределению доходов (экономисты-классики никогда даже не предполагали возможности существования такой функции). Формирование блока стран во главе с СССР, ориентированных на строительство коммунизма и обеспечение равенства доходов индивидов, подтолкнуло страны с рыночной экономикой к созданию так называемой “смешанной” экономики, одним из элементов которой является широкое вмешательство государства в хозяйственные процессы. Постепенно перераспределение доходов на основе мер по сокращению доходов богатых и увеличению доходов бедных выдвинулось в число первостепенных и законных функций государства. Система налогообложения высоких доходов по повышенным ставкам и социальные пособия для малообеспеченных людей, которые в XIX в. применялись крайне редко, в ХХ в. стали обычной практикой. Увеличение государственных расходов на здравоохранение и образование также обосновывалось отныне необходимостью осуществления функции перераспределения доходов.

Распространение кейнсианства способствовало развитию функции государства по обеспечению стабильности экономики за счет мер по нейтрализации влияния циклических колебаний конъюнктуры на наличные доходы индивидов. Необходимостью осуществления этой функции обосновывались программы общественных работ и пособия по безработице, а также расширение государственного сектора и существенные изменения в системе налогообложения. Считалось, что страны, в которых имеется значительный государственный сектор, менее чувствительны к циклическим колебаниям конъюнктуры.

Новые доказательства в пользу государственного вмешательства в экономику дали после Второй мировой войны концепции общественных благ и экстерналий (внешних эффектов). Так, сторонники концепции общественных благ П.Самуэльсон и Р.Масгрейв (Musgrave) утверждали, что государство должно обеспечивать общество значительным количеством общественных благ, поскольку рынок не может этого делать удовлетворительным образом из-за отсутствия заинтересованности у частных производителей. Тезис концепции экстерналий о том, что производство и потребление некоторых товаров имеют внешние, позитивные и негативные эффекты, которые никак не отражаются на ценах на эти товары, использовался в качестве доказательства неэффективности рыночного механизма. В этих условиях государство должно принять меры, которые увеличат издержки производства и потребления товаров с негативными экстерналиями и, напротив, уменьшат соответствующие издержки для товаров с позитивными экстреналиями. Описанная концепция использовалась государственными властями в качестве аргумента в пользу расширения роли государства в сфере здравоохранения, образования, транспорта, научных исследований и разработок, вспомоществования и т.п.

Помимо отмеченных концепций, которые воздействовали на масштабы государственного вмешательства во всех странах, ряд дополнительных теоретических аргументов были использованы в развивающихся странах. Одним из аргументов в пользу прямого государственного вмешательства в производство (через государственные предприятия) стал тезис, что государственный сектор обладает такими способностями в сфере управления, которых нет в частном секторе. Так, для некоторых видов деятельности и крупных проектов требуются инвестиции и компетенции таких масштабов, которые частный сектор не в состоянии обеспечить.

В 50-60-е годы во многих развивающихся странах возобладала точка зрения, что государство лучше, чем рынок, может определять, какие товары являются “основными” и “необходимыми” для страны, а какие нет. Эта точка зрения нашла отражение в экономической политике развивающихся стран: предприятиям, производящим товары, которые были признаны “основными” и “необходимыми”, предоставлялись благоприятный режим налогообложения, кредитования, инвестирования и т.д., а также защита от иностранных конкурентов.

50-60-е годы стали “золотым веком” государственного вмешательства. Для этого периода было характерно восприятие роли государства, основанное на политических целях господствующих властей или на достаточно наивных гипотезах. Среди гипотез, которые подвергаются в последние годы наибольшей критике, отмечаются следующие:

мотивом действий государства является повышение общественного благосостояния, т.е. государственные власти вовсе не стремятся к личной выгоде и получению доходов. Многочисленные исследования, проведенные в 70-90-е годы, показали, что государственные руководители, как правило, ориентируются на собственные интересы, что ведет к распространению коррупции;

структура государственного сектора имеет монолитный характер, все нити управления сходятся в едином центре, а процесс принятия важнейших решений является рациональным и прозрачным. Из этого следует вывод о невозможности принятия противоречащих друг другу, невзаимосвязанных решений и стратегий на различных уровнях государственной администрации или на уровне отдельных государственных предприятий и ведомств. В реальной действительности противоречия и несогласованность действий внутри государственной администрации и государственного сектора чрезвычайно велики;

отдельные направления государственной политики тесно взаимосвязаны не только в пространстве, но и во времени. Теоретически возможны нарушения согласованности краткосрочной и долгосрочной государственной политики как случайные, так и из политических соображений. Это ведет к возникновению противоречий между краткосрочными целями и ориентирами долгосрочной стратегии;

решения, принимаемые государственными властями, имеют обратимый характер. Это означает, что государственные служащие могут быть уволены, если в них не будет необходимости; принятые меры по стимулированию и поддержке могут быть отменены по обстоятельствам и т.д. Опыт последних лет показал, что отменить принятые меры, в частности, уменьшить социальные пособия или сократить численность государственных служащих значительно труднее, чем увеличить пособия или численность служащих;

--государственные власти в полной мере могут обеспечить реализацию своей экономической политики через свой административный аппарат. Несомненно, что средигосударственных чиновников немало добросовестных и высококомпетентных людей, которые руководствуются поставленными перед ними задачами. Однако факты свидетельствуют о распространении коррупции в государственной администрации и о многочисленных случаях действий чиновников исходя из собственной выгоды или политических мотивов.

Опыт показывает, что перечисленные романтические и идеалистические гипотезы относительно того, как принимаются и как осуществляются государственные решения, очень далеки от жизни. В действительности государственный сектор не является монолитным образованием; он распадается на множество центров принятия решений, которые далеко не всегда следуют общему интересу; принимаемые государством решения часто не взаимосвязаны в пространстве и во времени; эти решения принимаются нередко под воздействием личных интересов чиновников или под давлением лоббистских групп; в государственном аппарате есть и некомпетентные руководители, которые плохо знают, как функционирует экономика и т.д.

В 80-е годы в подходах к анализу роли государства произошли существенные изменения, связанные с развитием новейших направлений в экономической теории: новой институциональной экономики, исследующей причины и механизм изменения институтов (Д.Норт, О.Уильямсон); конституциональной экономики, занятой изучением влияния, которое различные правовые и институциональные рамки оказывают на процесс принятия экономических и политических решений, иными словами, “выбором ограничений в отличие от выбора в пределах ограничений”²⁾ (В.Ванберг); теории контрактов, изучающей контрактные договоренности, которые возникают в системе, где действуют абсолютно рациональные субъекты, имеют место информационная асимметрия, несовершенное предвидение, ограниченные возможности получения информации для третьих лиц (Дж.Стиглиц, Й.Макнил); раздела, получившего название “экономика и право”, и т.д. Эти направления не были специально посвящены исследованию роли государства, но вопросы, которые они рассматривали, имели непосредственное отношение к данной проблеме, либо имели выходы на нее, либо открывали новые подходы к ее пониманию и исследованию.

Возникновение новой институциональной экономики неразрывно связано с работами Р.Коуза и введенными в них понятиями трансакционных издержек и прав собственности (заметим, что самого Коуза и его последователей некоторые исследователи относят к другому направлению -- неоинституционализму¹⁾). Введенные понятия имели принципиальное значение для развития экономической теории в целом, в том числе и тех ее разделов, которые связаны с исследованием роли и функций государства. Существование трансакционных издержек и недостаточно специфицированных прав собственности - вот причина необходимости вмешательства государства и соответственно указание на то, в чем должно заключаться это вмешательство.

1.2 Современный взгляд на роль государства