· восприимчивости рынка к выносимым на него функциям;

· возможности становления конкурентных или квазиконкурентных условий на рынке определенной функции;

· анализа затрат на вынесение функций органов исполнительной власти на аутсорсинг и дополнительно возникающих выгод за счет вынесения определенных функций на аутсорсинг.

Затем провести анализ готовности поставщиков услуг, придерживаясь следующих критериев:

· наличие производственного ресурса (компания-поставщик может оперативно создать или предоставить необходимые дополнительные производственные мощности);

· наличие профессионального ресурса (у компании-поставщика есть высококвалифицированные специалисты, которых нет у органа-заказчика);

· наличие административно-управленческого и финансового ресурса (поставщик может управлять проектами и/или своими ресурсами более гибко, что позволяет снизить стоимость выполняемых административных процессов и/или повысить качество результата на выходе цепочки).

Во-вторых, необходимым критерием для передачи функций на аутсорсинг является наличие конкуренции между негосударственными организациями в области передачи функций. Существует угроза несовпадения ожиданий государственных органов и исполнителей, которая в большей степени связана с неразвитой еще культурой взаимодействия. Одно из направлений развития такой культуры -- внимание к документации, необходимость четко фиксировать все договоренности. Необходимо развитие официального страхования аутсорсинговых проектов с целью возврата вложенных средств в случае неудовлетворительного исполнения функций. В связи с этим существует и альтернативная точка зрения: осуществлять передачу функций не саморегулируемым организациям, а муниципальным органам власти, где наработаны механизмы учета компетентных точек зрения, соблюдения системы интересов государственных и муниципальных служб.

И, наконец, необходимо проанализировать вероятные негативные

последствия:

· возможное снижение ответственности органа власти за реализацию функции в целом (невозможность построения адекватной системы контроля над выполнением административных процессов внешним подрядчиком);

· возможную потерю конфиденциальной информации;

· возможные проблемы неэффективности процесса заключения контрактов;

· неспособность (или немотивированность) сотрудников, ответственных за проведение аутсорсинга, снижать издержки подготовки и мониторинга

· контрактов;

· возможная нестабильность качества предоставляемых аутсорсером услуг, особенно на начальных этапах сотрудничества;

· слишком высокая стоимость аутсорсинга, его экономическая

· неэффективность для государственного органа.

Преимущества аутсорсинга для государственного и муниципального управления:

· Повышение эффективности осуществления административно-управленческих процессов;

· Эффективный контроль издержек, создание потенциала для их снижения, в т. ч. сокращения капитальных затрат;

· Концентрация на основной деятельности и повышения качества

· государственных услуг;

· Сокращение административного и управленческого потенциала;

· Возможность детального закрепления качества запрашиваемых результатов в аутсорсинговом контракте и ответственности поставщика;

· Привлечение лучших практик в соответствующей сфере деятельности;

· Доступ к более современным технологиям (при тех же

· или меньших затратах);

· Увеличение адаптивной способности к условиям внешней среды.

Мировой опыт показывает -- внедрение аутсорсинга потенциально позволяет сэкономить 10-50% бюджетных средств за счет увеличения конкуренции в секторе заказов.

Подходы к организации аутсорсинга:

Кластерный подход -- объединение государственных органов для организации совместных действий по аутсорсингу. Управление берут на себя отдельные органы (специализированные агентства в сферах финансов, ИКТ, кадровой политики и т. д.). Преимуществом данного подхода является эффект масштаба, недостатком -- сложности управления.

Централизованный подход -- управление политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной правительственной организации (управлениям по осуществлению государственного заказа продукции и услуг). Преимущество -- единая политика аутсорсинга, минус -- отсутствие индивидуального подхода и гибкости.

Децентрализованный подход -- независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа.

Выбор того или иного подхода к проведению аутсорсинга зависит от его целей, условий, затрат. Основные направления аутсорсинга:

· Повышение качества исполнения функций. Концентрируется на основных функциях в условиях бюджетных или временных ограничений, высоких требований по качеству услуг;

· Снижение издержек на исполнение функций. Фокусируется на технологической инфраструктуре и бизнес-приложениях, обеспечивающих функциях.

Органы и организации, использовавшие аутсорсинг в направлении "повышение качества исполнения функций", были более успешны в достижении своих целей.

Глава 2. Анализ проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурге

2.1 Промежуточные результаты проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурга

В Ленинградской области за последние три г. по направлениям административной реформы был проведен ряд мероприятий, результативность которых довольно высока.

По направлению внедрения механизмов управления по результатам в органах исполнительной власти Ленинградской области осуществили следующие мероприятия:

1. Реализуется Программа реформирования региональных финансов Ленинградской области на 2008-2009 годы, утвержденная распоряжением Губернатора Ленинградской области от 19.11.2007 № 553-рг.

2. Обследовано текущее состояние государственного управления в сферах здравоохранения, образования, труда и социальной защиты Ленинградской области.

3. Разработаны и утверждены региональные политики в данных сферах, содержащие основные проблемы, приоритетные направления и системы целей по каждой сфере:

· приказ Комитета общего и профессионального образования № 249 от 31 марта 2009 г. "О политике образования Ленинградской области на 2009-2008 годы";

· приказ Комитета по здравоохранению Ленинградской области № 46 от 17 марта 2009 г. "О реализации на территории Ленинградской области комплекса мероприятий по Программе реформирования региональных финансов на 2009-2008 годы";

· приказ Комитета по труду и социальной защите населения Ленинградской области № 31 от 13 марта 2009 г. "Об основных направлениях политики в сфере труда и социальной защиты населения Ленинградской области на 2009-2008 гг."

4. Разработаны, утверждены и находятся в стадии пилотного внедрения системы показателей достижения целей в сферах здравоохранения, образования, труда и социальной защиты Ленинградской области:

· приказ Комитета общего и профессионального образования № 248 от 31 марта 2009 г. "О системе сбалансированных показателей образования Ленинградской области";

· приказ Комитета по здравоохранению Ленинградской области № 75 от 11 апреля 2009 г. "О показателях реализации Политики здравоохранения Ленинградской области на 2009-2008 годы";

· приказ Комитета по здравоохранению Ленинградской области № 98 от 26 апреля 2009 г. "О показателях и их значении, которые не должны быть снижены в ходе эксперимента в рамках Программы реформирования региональных финансов учреждений здравоохранения Ленинградской области";

· приказ Комитета по труду и социальной защите населения Ленинградской области № 48 от 21 апреля 2009 г. "О целевых показателях в сфере труда и социальной защиты населения Ленинградской области на 2009-2008 годы".

5. Разработаны и находятся на стадии внедрения системы стимулирования государственных служащих органов исполнительной власти, базирующиеся на показателях достижения целей в сферах здравоохранения, образования, труда и социальной защиты Ленинградской области.

6. Обследовано состояние системы государственной службы и кадров Ленинградской области, разработаны цели системы государственной службы Ленинградской области, система сбалансированных показателей и мероприятия по их достижению.

В системе управления государственной службы созданы рабочие органы по управлению системой сбалансированных показателей.

По направлению оптимизации функций органов исполнительной власти и противодействия коррупции во исполнение Указа Президента РФ от 23 июля 2006 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2006-2007 гг." Администрацией Ленинградской области в апреле-июле 2007 г. был проведен анализ федеральных законов с целью уточнения полномочий субъектов РФ, в ходе которого было рассмотрено более 500 законов.

Результаты аналитической работы в виде таблиц с выборками по формулировкам полномочий, прописанных в текстах законов, рекомендованных для включения в положения о комитетах, в августе 2007 г. были разосланы во все органы исполнительной власти. Разработаны методические рекомендации для комитетов о доработке их положений, на основании которых в конце 2007 г. утверждены новые положения об органах исполнительной власти Ленинградской области.

Осуществляется внедрение системы автоматизированного контроля за избыточностью, дублированием и соответствием законодательной базе функций органов исполнительной власти Ленинградской области.

В целях исключения избыточного государственного регулирования в Ленинградской области ведется постоянная работа по анализу и отмене нормативных правовых актов Ленинградской области. Так в 2008 году проанализировано более 600 актов за предыдущий период, в результате чего признаны утратившими силу 275 актов.

3 сентября 2007 г. издано постановление Правительства Ленинградской области № 183 "О системе органов исполнительной власти Ленинградской области", в соответствии с которым с 1 января 2008 г. упразднено (ликвидировано) 11, образовано 6, преобразовано 2 органа исполнительной власти Ленинградской области, произведено сокращение штатной численности работников Администрации Ленинградской области.

В целях приведения в соответствие требованиям федерального законодательства постановлением Губернатора Ленинградской области от 18 ноября 2008 г. № 222-пг "Об утверждении структуры органов исполнительной власти Ленинградской области и функциональных обязанностей членов Правительства Ленинградской области" доработаны вопросы взаимодействия Администрации Ленинградской области с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по Ленинградской области.

Аппаратом Губернатора и Правительства Ленинградской области проводится работа по анализу государственных полномочий, основных задач и функций органов исполнительной власти Ленинградской области с целью определения показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области. За основу взяты постановления Правительства Ленинградской области "Основные направления деятельности органов исполнительной власти Ленинградской области на период до 2008 г." от 25.11.2007 г. № 274 и "Об организации мониторинга социально-экономического развития области" от 22.08.2005 г. № 147. В развитие этой задачи отдельными органами исполнительной власти Ленинградской области в 2008 году разработаны и утверждены приказами руководителей специфические показатели эффективности и результативности их деятельности.

В целях реализации Федерального закона от 21.07.2008 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" изданы постановления Правительства Ленинградской области от 25.01.2009 № 5 "Об организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ленинградской области" и от 13.03.2009 № 59 "О порядке взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ленинградской области".

По направлению стандартизации и регламентации:

Разработан проект современной организационно-функциональной структуры и комплект регламентных документов системы государственной службы и кадров Ленинградской области.

Разработаны для отраслевых комитетов, переходящих на работу по целям, системы регламентных документов и положений, реализующих кадровую политику и принципы стимулирования пилотных отраслей.

Проводится пилотное внедрение системы регламентных документов и положений, реализующих кадровую политику и принципы стимулирования пилотных отраслей, переходящих на работу по целям.

По направлению повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области и общества постановлением Правительства Ленинградской области от 22.12.2008 № 322 одобрен проект областного закона "Об общественной палате Ленинградской области" и направлен в Законодательное собрание Ленинградской области.

По направлению модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти ведется разработка и внедрение информационной системы управления государственными и муниципальными служащими в Ленинградской области.

По направлению обеспечения административной реформы с 1 января 2008 г. действуют единая кадровая служба и единая служба материально-технического обеспечения в системе органов исполнительной власти Ленинградской области.

В начале 2008 г. в Ленинградской области разработаны и приняты областные законы от 25 февраля 2008 г. № 11-оз "О правовом регулировании государственной гражданской службы Ленинградской области", от 25 февраля 2008 г. № 12-оз "О Перечне государственных должностей Ленинградской области, денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области, Реестре должностей государственной гражданской службы Ленинградской области и денежном содержании государственных гражданских служащих Ленинградской области", разрабатываются и принимаются другие нормативные правовые акты в этой сфере: постановления и распоряжения Правительства и Губернатора Ленинградской области (о конкурсах и комиссиях по конкурсам, о материальном стимулировании, в квалификационных экзаменах, должностных регламентах и т. п.).

Проведена работа по унификации должностных регламентов, централизации хранения и учета должностных регламентов. В мае 2008 г. завершена работа по перезаключению служебных контрактов. В апреле 2008 г. начата работа по конкурсному замещению вакантных должностей государственной гражданской службы в органах исполнительной власти. Проведено более 80 конкурсов. Разработан и утвержден функциональный регламент проведения конкурса (локальный нормативный акт кадровой службы).

В 2008 году в Ленинградской области проводилась работа по перераспределению имущества между Российской Федерацией, субъектом РФ - Ленинградской областью и муниципальными образованиями в связи с разграничением полномочий и разграничением муниципального имущества.

В соответствии с постановлением Правительства Ленинградской области от 2 августа 2004 г. № 78 "О порядке создания, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Ленинградской области и порядке координации, регулирования и контроля их деятельности" ежегодно на основе анализа результатов финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Ленинградской области разрабатывается программа приватизации государственных предприятий Ленинградской области, деятельность которых не удовлетворяет требованиям ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2005 г. № 161-ФЗ, а также утверждается сводный план поступления в областной бюджет следующего г. части прибыли от финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий на основе отчетности за предыдущий год.

Проводится работа по оптимизации структуры государственных предприятий и учреждений. В соответствии с утвержденной программой приватизации государственного имущества Ленинградской области на 2009 год предусмотрено преобразование 16 государственных предприятий в открытые акционерные общества. В настоящее время 3 государственных предприятия находятся в стадии ликвидации.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2004 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями), распоряжением Правительства Ленинградской области от 30.12.2008 № 480-р в ведение Ленинградской области передано 21 муниципальное специальное (коррекционное) образовательное учреждение, проводится работа по приемке в собственность Ленинградской области коррекционных образовательных учреждений, подготовке их уставов.

В соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2006 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" переданы из федеральной собственности в собственность Ленинградской области 47 государственных образовательных учреждений начального профессионального образования (ПТУ и 1 колледж). Произведен осмотр всех объектов недвижимости (выезд на место нахождения объектов), сверка сведений об имуществе данных организаций данным бухгалтерского учета, сведений федерального реестра, а по недвижимому имуществу - сведений технической инвентаризации и регистрации прав на них. Подписаны акты приема-передачи имущества 47 юридических лиц, согласованы уставы в новой редакции, имущество их учтено в реестре государственного имущества Ленинградской области, выдан комплект документов для регистрации прав собственности Ленинградской области. В результате реорганизации (слияния) указанных учреждений количество их было сокращено до 29 учреждений.

2.2 Анализ деятельности государственных учреждений общего образования г. Санкт-Петербурга

Состояние системы образования во многом определяется социально-культурными условиями жизни общества. В частности, планирование, успешное функционирование и развитие сети образовательных учреждений напрямую связано с демографической ситуацией.

Сложившаяся устойчивая тенденция сокращения численности населения с середины 90-х годов сохраняется и в настоящее время. По прогнозу Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", к 2010 г. население Санкт-Петербурга может сократиться до 4507 тыс.чел.; по оптимистическому прогнозу фонда "Центр стратегических разработок "Северо-Запад", - до 4520,8 тыс.чел., по прогнозу Комитета государственной статистики по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, - до 4320 тыс.чел. Согласно прогнозу Комитета государственной статистики по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, к 2016 г. оно составит 4098 тыс.чел. (или 87,9% от уровня 2003 г.). В период до 2016 г. численность детей и подростков в Санкт-Петербурге будет находиться на уровне 12,4-14% от общей численности населения.

В ходе планирования развития сети общеобразовательных учреждений Санкт-Петербурга необходимо учитывать диспропорции, сложившиеся в возрастной структуре учащихся. Данные демографического прогноза в разрезе различных возрастных групп детей от 0 до 17 лет представлены в таблице 2.1 и на рис. 2.1.

Из данных демографического прогноза видно, что в период 2010-2009 гг. будет наблюдаться рост численности детей дошкольного возраста, что приведет к росту потребности в услугах дошкольного образования. В то же время, численность детей школьного возраста в целом будет падать. Наиболее существенным будет сокращение числа учащихся старшей школы. При этом будет наблюдаться рост численности учащихся начальной школы.

Общее количество детей школьного возраста, обучающихся в государственных общеобразовательных школах Санкт-Петербурга, сократилось с 563 тыс. (1997 год) до 344794 -- в 2009 году.

Таблица 2.1 Динамика численности детей г. Санкт-Петербурга в разрезе потребности в образовательных услугах

Показатели	2009	2010	2008	2009
Численность детей в возрасте 0-17 лет	703 628	685 708	675 356	671 185
Численность детей дошкольного возраста (3-6 лет)	131 700	147 199	161 976	173 943
Численность детей школьного возраста	446 716	412 520	386 574	369 114
-Численность детей 7-10 лет	123 392	119 689	120 307	124 246
-Численность детей 11-15 лет	201 329	182 786	169 653	161 238
-Численность детей 16-17 лет	121 995	110 045	96 614	83 630
Доля детей школьного возраста в численности населения	15,38%	15,07%	14,92%	14,90%

Рис. 2.1. Динамика численности детей г. Санкт-Петербурга в разрезе потребности в образовательных услугах

Выпуск из 11-х классов в этот период ежегодно составлял примерно 42-44 тыс. чел., набор первоклассников -- 30 -- 35 тыс. чел. В 2008-2009 учебном году выпуск из 11-х классов составил 36877 человек, прием в 1-классы -- 30053 детей.

Выпуск из 9-х классов в 2009 году составил 51367 человека, а прием в 10-е классы 31631 человек, что составляет 62 % от числа школьников, окончивших основное общее образование. Таким образом, ежегодно общее количество школьников сокращается в среднем на 15-20 тысяч.

В связи с небольшим увеличением с 2003 г. рождаемости детей, в нашем городе возросла потребность в дошкольных образовательных учреждениях (ДОУ), на сегодня очередь в эти учреждения составляет около 5 тысяч человек по городу. Особенно востребованы ДОУ в Приморском, Выборгском, Московском, Василеостровском районах.

Возникла необходимость в ревизии всех зданий, переданных в период наличия в общеобразовательных учреждениях 2-й смены под размещение начальных классов школ, для возвращения их в сеть ДОУ. В шести районах (Адмиралтейский, Выборгский, Кировский, Красногвардейский, Приморский, Центральный) за последующие 2-3 г. для нужд общеобразовательных школ будут возвращены здания 10 дошкольных учреждений.

Прогноз приема в 1 класс показывает увеличение количества первоклассников только с 2010 г.. Однако общая численность школьников города до 2009 г. имеет явно выраженную тенденцию к снижению контингента. В связи с введением с 2005 г. заявительного порядка приема в 1 классы, за эти годы определился ряд наиболее востребованных и ряд непопулярных в городе школ.

В течение 3-х последних лет ряд школ города не набирают первые классы, 5-8-е классы в них также имеют наполняемость ниже нормативной, т.е. меньше 25 человек. Вследствие этого финансирование таких школ является затратным для бюджета города. Нерационально используются помещения, средства, которые при иных условиях можно было бы использовать на развитие образовательного учреждения, приобретение оборудования, ремонт помещений, имеют место неэффективные затраты на оплату коммунальных платежей. В результате страдает качество образования, ухудшаются условия для обучения и воспитания детей.

Таким образом, возникла потребность в создании на базе эффективно работающих образовательных учреждений образовательных комплексов. В целях оптимизации сети государственных образовательных учреждений на базе успешно работающих ОУ № 138 Калининского района, школы № 151 Красногвардейского района, гимназии № 171, гимназии № 209, центра образования № 80 Центрального района созданы крупные, городские образовательные комплексы, представляющие собой центры, реализующие программы дошкольного, начального, основного общего, среднего и дополнительного образования и удовлетворяющие тем самым потребности населения в предоставлении разнообразных образовательных услуг. Проведены реорганизации дошкольных образовательных учреждений с целью их объединения в комплексы в Адмиралтейском, Выборгском, Красногвардейском, Кронштадтском, Петроградском, Фрунзенском, Центральном районах. Всего сегодня в городе работает 152 образовательных комплекса следующих видов:

· начальная школа-детский сад;

· общеобразовательная школа с дошкольным структурным подразделением;

· школа с отделение дополнительного образования детей;

· комплекс общеобразовательных учреждений, объединяющий несколько зданий.

В 2008-2009 учебном году работа по созданию комплексов на базе успешно работающих учреждений была продолжена. Было проведено 44 реорганизации, в результате число юридических лиц было сокращено, однако все помещения реорганизованных ОУ переданы под цели образования.

На основании результатов проведенного собеседования по сети образовательных учреждений районов разработан план по открытию новых комплексов. Выбраны различные модели, по которым создаются комплексы.

1) Комплексы на базе успешно работающих общеобразовательных учреждений: лицея № 533 Красногвардейского района, школ с углубленным изучением отдельных предметов -- №278 Адмиралтейского района, № 207 Центрального района; школ №№235, 246 Адмиралтейского района, №№22, 33 Василеостровского района, №№489, 361, 540, 507 Московского района, №448 Фрунзенского района.

2) Комплексы "Школа с дошкольным структурным подразделением". Такие комплексы созданы с целью обеспечения преемственности программ развития детей от дошкольного возраста до получения ими среднего (полного) общего образования. В городе успешно работают более 10 подобных комплексов. В 2008 году они созданы в школах №№ 469 и 563 Выборгского района, школе №91 Петроградского района.

3) В Адмиралтейском и Выборгском районах созданы комплексы на базе учреждений дополнительного образования детей.

В соответствии с задачей оптимизации и дальнейшего развития системы дошкольного образования Санкт-Петербурга, в том числе при переходе ДОУ на финансово-хозяйственную самостоятельность, Комитетом по образованию совместно с администрациями районов при согласии педагогических коллективов проводится реорганизация ряда ДОУ с целью создания образовательных комплексов.

В настоящее время успешно функционируют 25 образовательных учреждений "детский сад-начальная школа", 20 общеобразовательных школ с дошкольными отделениями, 5 педагогических комплексов, образованных слиянием нескольких малокомплектных ДОУ. Оптимизация сети образовательных учреждений через создание комплексов позволяет решить актуальные проблемы:

1) Создание условий для развития образовательных учреждений, востребованных населением города, за счет перераспределения и рационального использования финансовых, материальных и кадровых ресурсов, эффективного использования помещений и оборудования;

2) Обеспечение преемственности на различных ступенях обучения, использование дополнительных образовательных программ;

3) Расширение государственно-общественных форм управления образовательным учреждением.

В целях оптимизации сети государственных образовательных учреждений на базе успешно работающих ОУ № 138 Калининского района, школы № 151 Красногвардейского района, гимназии № 171, гимназии № 209, центра образования № 80 Центрального района созданы крупные, городские образовательные комплексы, представляющие собой центры, реализующие программы дошкольного, начального, основного общего, среднего и дополнительного образования и удовлетворяющие тем самым потребности населения в предоставлении разнообразных образовательных услуг. Проведены реорганизации дошкольных образовательных учреждений с целью их объединения в комплексы в Адмиралтейском, Выборгском, Красногвардейском, Кронштадтском, Петроградском, Фрунзенском, Центральном районах. Всего сегодня в городе работает 152 образовательных комплекса.

Сеть образовательных учреждений Санкт-Петербурга (на 01.09.2009 г.), включающая в себя 1024 дошкольных образовательных учреждений, 626 общеобразовательных школ, 36 специальных (коррекционных) образовательных учреждений, 14 специальных (коррекционных) школ-интернатов, 12 общеобразовательных школ-интернатов, 29 детских домов, 7 школ -- интернатов для детей-сирот, 21 вечерних (сменных) общеобразовательных школы, изменяется в соответствии с демографической ситуацией, которая, в свою очередь, влияет на численность контингента учащихся и воспитанников.

В таблице 2.2 и на рис. 2.2 показано, сколько человек обучалось в общеобразовательных учреждениях, включая специальные (коррекционные), по состоянию на 05.09.2009.

Всего в общеобразовательных учреждениях города (далее ОУ) в 2009 году обучалось 365750 человек (с учетом численности в образовательных учреждениях городского подчинения), что почти на 50 тысяч меньше по сравнению с 2008 годом.

Демографические процессы начала 90-х годов XX века оказали непосредственное влияние на количественный показатель контингента обучающихся. Образовательные учреждения с 2003 г. испытывают проблемы с набором детей в 1-й класс, т.к. рождаемость в Санкт-Петербурге в период с 1992 по 1998 годы оставалась стабильно низкой.

Таблица 2.2 Количество обучающихся по районам города по состоянию на 05.09.2009 г.

Район	Всего обучающихся (с коррекционными школами)	В том числе
		В классах компенсирующего обучения	В классах для детей с ограниченными возможностями
Адмиралтейский	15454	440	2,85%	-	-
Василеостровский	14300	307	2,15%	169	1,18%
Выборгский	33478	530	1,58%	372	1,11%
Калининский	32504	163	0,50%	269	0,83%
Кировский	25269	457	1,81%	20	0,08%
Колпинский	14316	614	4,29%	915	6,39%
Красногвардейский	24379	434	1,78%	129	0,53%
Красносельский	22547	133	0,59%	461	2,04%
Кронштадтский	3421	12	0,35%	-	-
Курортный	4798	128	2,67%	-	-
Московский	19154	335	1,75%	15	0,08%
Невский	33496	561	1,67%	106	0,32%
Пушкинский	11092	-	-	-	-
Петроградский	9048	102	1,13%	49	0,54%
Петродворцовый	31016	-	-	64	0,21%
Приморский	10413	50	0,48%	161	1,55%
Фрунзенский	28408	114	0,40%	1119	3,94%
Центральный	20810	55	0,26%	-	-
Итого	354203	4435	1,25%	3849	1,09%

Рис. 2.2. Количество обучающихся по районам города по состоянию на 05.09.2009 г.

В год на свет появлялось около 30 тысяч детей, тогда как в 80-е годы, особенно в период с 1983 по 1989, число новорожденных составляло 61 -- 64 тысячи.

Всего в первые классы в 2009 учебном году принято (без специальных (коррекционных) ОУ 29863 учащихся (Таблица 2.3). Лидерами по приему первоклассников стали районы: Выборгский, Калининский, Красногвардейский, Невский, Петродворцовый, Фрунзенский. В основном это так называемые "спальные" районы, в которых активно идет строительство жилья.

Средняя наполняемость классов по городу составляет 24,7 человека без учета специальных (коррекционных) ОУ и, соответственно, 23,6 человека с учетом специальных (коррекционных) ОУ.

В ряде образовательных учреждений зафиксировано превышение нормы наполняемости (более 27 человек). Особенно много таких учреждений в Калининском, Московском, Фрунзенском и Центральном районах. При этом во многих образовательных учреждениях города наполняемость ниже нормы (менее 24 человек).

Расходы бюджета на образование в Санкт-Петербурге составляют около 20% от общих расходов бюджета, это около 3 - 3,5% ВРП Санкт-Петербурга. Внебюджетные средства в общем объеме финансирования: 3,7% - общее образование, не более 1% - дошкольное образование. В период с 2007 по 2009 г. доля расходов бюджета Санкт-Петербурга на образование уменьшилась на 2,5%; этот же показатель на душу населения увеличился в 2007 г. на 31% по сравнению с 2006 г., в 2009 г. -- на 32% по сравнению с 2007 г. и в 2009 г. -- на 19% по сравнению с 2008 г., т. е. произошло снижение прироста финансирования сферы образования.

Данные по динамике изменения финансирования образования приведены в таблицах 2.4 и 2.5 и на рис.2.4 и 2.5.

Таблица 2.3 Количество детей, принятых в первые классы

Район	Количество детей
	1-й класс в ДОУ	по прогр. 1-3	по прогр.1-4
	Кол-во классов	Кол-во уч-ся	Кол-во классов	Кол-во уч-ся	Кол-во классы	Кол-во уч-ся
Адмиралтейский	-	-	-	-	49	1120
Василеостровский	1	24	-	-	51	1198
Выборгский	3	71	-	-	111	2807
Калининский	-	-	-	-	109	2826
Кировский	-	-	-	-	85	2131
Колпинский	-	-	-	-	47	1114
Красногвардейский	-	-	-	-	86	2127
Красносельский	-	-	-	-	85	2056
Кронштадтский	-	-	-	-	10	259
Курортный	-	-	-	-	15	386
Московский	-	-	-	-	68	1652
Невский	-	-	-	-	117	2896
Пушкинский	-	-	-	-	33	878
Петроградский	-	-	-	-	32	817
Петродворцовый	-	-	-	-	111	2767
Приморский	-	-	-	-	37	850
Фрунзенский	-	-	1	25	95	2405
Центральный	-	-	-	-	64	1574
Городские ОУ	-	-	-	-	-	-
Итого	4	95	1	25	1205	29863

Таблица 2.4 Санкт-Петербург: динамика финансирования системы образования

Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Расходы бюджета Санкт-Петербурга, млн. руб.	85 687	121 966	153 120
Расходы бюджета Санкт-Петербурга на образование, млн. руб.	17653	23264	27748
Расходы бюджета Санкт-Петербурга на образование, %.	20,6%	19,0%	18,1%

Рис. 2.4. Санкт-Петербург: динамика финансирования системы образования

Таблица 2.5 Санкт-Петербург: динамика расходов бюджета на образование на душу населения

Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Расходы бюджета Санкт-Петербурга на образование на душу населения, тыс. руб.	3,8	5,1	6,0
Абсолютный прирост по сравнению с предыдущим годом, %.	31%	32%	19%



Рис. 2.5. Санкт-Петербург: динамика расходов бюджета на образование

на душу населения

В структуре расходов на образование (таблица 2.6 и 2.8 и рис. 2.6) преобладает доля расходов на общее образование, которая в 2009 г. по сравнению с 2007 г. снизилась на 2% и составила 49,5% от общих расходов на образование. Расходы на дошкольное образование в 2009 г. уменьшились на 3,3% по сравнению с 2007 г. и составили 25,6%.

Таблица 2.6 Санкт-Петербург: структура расходов на образование

Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Расходы на образование, млн. руб.	17653	23264	27748
Расходы на общее образование, млн. руб.	9095	11911	13747
Расходы на общее образование, %.	51,5%	51,2%	49,5%
Расходы на дошкольное образование, млн. руб.	5006	5916	7093
Расходы на дошкольное образование, %.	28,3%	25,4%	25,6%

Расходы на общее образование на одного учащегося увеличились в 2009 г. на 16236 руб. по сравнению с 2007 г.

Таблица 2.7 Санкт-Петербург: динамика расходов на общее образование на одного учащегося

Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Количество обучающихся в общеобразовательных учреждениях, чел.	426 000	415 750	365 750
Расходы на общее образование, млн. руб.	9095	11911	13747
Расходы на общее образование на 1 учащегося, руб.	21 349	28 649	37 585



Рис. 2.7. Динамика расходов на общее образование на 1 учащегося

Таблица 2.8 Санкт-Петербург: структура расходов на образование

Распорядитель	Общее образование	Дошкольное образование
Администрации районов	86 %	99 %
Комитет по образованию	7 %	0,2 %
Другие (включая Комитеты по культуре, физкультуре и спорту)	7 %	0,3 %

Расходы на общее и дошкольное образование на одного учащегося по районам Санкт-Петербурга характеризуются большой степенью разброса значений (Таблица 2.9).

Таблица 2.9

Расходы на общее образование на одного учащегося, руб.
до 23000	23001-25000	25001-27000	27001-29000	более 29001
Приморский, Красносельский	Невский, Калининский, Центральный, Колпинский	Кировский, Василеостровский, Красногвардейский, Выборгский, Московский, Фрунзенский	Петроградский, Адмиралтейский	Курортный, Петродворцовый, Пушкинский, Кронштадтский

Основными тенденциями в развитии сети образовательных учреждений Санкт-Петербурга и ее оптимизации с учетом демографических условий и возможностей являются:

1) Обеспечение полноты предоставляемых сетью образовательных услуг с учетом их территориальной доступности. Реализация возможности выбора индивидуальной образовательной траектории в образовательном учреждении.

2) Развитие на территории Санкт-Петербурга системы образования, включающей в себя образовательные учреждениях различных типов и видов и их сочетание на отдельных территориях города.

3) Повышение адекватности образовательных услуг учреждений образования потребностям учащихся разного возраста. Рационализация использования имеющихся ресурсов образовательных систем.

4) Реализация этого требования возможна при условии обучения детей разного возраста в отдельных образовательных учреждениях или изолированных подразделениях одного учреждения.

Для детей младшего возраста речь идет о том, что хотя бы одна начальная школа должна быть расположена таким образом, чтобы дети могли самостоятельно и безопасно добираться до нее. При переходе детей в старшие возрастные группы требование пространственной доступности может формулироваться как предоставление возможности учащемуся добраться до школы, предоставляющей желаемую услугу за разумное время. Для решения данной проблемы необходимо провести реорганизацию сети образовательных учреждений с целью создания (выделения) начальных школ.

Другим направлением развития образовательной сети Санкт-Петербурга является развития системы профильной подготовки в старшей школе. На сегодняшний день в общеобразовательных учреждениях Санкт-Петербурга реализуется более 28 видов профильной подготовки в классах старшей ступени. Программы профильной подготовки реализуются в 399 общеобразовательных учреждениях.

Кроме того, в Санкт-Петербурге осуществляется разработка системы управления образовательным процессом с помощью института образовательных округов. В настоящее время экспериментальное внедрение этого механизма управления осуществляется на базе трех муниципальных образований Невского района Санкт-Петербурга. Целью функционирования данного управленческого механизма является координация деятельности образовательных с целью повышения доступности и вариативности образовательных услуг, а также индивидуализации учебного процесса.

Одними из важнейших направлений развития сети является получение всеми жителями Санкт-Петербурга полного среднего образования, а также переход на осуществление приема детей в гимназии и лицеи с 5-го класса. Таким образом, важнейшей задачей является развитие нормативно-правовой и методологической базы планирования сети образовательных учреждений.

В Национальной доктрине развития образования в Российской Федерации и Концепции модернизации российского образования задачи укрепления и модернизации материально-технических ресурсов и инфраструктуры образовательных учреждений, адаптации институциональной базы к новым рыночным условиям поставлены в число стратегических направлений.

Образовательное учреждение представляет собой институт, который аккумулирует материальные, физические, интеллектуальные ресурсы и трансформирует их в конечный продукт -- знания и навыки, сформированные у выпускников. Под эффективностью управления образовательным учреждением (в соответствии с определением Г. Саймона, эффективность определяется "отношением чистых положительных результатов -- превышением желательных последствий над нежелательными -- и допустимых затрат") понимается максимизация качества знаний и навыков выпускников при условиях минимизации расхода ресурсов, потраченных на обеспечение качественного учебного процесса. Эффективный менеджмент повышает конкурентоспособность образовательного учреждения и является ключевым фактором его адаптации к современным социально-экономическим условиям.

К позитивным изменениям в сфере образования Санкт-Петербурга можно отнести следующие:

· возникла вариативная система образовательных учреждений (гимназии, лицеи, "специализированные" школы, школы для детей с отклонениями в развитии и т.п.), направленная на удовлетворение образовательных потребностей учащихся и их родителей;

· развивается сеть экспериментальных площадок, школ-лабораторий, инновационных центров;

· сложилась система взаимодействия учреждений общего и высшего профессионального образования;

· создана система обеспечения учебниками и учебными пособиями государственных образовательных учреждений в соответствии с реализуемыми образовательными программами;

· развивается информатизация образования, разрабатываются интерактивные технологии;

· создана сеть негосударственных образовательных учреждений;

· функционирует система лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, аттестации педагогических кадров;

· сформирована общегородская система повышения квалификации и переподготовки педагогических кадров.

К особенностям петербургской системы образования следует отнести:

· разработку программ, обеспечивающих приобщение учащихся к истории и культуре Санкт-Петербурга;

· развитие личностно-ориентированного образования;

· повышение уровня общественной поддержки образовательных учреждений.

Вместе с тем следует отметить ряд негативных тенденций, сложившихся за последнее десятилетие в системе образования Санкт-Петербурга:

· общеобразовательная школа не обеспечивает современного качества подготовки в коммуникативной сфере, в социально-экономической области и информационных технологиях; организация образовательного процесса не всегда способствует укреплению здоровья учащихся;

· образование в недостаточной мере реализует воспитательную функцию в условиях новой социально-экономической реальности, функцию психологической поддержки учащихся, слабо формирует толерантность, способность к осознанному выбору здорового образа жизни, сопротивлению наркотикам и другим вредным привычкам; недостаточна социальная активность учащихся; внушительны размеры детской и подростковой

· преступности;

· недостаточная связь учреждений начального профессионального образования с потребностями развивающегося рынка труда; содержание профессионального образования в значительной степени не соответствует задачам обеспечения конкурентоспособности подготавливаемых кадров;

· недостаточное количество образовательных учреждений, перешедших на финансово-хозяйственную самостоятельность;

· дефицит педагогических кадров и старение учительства;

· недостаточный уровень профессиональной управленческой подготовки в системе образования, прежде всего в экономической, юридической, психологической, коммуникативной областях;

· несформированность единой информационной сети в системе управления образованием;

· несоответствие современным требованиям материально-технической оснащенности образовательных учреждений.

Эффективность работы учебного заведения определяется как окружающей или институциональной средой, в которой оно действует, так и внутриорганизационным менеджментом. Очевидно, что определенная децентрализация управления и создание распределенной системы центров ответственности являются важным фактором повышения внутриорганизационной эффективности. Но решение вопроса о степени децентрализации того или иного структурного подразделения не должно сопровождаться возникновением отрицательных внешних эффектов по отношению к другим организационным структурам учебного заведения. Одним из возможных походов к созданию центров ответственности при оптимизации управления структурой образовательного учреждения является применение аутсорсинга. На практике все больше компаний начинают активно пользоваться аутсорсингом, делегируя непрофильные функции специализированным организациям. Определенный опыт работы в условиях аутсорсинга накоплен в университетах страны, хотя пока не слишком распространен в системе образования. Вероятно, с течением времени популярность аутсорсинга в образовательной среде будет расти.

Основные факторы применения аутсорсинга в практической деятельности образовательного учреждения -- это, прежде всего:

· желание руководства образовательного учреждения сосредоточиться на основных видах деятельности;

· необходимость повышения качества выполнения вспомогательных услуг и улучшение обслуживания персонала;

· дороговизна и недостаток высококвалифицированных кадров по обслуживанию созданной инфраструктуры;

· ограниченность финансовых и материальных ресурсов, диктующая необходимость в снижении издержек эксплуатации и технического обслуживания оборудования и систем инфраструктуры;

· необходимость поддержания долгосрочной технологической и экономической жизнеспособности инфраструктуры.

Смысл аутсорсинга сводится к простой формуле: организация получает возможность сосредоточить все ресурсы на основных видах деятельности, передав остальные (поддерживающие, сопутствующие) функции надежному и профессиональному партнеру. В теории в аутсорсинг выводятся непрофильные виды деятельности образовательного учреждения. Однако на уровне администрации учебного заведения необходимо определить, какие виды деятельности являются непрофильными, какую непрофильную деятельность целесообразно и эффективно переводить на условия аутсорсинга, определить критерии перевода на эти условия бизнес-процессов образовательного учреждения.

2.3 Опыт использования государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями аутсорсинга в сфере информационных технологий

Государственные и муниципальные предприятия и организации были и остаются одними из важнейших заказчиков ИТ-компаний. Сегодня поставки оборудования в госучреждения по-прежнему доминируют, но доля услуг постепенно растет. Руководители ведущих ИТ-компаний, активно работающих с государством, отмечают это как явную тенденцию. Государство, прежде всего в лице федеральных ведомств и органов власти субъектов федерации, переходит к развитию масштабных информационных систем. Соответственно все более востребованной становится поддержка таких информационных систем на всех этапах их жизненного цикла, причем эта поддержка должна осуществляться в территориально распределенном режиме, часто в нескольких часовых поясах. У госзаказчиков возникла потребность в переходе на качественно новый уровень работы с поставщиком ИТ-услуг. Если раньше в подавляющем большинстве случаев это были поставки или внедренческие проекты, то теперь долгосрочные, часто пролонгируемые из г. в год контракты на поддержку и развитие систем.

В последние два г. со стороны заказчиков спрос на услуги аутсорсинга в области ИТ-инфраструктуры стал действительно реальным. Рынок комплексных решений по обслуживанию всех систем -- корпоративной компьютерной сети, пожарной, охранной сигнализации и видеонаблюдения -- растет стремительно. В госструктурах складывается спрос на серьезных исполнителей, способных не только технологически вести проект, но и финансово отвечать перед заказчиком. Естественно возникают проблемы безопасности, ответственности, много правовых вопросов, но все они преодолимы, нерешаемых среди них нет.

Обслуживание сторонними организациями намного дешевле для государственных и муниципальных организаций. Обучение специалиста по Microsoft, Cisco и т. д. стоит больших денег. Госструктура их готовит, они отрабатывают положенные полг., год и хотят зарабатывать столько, сколько они стоят, а государство платить больше положенного по сетке не может. Обученные уходят, нужно готовить следующих специалистов. Это может стать непрерывным процессом.

Интерес госорганов к деятельности и возможностям ИТ-компаний во многом обусловлен тем, что им выгоднее (фактически -- дешевле) сокращать собственные ИТ-службы и отдавать услуги на аутсорсинг. Такая тенденция заставила крупные ИТ-компании выделять в своих структурах целые подразделения с сервисной специализацией. Внедрение сложных решений приводит к тому, что ИТ-подразделение бюджетной организации не в состоянии их полноценно поддерживать. Наиболее востребованы услуги по поддержке сложных сетей передачи данных и ПО. В первом случае требуются квалифицированные специалисты, которые не будут полностью загружены в одной организации, а во втором -- просто большие ресурсы: специалисты, площади, телефонные линии, организационные затраты и т. д. Например, компания "Мехатроника" обеспечивает сервис в Федеральной налоговой службе и Федеральном казначействе. Единую службу технической поддержки в этой компании пока не организовали, но в соответствующих отделах ввели должность ответственного за техподдержку.

Сегодня для информационной поддержки инновационных процессов образовательные учреждения также должны создавать у себя современную ИТ-инфраструктуру -- совокупность уровней структуры организации, обеспечивающих формирование и сопровождение телекоммуникационного и компьютерного оборудования, а также общесистемного и прикладного программного обеспечения. Создание и содержание ИТ-инфраструктуры требует затрат на лицензионное программное обеспечение, приобретение и монтаж компьютерного и телекоммуникационного оборудования, обучение и оплату труда обслуживающего персонала, техническую поддержку. Между тем применение механизма аутсорсинга ИТ-инфраструктуры позволило бы образовательным учреждениям выступать не в качестве владельцев, а в роли арендаторов компонентов ИТ-инфраструктуры. При этом достигаются следующие преимущества:

· повышение эффективности затрат и более равномерное их распределение (ежемесячная арендная плата);

· отсутствие необходимости обновления морально устаревающего оборудования и программного обеспечения;

· отсутствие необходимости в высококвалифицированном персонале, обеспечивающем администрирование сложных технических и программных средств;

· минимизация требований к рабочим станциям пользователей, которые работают в терминальном режиме;

· гарантированная доступность и высокая скорость доступа к ресурсам, расположенным в хостинговом центре.

В конечном же итоге результат информатизации зависит не от внешних поставщиков решения, а от самих сотрудников образовательного

учреждения.

Кажется удивительным отсутствие у многих образовательных учреждений систем электронного документооборота. Но на самом деле это следствие "лоскутной" автоматизации. Та же причина, по-видимому, повлияла и на незначительное количество аналитических систем -- ведь для построения аналитической системы поддержки принятия решений необходимо получать обобщенную информацию о различных аспектах деятельности организации. Зачастую образовательное учреждение владеет значительным числом информационных систем и баз данных, созданных в разное время различными разработчиками на разнородных технологических платформах. Уровень интеграции этих систем невысок, информация, хранящаяся по частям в различных системах, в них частично дублируется или, наоборот, бывает неполной. Для выполнения своих задач уже недостаточно лишь получать какие-либо сведения из различных ИС -- требуется обобщенное представление информации, позволяющее по одному запросу получать консолидированные данные из нескольких источников и выполнять их комплексный анализ.

Говоря об особенностях образовательной сферы, можно выделить следующие основные факторы, определяющие ее специфику:

· Реформирование образовательной отрасли -- изменение подходов к организации процесса обучения, оценке его результатов, вхождение России в Болонский процесс, формирование системы непрерывного образования.

· Становление системы управления, включая менеджмент качества, повышение эффективности деятельности (и не только финансовой), формирование механизмов для повышения рейтинга образовательного учреждения за счет предложения более качественных и нетрадиционных образовательных услуг, освоения новых направлений и форм обучения.

· Развитие межвузовского взаимодействия: обмен студентами, преподавателями, курсами, создание межвузовского информационного пространства.

Таким образом, в течение всего жизненного цикла информационная система должна быть изменяемой, приспосабливаемой ко все новым и новым условиям деятельности. Кроме того, она должна органично вписываться в имеющуюся ИТ-инфраструктуру организации, чтобы успешно эксплуатирующиеся в ней программные средства не вытеснялись новым продуктом, а дополнялись им.