Федеральное агентство по образованию

Байкальский государственный университет экономики и права

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

Оптимизация административно-управленческих процессов в муниципальных учреждениях на основе аутсорсинга

Иркутск, 2010 г.

Содержание

• Введение
• Глава 1. Теоретические аспекты административной реформы в РФ
• 1.1 Предпосылки административной реформы
• 1.2 Основные этапы, цели и методы реформы административного управления
• 1.3 Аутсорсинг как метод оптимизации функций органов исполнительной власти
• Глава 2. Анализ проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурге
• 2.1 Промежуточные результаты проведения административной реформы в Ленинградской области и г. Санкт-Петербурга
• 2.2 Анализ деятельности государственных учреждений общего образования г. Санкт-Петербурга
• 2.3 Опыт использования государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями аутсорсинга в сфере информационных технологий
• Глава 3. Совершенствование деятельности государственных образовательных учреждений на основе аутсорсинга
• 3.1 Методика перевода бизнес-процессов образовательного учреждения на аутсорсинг
• 3.2 Предложения по совершенствованию деятельности муниципального образовательного учреждения Школы № 158 города Санкт-Петербург
• 3.3 Социально-экономическая эффективность предложенных мероприятий
• Заключение
• Список литературы

Введение

Государство -- институт, призванный регулировать общественную жизнь, выполнять задачи, которые необходимы для общества, поэтому задачей государства является создание институтов, отвечающих требованиям новой формации общественного развития. В России в настоящее время проходит ряд институциональных реформ: административная, судебная, образования, медицины, военная, пенсионная, госслужбы и др. Должностные лица правительства РФ не раз в своих заявлениях ставили административную реформу на первое место по важности, указывая на создаваемые органами государственной власти ограничения (административные барьеры), не позволяющие развиваться экономической системе на основе конкуренции, равенства перед законом, вечного характера собственности и т.п.

Возникает вопрос -- почему спустя 15 лет реформ государство решило определить новые правила игры? В 90-е годы государство стремилось уйти из экономики, чтобы создавать эффективную рыночную систему. Рыночная экономика стимулирует граждан к эффективной деятельности через экономическую заинтересованность или угрозу потерь. В плановой экономике данную функцию выполнял госаппарат. Рыночные реформы быстро не прижились потому, что необходимо было не только устанавливать новые правила поведения в обществе, но и осуществлять контроль над соблюдением этих правил. Иначе формируются неформальные традиционные правила поведения, это выразилось в виде массового ухода экономических агентов в тень, что подрывало суверенные позиции государства и всего общества. Контроль должны были осуществлять государственные органы либо саморегулируемые организации, в любом случае государство нуждалось в усилении.

Усиление административного ресурса, т.е. степени возможности влияния государства на общественную жизнь, привело к торговле информацией госслужащими, созданию преференций для отдельных экономических субъектов и атрофированию главного фактора рыночной экономики -- свободной конкуренции. Основным конкурентным преимуществом являются стабильные отношения предпринимателей с органами региональной и муниципальной власти. Таким образом, можно сказать, что не имеет значения сильное государство или слабое, без институциональных реформ, определения новых правил поведения, ограничений и стимулов к приверженности данным правилам, механизмов реализации этих реформ и контроля над деятельностью органов власти переход России к постиндустриальному обществу невозможен. Очень сложно определить, какие институты необходимо создавать, а какие изменять. Это функция государства, поэтому административная реформа признана ключевой.

В начале третьего тысячелетия государство не позволяло экономике развиваться качественно, дифференцироваться, демонополизироваться потому, что государство было проще, чем экономическая система, отсутствовали механизмы регулирования экономики. Административная реформа необходима для проведения других институциональных реформ, для изменения качества российского общества, уклада жизни, что позволит власти управлять экономикой понятными, рыночными, прозрачными методами, быть России конкурентоспособной.

Ни одна из реформ, проводимых в России за последние 15 лет, не была так плотно вписана в контекст зарубежной практики, как административная. Начав эту реформу с отставанием от зарубежных стран (бум "западных" административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов), и уже имея опыт проведения политических, экономических и социальных реформ, приближающих общественное отечественное устройство к зарубежным образцам, Россия выбрала идеологию административного реформирования тех стран, где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления. Была избрана идеология своего рода "разгосударствление власти", утверждающая, что следует, во-первых, предоставить независимым (хотя и "государственным") агентствам свободу действий по распоряжению государственными ресурсами при косвенно регулирующей роли государства и, во-вторых, передать в частные руки все те функции государственных органов, принять которые бизнес сочтет для себя выгодным (аутсорсинг).

Целью дипломного проекта является разработка мероприятий, направленных на совершенствование деятельности муниципальных учреждений в контексте реализации административной реформы.

В рамках поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

1) Исследование актуальности проводимой в стране административной реформы государственного управления, ее целей и методов осуществления.

2) Изучение аутсорсинга как одного из методов осуществления административной реформы.

3) Проведение анализа применения аутсорсинга для государственных и муниципальных организаций.

4) Обоснование необходимости применения аутсорсинга для учреждений системы общего образования.

5) Рассмотрение особенностей, возможностей и ограничений применения аутсорсинга для учреждений общего образования.

6) Обоснование социально-экономической эффективности внедрения аутсорсинга в систему управления МОУ Школы №158 г. Санкт-Петербурга.

Глава 1. Теоретические аспекты административной реформы в РФ

1.1 Предпосылки административной реформы

На протяжении долгого времени олицетворением силы и эффективности государства были страны-лидеры континентальной Европы: Франция и Германия. Эти государства обладали самым организованным и рационально устроенным административным аппаратом, доминировали на континенте в военно-политическом и экономическом отношении. В этот период под эффективным понималось такое государство, которое имело устойчивую систему управления и добивалось безусловного подчинения своим велениям со стороны подданных, прежде всего, за счет реализации дисциплинарной власти. Соответственно, и Франция, и Германия раньше других стран развернули большой административный аппарат, сформировали в качестве ведущих отраслей системы права конституционное и административное право, наладили подготовку государственных служащих, создав для этого специальные школы камералистики.

Реформы государственного сектора, проводившиеся в этих государствах, были взяты за образец в США, России и даже Японии, Османской империи и на арабском Востоке. При этом национальные законодательства указанных стран могли заимствовать целые блоки правовых систем. В частности, Кодекс Наполеона стал основным нормативным актом гражданского права всего "латинского мира" -- он был скопирован Румынией, Италией, Португалией, Испанией. Кодекс послужил чем-то вроде jus gentium для Аргентины, Боливии, Колумбии и Венесуэлы и других латиноамериканских государств.

Наиболее ярко франко-германский опыт государственного устройства, строившийся на принципах иерархии, формализации и директивности, копировался другими странами при решении вопросов администрирования, формирования судебной системы, организации силовой части государственного аппарата и развития системы образования. Между тем, ни владевшая вплоть до середины ХХ в. почти половиной мира Великобритания, ни США, построившие "идеальную Европу" на новом континенте в том виде, в котором она никогда не существовала, но о которой грезилось, на тот момент, не рассматривались в качестве образцов эффективных государственных машин. Еще В. Ленин в своей известной лекции "О государстве" отмечал, что в этих странах государственный аппарат являлся изначально неразвитым, граница между частным и публичным правом была размытой, а административное и конституционное право долгое время не могли оформиться в качестве самостоятельных подразделений в системе права. [16]

Многие функции, принадлежащие в континентальной Европе государству, в англо-саксонском мире реализовывались в частном порядке, фактически представляя собой своего рода услугу на рынке (вплоть до существования частных тюрем). Однако к 70 гг. ХХ века ситуация изменилась. Во-первых, многие ранее эксклюзивно принадлежавшие государству услуги перестали быть только публичными (начал развиваться сектор рыночных услуг в сфере социального обеспечения, высшего профессионального образования, предоставления коммунальных и иных инфраструктурных услуг, хранения и обработке информации и т. п.). Государство могло не просто передать часть своих функций обществу, но и вступить в конкуренцию с частными институтами последнего. Чтобы сохранить свою ценность для граждан, государству пришлось преобразовываться в "клиентоориентированную" организацию.

Во-вторых, во всем мире изменилось понимание эффективности государственного управления: под ней стали подразумевать способность власти вступать во взаимодействие с другими субъектами общества, добиваясь устойчивости и динамичности развития социальной системы при наименьшем расходе общественных ресурсов. И тогда оказалось, что образцом государственной эффективности выступают гибкие сетевые структуры вроде англо-саксонских стран, где государственное управление строится по принципу рынка публичных услуг. Наконец, к 1970-м гг. в индустриально-развитых странах сформировались предпосылки для перехода к новой (постиндустриальной) экономике и был освоен целый класс новых техник управления характерными для нее бизнес-процессами (передача второстепенных функций и процессов на аутсорсинг, привлечение различных поставщиков работ и услуг из разных стран и секторов экономики, конкурсное размещение подрядов и проч.). Эти техники управления могли быть перемещены в государственную сферу и потенциально были способны обеспечить значительную экономию общественных ресурсов при выполнении государственных функций. Последние необходимо было разбить на базовые и второстепенные "бизнес-процессы", выявить адресатов продуктов государственной деятельности, приписать адресатам статус бенефициаров, а продуктам -- услуг, соотнести затраты на их предоставление.

Целенаправленный переход к "рыночному" ("финансовому") государству был ознаменован серией реформ государственного аппарата, осуществленных в индустриально развитых странах в 1980-1990-е гг. Наиболее успешно реформы прошли в США, Великобритании, Канаде, Новой Зеландии и Австралии (странах с англо-саксонской государственно-правовой традицией), а также в имеющей сходную правовую систему Скандинавии.

Англо-саксонская традиция, рассматривавшая государство и его органы в качестве одного из рыночных институтов и поставщика услуг своим гражданам, оказалась как нельзя кстати. Во Франции и Германии же реформы, направленные на внедрение "рыночного" государства, столкнулись со значительными трудностями. В 1980-1990-е гг. в США были сформулированы предложения по перестройке системы государственного управления по образцу рыночных институтов, ориентации государственной службы на оказание услуг "клиентам" и переходу к "новому государственному менеджменту" на базе трех "Э" (экономия, энергичность и эффективность). [20]

Путь от теории к практике проложила комиссия вице-президента США Гора, констатировавшая, что госструктуры Америки превратились в неэффективные и закрытые для граждан монополии и предложившая провести полный реинжиниринг системы государственного управления (reinventing the government). Комиссией Гора было выдвинуто более 380 рекомендаций по повышению эффективности государственного управления, включающие предложения об отмене дублирующих друг друга программ, улучшении распределения обязанностей внутри федеральных ведомств, передаче части их функций общественным и коммерческим структурам. Эти меры должны были позволить сократить штаты и расходы на управление, сделать аппарат более гибким и динамичным, повысить доверие граждан к институтам исполнительной власти.

Примерно в это же время в Великобритании консерваторы под предводительством М. Тэтчер, а затем и лейбористы принялись внедрять систему "нового менеджмента" в государственное управление, делая его все более рыночным и клиентоориентированным, выделяя публичные услуги и постепенно расширяя практику передачи их оказания в частный сектор на рыночных условиях. В 1998 г. была реализована программа "Следующие шаги", согласно которой было установлено 160 основных показателей результативности деятельности государства. Их достижение стало основной задачей государственных органов, руководители которых получили свободу в выборе программных мероприятий и материальном поощрении работников. Управление должно было быть нацелено на максимальную рыночную эффективность (большее количество услуг при высоком качестве и наименьших затратах; предприимчивость и результативность, а не выслуга и верность). Руководители ведомств сами выступили с инициативой по предоставлению возможности: а) перераспределять средства между статьями бюджета; б) переносить некоторые средства на следующий год; в) внедрить на государственной службе бухгалтерский учет коммерческого типа.

Под влиянием США и Великобритании "новый менеджмент" и принципы "рыночного государства" стали копироваться и другими индустриально развитыми странами. В начале 2003-х гг. российские власти, стремясь добиться новой эффективности, также приступили к реформе системы управления, образцом для которой, как и в других индустриально развитых странах, выступило "рыночное" государство, а технологической базой -- "новый менеджмент". Было признано, что в стране необходимо провести административную и связанную с ней бюджетную реформу, резко повысив эффективность общественных финансов, выведя их распределение и использование из административных процедур в рыночные процессы, расценивавшиеся как более экономичные и прозрачные.

В Россию такая модель государственного управления попала, в первую очередь, через консультантов из Северной Европы в версии, характерной для стран скандинавской правовой семьи, занимающей промежуточное положение между англо-саксонским и континентальным правом. Главным "переводчиком" западного опыта управления выступил ГУ Высшая школа экономики, идеологически и методически обеспечивавший штаб реформ -- Минэкономразвития РФ. Фактически идеологи реформ предполагали, что российское государство будет преобразовано в "рыночное". Оказалось, что функции государства можно разложить на точно зафиксированные в стандартах и регламентах услуги, а бюджетное финансирование увязать с закупками данных услуг (стерев при этом границу в предложении таких услуг подрядчиками из государственного и частного сектора). Отсюда появляется возможность передачи публичных услуг на аутсорсинг рыночным институтам, гражданскому обществу (например, лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности, часть разрешительных актов и т. п.). Для этого необходимо, во-первых, вывести органы власти на рынок социальных благ как одного из поставщиков последних. Для этого данные органы должны приобрести определенную структурную организацию и правовую форму. Иными словами, государство должно занять аналогичную обычной компании позицию -- с вполне понятным продуктом производства (публичные услуги), с вполне конкретными клиентами (потребители услуг, бенефициары) и обязательствами поставщика перед клиентами (качество публичных услуг). При этом государственные органы и бюджетные учреждения могут быть не единственными поставщиками услуг, а иметь конкурентов (например, частные школы, больницы и т. д.).

Во-вторых, требуется заново очертить сектор рынка, на котором государство и его органы выступают поставщиком услуг. В рыночной терминологии это означает: органы власти региона должны четко определить свою рыночную нишу, специализацию и те виды услуг, которые они предоставляют потребителям. Очевидно, что в первую очередь через подобную реструктуризацию должны пройти до сих пор функционирующие как нерыночные секторы публичных услуг -- здравоохранение, образование, культура, социальная защита и ЖКХ, причем не как отрасли, а как совокупность публичных услуг для бенефициаров. Таким образом, должен быть совершен переход к клиентоориентированному управлению, параметры которого могут быть закреплены в реестре публичных (бюджетных) услуг. Качество услуг должно быть закреплено в их стандартах, а порядок оказания -- в административных регламентах.

Наконец, учитывая, что спрос на государственные обязательства всегда превышает результат от реально предложенных мероприятий, их необходимо сделать экономически более эффективными, добиваясь того, чтобы предоставленные публичные (бюджетные) услуги соответствовали требованиям граждан и осуществлялись при более низких затратах. Проводя аналогии с рыночной экономикой, это означает снижение себестоимости и повышение производительности. Предоставляемые властью публичные услуги должны соответствовать требованиям граждан (клиентов) и осуществляться при более низких затратах. Идеальной, с точки зрения формирования эффективной системы госуправления, является ситуация, когда возможно оценить финансовый "вес" тех или иных публичных услуг -- т. е. затраты бюджета на их оказание. Это позволяет реально сопоставить стоимость услуг в бюджетном секторе и на конкурентом рынке. При этом бюджетные расходы становятся целевыми, ориентированными на достижение определенного результата, они "привязываются" к определенным публичным (бюджетным) услугам. Проявляется стоимость всех государственных услуг, включая даже те, которые государственные органы оказывают друг другу. Таким образом, должен быть совершен переход к экономически эффективному управлению, фиксируемому в лимитах (пропорциях) распределения бюджетных средств по видам публичных услуг. Все это предполагает совершение в российском государстве трех "шагов реформ":

Во-первых -- реформу функций органов государственной власти, как собственно изменение содержания деятельности государства. Такая реформа представляет собой новое определение органами государственной власти своего места в системе публичной власти в России.

Во-вторых, необходима реорганизация аппарата управления (административная реформа в узком смысле) в соответствии с новым содержанием деятельности органов власти, новой конструкцией их отношений с потребителями публичных услуг.

В-третьих, требуется нормативно-правовое оформление нового режима функционирования органов государственной власти и реорганизованного аппарата управления (так называемая правовая реформа).

Однако при реализации модели рыночного государства, следует учесть, что Россия принадлежит к странам континентального права, в организации системы государственного управления и государственной службы которых очень многое заимствовано из германских образцов XIX в. При претворении в жизнь административной и бюджетной реформ стране придется справиться, как минимум, с рядом сложных испытаний. Необходимо поменять идеологию организации государственной службы и управления. По сути, надо перейти от идеи служения обществу к идее поставки услуг для него, от идеи господства иерархии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором приходится постоянно доказывать высокую потребительскую ценность и экономичность того, что делаешь. Придется осуществить ускоренный импорт в госсектор управленческих технологий, поскольку необходимыми для успешного функционирования "рыночного" государства квалификациями и компетенциями традиционные российские чиновники, воспитанные в духе служения и иерархии, не обладают.

Процесс трансформации системы государственного управления на принципиально новых идеологических, правовых и технологических основаниях в России может занять значительное время. Между тем, никто не гарантирует успешности проводимых реформ. Более того, опыт показывает: страны романо-германской правовой семьи до сих пор очень плохо вписываются в модель "нового государственного менеджмента". Некоторые из них затратили на реформы более десяти лет, но постоянно сталкиваются с новыми трудностями. Одно очевидно: "рыночное государство" позволяет задействовать целый ряд ранее недоступных государственной машине инструментов повышения эффективности и собрать новые ресурсы (через механизмы частно-государственного партнерства, делегирования гражданскому обществу части государственных функций и проч.). Оно обладает большей гибкостью по сравнению с "административным", а потому может демонстрировать большую устойчивость.

Важно, что "рыночное государство" через механизмы результативного управления не только не снижает, но и создает предпосылки для повышения уровня стратегирования, распространения его на всю государственную систему, включая отдельные бюджетные учреждения. У данной системы появляются новые "центры ответственности", которые создают для нее запас проектных инициатив и порождают возможность быстрого реагирования на запросы граждан не после иерархического сигнала сверху, а в логике взаимодействия на расстоянии "протянутой руки", т. е. решения большинства проблем на самом близком к гражданам уровне власти.

1.2 Основные этапы, цели и методы реформы административного управления

Принципы и технологии "нового государственного менеджмента" все шире используются в отношениях государства и госслужащих (конкурсно-контрактная система найма), а также государства и институтов предоставления государственных услуг (обособление этих функций) с использованием фирменных методов отработки и передачи информации (электронные правительства) и ориентацией на показатели государственного управления, выраженные в стандартизированной и предельно конкретизированной форме. В общем случае выстраивается следующая внешне несложная схема административного реформирования: в обществе формируются общепризнанные представления о целях ("конечных" результатах деятельности) государства, о том, как с ними соотносятся полномочия высших органов власти и о том, как "промежуточные" результаты отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с "конечными" результатами деятельности государства; высшие органы исполнительной власти государства переуступают часть своих полномочий ("промежуточных" целей, результатов) автономизированным агентствам; агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий (от достижения "промежуточных" результатов), переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу; результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства; все государственные служащие в составе указанных агентств становятся подобием работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги; благополучие госслужащего связывается с результативностью деятельности "фирм-агентств" на контрактной основе.

Начало полномасштабной административной реформы в России обосновывалось доводами о низкой эффективности действующей исполнительной власти. Идеология проведения реформы в 2006-2007 гг. стала своеобразной реакцией на послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2006 год, в котором недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти назывались "основным препятствием на пути экономических реформ". В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, совершенствование административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом.

Вполне естественно, что главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков. Достижение этой цели, естественно, предполагалось в ранее рассмотренной идеологической схеме либерально-рыночных отношений, и в Указе Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2006-2007 г.х" назывались следующие пять главных задач административной реформы:

1. ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

2. исключение дублирования функций и полномочий федеральных

3. органов исполнительной власти;

4. развитие системы саморегулируемых организаций в области

5. экономики;

6. организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам

7. и юридическим лицам;

8. завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Все эти задачи на первом этапе реформы были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным переменам в структуре и функциях "центральной" и региональной исполнительной власти.

В концепции проведения второго этапа реформы (2009-2008 гг.) отмечалось, что на первом этапе была реализована лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начинались (прежде всего, это касалось механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях). Правительство РФ приводило свидетельства международных экспертов о том, что по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, а по ряду интегральных показателей (используемых в международной практике) значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности отмечалось, что в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2007 г. Российская Федерация по показателю "качества государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место, а согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два г. Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по эффективности работы правительства, качеству законодательства, верховенству закона и контролю за коррупцией находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2007 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место. Особое внимание обращалось на то, что система исполнительной власти являлась "весьма закрытой для граждан и бизнеса", и поэтому в связи с увеличением рисков дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов составляют более 5% вкладываемых средств при том, что сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1% коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, с ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и с сокращением инфляции на 0,46%. Приводились данные о коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Итоговой оценкой стало положение о том, что, по существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

"Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2009-2008 гг." определила в качестве цели второго этапа реформы повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (эта позиция полностью дублирует одну из задач первого этапа реформы); повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решение шести следующих задач:

1. внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

2. разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

3. оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

4. повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

5. модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

6. формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Второй этап реформы намечено проводить на основе специально разработанных программ и планов, включающих адресные задания, установленные сроки их выполнения и т.п.

В программе действий Правительства РФ на 2009 год выделена, например, такая позиция, как "разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов".

На 2010 год намечены "продолжение ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти", "оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ" и "совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы". [6]

На 2008 год намечены "ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ", "проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора" и "внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти".

Однако все эти, казалось бы, исключительно организационно-функциональные преобразования весьма плотно вписаны в контекст задачи интенсивного развития предпринимательства и установления отношений доверия бизнеса к государственной власти. Для этих целей, в основном, должна быть продолжена начатая в 2006-2008 гг. работа по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг, а также работа по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции.

"Концепции" возлагают особые надежды на "сильные и эффективные институты саморегулирования", которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством. Либерализации отношений исполнительной власти и бизнеса должны служить и намеченные Правительством РФ на 2009-2008 гг. меры "по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям". В связи с этим число лицензируемых видов деятельности предлагается сократить до минимума, обеспечивающего безопасность товаров, работ и услуг.

"Защите бизнеса от государства" подчинена и такая мера второго этапа административной реформы, как более четкое разграничение предметов ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Правительство РФ считает в связи с этим необходимым введение запрета на проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти, а также осуществление пересмотра действующего законодательства по вопросам проверок предпринимательской деятельности (для уменьшения числа изъятий из сферы его действия), закрепление в нормативных правовых актах коллегиальных принципов управления надзорными органами и эффективных механизмов досудебного обжалования их действий и решений.

В "Концепции" административной реформы существование коррупции в органах исполнительной власти всех уровней считается результатом слабо регламентированных полномочий, и, в основном, связывается с распределением лицензий, квот и финансовых ресурсов, с предоставлением гражданам и юридическим лицам права на владение и распоряжение земельной собственностью, недвижимостью и т.п. В рамках второго этапа административной реформы при реальной оценке коррупционности и возможностей ее снижения предполагалось в 2009-2008 гг. не только разработать и принять действенное антикоррупционное законодательство, но и создать более жесткую преграду между потенциальными участниками коррупционных отношений. Для этого, в частности, намечались такие административно несложные меры, как создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций, переход к максимально возможной деперсонализации взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями (в частности, путем введения системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией), разделение административно-управленческих процедур на стадии (с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля) и детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями гос. услуг).

В связи с реализацией органами исполнительной власти такой важной функции, как государственные закупки, в ходе второго этапа административной реформы предполагается сделать более эффективным контроль за соблюдением законодательства в области закупок (для соблюдения открытости и гласности каждой из них), обеспечить общую доступность к реестру государственных контрактов и установить жесткую регламентацию процедур закупок. При этом справедливо отмечается, что для этого, прежде всего, необходимо повышение ответственности должностных лиц.

В идеологию сокращения "избыточных функций" вписывается и максимально возможное расширение практики аутсорсинга -- выведения отдельных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти с передачей этих видов деятельности внешним исполнителям на контрактно-конкурсной основе. В мировой практике аутсорсинг обычно демонстрирует возможности сокращения и рационализации управленческих затрат и более эффективного решения ряда задач, ныне входящих в сферу деятельности российских органов исполнительной власти. В то же время такое "разгосударствление" функций исполнительной власти разных уровней требует большой осмотрительности, и к тому же не везде применимо из-за крайне неравномерного распространения по территории страны предприятий и организаций, способных эффективно заменить действующие государственные и муниципальные структуры (это, в частности, подтверждают первые попытки аутсорсинга при реализации жилищно-коммунальной реформы в небольших городах).

1.3 Аутсорсинг как метод оптимизации функций органов исполнительной власти

Оптимизация исполнения административно-управленческих процессов по своей сути во многом аналогична разработке регламентов и стандартов осуществления государственных (муниципальных) функций. Ключевое отличие состоит в том, что в данном случае речь идет о регламентации и оптимизации внутренних процессов, непосредственно не связанных с исполнением функций, закрепленных нормативными правовыми актами. Тем не менее, оптимизация АУП является действенным инструментом повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти. Аутсорсинг является одним из способов оптимизации АУП, но, стоит подчеркнуть, далеко не

единственным.

Потребность в оптимизации исполнения АУП в большинстве случаев обусловлена:

· стремлением к формализации деятельности органов исполнительной власти и их отдельных сотрудников, повышению прозрачности, понятности и подконтрольности деятельности органов власти для руководства территории;

· стремлением детализировать предмет ответственности отдельных органов исполнительной власти, их руководителей и сотрудников при выстраивании системы ответственного управления;

· распространением принципов результативного управления на отдельных государственных (муниципальных) служащих. Данный переход обеспечивается посредством должностных регламентов, которые органично вытекают из стандартов и регламентов осуществления отдельных функций

В целом же реализация проектов по оптимизации исполнения АУП возникает в основном как "ответ" на вопиющую неэффективность исполнения отдельных процессов и действий, особенно хорошо видную на примере исполнения аналогичных процессов в рыночном и корпоративном секторе.

В рамках направления "Оптимизация и аутсорсинг исполнения административно-управленческих процессов" стандартными услугами являются:

· разработка, представление и согласование пакета нормативных правовых актов, закрепляющих статус регламентов АУП и порядок аутсорсинга исполнения АУП (примерная продолжительность -- 1-2 месяца);

· описание отдельного административно-управленческого процесса, оценка стоимости его исполнения и подготовка предложений по оптимизации АУП (примерная продолжительность -- от 1 месяца на один АУП);

· подготовка регламента исполнения АУП или технического задания на исполнение АУП при аутсорсинге исполнения АУП (примерная продолжительность -- 2-3 недели на один АУП не считая времени на описание АУП и подготовку предложений по его оптимизации).

Функциональный обзор (анализ) -- инструмент анализа и оценки эффективности и целесообразности текущей деятельности исполнительных органов власти (ОИВ) от федерального министерства до отдела в администрации муниципалитета.

В общем случае принято различать горизонтальные и вертикальные функциональные обзоры. В горизонтальных обзорах анализируются функции всей системы органов исполнительной власти (на предмет их избыточности, наличия дублирования и закрепления ответственности), осуществляется выход на новую структуру органов. В вертикальных обзорах анализ фокусируется на отдельных органах исполнительной власти, осуществляется привязка выделенных функций к задействованным ресурсам.

Оптимизация функций органов исполнительной власти и реорганизация структуры органов власти -- вопросы из разряда тех, что с определенной регулярностью возникают перед каждым регионом или муниципальным образованием.

Как правило, необходимость в проведении функциональных обзоров, пересмотре функций и структуры органов исполнительной власти объясняется одной из следующих причин:

· осознание политическим руководством проблемы низкой эффективности органов исполнительной власти, отсутствие прозрачной и понятной системы деятельности органов власти, отсутствие ясного распределения ключевых сфер ответственности между органами власти, при котором определить ответственный орган и ответственного руководителя невозможно;

· смена политического руководства, как правило, требующая ревизии работы аппарата органов исполнительной власти, "перетряски" структуры органов исполнительной власти, получения понятной карты функциональных обязанностей органов исполнительной власти;

· необходимость сокращения численности органов исполнительной власти как политическое обязательство или экономическая необходимость;

· как условие перехода к трехзвенной структуре органов исполнительной власти (в рамках проведения административной реформы в Российской Федерации), получения средств международных организаций и федерального бюджета (проект по поддержке Административной реформы).

В рамках направления "Оптимизация функций, реформирование структуры органов власти (проведение функциональных обзоров)" стандартными услугами являются:

· выявление избыточных, уточнение существующих, формулирование недостающих функций органов исполнительной власти региона, муниципального образования (примерная продолжительность -- от 3 месяцев);

· подготовка предложений по модернизации структуры органов исполнительной власти и проектов нормативных правовых актов, закрепляющих новую структуру (примерная продолжительность -- 3-4 месяца);

· переработка положений об органах исполнительной власти с учетом проведенного анализа функций (примерная продолжительность -- 1-2 недели на одно положение);

· формирование "матрицы функций" - карты распределения ключевых функций между органами исполнительной власти (примерная продолжительность -- 2-3 месяца);

· оценка ресурсоемкости выполняемых функций, подготовка планов реструктуризации отдельных органов исполнительной власти (примерная продолжительность -- 1-3 месяцана один орган);

· оценка эффективности функций, выполняемых органами исполнительной власти региона или муниципального образования (примерная продолжительность -- 1-2 месяца на один орган).

В процессе оптимизации функций органов исполнительной власти нетрудно предвидеть проблемы в сфере управления персоналом. Во-первых, возникает необходимость формирования такой кадровой политики, которая учитывала бы дефицит на государственной службе молодых служащих, имеющих помимо профессиональных навыков инновационный тип мышления, приемлемый уровень знаний в сфере информационных технологий. Во-вторых, следствием модернизации системы государственной службы и реализации административной реформы является частичное сокращение персонала. При упразднении избыточных функций без работы могут остаться государственные служащие с высоким уровнем профессионализма. Чтобы не потерять квалифицированных сотрудников при существующем дефиците квалифицированных кадров, необходимо разработать эффективные механизмы вывода персонала. Технологии поступления на государственную службу, прописанные в Федеральном законе от 27июля2007г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", предусматривают комбинацию открытого конкурса и кадрового резерва. Система получилась сложная, требующая корректировки в процессе реализации, а тенденция потерять сильные профессиональные кадры, в чем, безусловно, государственные органы не заинтересованы, осталась. Выходом из подобной ситуации могла бы стать модель кадрового регулирования, достаточно новая для российской действительности -- аутстаффинг, которая заключается в выводе персонала за штат с привлечением его в дальнейшем для выполнения работ. Суть технологии заключается в предоставлении заказчику персонала, состоящего в штате определенного органа (назовем его условно "провайдер аутстаффинговых услуг"). Другими словами, аутстаффинг -- это услуга по предоставлению персонала требуемой квалификации на определенный срок для работы в структуре организации заказчика в различных функциональных областях. Персонал при этом состоит в штате провайдера. Численность и квалификацию требуемого персонала определяет заказчик.

В нашем случае это государственная организация. Заказчик не имеет трудовых отношений с предоставленным персоналом, но имеет мотивационные рычаги для каждого привлеченного работника. На время своей работы предоставленный персонал становится частью коллектива организации нанимателя. Аутстаффинг становится оправданным в крупных структурах, жестко планирующих и контролирующих численность своего персонала. Например, при сокращении численности, которое связанно с ликвидацией, реорганизацией или приватизацией государственных учреждений и предприятий в процессе реализации административной реформы. Выходом из данной ситуации становится перевод части персонала в штат провайдера аутстаффинговых услуг, путем заключения с ним договора об услугах по предоставлению персонала.

Другой пример. В процессе деятельности государственного органа может возникнуть необходимость реализации какого-либо проекта, для выполнения которого требуется квалифицированный персонал, определенной специализации. В случае неудачной реализации проекта возникают дополнительные расходы по увольнению персонала, в услугах которого больше не нуждаются. Аутстаффинг позволяет избежать таких радикальных мер. Аутстаффинговое агентство самостоятельно решает проблему быстрой переориентации персонала в случае необходимости. Экономия накладных расходов на содержании большой кадровой службы и части бухгалтерии, занятой расчетами заработной платы, в случае применения этой технологии очевидна. Наиболее существенной экономии можно добиться, полностью передав провайдеру функцию кадровой службы, в этом случае наблюдается использование и аутстаффинга, и кадрового аутсорсинга. Успешно решается и проблема реализации интеллектуального капитала государственного органа -- путем обеспечения основного штата необходимой дифференциацией социальных гарантий с учетом реальной ценности сотрудника посредством высвобождения бюджетных средств, заложенных на содержание штата государственного органа. При использовании аутстаффинга работодатель получает определенные преимущества в процессе реализации своей кадровой политики. Работодателю нет необходимости заключать со служащим служебный контракт и, следовательно, вступать с ним в трудовые отношения, подразумевающие под собой определенную, закрепленную законодательно, ответственность. Отсутствуют риски трудовых споров с привлеченным посредством аутстаффинга персоналом, так как эти риски несет провайдер. Работодатель получает определенную мобильность в вопросах привлечения и сокращения персонала; при определенных условиях лаг мобильности может не превышать нескольких дней. Используя аутстаффинг, работодатель имеет возможность выстраивать многоступенчатые мотивационные механизмы, в том числе применять нематериальный стимул перевода работника в основной штат.

В "Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2009-2008 гг." говорится о наличии у органов исполнительной власти значительного числа избыточных (1468) и дублирующих (263) функций. Передаче на аутсорсинг подлежат такие административно-управленческие функции, как обеспечение и внедрение новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет. Т. е. вспомогательные и обеспечивающие процессы, которые не связаны с осуществлением властных полномочий:

· проведение закупок товаров и услуг для нужд органа власти;

· проведение международных мероприятий; конкурсная, выставочная и фестивальная работа;

· управление персоналом, в том числе государственными служащими;

· системное администрирование, информационные технологии;

· бухгалтерский и управленческий учет (в части обеспечения деятельности органов исполнительной власти);

· управление имуществом, закрепленным за органами исполнительной власти на праве оперативного управления; содержание зданий и сооружений, в которых располагаются органы исполнительной власти;

· обеспечение ведомств и отдельных государственных служащих автомобильным транспортом.

Помимо этого, экспертными и рабочими группами по проблемам реализации реформ государственного управления к полному или частичному вынесению на аутсорсинг рекомендованы следующие функции: анализ и оценка конъюнктуры внутреннего и внешнего рынка по видам продукции, выпускаемой предприятиями государственного сектора экономики; мониторинг научно технического, инновационного и промышленного потенциалов; организация маркетинговых исследований; проведение анализа и оценки эффективности реализуемых государственными органами мероприятий; систематизация, сбор, обработка и анализ действующего законодательства и другие. Безусловно, аутсорсинг вызывает большой интерес, но и подвергается большому скепсису, возникает много спорных вопросов. Во-первых, передача функций на аутсорсинг подразумевает под собой, в первую очередь, наличие на рынке эффективно функционирующих саморегулируемых организаций, которые взяли бы на себя реализацию переданных функций и осуществляли их добросовестно и эффективно. Но пока в России такие организации не сформировались, идет лишь процесс их становления. Существует дефицит законодательного регулирования их деятельности, да и само понятие "саморегулируемая организация" не конституировано. Не разработаны принципы контроля за такими организациями, поэтому существуют риски монополизации или огораживания рынка. Поэтому необходимо предварительно проанализировать возможности с целью определения функций, предлагаемых к ликвидации или передаче саморегулируемым организациям, с точки зрения:

· возможности их передачи в негосударственный сектор (наличие политической составляющей или элементов режима секретности);

· анализа потенциала рынка по удовлетворению спроса на соответствующую функцию (услугу) в необходимом масштабе;