Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Система управления социально-экономическим развитием города

1.1 Муниципальное хозяйство как объект местного самоуправления

1.2 Содержание понятия управление социально-экономическим развитием муниципального образования

1.3 Механизм управления развитием городского хозяйства в современный период

2. Формирование и размещение муниципального хозяйства

2.1 Муниципальный заказ как экономическая категория

2.2 Этапы формирования и способы размещения муниципального заказа

3. Анализ муниципального заказа на примере г.Новосибирска

3.1 Обобщение опыта формирования и размещения муниципального заказа в г.Новосибирске

3.2 Реализация муниципального заказа в г. Новосибирске

3.3 Направления совершенствования механизма муниципального заказа

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

В последние годы в России наблюдается всплеск интереса к проблемам управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, особенно городов, который явился логическим продолжением процесса коренных политических и социально-экономических реформ в нашей стране.

Финансовой основой функционирования любого муниципального образования, является его бюджет. Поэтому формирование реалистичного и исполнимого бюджета, а также рациональное использование бюджетных средств, является главной составляющей системы управления городским хозяйством. Сложившиеся хозяйственные отношения в муниципальных образованиях унаследованы от «расходной» модели (предполагавшей существование монопольного производителя или поставщика), которая не рассчитана на минимизацию расходов. Изменить такую ситуацию возможно введением института муниципального заказа.

В связи с формированием многоукладной экономики, новых экономических отношений, радикальной смены всей системы управления, сохранение действовавшего командно-административного механизма хозяйствования невозможно. С переходом к рыночным отношениям встала задача разработки нового механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования.

Федеральные законы РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, правовые акты органов местного самоуправления и решения правительства РФ создают правовую основу муниципальным органам власти и определяют содержание социально-экономического развития города в целом и городского хозяйства в частности.

В настоящее время городское хозяйство сталкивается с рядом проблем. К ним относятся политическая нестабильность в стране, дефицит ресурсов, неизжитые пороки наследия предшествующего периода и т.п. Вместе с тем функционирование городского хозяйства сталкивается и с внутренними проблемами: уровень жизни населения, бюджет муниципального образования основан на минимальных социальных стандартах, налоговая политика слабо стимулирует развитие отраслей городского хозяйства, несоответствие цен и тарифов на товары и услуги и т.д.

Решение проблем социально-экономического развития городского хозяйства как комплекса отраслей, выполняющего задачи по обеспечению жизнедеятельности территории, направленных на удовлетворение потребностей местного населения, возможно с помощью такого инструмента как муниципальный заказ.

Муниципальный заказ представляет собой систему отношений между органом местного самоуправления и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) заказа, возникающих при поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в составе расходов местного бюджета. Муниципальный заказ представляет собой плановую категорию, сочетающую элементы централизованного управления городским хозяйством в условиях рыночной экономики.

Создание и усовершенствование системы муниципальных заказов в период перехода к рынку насущное требование жизни, так как рыночная среда не всегда может привести к рациональному распределению и использованию ресурсов.

Основная цель дипломной работы - анализ муниципального заказа как инструмента управления социально-экономическим развитием города.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих задач:

определение муниципального заказа как элемента управления социально-экономическим развитием города и как экономической категории;

определение роли местного самоуправления в системе управления муниципальным (городским) хозяйством;

выявление этапов формирования и способов размещения муниципального заказа;

обобщение теоретических положений о муниципальном хозяйстве как объекте местного самоуправления;

анализ формирования и размещения муниципального заказа в городе Новосибирске;

Оъектом исследования является городское хозяйство и система управления его социально-экономическим развитием.

Предмет дипломной работы - муниципальный заказ в практике управления, на примере г. Новосибирска.

Методологической базой дипломной работы послужили работы отечественных экономистов, посвященные вопросам управления развитием городского хозяйства и вопросам формирования и размещения муниципального заказа: Велихова Л.А., Воронина А.Г., Коган А.Е., Селезнева К.В. и других, а также нормативно-правовые документы РФ и постановления местных органов власти г.Новосибирска по вопросам формирования и размещения муниципального заказа.

Дипломная работа состоит из трех глав, введения, заключения, списка литературы и приложений. Объем работы составляет 71 лист.

Логика работы находит свое отражение в следующей структуре дипломной работы.

В первой главе рассматриваются вопросы, связанные с управлением социально-экономическим развитием города, а именно: муниципальное хозяйство как объект местного самоуправления, содержание понятия управление развитием муниципального образования (показаны инструменты управления, с помощью которых можно решать социальные и экономические задачи) и рассмотрен механизм управления развитием в современный период. Описание механизма управления приводит к необходимости определить экономическую категорию муниципального заказа.

Вторая глава начинается с рассмотрения понятия муниципального заказа, что позволило определить основные принципы и этапы его формирования, а также и способы размещения, которые сводятся к проблеме разработки общегородских приоритетов. Заказы размещаются по договорному принципу, поэтому в дипломной работе уделяется внимание контрактной системе, которая является условием рационализации процесса выдачи заказов.

В третьей главе проводится анализ муниципального заказа в городе Новосибирске. Рассматривается формирование, размещение и реализация муниципального заказа мэрией г. Новосибирска. Предлагаются методы по совершенствованию механизма муниципального заказа с учетом проблем и опыта городской администрации.

1. Система управления социально-экономическим развитием города

1.1 Муниципальное хозяйство как объект местного самоуправления

Кризисная ситуация, сложившаяся в экономике России, сопровождается серьезным обострением проблем и противоречий в национальной, политической и социальной сферах общественной жизни, которые в свою очередь сдерживают развитие страны в целом. В этих условиях важнейшим фактором стабилизации выступает использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения.

Согласно Федеральному закону РФ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», «местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Самоуправление, являясь средством вовлечения каждого индивида в социально-экономическое регулирование посредством целеполагания и самоорганизации субъектов хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать и реализовывать многообразие их интересов, удовлетворять социально-бытовые потребности за счет средств и ресурсов хозяйствующих субъектов и населения, территориальных образований, а также государства. Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса. Особая роль в реализации этих задач принадлежит муниципальному хозяйству.

Муниципальное хозяйство включает комплекс отраслей (жилищная сфера, коммунальное хозяйство, городской пассажирский транспорт, бытовое обслуживание, торговля и общественное питание, муниципальное строительство и ремонтно-строительное производство, местная промышленность и др. Уровень достижения результатов одних отраслей зависит от степени развития других. Комплексное развитие городского хозяйства является важным фактором пропорционального и динамичного развития города в целом.

На уровне города муниципальное хозяйство практически совпадает с городским хозяйством, поэтому можно рассматривать эти термины как синонимы. Необходимо различать понятия «муниципальное хозяйство» и «хозяйство муниципального образования». Отличительная особенность муниципального хозяйства состоит в том, что доход, полученный от деятельности предприятий и организаций, является собственностью данного сообщества. В то время как хозяйство муниципального образования - это подсистема хозяйства страны, состоящая из отраслей, сфер деятельности, имеющих как общие, так и специфические черты, то есть это хозяйство страны в «миниатюре». Таким образом, местное самоуправление в узком смысле - это управление муниципальным хозяйством, а в широком - управление хозяйством муниципального образования.

Продукция предприятий и организаций муниципального хозяйства имеет существенные особенности и отличается однородностью внутри каждой отрасли и большим разнообразием между отраслями. По характеру продукции предприятия и организации муниципального хозяйства могут быть разделены на несколько групп:

- предприятия и организации, производящие материально-вещественную продукцию: в сфере местной промышленности, строительной индустрии, ремонтно-строительного производства и подсобное производство в других отраслях;

- муниципальные службы, обеспечивающие водо-, газо-, тепло-, электроснабжение и т.д.; производство и потребление здесь совпадает по времени, либо непосредственно следует друг за другом, то есть здесь производство в этих отраслях жестко связано с потреблением;

- муниципальные предприятия и организации, оказывающие услуги в сфере жилищного хозяйства, пассажирского транспорта, бытового обслуживания, благоустройства территории и т.п.

Результаты деятельности отраслей муниципального хозяйства являются социально значимыми для населения города, выполняют важные социальные функции. Для многих отраслей характерны неразрывные взаимосвязи между производителями и потребителями услуг. Эти взаимосвязи отчетливо просматриваются в водопроводном хозяйстве, пассажирском транспорте, энергоснабжении.

Подходы к определению понятия муниципального хозяйства.

1) Муниципальное хозяйство рассматривается лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), а также с позиции, кому принадлежит данная собственность[6,с.18]. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для инвестиционной деятельности и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

2) К муниципальному хозяйству относится вся совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты [6,с.19]. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего, с частным сектором на территории муниципального образования.

Кроме того, при подобном подходе происходит размывание понятия власти, и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местными органами власти той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом.

3) В связи с этим известный российский исследователь Л.А.Велихов указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит, прежде всего, в его целях. По его определению муниципальное хозяйство - это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения».[ 4, с.12]. В данном определении присутствует тот критерий, по которому мы можем развести две предыдущие точки зрения, определив, что в понятие муниципального хозяйства как объекта местного самоуправления, включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения.

Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его распопряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей.

В некотором смысле муниципальное хозяйство представляет собой акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты «дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемыми органами местного самоуправления, и коллективными собственниками муниципального имущества.

Из определения муниципального хозяйства следует, что предприятия и учреждения, выполняющие общественно значимые функции, нуждаются в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации общественных интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей деятельности органы местного самоуправления (рис.1).

Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы:

муниципальные предприятия и учреждения;

предприятия и учреждения иных форм собственности.

Роль каждого из названных субъектов различна. Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Предприятия и учреждения иных форм собственности участвуют в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей, либо общественного (добровольного по форме) принуждения. [11 ,с.19]

Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп будут различными.

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. Права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

Рис.1. Соотношение полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений

Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим, органы местного самоуправления осуществляют особую функцию - функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования.

Итак, под муниципальным хозяйством понимается некая совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность. Муниципальное хозяйство выполняет задачи по обеспечению жизнедеятельности территорий, направлено на удовлетворение потребностей местного населения и территориальных производственных систем, то есть оно выполняет важные социально-экономические функции развития территории.

1.2 Содержание понятия управление социально-экономическим развитием муниципального образования

В каждом муниципальном образовании управление может быть организовано по-разному (в зависимости от имеющихся ресурсов и сложности решаемых задач). Но в самом общем виде - это управление социально-экономическим развитием муниципального образования (города).

Трактовка понятия «развитие муниципального образования» связана с пониманием масштабов и глубины социально-экономического развития.

Понятие «развитие» в отношении муниципального образования вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Существо расхождений по этому вопросу сводится к выражению своего отношения к трем принципиальным вопросам.

Вопрос первый связан с принципиальным подходом к развитию как некоторой функции по отношению к городу. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования вообще и ставить не надо [17,с.45]. По мнению сторонников такого подхода, муниципальное образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное само собой разовьется и разовьется как раз то, что ограничено для данного муниципального образования.

Противники такого взгляда на развитие муниципального образования утверждают, что без постановки целей (даже в самом общем виде) развития не будет, а будет «топтание на месте», «залатывание дыр», «тушение пожаров» и т.п. [17 ,с.45]. Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта, считают, что для того, чтобы муниципальное образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов и экономически обоснованны. Критерием выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально возможный социальный эффект, то есть необходимость наилучшим образом удовлетворить социальные потребности населения города по возможно более высоким социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода аргументируют это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами и достичь минимальных затрат при максимальном положительном эффекте.

Позиция третья заключается в том, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития. И если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то термин «социально-экономическое развитие муниципального образования» должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такими, как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе, взаимодействие с экономическими структурами различных форм собственности [17 ,с.46].

На основании рассмотренных выше точек зрения можно дать следующее определение: под социально-экономическим развитием понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, имеющий своей целью достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории города, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения [22,с.7].

Так как самоуправление - это один из видов управления, то необходимо выделить основные элементы, реализующие функции местного самоуправления, то есть субъекты и объекты управления развитием муниципального образования. С учетом такой трактовки понятия определим, что является объектом и субъектом социально-экономического развития города.

Субъектом социально-экономического развития выступают муниципальные структуры управления, которые действуют по поручению городского сообщества, привлекают к процессу развития представителей города и взаимодействуют с административными структурами более высокого уровня. К ним относятся:

муниципалитет, в состав которого входят: глава местного самоуправления (мэр города), городской совет, мэрия.

территориальное общественное самоуправление, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории города для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

К объектам социально-экономического развития относятся:

население;

социальная инфраструктура;

экономическая база;

территория.

В условиях местного самоуправления трудно провести грань между субъектом и объектом управления. При анализе по этим основаниям важно выделить самоуправляемую целостность [24,с.112]. Назовем ее условно самоуправляемой системой и будем понимать целостность, включающую три составляющие:

население (жители) + территория проживания + коллективные потребности (интересы) жителей = самоуправляемая территориальная социально-экономическая система.

Только полноценное присутствие всех трех составляющих - необходимое условие осуществления самоуправления.

Первые две составляющие, очевидно, и не требуют особых комментариев, однако важно подчеркнуть, что они локализованы и в подавляющем большинстве случаев зафиксированы в пространстве и продолжительны по времени. Не столь очевидно наличие третьей составляющей. Когда мы говорим о потребностях, то подразумеваем одновременно и связанные с ним действия, обнаруживающие эту потребность. Сигналами о возникновении потребности могут быть, например, жалобы жителей на что-либо. Назовем эти действия жителей проявлением воли по удовлетворению потребности. Таким образом, потребность обнаруживает себя проявлением воли. Следовательно, источник информации о возникновении потребности - проявленная воля жителей по удовлетворению потребности.

В случае если жители без чьей-либо помощи (каждый индивидуально) способны решить все свои проблемы, то в самоуправлении нет необходимости. Однако мы понимаем, что это не так, что потребность в совместном решении общих проблем реально существует и экономически выгодно для общества удовлетворять эти потребности не индивидуально, а сообща. В этой связи к самоуправлению необходимо относиться как к одному из эффективных инструментов удовлетворения потребностей населения, реализации их коллективного интереса в этом.

Таким образом, интерес (потребности) жителей - движущая сила самоуправления, поэтому является чрезвычайно важным компонентом в вопросах организации местного самоуправления.

В ведении муниципальных образований находятся 30 вопросов местного значения (статья 6, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), которые можно классифицировать в несколько групп:

вопросы муниципальной собственности (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; содержание и использование жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; контроль за использованием земель на территории муниципального образования);

финансовые вопросы (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов);

социально-экономические вопросы (комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; обеспечение населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, услугами связи, муниципальным транспортом; снабжение населения и муниципальных учреждений топливом; организация деятельности средств массовой информации, организация ритуальных услуг, зрелищных мероприятий);

вопросы экологии (участие в охране окружающей среды, благоустройство и озеленение территории; организация утилизации и переработки бытовых отходов);

вопросы строительства (регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного строительства; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог);

прочие вопросы местного значения (принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; организация и содержание муниципальных архивов, муниципальной информационной службы; обеспечение противопожарной безопасности).

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Так как, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «комплексное социально-экономическое развитие» отнесено к вопросам местного значения, то муниципальные образования получили право разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, потому что на них ложиться очень высокая ответственность за судьбы поселений (муниципальных образований).

Согласно законодательству, местные органы власти разрабатывают различные планы и программы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, которые являются необходимыми составляющими в управлении развитием муниципального образования.

Инструменты управления социально-экономическим развитием города.

Одним из инструментов управления, ориентированным на долгосрочную перспективу (до 10-ти лет), является генеральный план, который является основным градостроительным документом, определяющим территориальную и градостроительную концепцию развития города. Генеральный план, характеризует планировку и застройку территории муниципального образования, разрабатывается проектными организациями и имеет целью обеспечить определенные социальные стандарты, которые входят в строительные нормы и правила.

План социально-экономического развития, который также является одним из инструментов управления развитием, представляет собой прогностический документ, соответствующий социально-экономической реальности и рассчитан на среднесрочную/долгосрочную перспективу. Такой План имеет официальный статус, однако он не является жестким директивным документом, регламентирующим в деталях выполнение каждого предлагаемого мероприятия. Определяя общие направления работы, План социально-экономического развития предполагает их конкретизацию и необходимую коррекцию в ежегодных программах, в которых содержится информация о мероприятиях, их бюджете, сроках и ответственных, то есть план может меняться и уточняться в соответствии с изменениями социально-экономической ситуации, взглядов городского сообщества на развитие города.

Одним из основных документов, который готовится в ходе работы над Планом развития города, является концепция социально-экономического развития города. Она представляет собой наиболее общий документ, в котором на основе проанализированных ранее условий развития муниципального образования (анализ среды развития, в которой предстоит развиваться городу; оценка ресурсов города и т.п.), необходимо изложить его перспективное «видение» и определить конкретные направления развития [20 ,с.22]. Концепция должна быть своеобразной «конституцией» социально-экономического развития города, поэтому ее формулировки должны быть четкими и не сводиться к количественным плановым показателям, жестко привязанным к определенному сроку. На основе сочетания условий и ресурсов развития, специфических для каждого города, в концепции определяется их приоритетность, очередность выполнения и срок реализации.

С целью реализации политики, направленной на обеспечение устойчивой работы городского хозяйства, сохранение объемов и качества услуг, оказываемых жителям города, разрабатываются целевые программы. Цели социально-экономического развития города могут быть стандартными для многих российских городов (например, для городов определенной масштабной группы). Их сходство определяется наличием аналогичных проблем, а также ресурсов, которые могут быть использованы для достижения этих целей. К ним, например, относятся привлечение инвестиций, оптимизация городских финансов, повышение эффективности городского хозяйства. Кроме того, цели могут быть специфическими для каждого из городов, обусловленными особыми условиями развития. Для каждой из определенных целей должна быть сформулирована целевая программа с ее краткой характеристикой, примерным перечнем задач, по возможности - с приблизительной оценкой ожидаемых затрат и эффекта от их выполнения. Разработка каждой программы производится специализированным подразделением городской администрации или внешними организациями, привлекаемыми на договорных условиях, а также обеспечивается финансовыми, информационными, кадровыми и прочими ресурсами. Важным элементом разработки целевых программ является уточнение тех практических мероприятий, реализация которых обеспечивает выполнение поставленных целей. По завершении разработки целевые программы объединяются в единый блок, который должен стать системным документом.

Подготовленные ранее концепция социально-экономического развития города и блок целевых прграмм объединяются в План социально-экономического развития.

Важным инструментом в осуществлении социальных и экономических задач имеет бюджет муниципального образования. Экономическая сущность местного бюджета проявляется в его назначении. Он выполняет следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельность предприятий, организаций и учреждений, подведомственным органам местного самоуправления. Местные бюджеты являются одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Кроме того, из бюджета финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Разработка программ развития - первый шаг на пути стратегического управления развитием. Следующий этап - разработка на основании имеющегося опыта стратегии развития, а стратегический подход к управлению городом позволит определить приоритеты его развития на долгосрочную перспективу.

Важную роль в привлечении предприятий, организаций к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования играет муниципальный заказ. Согласно статье 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств».

Муниципальный заказ - это договор органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом на выполнение определенного вида работ, финансируемых из местного бюджета или муниципальных внебюджетных фондов.

Каким бы непрерывным ни казался процесс развития и управления им, общая принципиальная особенность процесса управления развитием муниципального образования - его цикличность. Главными факторами цикличности процесса управления являются:

- бюджетный процесс;

- период полномочий органов местного самоуправления;

- крупные инвестиционные проекты;

- местные традиционные особенности (культурно-исторические, религиозные и др.).

Если цикл управления развитием имеет достаточно четкие границы, то есть начало управления развитием и его конец. В этом случае полный цикл управления социально-экономическим развитием условно можно разбить на период разработки программы социально-экономического развития и период реализации этой программы. Такая стратегия достаточно удобна, так как позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Его преимущество состоит в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты управления. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований, а также при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.

В крупных муниципальных образованиях такая программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость рассматривать весь процесс управления как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть жестко согласованы по срокам.

Эти два процесса могут развиваться параллельно, то есть одновременно могут существовать две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более дальнюю перспективу. Эта перспективная программа развития постоянно дорабатывается и в определенные периоды времени, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому моменту фрагменты программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определенный период. Таким образом, процесс управления развитием в последнем случае существенно сложнее, требует более высокого уровня управления и прежде всего применения современных средств работы с информацией.

Итак, основная особенность управления процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования заключается в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованы с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими, как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др.

Разумно спланированный бюджетный процесс, увязанные с бюджетным процессом сроки проведения избирательной компании в органы местного самоуправления и сроки полномочия этих органов могут в значительной степени снизить число вероятных конфликтов в отношении выбора и корректировки путей развития муниципального образования и тем самым повысить эффективность его социально-экономического развития.

Таким образом, под управлением социально-экономическим развитием муниципального образования (города) понимается управление взаимно согласованными программами развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованных по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

1.3 Механизм управления развитием городского хозяйства в современный период

Развитие муниципального (городского) хозяйства в современный период возможно лишь на основе формирования нового хозяйственного механизма, ориентированного на использование экономических рычагов и стимулов на максимально полный учет интересов потребителей. Поэтому рассмотрим его характерные черты и определим стратегические направления развития городского хозяйства и основные механизмы их реализации.

Важнейшей целью механизма управления развитием муниципального хозяйства в современных условиях служит максимально полное удовлетворение потребностей населения в услугах, работах, энергии и прочих результатах деятельности комплекса отраслей городского хозяйства.

Для достижения этой цели возникает необходимость решения следующих задач:

- первоочередное обеспечение учета интересов населения в решении всех вопросов развития городского хозяйства;

- разработка рациональной системы взаимоотношений между всеми участниками хозяйственных интересов на экономической и правовой основах;

- внедрение экономических стимулов повышения качества работ и услуг городском (муниципальном хозяйстве);

- обеспечение надежности и устойчивости жизнеобеспечивающих систем в городском хозяйстве (водо- и энергоснабжения, общественного транспорта и др.);

- обеспечение устойчивого ресурсообеспечения комплекса отраслей городского хозяйства, прежде всего финансового обеспечения, за счет привлечения различных источников финансирования, развития материально-технической базы города и улучшения системы подготовки кадров.

Такой механизм управления городским хозяйством должен иметь не административно-ведомственный, а индикативный (направляющий) характер, то есть он должен создавать условия для повышения качества работы в городском хозяйстве, надежного функционирования инженерных систем, экономии ресурсов и т.п. Основными рычагами управления в нем служат экономические (прямые и косвенные) и правовые. Определенную роль играют и организационно-распорядительные рычаги в части выполнения обязательных требований и условий. В качестве прямых экономических рычагов используются следующие: целевое финансирование конкретных направлений, программ, проектов и мероприятий, хозяйственные договоры, местные заказы и контракты. Косвенными экономическими регуляторами являются местные налоги, платежи, льготные кредиты, договорные цены (тарифы) и ряд других. Организационно-правовые рычаги необходимы для организации разработки и реализации прогнозов, планов и программ, заключения договоров на выполнение работ, проведение налоговой и финансово-кредитной политики в области управления данной сферой [19,с.43].

Важнейшими функциями управления городским хозяйством служат прогнозирование, планирование, регулирование, организация и контроль. Отметим, что прогнозирование необходимо для обоснования возможных вариантов развития отраслей и направлений деятельности в муниципальном секторе. Планирование целесообразно проводить в форме построения концепции, разработки программ и составления планов комплексного социально-экономического развития городского хозяйства. Организация позволяет определить структуру управления и ввести управленческий процесс в четкие организационные рамки.

Контроль обеспечивает обратную связь между субъектом и объектом управления. Функция контроля является неотъемлемым элементом любого управленческого процесса, но в условиях децентрализации управления общегородской контроль приобретает ярко выраженную социальную значимость. Местные органы управления выступают от имени всего населения города и поэтому должны отражать его интересы, обеспечивая необходимый режим функционирования городских систем и выполнения договоров в сфере муниципального хозяйства, контролируя объемы, сроки и качество работ. В связи с переходом к местному самоуправлению повышается значимость вневедомственного контроля, деятельности муниципальной инспекции, контроля общественности и др. для повышения надежности данной функции управления целесообразно укрепление общегородских контролирующих служб и структур.

В условиях развития местного самоуправления в сфере управления развитием городского хозяйства повышается значимость такой функции, как стратегическое управление.

Стратегическое управление представляет собой обоснование и реализацию стратегического курса и важнейших направлений развития городского хозяйства, выбора приоритетов, экономического механизма регулирования. В рамках стратегического управления предусматривается разработка таких документов, как концепция развития городского хозяйства на обозримую перспективу, комплексная программа развития на среднесрочный период, крупные инвестиционные проекты и ряд других. Наличие таких документов позволяет местным органам власти подняться над текущими, оперативными вопросами, учесть складывающиеся тенденции развития, оценить последствия принимаемых управленческих решений. Это особенно важно в управлении развитием города, так как многие городские системы и объекты имеют длительные сроки службы и требует для структурных преобразований длительное время, а также громадные инвестиционные ресурсы. Поэтому решения, принимаемые сегодня, должны быть тщательно обоснованны, что возможно лишь в рамках стратегического управления [14,с.26].

Предлагаемый механизм управления городским хозяйством базируется на следующих принципах:

приоритет социальных, региональных и муниципальных интересов над отраслевыми, ведомственными и локальными;

ориентация на различные формы собственности в городском хозяйстве, включая муниципальную, коллективную и частную;

привлечение в городское хозяйство предприятий и организаций различных форм собственности на договорной основе;

ориентация на различные источники финансирования: централизованные и нецентрализованные финансовые ресурсы;

привлечение населения к активному участию в сфере городского хозяйства в различных формах.

В соответствии с указанными принципами в процессе управления городским хозяйством необходимо учитывать интересы всех хозяйствующих субъектов, включая пользователей, собственников, заказчиков и исполнителей, но интересы ведомственных служб, предприятий и организаций должны быть вторичны по отношению к интересам населения муниципального образования.

Переплетение функций заказчика и исполнителя, ведомственность при наличии единой формы собственности были характерными особенностями городского хозяйства в течение длительного времени. Данный подход не стимулировал развитие отраслей этого комплекса, препятствовал ориентации работников на повышение качества и культуры обслуживания населения. Четкое разделение функций заказчика и исполнителя, активное привлечение к проведению работ предприятий и организаций различных форм собственности способствует созданию конкурентной среды, ограничению роста цен (тарифов), ориентация предприятий на экономические стимулы деятельности и повышение качества работы в городском хозяйстве [21,с.96].

Отход от остаточного принципа ресурсообеспечения предусматривает ориентацию на различные источники финансирования: бюджетные средства, специальные внебюджетные фонды, нецентрализованные ресурсы. Текущая деятельность в городском хозяйстве должна в основном финансироваться из бюджета, либо выполняться по договору за счет средств индивидуальных заказчиков. Работы по развитию городского хозяйства целесообразно финансировать из специальных городских (муниципальных) фондов, либо за счет привлеченных инвестиций.

Длительное время вопросы совершенствования сферы обслуживания в городах основывались только на усилиях местных органов власти и возможностях соответствующих предприятий, организаций и структур города.

Потребитель же в лице широких масс населения занимал пассивную позицию и был отстранен от управления. Как показывает отечественный и зарубежный опыт такая позиция не приводит к успеху [10,с.32]. Только осознание большинством населения необходимости четкого определения своих требований, коллективных действий по организации общественных и юридических организаций, участие в выполнении функций заказчика, вступление в контакт с предприятиями, с местными органами власти и их структурами, непосредственное участие в проведении ряда работ по благоустройству и уборке прилегающих территорий и т.п. поможет переломить негативную тенденцию отрыва системы городского хозяйства от нужд и потребностей каждого человека и каждой семьи. Исходя из этих принципиальных подходов можно выделить важнейшие направления и конкретные меры по формированию эффективного механизма управления социально-экономическим развитием города в современных условиях. К таким направлениям относятся ледующие:

- практическое разделение функций заказчика и исполнителя в отраслях городского хозяйства и обеспечение экономической заинтерисованности исполнителей за результаты своей деятельности;

- использование различных форм договорных отношений между заказчиком и исполнителем;

- приоритетное развитие общегородских функций стратегического управления и контроля с целью обеспечения комплексного социально-экономического развития городского хозяйства;

- обоснование мероприятий по созданию благоприятного общественного мнения и привлечению населения к участию в сфере городского хозяйства в разных формах.

Практическое разделение функций заказчика и исполнителя предусматривает необходимость проведения ряда конкретных мероприятий: создание службы заказчика в разрезе отраслей городского хозяйства, разработка положений по их деятельности, определяющих права и обязанности создаваемых структур, оценка возможностей бюджетных и внебюджетных источников финансирования, наличие механизма по защите общегородских интересов, разработка положений и программ по деятельности предприятий и организаций различных форм собственности, по организации конкурсного отбора производителей и др.

Разработка обоснованного механизма управления городским хозяйством возможна лишь на строго нормативной основе. Заключение любого договора с подрядчиком и выдача конкретных заданий исполнителям должны быть ориентированы на нормативный уровень обслуживания, определяемый системой научно обоснованных норм и нормативов. Такая система должна охватывать все отрасли и сферы городского хозяйства, определяя перечень, объемы и сроки необходимых работ.

Применение того или иного уровня обслуживания требует различного ресурсообеспечения. Задача состоит в том, что наряду с разработкой соответствующих норм и нормативов должна быть создана тарифная система, позволяющая оценить все виды проводимых работ с учетом их объема и качественных параметров. Обоснованная тарифная политика должна позволить определять конкретные тарифы в сфере городского хозяйства для расчета с потребителями и исполнителями. Это особенно важно для определения стоимостного эквивалента выделенных уровней обслуживания. Если заказчик желает повысить качество обслуживания, то потребуется и большее финансирование, определяемое на четкой нормативно-тарифной основе. в настоящее время для города крайне важно оценить минимально необходимый уровень нормативного обслуживания и, соответственно, минимально необходимый уровень финансирования, включая текущие средства и инвестиции, ниже которого опускаться нельзя. Поэтому в рамках проработки стратегического курса и в процессе составления программ развития необходимо определить потребность в ресурсах и источники их покрытия.

Минимально необходимый объем работ по важнейшим городским системам и объектам целесообразно финансировать из бюджета, либо из целевых внебюджетных фондов. По всем основным направлениям городского хозяйства нужно выделять закрепленные статьи бюджета, либо закрепленные источники дохода по внебюджетным фондам.

Местное самоуправление в сфере городского хозяйства возможено лишь на основе общественной поддержки и привлечения населения к непосредственному участию в данной работе. Речь идет прежде всего об информировании горожан о содержании проводимых мероприятий и принимаемых направлениях развития. Целесообразно организовывать обсуждения предлагаемых программ с привлечением общественности.

Важным элементом деятельности муниципальных органов власти, крупных муниципальных предприятий, частных фирм, акционерных обществ является развертывание маркетинговой деятельности и, в частности, рекламной кампании, пропаганды передовых форм обслуживания и пр.

Важнейшим направлением совершенствования механизма управления социально-экономическим развитием города является использование различных форм договорных отношений между заказчиком и подрядчиком, одним из которых является муниципальный заказ, выполняющий важную роль в привлечении предприятий, организаций к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования.

2. Механизм формирования и размещения муниципального заказа

2.1 Муниципальный заказ как экономическая категория

В связи с формированием многоукладной экономики, новых экономических отношений, радикальной сменой всей системы управления встала задача разработки нового механизма управления социально-экономическим развитием городского хозяйства. Важнейшей целью механизма управления развитием муниципального хозяйства в современных условиях служит максимально полное удовлетворение потребностей населения в товарах, услугах и прочих результатах деятельности комплекса отраслей городского хозяйства.

Практика функционирования рыночного механизма свидетельствует, что не все условия и функции, необходимые для социально-экономического развития территории, реализуются рыночным механизмом. Взаимное соглашение двух или более сторон может прямо или косвенно затрагивать интересы лиц, не участвующих в соглашении, а также может оказывать не только положительные, но и отрицательные воздействия на развитие системы в целом.

Рыночный механизм способен породить негативные эффекты в процессе потребления товаров (услуг), затрудняя доступ к жизненно необходимым товарам или неправомерно облегчать доступ к потреблению социально вредных товаров. Товары, производство которых носит характер монополии на ограниченный природный ресурс: рыночная конкуренция в данном случае может привести к нерациональному распределению и использованию редких ресурсов.