Государственная региональная политика в Российской Федерации

Как работала (и в значительной степени работает до сих пор) система целевого финансирования решения задач развития регионов? Единственным федеральным органом исполнительной власти, выстроившим реальную систему федеральной поддержки реализации комплексных программ регионального развития, стало Министерство экономического развития и торговли РФ (МЭРТ). Некоторые стратегически значимые (Калининградская область, Сахалин и Курильские острова) и «привилегированные» регионы (Татарстан, Башкортостан) поддерживались через систему ФЦП. Свои ФЦП имеют и некоторые макрорегионы (Юг России, Дальний Восток и Забайкалье) Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление. - М.: Юрайт, 2010. С. 120..

Специальная ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» была направлена на повышение темпов развития регионов с развитием ниже среднероссийского уровня. Такие регионы разрабатывали свои собственные программы социально-экономического развития на основе типового макета, разработанного МЭРТ Полынев А. О. Конкурентные возможности регионов. Методология исследования и пути повышения. - М.: Красанд, 2010. С. 198.. Соответствие региональных программ типовому макету проверялось при прохождении процедуры регистрации этих программ в МЭРТ, что давало регионам право претендовать на финансовую поддержку из средств федерального бюджета, выделяемых в рамках ФЦП «Сокращение различий…». Тем самым выстраивалась институциональная связка «программы социально-экономического развития регионов - ФЦП».

Однако такая цель, как «сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов», была ориентирована больше на поддержку бедных и отстающих, чем на стимулирование развития. Возникло противоречие с самой идеей программно-целевого метода управления, которая четко зафиксирована и в Типовом макете, и в утвержденных Правительством РФ требованиях в разработке ФЦП Дыжина Н. Н. Регионоведение. - М.: Краткий курс Окей-книга, 2010. С. 140.: программа должна решать одну или несколько значимых народнохозяйственных проблем, сдерживающих развитие региона или отрасли; эти проблемы нужно выявить и специально обосновать, что для их решения требуется программный метод.

По критерию масштабности можно выделить несколько групп проблем социального развития, на которые ориентированы региональные программы. В первой группе представлены проблемы региона, отражающие ситуацию в различных сферах на общегосударственном (федеральном) уровне в целом. Во вторую группу входят социальные проблемы, отражающие специфику развития конкретного региона. Третью группу составляют проблемы, имеющие локальный уровень (сюда относятся социальные проблемы муниципальных образований и поселений).

Реализация региональных целевых программ обеспечивается за счет ресурсного взаимодействия заинтересованных субъектов, к которым могут относиться органы государственной власти и местного самоуправления, бизнес и институты гражданского общества в виде некоммерческих организаций, а также население. Взаимодействие различных субъектов в рамках регионального программно-целевого управления отражает наличие сложной системы взаимодействия и взаимосогласования интересов. В первую очередь необходимо учитывать взаимодействие населения территорий и местной власти (органов местного самоуправления). Через систему взаимодействия властные структуры получают возможность аккумулировать информацию о социальных проблемах подконтрольных территорий. Взаимодействие между населением и органами местного самоуправления определяется уровнем доверия / недоверия между ними. Определенную роль в процессе программно-целевого управления (особенно на начальном этапе) может играть самоорганизация населения, проживающего на территории. Она может быть реализована через инициативы населения (или его активной части) по определенным вопросам развития территорий и с целью решения жизненно важных проблем. Эти инициативы могут быть впоследствии учтены и воплощены в содержательной части целевых программ развития территорий.

Другим фактором эффективности программно-целевого управления на уровне региона является взаимодействие между муниципальным и региональным уровнями власти. Основными проблемными точками взаимодействия между ними выступают объем полномочий, наличие общего поля полномочий органов местного самоуправления и региональных органов государственной власти, уровень самостоятельности местного самоуправления. Теоретически процесс формирования направлений и программных мероприятий целевых программ предполагает участие муниципальных органов власти в данном процессе. Однако в практическом плане использование программно-целевого подхода применительно к региональному развитию обусловлено интересами региональной власти.

Процесс формирования региональных программ должен предполагать дифференцированность целей, задач и программных мероприятий, отражающих многообразие интересов территорий (в силу специфики и проблемности территориального развития). В условиях значительных ресурсных ограничений основные усилия концентрируются на реализации лишь небольшого количества направлений и программных мероприятий, что не в полной мере отражает интересы территорий региона.

Для регионов наиболее значимыми направлениями являлись укрепление материально-технической базы системы здравоохранения в отдаленных сельских населенных пунктах, находящихся в пределах городской территорий, что было связано с большой изношенностью материальных фондов учреждений здравоохранения; укрепление здоровья пожилого поколения и лекарственное обеспечение социально незащищенных групп населения (прежде всего пенсионеров); развитие системы первой медицинской помощи.

Несмотря на то, что принципиальных препятствий к использованию программно-целевого метода не возникает, в практике его использования еще имеются некоторые недостатки.

1. Нуждается в совершенствовании система анализа социально-экономических проблем региона. В результате невозможно с необходимой четкостью структурировать варианты решения проблем и сформулировать цели и задачи программы. В отсутствии официального документа, регламентирующего социально-экономическую диагностику региона, особое значение приобретает наличие у разработчика опыта разработки программ социально-экономического развития регионов. Как показывает практика, основные проблемы у регионов имеют высокую степень повторяемости.

2. При отсутствии среднесрочной программы развития страны достаточно сложно соотнести цели региональной программы с приоритетами социально-экономического развития страны. В настоящий момент разработчики имеют опыт разработки программ развития регионов, входящих в федеральные округа. При этом иногда достигается охват программами более 70% территории округа, что позволяет с высокой точностью позиционировать объекты, имеющие не только межрегиональное, но и федеральное значение.

3. Ввиду отсутствия главенствующей функции в региональном развитии иногда в программах социально-экономического развития регионов допускается дублирование мероприятий федеральных, ведомственных и других программ.

4. Стремление решить все проблемы региона исключительно через программно-целевой метод, не всегда позволяет определить адекватные механизмы и мероприятия по решению проблем регионального развития и достичь поставленных целей программы. Наблюдается отставание законодательной базы в регионах, не позволяющее в полной мере использовать современные механизмы реализации программ. При этом использование исключительно программно-целевого метода для решения проблем региона, без оперативного анализа ситуации в регионе, приводит иногда к несвоевременному изменению плана программных мероприятий, реализация которых в изменившихся условиях уже нецелесообразна.

5. Существующие системы управления в регионах не всегда обеспечивают объективное плановое распределение ресурсов на реализацию мероприятий программы.

6. Структура программных мероприятий не в полной мере отвечает приоритетности целей программы. Соответственно, эффективность достижения отдельных целей не совпадает с их приоритетностью.

7. На сегодня в программах практически отсутствуют количественно измеримые показатели эффективности регионального развития. Это не дает возможности установить динамику движения региона к достижению конечных показателей социально-экономического развития.

Достоинства использования программно-целевого метода для решения проблем регионального развития:

1. Отмечая, что использование программно-целевого метода охватывает по своим объемам от 5 до 30% бюджета (и, соответственно экономики) региона, в большинстве случаев, мы сталкиваемся с тем, что регион, в ходе реализации программы социально-экономического развития, показывает в целом устойчивый рост, значительно опережающий по темпам рост регионов, в которых не реализуются программы социально-экономического развития. Проведя анализ ситуации, мы убедились в том, что аппарат управления регионом, освоив программно-целевой метод, в решении проблем развития региона, обозначенных в программе, использует данный метод для эффективного решения и других проблем развития региона.

2. В ходе разработки программы удается сформулировать перечень проблем региона и провести его структуризацию с целью выявления приоритетов развития. При этом, в ряде случаев, выявляется весьма специфический подход региональной исполнительной власти к вопросам решения отдельных проблем, особенно, в сфере жилищно-коммунального хозяйства. По мере совершенствования использования программно-целевого метода, меняются подходы к отбору проблем. Если на ранних этапах использования метода преобладают более субъективные подходы, базирующиеся на использовании ранее накопленного опыта, то, впоследствии, особенно, в сочетании с грамотно поставленной системой мотивации, регион переходит к самостоятельному решению более сложных проблем.

3. Это в полной мере относится и к выбору целей развития региона. Освоив на практике программно-целевой метод, исполнительная власть региона может с большей уверенностью планировать, например, удвоение валового регионального продукта. Существенно при этом, что региональная власть может более реально объяснить: как достичь такого удвоения. А в некоторых случаях и изложить это в виде соответствующей программы. Известно, что в ряде регионов, успешно реализовавших программы социально-экономического развития, исполнительная власть ставит задачу превышения удвоения валового регионального продукта. Достижение этой задачи базируется на том, что основные экономические субъекты, как-то: население и бизнес, четко видят: что и с какой эффективностью делает исполнительная власть региона. Соответственно, возрастает уровень доверия между региональной властью и местным населением, между региональной властью и бизнесом, расположенным на территории региона. Возникает «площадка» для эффективного сотрудничества.

4. Эффективность реализации целей регионального развития во многом определяется возможностью увязки интересов крупного бизнеса с проблемами развития региона. Так как именно предприятия крупного бизнеса во многом определяют инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность региона в целом. Привлекая инвестиции в основной капитал, предприятия могут решать ряд насущных проблем региона. В то же время, предприятия могут осуществить юридическую регистрацию вне региона и, соответственно, стать налоговыми резидентами другого региона, резко изменив положение в доходной части регионального бюджета.

5. По перечню конкретных программных мероприятий, можно судить о квалификации местной власти в управлении крупными проектами. Анализ перечня показывает уровень реальной озабоченности региона решением социальных вопросов.

Выводы:

Применение программно-целевых методов является оправданным и обоснованным при наличии в социально-экономической системе страны или региона неоднородностей, асимметрий и диспропорций различного рода, в частности, экономических, демографических, инфраструктурных, климатических, социальных, этнических, религиозных и других. Необходимость использования данного метода государственного регулирования экономики возрастает при решении комплексных и крупномасштабных задач социально-экономического развития, которые не могут быть решены на базе исключительно рыночных механизмов.

Комплексный подход к решению народнохозяйственных проблем, присущий программно-целевому подходу, значительно повышает устойчивость экономики к влиянию внешних, циклических и непредсказуемых факторов. Наблюдаемый в настоящее время глобальный экономический кризис, обнаживший системные проблемы экономики нашей страны, повышает актуальность исследования и разработки эффективных комплексных целевых методов реструктуризации экономики, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Недостаточный уровень проработки существующих организационно-правовых, экономических, финансовых и технических условий реализации комплексных программ является одним из основных препятствий на пути их эффективного применения.

Заключение

В условиях ограниченного применения централизованных методов управления в кризисной социально-экономической ситуации в регионе необходима реструктуризация системы управления развитием региона. Это связано с тем, что существующая в настоящее время «жесткая» структура управления не соответствует условиям изменчивости внешней среды и требует коренных изменений и дополнений.

Целью деятельности системы управления развитием региона должен стать экономический рост, как наилучшее средство борьбы с инфляцией и нестабильностью в субъекте Федерации. Система управления должна удовлетворять требованиям упреждающего характера, при этом объект и субъект управления сориентированы на «внешнее окружение» и могут «предвосхитить» возникающие изменения.

Базой для формирования рационального варианта развития региона и реформирования системы управления является анализ инвестиционного комплекса региона. Именно анализ инвестиционных процессов был использован для оценки развития региона, так как экономический рост связан с увеличением инвестиций в экономику.

Основными особенностями программно-целевого подхода являются системность, направленность на достижение конкретной цели или системы целей, последовательность и организационная обособленность целевых программ.

Наилучшие результаты программно-целевые методы дают при одновременном применении с методами макроэкономического и регионального прогнозирования, а также индикативного планирования. Эта связь определяется необходимостью создания и отслеживания системы показателей эффективности управления реализацией целевых программ.

Особенность программно-целевого подхода заключается в том, что он позволяет решать сложные задачи, стоящие на стыке ведомственных и отраслевых компетенций, полномочий и зон ответственности хозяйствующих субъектов, органов исполнительной и муниципальной власти, за счет координации общих усилий для решения проблемы. Следовательно, должны существовать организационные механизмы таких стыковок.

Таким образом, ключевой особенностью программного управления является то, что решаемые при помощи ПЦМ задачи не могут быть решены при использовании стандартных «рутинных» управленческих процедур органов власти, муниципального управления и коммерческих структур, а также в рамках действий исключительно одной из сторон процесса. Следовательно, одним из основных признаков программно-целевого подхода является его комплексность и наличие соответствующих организационных форм реализации программ.

Применение программного подхода к решению оперативных задач управления не является целесообразным, поскольку программный подход является более сложным и затратным с организационной точки зрения, и его использование будет оправданным только при возможности достижения заметного и существенного мультипликативного эффекта.

Список литературы

1. Постановление Правительства РФ от 07.09.1995 N 905 «О создании Всероссийского банка развития регионов»

2. Указ Президента РФ от 13.09.2004 N 1168 (ред. от 24.09.2007) «О Министерстве регионального развития Российской Федерации»

3. Андреев А.В., Борисова Л.М., Плучевская Э.В. Основы региональной экономики. - М.: КноРус, 2013.

4. Беленов О.Н., Анучин А. А. Конкурентоспособность стран и регионов. - М.: КноРус, 2011.

5. Белокрылова О.С., Киселева Н.Н., Хубулова В.В. Региональная экономика и управление. - М.: Альфа-М, Инфра-М, 2012.

6. Бернасовская Л.И., Викторов А.Д., Кормановская И.Р. Системный подход к прогнозированию устойчивого развития региона. Теория. Методология. Практика. - М.: Компания Спутник +, 2010.

7. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. - М.: Юрайт, 2010.

8. Двас Г.В. Региональная экономика: мотивационные аспекты и механизмы стратегического планирования. - М.: Наука, 2013.

9. Дыжина Н.Н. Регионоведение. - М.: Краткий курс Окей-книга, 2010.

10. Ермошина Г.П., Поздняков В. Я. Региональная экономика. - М.: Инфра-М, 2012.

11. Капканщиков С.Г. Государственное регулирование экономики. - М.: КноРус, 2010.

12. Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России. - М.: Финансы и статистика, 2012.

13. Климанов В.В. Региональные системы и региональное развитие в России. - М.: Едиториал УРСС, 2010.

14. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов. Теоретические и практические аспекты государственного регулирования. - М.: Либроком, 2012.

15. Кузнецова О.В., Кузнецов А.В. Системная диагностика экономики региона. - М.: Либроком, 2010.

16. Кучуков Р.А. Теория и практика государственного регулирования экономических и социальных процессов. - М.: Экономика, 2010.

17. Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. - М.: Инфра-М, 2013.

18. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М.: Либроком, 2012.

19. Маннапов Р.Г., Ахтариева Л.Г. Организационно-экономический механизм управления регионом. Формирование, функционирование, развитие. - М.: КноРус, 2013.

20. Павлов К.В. Региональные эколого-экономические системы. - М.: Магистр, 2012.

21. Полынев А.О. Конкурентные возможности регионов. Методология исследования и пути повышения. - М.: Красанд, 2010.

22. Региональная экономика / под ред. Видяпина В., Степанова М., Синдяшкина Н. - М.: Инфра-М, 2012.

23. Фетисов Г.Г., Орешин В. П. Региональная экономика и управление. - М.: РИОР, 2010.

24. Халиков М.С. Экономическая социология региона. - М.: Академический Проект, Альма Матер, 2011.

25. Харченко Е.В., Вертакова Ю. В. Государственное регулирование национальной экономики. - М.: КноРус, 2011.

26. Холопов В.А. Государственное и муниципальное управление. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2010.

27. Чернышова Е.С. Региональная экономика. Конспект лекций. - М.: Приор-издат, 2010.

28. Чирикова А.Е. Региональные элиты России. - М.: Аспект Пресс, 2010.

29. Швецов А.Н. Совершенствование региональной политики. Концепции и практика. - М.: Красанд, 2010.

30. Янин А.Н. Региональная экономика и управление. - М.: Проспект, 2010.

Размещено на Allbest.ru