2

уровень этики государственных служащих зависит от личностных характеристик

3

уровень, содержание и формы этики дифференцируются в зависимости от этих характеристик;

4

содержание профессионального опыта и стаж работы в органах власти в условиях кризиса общества выступает главной составляющей профессиональной квалификации и этики государственного служащего;

5

содержание профессиональной этики государственного служащего непосредственным образом коррелирует с качеством и формой профессионального образования;

6

социальная адаптация государственного служащего к общественным преобразованиям находится в прямо пропорциональной зависимости от этики;

7

этика государственного служащего влияет на социальное самочувствие;

8

уровень этики государственного служащего не зависит от степени карьерных предпочтений;

9

уровень этики в самооценках государственного служащего должен быть достаточно высок;

10

на оценку уровня этики государственного служащего населением влияют:

а) объективные причины - наличие в государственной службе нерешенных проблем, относительная закрытость и труднодоступность администрации

б) субъективные причины - предвзятое отношение ко всему чиновничеству, личностные характеристики

11

социально-экономическая ситуация обусловливает неудовлетворенность населения работой государственной службы, что безусловно находит отражение в занижении оценок уровня этики государственного служащего;

12

этика государственного служащего, являясь элементом социальной компетентности, находится в прямой зависимости от уровня последней;

13

информация, предоставляемая СМИ, оказывает существенное влияние на формирование отношения населения к государственной службе в целом и отдельным ее представителям, зачастую не совсем адекватное.

К этическим навыкам государственного служащего можно отнести:

1) Знания государственного служащего - результат мыслительной деятельности, включенной в процесс управления и означающий усвоение фактов, понятий, законов и т.д. Уровень знаний, их неустанное пополнение - один из критериев эффективности управленческого труда. Принято различать знания научные и обыденные, полные и неполные, системные и бессистемные. Особая роль в приобретении, закреплении и пополнении знаний, в выработке на их основе необходимых умений и навыков принадлежит системе непрерывного образования служащих, стимулирующей творческий подход к делу.

2) Умения государственного служащего - относительно устойчивые характеристики, зависящие от способностей, знаний и самого характера управленческой деятельности. По сути своей умения служащего - это знания, воплощенные в решении конкретных управленческих проблем, т.е. освоенная и реализованная на практике модель деятельности. К ним относятся умение служащего быстро вникнуть в суть дела, всесторонне проанализировать ситуацию, выделить ключевую проблему, найти ее конструктивное решение и т.д.

3) Навыки государственного служащего - это умения, доведенные до автоматизма, зачастую осуществляемые без продумывания. Они приобретаются в условиях, когда в практической деятельности служащий постоянно имеет дело с типичными управленческими ситуациями. Навыки позволяют экономить время, действовать с минимумом ошибок и просчетов.

4) Опыт государственного служащего - это свойство, сформированное путем обучения и практики в широком смысле - единство знаний, умений и навыков. Опыт растет, как правило, со стажем работы. В качестве результата практической деятельности служащего он отражает уровень овладения «секретами» управленческого труда, достигнутый им на данный момент. Прежде всего, служащий знакомится со структурой организации, со своей конкретной работой. Овладевает деятельностью, регламентированной конституцией, уставом государственного образования, положением об отделе, должностной инструкцией и всеми нюансами, связанными с ситуацией, как в организации, так и во внешнем окружении /35/.

Таким образом, чтобы государственные органы власти могли не только оптимально работать в ситуации столь быстрых перемен, но и эффективно влиять на эти перемены, необходимо большее внимание уделять такому важному внутреннему ресурсу организации, как кадровый потенциал. Руководитель администрации или те учреждения, которые занимаются подготовкой государственных служащих, должны иметь некоторый макет деятельности служащего нового поколения, модель его формирования, а также оценочную карту (Приложение А), которые включали бы в себя не голый перечень функциональных обязанностей и прав, но реально помогли бы оценивать и формировать качества, необходимые государственному служащему.

2.3 Исследование профессионально-этического уровня государственных служащих ГУ МЧС по Амурской области

Теоретическое осмысление темы исследования, определение его цели и задачи, разработка и обоснование понятийного аппарата определили следующие методы исследования: анализ трудов специалистов в области изучения этики и особенностей ценностей этической культуры, что позволило выявить имеющиеся научные представления о сущности и содержании профессионально-этического уровня государственных служащих.

В ГУ МЧС состоит на службе 289 человек, из них 60 человек государственные служащие, которые и принимали участие в исследовании. Исследование проводилось анонимно, с полного согласия респондентов.

Для определения этического уровня служащих нами были использованы следующие методы исследования:

1. Опрос, для чего нами была составлена анкета на определение профессионально-этического уровня (Приложение В). Основанием для создания анкеты послужили нормативные и квалификационные документы, применяемые к государственным служащим.

2. Сделан анализ результатов опроса и дана оценка этическому уровню государственных служащих.

В ходе исследования требовалось получить репрезентативные социологические данные:

1) об условиях и факторах, влияющих на развитие этического уровня;

2) о приоритетных направлениях повышения этического уровня;

3) выявить характер влияния этического уровня на профессиональную деятельность служащих.

Существенное значение здесь имеет:

1) выявление особенностей содержания, уровня и приоритетных профилей образования служащих;

2) анализ содержания нравственной компетентности муниципальных чиновников.

В качестве основного фактора выступает этический уровень государственных служащих. Этический уровень измеряется нами с помощью нескольких индикаторов:

1) определенный материал дают ответы на вопрос о характере знаний, которых недостаточно сегодня для чиновников.

2) важное место в определении этического уровня является анализ социальных качеств, необходимых для выполнения чиновниками своих должностных обязанностей.

3) этический уровень зависит от уровня профессиональной квалификации государственного чиновника.

4) этический уровень чиновничества зависит от его территориально-поселенческой дифференциации.

Исходя из отмеченных выше блоков эмпирических показателей и индикаторов этической оценки государственных служащих, проанализируем образовательные и социально-профессиональные характеристики персонала ГУ МЧС по Амурской области.

По данным личных карточек служащих (Приложение Б) в ходе проведенного нами социологического исследования государственных служащих можно условно выделить:

1. Возрастные группы чиновников следующим образом (Рисунок 5)

Рисунок 5 - Возрастные группы государственных служащих

Основываясь на этих показателях, мы видим, что в ГУ МЧС по Амурской области преобладает возрастная группа от 30 до 49 лет.

Наиболее представлены в составе управленческого персонала специалисты с высшим образованием (технического, экономического, медицинского, гуманитарного, юридического профиля). Большинство кадрового состава имеет высшее образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Отсюда невысокий процент окончивших специальные учебные заведения по подготовке кадров управления. Правда, в последнее время ситуация начинает понемногу меняться. Стали приходить молодые специалисты, окончившие такие заведения. Служащие заочно обучаются в учебных заведениях по подготовке кадров управления.

При всех различиях в приоритетах чиновников образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» не является типичным. Только у 6% (4) служащих имеется такое образование. Такой же вывод можно сделать в целом в отношении управленческих, гуманитарных и общественно-политических специальностей. (Рисунок 6) Преобладают служащие с техническим, и естественнонаучным образованием - 28%(16) Главным становится экономическое образование 37% (22). Другое высшее образование имеют 29%(18) - респондентов.

Рисунок 6 - Приоритетное образование для государственных служащих

Определенное значение имеет педагогическое и юридическое образование. При этом в «тройку» самых необходимых специальностей для государственного чиновника наши респонденты включили следующие виды профильного образования, набравшие примерно равное число «голосов» (в %% от числа ответивших):

1. Экономическое образование - 37,0 (22)

2. Юридическое - 28,0 (16)

3. Другое образование - 29,0 (18)

На вопрос как давно получили служащие свое основное образование? ответы показали, что основное образование чиновники в значительной своей части получили почти двадцать лет назад - в 1983-м и более ранние годы. Изучая эти данные, можно сделать вывод, что получается некоторое преимущество у тех кадров, которые относительно недавно получили необходимое профессиональное образование, включающее много новых дисциплин, не преподаваемых еще каких-нибудь лет 15 назад. Именно критерий профессиональной подготовленности становится решающим при определении этического уровня и подборе кадров в органы государственной службы.

С учетом того, что подавляющее большинство - 84%(51) от числа опрошенных - имели опыт работы до перехода в ГУ МЧС, важно выяснить характер (профиль) предшествующего места работы. В пятерку наиболее часто упоминаемых сфер попадают следующие (Рисунок 7):

Рисунок 7 - Наиболее распространенные профессии служащих

С целью определения способа приема на работу респондентам был задан вопрос: «Каким образом Вы были приняты на ныне занимаемую должность?» Из полученных данных можно сделать вполне определенный вывод: почти для половины опрошенных чиновников (46%) прием на работу - это результат исключительно воли одного человека, одного из руководителей этих органов.

А так как одним из факторов эффективности профессиональной деятельности является высокий уровень культуры служащих нами были выявлены основные элементы этикета. На вопрос «Какими элементами этикета необходимо обладать госслужащему?» - ответы расположились следующим образом (Рисунок 8)

Рисунок 8 - Главные элементы этикета государственных служащих

Этот вопрос был поставлен в открытой форме и преследовал главную цель - выявить, насколько этические и профессиональные аспекты сочетаются в содержании жизнедеятельности государственных чиновников.

Как видим из Рисунка 8, в число главных элементов этикета чиновников вошли, прежде всего, такие ценности, как доброжелательность, способность брать на себя ответственность, дисциплинированность, а затем уже называются честность, принципиальность, справедливость и др. Только на 12-14-м местах неподкупность.

Таким образом, формирование ценностей профессиональной этики непосредственным образом зависит от характера и стереотипов профессиональной деятельности государственных чиновников.

«В какой степени Вы знакомы с законодательной базой Вашей профессиональной деятельности?» Ответы на этот вопрос должны были помочь уточнить степень профессиональной подготовленности государственных чиновников. Если внимательно посмотреть на ответы, то можно посчитать, что чиновники выглядят специалистами, в правовом отношении подготовленными к своей профессиональной деятельности. При этом «хорошо знакомы с законами», по собственным самооценкам, примерно 40% чиновников и только 3-5% откровенно признались в своем правовом невежестве либо уклонились от ответа. Следовательно, около 60% опрошенных муниципальных чиновников не в полной степени знакомы, либо совсем не знакомы с необходимыми в работе законодательными нормами.

В такой ситуации закономерен вопрос: «Достаточно ли государственным чиновникам имеющегося образования для выполнения своих профессиональных обязанностей?» В ответах отчетливо выделяется в целом позитивный настрой чиновников в отношении достаточности своего образования для выполнения профессиональных обязанностей. В то же время лишь примерно каждый третий чиновник уверенно заявил о полной достаточности своего образования.

Тем не менее, видно, что чиновники настроены в целом весьма положительно относительно перспективы получения образования по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Таким образом, из полученных данных можно сделать вполне определенный вывод:

1. В ГУ МЧС по Амурской области преобладает возрастная группа от 30 до 49 лет. Большинство кадрового состава имеет высшее образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Отсюда невысокий процент окончивших специальные учебные заведения по подготовке кадров управления.

2. Социально-профессиональные характеристики кадрового состава чиновничества говорят о преобладании работников старшей возрастной группы с большим стажем работы в органах управления, работников с непрофильным образованием

3. Доминируют в содержании этикета государственных чиновников профессиональная компетентность, квалификация, умение работать с людьми, чувство справедливости, доброжелательности, этики, нравственности. Практически мало значимыми оказываются такие ценности, как знание законов, установление хороших отношений с коллегами по работе, принципиальность, упорство, образование, навыки в работе и т.п.

4. Формирование ценностей профессиональной этики непосредственным образом зависит от характера и стереотипов профессиональной деятельности государственных чиновников.

5. Чтобы государственные органы власти могли не только оптимально работать в ситуации столь быстрых перемен, но и эффективно влиять на эти перемены, необходимо большее внимание уделять такому важному внутреннему ресурсу организации, как кадровый потенциал.

На основании полученных выводов в результате исследования попробуем определить состояние проблемы профессионально-этического уровня государственного служащего.

2.4 Состояние проблемы профессионально-этического уровня государственного служащего

В российских органах государственной власти принцип этики на протяжении долгих лет оставался и остается невостребованным при назначении на должность. Вопрос о профессионализме и этики государственного служащего, в основе которых лежит знание теории управления, высокая общая культура, духовно-нравственные ценности человека и его управленческие способности, во внимание не принимался и не принимается сегодня в полной мере /37/.

В русле патримониальной этики приоритет получали такие свойства работника, как личная преданность, умение ладить с вышестоящим начальством и т.д. Решение современных управленческих проблем путем подбора кадров подобным способом представляется ущербным. Сегодня стереотип элитарного сознания еще таков: не обязательно обладать управленческими знаниями, иметь управленческие способности и навыки, а главное - войти в состав управленческой элиты, занять определенную должность. Он не только не может эффективно работать, но давно стал основным тормозом в управленческой работе.

Государство призвано совершенствовать очень сложный механизм кадровой политики, которая не сможет работать без отвечающих современным требованиям профессиональных и личных качеств государственного служащего. Руководители и специалисты государственной службы должны обладать определенными качествами, знаниями и навыками, отвечающими задачам, характеру и содержанию государственной службы. Одним из основных качеств, необходимых государственному чиновнику в профессиональной деятельности для успешного выполнения своих обязанностей, является этика.

Государственному служащему необходим комплекс специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Е.Г. Анимица считает, что в условиях зарождающихся новых рыночных и демократических отношений в стране государственная служба становится принципиально новым, относительно самостоятельным специфическим общественным институтом со своими целями, идеалами, нормами деятельности, корпоративными интересами. Именно на этом уровне решающее значение приобретают демократические принципы власти, гражданские начала его организации /3/.

В результате резкого усиления роли государственных служб в решении экономических, социальных, экологических и иных вопросов испытывается все возрастающая потребность в высококвалифицированных госслужащих, владеющих теорией и практикой регионального развития, умеющих работать в условиях жесткой конкуренции и соблюдающих этически нравственные нормы в деловых отношениях.

Сегодня всем органам государственных служб необходимы специалисты, которые обладают пространственным экономическим мышлением, могут видеть специфику эволюции, трансформации своей территории как целостной сложноорганизованной системы, способны оценить его социально-экономический, природно-ресурсный, научно-технический, демографический, информационный потенциал, умеют управлять инновационными процессами, собственностью в условиях формирования многоукладной экономики /3/.

Государственный служащий должен владеть совокупностью методов формирования областного, городского, районного и иных местных бюджетов, знать экономику предприятия, непроизводственной сферы и систем жизнеобеспечения муниципального образования. Он должен уметь определять стратегию, приоритеты социально-экономического развития территории местного сообщества.

Кроме того, по мнению Е.Г. Анимицы, современный государственный служащий обязан овладеть хотя бы основами макро- и микроэкономики, менеджмента, маркетинга, психологии, информатики и статистики. В противном случае он ничем не будет отличаться от администраторов «старой формации» и по существу превратится в тормоз/3/.

Государственный служащий должен обладать методами и процедурами управления (в первую очередь территориального) в кризисных и чрезвычайных ситуациях, разрабатывать и реализовывать государственные программы и планы с использованием новейших методов и моделей.

Государственный служащий современной формации должны отличать организованность, коммуникабельность, широкая эрудиция, творческое мышление, высокий этический и нравственный уровень при выборе и принятии тех или иных управленческих решений /3/.

Таким образом, этика, и высокая квалификация должны быть положены в основу профессионализма современного российского государственного чиновника. Совершенно очевидно, что если чиновник хорошо знает свое дело, при выполнении должностных обязанностей проявляет собранность, деловитость, - его труд оценивается по достоинству населением и тем самым поддерживает авторитет всей государственной структуры. Формирование демократических структур гражданского общества требует квалифицированного кадрового потенциала, что невозможно без научно обоснованной кадровой политики. Однако такой государственной кадровой политики, по оценкам ведущих специалистов, в России пока нет. В целом становится очевидным, что кадровое обеспечение сферы управления и властных отношений начинает играть определяющую роль в решении широкого круга текущих и перспективных проблем развития российского общества. В условиях рыночных отношений принципы этики становятся определяющими /10/.

В нашей стране долгое время существовала административно-командная система. Ее основной была иерархия - самым мощный инструмент управления. Но одновременно существовала и весьма жесткая этика советского общества, большое влияние на людей в процессе управления оказывали традиции и социальные нормы. Но в современном постиндустриальном обществе нужна новая этика, роль которой не менее важна, чем роль управленческого чутья, организации труда или искусства управления.

Значительную роль в развитии культуры государственного управления играет формирование у государственного служащего норм этики и морали. При этом следует отметить, что отсутствие юридического оформления норм профессиональной нравственности государственного служащего является значительным пробелом в законодательстве, поскольку отсутствие в структуре личности общегуманитарных ценностей, нравственных ориентиров и норм этики, особенно у государственного служащего, делает невозможным преобразование специалиста в профессионала. Профессионалом может быть только высококлассный специалист, который кроме специальных знаний и умений имеет и высокий уровень морально-нравственных качеств, сформированные и усвоенные профессиональные и этические ценности, которые не позволят ему нарушать профессиональные нормы, даже ради удовлетворения индивидуальных потребностей /10/.

В этой связи, наличие в образовательных программах по специальности: государственное управление значительного объема гуманитарных предметов обусловлено необходимостью осознания и принятия гуманитарных и нравственных оснований этики. Проблема соответствия образования квалификационным требованиям по государственной должности осложняется тем, что у государственного служащего, помимо уровня образования, не соответствует требованиям этики. Формирование этики соответствующего современным требованиям этики государственного служащего усугубляются тем, что исходный уровень профессиональной подготовки значительной группы государственных служащих не соответствует требованиям по занимаемым должностям /10/.

Указанные нами проблемы сведены в Таблицу 3.

Таким образом, можно зафиксировать противоречие между возросшими требованиями, предъявляемыми временем к уровню развития кадрового потенциала государственной службы и его реальным состоянием. В этой ситуации необходимо, принять меры по использованию всех возможных ресурсов для обеспечения программы обучения государственных служащих.

Главным условием формирования цивилизованной этики являются:

1) стабильность власти и законодательства, в частности, не только нормативно-правовое закрепление общих социально приемлемых стандартов поведения, регламентирующих деятельность служащего, но и борьба с негативным проявлением коррупции;

2) пропаганда, создающая образ государственного служащего, обладающего высокими моральными принципами;

3) осуждение коррупции, стяжательства, нечестной конкуренции.

Ни одного из этих условий в полной мере в России не создано. Поэтому наше общество развивается в тяжелой борьбе с произволом чиновников, бюрократического аппарата.

В настоящее время исследователями почти не уделяется внимание этики поведения государственного служащего. Нет ни одной подготовительной программы, учитывающей все составляющие этических норм. Прежде всего необходимо разработать программу переподготовки служащих в государственных службах с учетом изучения кодекса поведения служащих. Именно изучения, а не ознакомления. Для чего необходимо организовывать профессиональную подготовку кадрового потенциала с учетом современных механизмов работы государственного служащего.

Таблица 3. Основные проблемы формирования этики государственного служащего

1	испытывается потребность в высококвалифицированных госслужащих, владеющих теорией и практикой регионального развития, умеющих работать в условиях жесткой конкуренции и соблюдающих этически нравственные нормы в деловых отношениях
2	отсутствие юридического оформления норм профессиональной нравственности государственного служащего является значительным пробелом в законодательстве
3	отсутствие соответствия образования квалификационным требованиям по государственной должности
4	уровень профессиональной подготовки значительной группы государственных служащих не соответствует требованиям по занимаемым должностям

Но, прежде всего, следует более дифференцировано подходить к отбору слушателей для подготовки по различным программам с учетом требований к занимаемой должности и возможностям карьерного продвижения. Важность имеет и разработка индивидуальных планов профессиональной подготовки как для слушающих, имеющих достаточную квалификацию для осуществления возложенных функций, так и для служащих (особенно вновь избранных руководителей государственных служб), не имеющих необходимых знаний, опыта в сфере государственного управления.

Для того чтоб руководитель высшего и среднего ранга в системе государственной службы научился правильно мыслить, разумно рассуждать и обладать этикой, необходимы курсы логики и даже философии, проникновение в глубинные принципы права, экономики, психологии, социологии и т.д.

Профессиональная переподготовка полезна и для узконаправленного обучения, и в этом плане главная задача состоит в подборе слушателей при формировании групп по характеру деятельности (близкой или взаимодействующей), а в учебном плане следует предусмотреть изучение практического опыта - т.е. внедрение системы стажировок.

Повышение квалификации - краткосрочные курсы, проводимые в настоящее время для тех категорий служащих которые не могут быть включены в программы подготовки и переподготовки, необходимо также предусмотреть и сделать часть программ как дополнительную подготовку по изучению этического кодекса и по конкретным направлениям работы на базе уже полученных знаний в рамках других программ. Актуально это и при формировании состава участников проблемных семинаров.

В работе с государственными службами по оказанию методической помощи также необходимо перейти от контроля над организацией постоянно действующих семинаров и разовых выездов по заявкам к определению первоочередных проблем, подбору команд для их изучения и разработки стратегии развития каждой территории.

Однако следует отметить, что ни один из видов профессиональной подготовки не может быть достаточным, хотя каждый имеет свое воздействие. Подготовка в виде специализированных курсов, а не комплексных программ теряет свою важную задачу - побудить у обучающихся (государственных и муниципальных служащих) стремление к самосовершенствованию, приспособленное к его собственным потребностям, что является возможным только при прохождении через четко составленную последовательность стадий обучения, и что в целом изменяет мышление, подходы к оценке реальных ситуаций, видению перспектив.

С другой стороны, следует опасаться, что этапы подготовки поглощенные одни за другими, останутся практически наружными или просто побочными. Поэтому и дальше необходимо развивать все формы обучения, совершенствуя содержание, индивидуально подходя к каждому с учетом перспективы его использования на государственной. В то же время учеба сама по себе не может быть эффективной без системы кадровой работы в целом.

Профессиональной подготовке должна предшествовать большая работа по качественной оценке персонала. Необходимы профессиограммы по всем категориям служащих, должностям административной деятельности, которые составляются на основании аттестации работы, и затем - уже оценка персонала, причем не формальная, а именно на профессиональную пригодность. И только по результатам профессиональной оценки определяется форма обучения: повышение квалификации, переподготовка в случае высокой оценки интеллектуальных и организаторских способностей, а также моральных качеств. При этом необходимо учитывать:

- личные потребности слушателей в профессиональной подготовке;

- возможное продвижение по службе;

- потребности органа управления в тех или иных специалистах.

Прохождение профессиональной подготовки обязательно должно учитываться при планировании карьеры, продвижении по службе.

На профессиональную подготовку государственных служащих тратятся бюджетные средства, и, понимая, что самое выгодное вложение - это вложение в подготовку кадров, мы считаем, что не менее важным остается эффективность применения полученных знаний. Добиться эффективности профессиональной подготовки государственного служащего возможно лишь при определении принципов и приоритетов кадровой политики и умелого управления кадровым потенциалом региона, тем самым повысить эффективность функционирования государственной службы.

Определенное негативное влияние на привлечение к государственной службе высококвалифицированных специалистов оказывает, помимо перечисленных факторов, проводимая в ряде средств массовой информации кампания по дискредитации деятельности государственного служащего. Обвинения в коррупции, волоките, некомпетентности государственных служащих не создают привлекательного образа этой сфере деятельности в глазах населения и, в первую очередь, молодежи. Сложившееся состояние государственной службы ведет к негативным тенденциям в ее развитии:

1) ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с невысокой средней заработной платой;

2) не хватает государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях;

3) происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности;

4) мужчины преобладают на должностях руководителей, женщины - на должностях специалистов.

5) нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием вакансий, что, в первую очередь, связано с невысокой оплатой труда государственных служащих.

Организация государственной службы также имеет ряд специфических недостатков:

1) поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственного служащего в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя соответствующего органа власти, чем от их профессионального уровня и деловых качеств.

2) смена руководителей нередко приводит к очередному изменению структуры и соответственно - к неоправданному увольнению государственных служащих.

3) во многих случаях качество подготавливаемых государственным служащими документов является неудовлетворительным

4) нередки случаи нарушения исполнительской дисциплины.

5) утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников государственных органов ограничивавшие злоупотребления, коррупцию и произвол.

6) до настоящего времени не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации.

7) не устранены недостатки в области подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих.

8) недостаточно используется положительный зарубежный опыт развития государственной службы.

Таким образом, основная проблема формирования этики - это подготовка и переподготовка кадрового потенциала. Необходимость введения жестких норм, регламентирующих поведение на государственной службе, стала одной из наиболее значимых проблем. Повышение уровня этики государственных служащих, путем повышения профессиональной деятельности, формирование этических норм, путем внедрения в программы переподготовки кадрового потенциала этического кодекса, является важным условием эффективного функционирования государственной службы на благо общества

3. Пути повышения профессионально-этического уровня государственных служащих

3.1 Обоснование необходимости решения исследуемой проблемы

Проведенные серьезные реформы в сфере управления, изменили стиль и методы работы государственного сектора. Однако, важно обеспечить, чтобы выигрыш в действенности и эффективности работы не достигался в ущерб этике поведения. Новые методы работы государственной службы приводят к возникновению таких ситуаций, при которых государственным служащим необходимо самым серьезным образом учитывать возникающие этические проблемы при том, что, возможно, существует слишком мало директив и руководящих указаний по поводу того, как следует вести себя в таких ситуациях.

Реформы, предусматривающие децентрализацию власти с делегированием полномочий организациям субнационального уровня, передачу больших ответственности и свободы действий в принятии управленческих решений, рост коммерциализации государственного сектора и меняющееся взаимодействие между государственным и частным секторами, все чаще ставят государственных служащих в условия, когда возникают конфликты интересов или целей. Эти новые ситуации создают дилеммы, требующие разрешения на основе анализа ситуации с точки зрения этики и морального обоснования принимаемых решений.

Еще одним моментом, вызывающим озабоченность, является очевидное падение доверия по отношению к правительству и государственным институтам, и то, как это скажется на легитимности правительства и государственных институтов. Ослабление доверия ассоциируется, по крайней мере, отчасти, с разоблачениями неподобающих действий и, в некоторых случаях, прямой коррупции со стороны государственных должностных лиц. При этом неясно, то ли действительно ослабляются нормы поведения, то ли дело в том, что в наши дни, когда управление государством носит открытый характер, средства массовой информации предпринимают собственные расследования, а общественность стала более искушенной, ошибки и судебно наказуемые проступки просто более заметны. Ясно лишь то, что этика и нормы в жизни государства стали более серьезной общественно-политической проблемой, требующей принятия действенных мер соответствующими правительствами.

Некоторые меры по исправлению сложившегося положения обладают, в широком смысле слова, потенциалом как в плане поощрения этичного поведения, так и в плане предотвращения неправомерного образа действий. Традиционно, более жесткое нормативное регулирование и более строгое применение закона являлись первыми мерами реагирования на факты неправомерного поведения в государственном секторе. Международные инициативы были, в первую очередь, направлены на создание конкретных элементов инфраструктуры обеспечения этики, предназначенных, в основном, для предотвращения или объявления преступлением некоторых форм правонарушений, таких, например, как коррупция.

В основе усилий лежит убежденность в том, что предотвращение неправомерного поведения является столь же сложным, как и само явление неправомерного поведения, и что для достижения успеха в предотвращении такого поведения необходим целый комплекс взаимосвязанных механизмов, к числу которых относятся прочная и устойчивая инфраструктура обеспечения этики, надежные системы поддержания этики, конкретные методики предотвращения указанного поведения и действенное применение закона.

Реформирование современной системы государственной службы, на наш взгляд, с формированием этики, основанной на менеджеризме, способствующем в наибольшей степени усвоению социальных инноваций, чего явно не хватает современным государственному служащему. От этого страдает профессионализм.

Этика государственного служащего может существенно варьироваться, поскольку на нее могут оказывать влияние различные факторы социальной и профессиональной жизнедеятельности. В зависимости от иерархического статусного положения основного субъекта - государственного служащего - справедливо выделять социальную компетентность руководителей и специалистов. У первых она носит более полный и широкий по охвату содержания, а у вторых - более конкретный, глубокий, но локализованный в определенной социальной сфере характер.

Этика чиновников в значительной степени связана с содержанием их предшествующей профессиональной деятельности, особенностями жизненного опыта, уровнем и профилем профессионального образования. Правовые основы государственной службы сложились как механизм, адекватный социально-экономическим условиям современного российского общества и государства.

Таким образом, для повышения профессионально-этического уровня государственного служащего необходимо:

1) повысить уровень компетентности руководителей государственных органов;

2) усовершенствовать систему подготовки и профессионального развития государственных служащих с использованием современных методов обучения

Эти вопросы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Для решения этих вопросов необходимо определить принципы поддержания этики на государственной службе.

3.2 Принципы поддержания этики на государственной службе

Общие принципы представляют собой основы поведения государственного служащего, которыми надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей Принципы поддержания этики на государственной службе следующие:

1) Этические нормы для государственной службы должны быть четкими и ясными.

Государственному служащему необходимо знать основные принципы и нормы, которыми он должен руководствоваться во время работы, а также осознавать границы допустимого поведения. Этого можно добиться при помощи краткого и широко пропагандируемого изложения основных этических норм и принципов, регламентирующих государственную службу, представленного, например, в виде кодекса поведения, что позволит добиться единообразного понимания указанных принципов и норм как на всех уровнях государственного управления, так и в более широких кругах общества.

2) Этические нормы должны быть отражены в правовой системе.

Правовая система является основой для доведения минимальных обязательных норм и принципов поведения до сведения каждого государственного служащего. Законы и нормативные акты могут формулировать основополагающие ценности государственной службы и должны создавать основу для осуществления руководства, расследования, дисциплинарных мер и судебного преследования.

3) Необходимо обеспечить руководство государственными служащими в сфере этики.

Профессиональная социализация должна способствовать воспитанию необходимых здравого смысла и навыков, позволяющих государственным служащим применять этические принципы в конкретных обстоятельствах. Обучение повышает уровень знаний в области этики и может привить навыки, необходимые для проведения ими анализа и морального обоснования принимаемых решений с точки зрения этики. Непредвзятые советы могут помочь создать такую обстановку, в которой государственные служащие с большим желанием будут противостоять этическим конфликтам и проблемам и решать их. Должны быть обеспечены механизмы руководства и консультаций внутри организаций и ведомств, призванные помочь служащим применять основные этические нормы на рабочем месте.

4) Государственный служащий должен знать свои права и обязанности при разоблачении им правонарушений.

Государственному служащему необходимо знать свои права и обязанности в том, что касается выявления фактических или предполагаемых правонарушений в государственной службе. Для этих ситуаций должны быть предусмотрены четкие правила и процедуры, которых должны придерживаться должностные лица, и официально утвержденная иерархия ответственности. Государственному служащему также необходимо знать, какая защита будет предоставлена в случае разоблачения ими правонарушений.

5) Политическая приверженность этике должна укреплять этичность поведения государственного служащего.

Политические лидеры ответственны за поддержание высоких моральных норм при выполнении ими своих служебных обязанностей. Их приверженность этическим принципам демонстрируется на личном примере и путем принятия таких мер, которые возможны лишь на политическом уровне, к примеру, посредством введения в действие законодательных и институциональных мер, способствующих этичному поведению и устанавливающих санкции за правонарушения, а также путем предоставления достаточных поддержки и ресурсов для осуществления деятельности, связанной с обеспечением этики, на всех уровнях государственного управления и посредством неиспользование этических норм и законов в политических целях.

6) Процесс принятия решений должен быть информационно прозрачным и открытым для тщательного его рассмотрения.

Общественность вправе знать, как государственные институты распоряжаются доверенными им полномочиями и ресурсами. Внимательному изучению принятых решений общественностью должны способствовать информационно прозрачные и демократичные процессы их принятия, надзор со стороны законодательной власти и доступ к государственной информации. Информационная прозрачность должна подкрепляться такими мерами, как внедрение систем раскрытия сведений и признание роли активных и независимых средств массовой информации.

7) Должны действовать четкие директивы, регламентирующие взаимодействие между государственным и частным секторами.

Поведение государственного служащего при работе с частным сектором должно регламентироваться четкими и ясными правилами, устанавливающими этические нормы. Рост масштабов взаимодействия между государственными и частными секторами требует уделения большего внимания ценностям государственной службы, а также того, чтобы сторонние партнеры уважали эти же ценности.

8) Руководители должны демонстрировать и поощрять этичное поведение.

Организационная среда, где соблюдение высоких норм поведения поощряется посредством соответствующих стимулов (таких, например, как создание адекватных условий работы и действенная оценка показателей работы), оказывает непосредственное воздействие на проявление уважения к ценностям государственной службы и соблюдение этических норм в повседневной практике. Важную роль в этом играют руководители, обеспечивая последовательное руководство и являя собой образец исполнения служебных обязанностей в том, что касается их этики и поведения в профессиональных взаимоотношениях с политическими лидерами, другими государственными служащими и гражданами.

9) Политика, процедуры и практика управления должны поощрять этичное поведение.

Политика и практика в области управления должны демонстрировать приверженность организации соблюдению этических норм. Для государственных служб недостаточно располагать лишь структурами, основанными на правилах или контроле соблюдения правовых норм. Если будут действовать одни лишь системы контроля соблюдения правовых норм, это может привести к непреднамеренному поощрению того, чтобы некоторые государственные служащие действовали на грани неправомерного поведения, оправдывая это утверждениями о том, что если они не нарушают закон, это, якобы, означает, что они действуют этично. Политика должна не только очерчивать круг тех минимальных норм, при несоблюдении которых действия должностных лиц будут считаться недопустимыми, но и четко формулировать ту совокупность ценностей государственной службы, которым должны стремиться следовать государственные служащие.

10) Условия государственной службы и работа с кадрами должны поощрять этичное поведение.

Условия найма на государственную службу (такие, как перспективы служебного роста, возможности повышения квалификации, адекватная оплата труда и политика в сфере работы с кадрами) должны формировать среду, благоприятствующую этичному поведению. Последовательное применение в практике приема на работу и продвижения по служебной лестнице таких основных принципов, как учет личных качеств и заслуг, способствует поддержанию честности в работе государственной службы.

11) В рамках государственной службы должны действовать адекватные механизмы подотчетности.

Государственные служащие должны быть подотчетны в своих действиях руководству и, в более широком смысле, обществу. Подотчетность должна касаться как соблюдения действующих правил и этических принципов, так и достижения необходимых результатов. Механизмы реализации подотчетности могут быть как внутренними по отношению к учреждению или ведомству, так и действующими в масштабах всего государственного аппарата, или могут быть предоставлены гражданским обществом. Механизмы обеспечения подотчетности могут быть разработаны таким образом, чтобы обеспечивать адекватный контроль при одновременном допущении надлежащей гибкости управления и руководства.

12) Для борьбы с неправомерным поведением должны предусматриваться соответствующие процедуры и санкции.

Механизмы выявления и независимого расследования правонарушений (таких, как коррупция) являются необходимой частью инфраструктуры обеспечения этики. Необходимо предусмотреть надежные процедуры и ресурсы для отслеживания, доклада о и расследования случаев нарушения правил государственной службы, а также соразмерные административные или дисциплинарные санкции для того, чтобы отбить желание совершать неправомерные действия. Руководители должны проявлять надлежащую рассудительность при применении этих механизмов в тех случаях, когда необходимо принимать соответствующие меры.

3.3 Формирование профессионально-этического уровня государственных служащих

Формирование и рост профессионально-этического уровня государственного служащего зависит от совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, что в свою очередь играет немаловажную роль на эффективность государственных служб.

Пути повышения этики государственных служащих:

1) создать эффективный механизм подбора кадров для государственной службы, обеспечения должностного (служебного) роста государственного служащего на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств;

2) повысить престиж государственной службы и авторитет государственного служащего;

3) создать систему непрерывного профессионального образования государственных служащих, совершенствовать стандарты и программы подготовки и профессионального развития кадров государственной службы на основе открытого конкурсного отбора этих программ, а также образовательных учреждений;

4) осуществить управление развитием профессиональных качеств государственных служащих;

5) обеспечить обновление и плановую ротацию кадрового состава государственной службы;

6) формировать на конкурсной основе кадровый резерв государственной службы и обеспечивать его эффективное использование;

7) соблюдать объективность в оценке результатов деятельности государственного служащего при проведении аттестации или квалификационного экзамена.

Предлагаемый модельный этический кодекс государственного служащего (Приложение Г) позволит повысить этические нормы поведения государственных служащих. В Кодекс вошли положения:

- из Модельного кодекса поведения для государственных служащих, принятого Комитетом Министров Совета Европы 11 мая 2000 г. (№R (2000) 10),

- из Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих»,

- из Федерального закона Российской Федерации от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ О государственной службе в Российской Федерации

В первую статью Этического кодекса включены основные нравственные принципы административной морали

Во второй статье Этического кодекса изложены требования к соблюдению общих нравственных принципов.

Таким образом, реформы государственного сектора приводят к коренным переменам в государственном управлении, что вызывает возникновение новых этических проблем. Несмотря на то, что государственные службы работают в разной культурной, политической и административной среде, они, зачастую, сталкиваются с одними и теми же этическими проблемами, и их действия в области поддержания этики обладают рядом общих свойств. Государственные службы стоят перед необходимостью решения проблем, связанных с этическими нормами государственного служащего, для чего необходимо усилить деятельность управления по совершенствованию этики поведения.

Принимая во внимание все вышесказанное даны рекомендации для обеспечения надлежащего функционирования институтов и систем, предназначенных для развития и совершенствования этики поведения на государственной службе:

1) разработка и регулярного анализа политики, процедур, практики и институтов, оказывающих влияние на этичность поведения на государственной службе;

2) поощрения предпринимаемых действий по поддержанию жестких норм поведения и борьбе с коррупцией в государственном секторе;

3) включение этического аспекта в механизмы управления для обеспечения того, чтобы практика управления находилась в соответствии с ценностями и принципами государственной службы;

4) продуманное сочетание тех аспектов систем поддержания этики, которые базируются на идеалах, с теми аспектами, которые основываются на соблюдении этических принципах;

5) оценка влияния реформы государственного управления на этичность поведения на государственной службе;

6) использование Принципов поддержания этики на государственной службе, приведенных в качестве эталона, призванного обеспечить действие жестких норм этики поведения.

Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

1) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

2) не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Таким образом, пути совершенствования повышения этического уровня государственного служащего лежат через профессиональную подготовку и внедрения изучения этического кодекса в программы подготовки государственных служащих и соблюдения Принципов поддержания этики.

Заключение

Теоретическое осмысление темы исследования позволило сделать ряд выводов:

1) Этика берет свои начала со времен Аристотеля. основой этики являются моральные нормы. Эти нормы основываются на языке, культуре и традиции страны и народа. Этика имеет также социальную основу, т.е. она является сводом лучше воспринимаемых этических норм и понятий. Понятие ценностей подразумевает те из них, которым общество или каждый индивид оказывает свое предпочтение. В полном смысле слова, этика является сводом правил которые основываются на общепринятых ценностях. Общественные ценности включают в себя такие качества, как совесть, правильность, уважение, справедливость и др.

2) Уровень морального развития как отдельно взятой личности, так и службы в целом определяется ориентацией на гуманистические универсальные принципы справедливости: равенство человеческих прав и уважение человеческого достоинства.

3) Основные принципы и правила поведения формируются сегодня в этических кодексах. Профессиональный этический кодекс государственного служащего есть система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственных органов, основанная на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства.

4) Развитие социальной и профессиональной компетентности государственных служащих и их влияние на повышение профессионализма, рассматривается как один из главных факторов, обусловливающих формирование этики государственной службы.

5) Проведенные серьезные реформы в сфере управления, изменили стиль и методы работы государственного сектора. Однако, важно обеспечить, чтобы выигрыш в действенности и эффективности работы не достигался в ущерб этике поведения. Новые методы работы государственной службы приводят к возникновению таких ситуаций, при которых необходимо самым серьезным образом учитывать возникающие этические проблемы при том, что, возможно, существует слишком мало директив и руководящих указаний по поводу того, как следует вести себя в таких ситуациях.