Государственный служащий: проблемы этики, компетенции и ответственности

67

Департамент образования и науки ХМАО - Югры

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА - ЮГРЫ

«ИГРИМСКИЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ КОЛЛЕДЖ»

Выпускная квалификационная работа

Государственный служащий, проблемы этики, компетенции и ответственности

Игрим 2008

Содержание

Введение

Глава 1. Правовой статус государственного служащего в Российской Федерации

1.1 Государственный гражданский служащий - основные понятия

1.2 Особенности прохождения государственной гражданской службы в Российской Федерации

Глава 2. Основные понятия и проблемы соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего

2.1 Принципы служебного поведения государственных служащих

2.2 Проблемы соблюдения этических и моральных норм государственными гражданскими служащими

2.3 Проблемы компетенции государственных гражданских служащих соблюдения этических и моральных норм государственными гражданскими служащими

Глава 3. Проблемы ответственности должностных лиц

3.1 Понятие и виды ответственности, применяемой к государственным служащим

3.2 Механизм привлечения к ответственности государственных служащих

Глава 4. Этический кодекс как действенный механизм формирования нравственности государственного служащего

4.1 Анализ модельного этического кодекса государственного служащего Российской Федерации В. Соколова и кодекса поведения государственных служащих РФ внесенного депутатами Государственной думы Российской Федерации В.Н. Южаковым, В.А. Рыжковым

4.2 Мероприятия по внедрению и соблюдению этического кодекса государственными служащими

Заключение

Библиографический список

Приложение

Введение

Создание высокоэффективной государственной гражданской службы, рассматриваемой в органической связи со всей системой государственного управления, является необходимым условием укрепления российской демократической государственности, повышения авторитета и действенности власти. Сегодня для государственного строительства формирование широкого слоя высококвалифицированных государственных гражданских, способных обеспечить эффективность и безупречность работы органов государственной власти, является одной из важнейших задач.

По мнению специалистов, "унаследованную от прежнего общественного строя административно - командную систему лишь внешне пытались подстроить под решение новых задач; при этом прежние командно-клановые структуры ослабли, а адекватной замены им не возникло".

Именно эти обстоятельства привели к негативным последствиям. Качество работы государственного аппарата резко снизилось, неэффективность, коррумпированность его действий возросли.

Актуальность исследования обусловлена важностью соблюдения государственным служащим этических норм, компетенции и механизма ответственности в современных условиях. Кроме того, хотелось бы отметить практически полное отсутствие комплексных теоретических исследований по рассматриваемой проблематике, учитывающих современные законодательные акты о государственной службе, которые принимаются в рамках проводимой реформы государственной службы.

Изменить сложившуюся ситуацию можно только путем повышения эффективности работы государственного аппарата, его действительной переориентации и лоббирования узкопрфильных интересов на служение обществу, внедрением действенных механизмов контроля со стороны гражданского общества за деятельностью чиновников.

Изучая кадровые проблемы, многие ученые, аналитики и политики обращают внимание на отсутствие механизмов, позволяющих на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их компетентности, профессионализма, социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики.

Проведение в России административной реформы и сопутствующей ей реформы государственной службы остро ставит проблемы юридической ответственности лиц, обеспечивающих реализацию государственно-властных функций в системе государственного управления.

Одной из основных функций ответственности государственных служащих наряду с регулятивной, контрольной, охранительной, карательной и др. является стимулирующая. Именно она показывает социальную ценность ответственности как средства обеспечивающего соблюдение дисциплины и законности при осуществлении служебной деятельности. Настоящая дипломная работа посвящена исследованию проблем этики, компетентности и ответственности государственного служащего.

По своему этимологическому содержанию и истории возникновения понятия «этика», «мораль», «нравственность» однотипны, содержательно перекрещиваются и в принципе являются взаимозаменяемыми: мы говорим - «этические правила», «моральные принципы», «нравственные нормы», придавая различные смысловые оттенки общему понятию.

Понятие "компетенция" означает совокупность полномочий, которыми наделен государственный орган или должностное лицо Конституцией РФ, законами, подзаконными нормативными правовыми актами.

В процессе изучения научной литературы по данной теме и в результате теоретического исследования выявились следующие противоречия:

1. В настоящее время требования, предъявляемые к государственным служащим очень высоки, а проблема подготовки кадров только в последнее время становится актуальной;

2. Существует потребность в высококвалифицированных специалистах, а механизмы, позволяющие на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики, отсутствуют, и это приводит к неэффективной работе государственных служб.

Указанные противоречия обозначили проблему: «Как достигнуть высокой эффективности деятельности государственной власти и ее аппаратов?»

В результате отсутствия четко сформулированных этических норм и требований к государственным служащим, применяемых на практике, возникла тема дипломной работы: «Государственный служащий, проблемы этики, компетенции и ответственности».

Объектом исследования являются различные теоретические концепции, сформированные в общей теории права, трудовом праве, связанные с общими и частными вопросами юридической ответственности и проблемами государственной службы, а предметом - этические нормы и требования к государственным служащим.

В дипломной работе также исследуются действующие нормативные правовые акты. Методологическую основу исследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методов познания правовых и социальных явлений.

Целью настоящей дипломной работы является комплексное теоретическое исследование проблем этики, компетенции и ответственности гражданских государственных служащих.

Задачи:

1) анализ правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации;

2) исследование особенностей прохождения государственной гражданской службы;

3) выявление проблем соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего, в том числе соблюдения этических и моральных норм, осуществление деятельности в рамках компетенции государственным гражданским служащим;

4) определение видов ответственности, применяемых к государственным служащим, механизм привлечения к ответственности государственных служащих;

5) установление проблемы ответственности должностных лиц;

6)разработка мероприятий по внедрению и соблюдению этического кодекса государственными служащими.

Гипотеза:

Деятельность государственной власти и ее аппаратов станет более эффективной, если:

1) будет существовать четкая процедура отбора и расстановки кадров в соответствии с компетенцией и требованиями, предъявляемыми к государственным служащим;

2) появятся механизмы, позволяющие на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их компетентности, профессионализма, социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики;

3) в государственных службах будет введён этический кодекс, как действенный механизм формирования нравственности государственных служащих.

Глава 1. Правовой статус государственного служащего в Российской Федерации

1.1 Государственный гражданский служащий - основные понятия

Говоря о государственном гражданском служащем, необходимо отметить, что он является субъектом права, а также является реальным участником различных правоотношений. Правоотношения, в которых участвуют государственные гражданские служащие, достаточно разнообразны, но, как показывает практика государственного управления, наиболее часто госслужащие участвуют в административных правоотношениях. Но перед рассмотрением содержания административно-правового статуса государственного гражданского служащего необходимо определить, кто является госслужащим.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определяет, что гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Данное законодательное определение позволяет выделить следующие признаки гражданского служащего. Это прежде всего гражданин Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 года "О гражданстве Российской Федерации" гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданин при поступлении на государственную службу, кроме своего общего (конституционного) правого статуса, приобретает особый правовой статус, гражданин попадает в определенный правовой режим запретов, ограничений, связанных с государственной гражданской службой, после издания соответствующего правового акта о назначении на должность. Государственная гражданская служба - это профессиональная деятельность. Для гражданского служащего его служебная деятельность является основной работой. Государственная служба осуществляется на контрактной основе. Контракт наряду с иными актами определяет статус гражданского служащего. Исходя из анализа законодательства о государственной гражданской службе можно выделить три основных признака, характеризующих понятие государственного гражданского служащего.

1. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации.

2. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы.

3. Гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом.

4. Гражданский служащий исполняет свои обязанности профессионально и на возмездной основе, за счет средств государственного бюджета.

Следует отметить, что в административно-правовой науке вопросу регламентации административно-правового статуса государственного гражданского служащего, а также классификации их прав и обязанностей в современный период уделено недостаточное внимание. Между тем большая по масштабам и интенсивности проводимая в нашем государстве работа по совершенствованию российского законодательства настоятельно требует решения существующих проблем классификации прав, обязанностей и гарантий государственного гражданского служащего в Российской Федерации.

Правовой статус выражает наиболее важные и существенные связи государственного гражданского служащего с органами государственного управления. Вследствие этого правовой статус государственного гражданского служащего, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой - непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейшей составной части.

Исходя из этого, правовой статус государственного гражданского служащего в самом общем виде можно определить как систему предоставленных гражданским служащим прав и возложенных на них обязанностей, а также систему поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на служащего обязанностей, а также соблюдения запретов и ограничений, связанных с гражданской службой.

Ученые-юристы рассматривают административно-правовой (и правовой статус в целом) личности как сложное явление, объединяющее не только права и обязанности, но и ряд других элементов: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и т.д.

Причем, предлагая различные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу. Не вступая в общую дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса, необходимо отметить одну общую закономерность, которая прослеживается практически у всех авторов, независимо от используемых ими подходов. Они заключаются в том, что основу, определяющий исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют соответствующие права и обязанности. "Система прав и обязанностей, - отмечает Г.В. Мальцев, - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем". Права и обязанности являются настолько бесспорными элементами правового статуса, что признаются в качестве таковых всеми исследователями. "Правовой статус гражданина немыслим без единства прав и обязанностей", - справедливо отмечает А.П. Коренев.

Содержание правового статуса государственных гражданских служащих в структурном плане должно определяться основными правами и обязанностями. Это позволит достаточно четко выделить функциональную направленность и структуру правового статуса государственного гражданского служащего и тем самым не допустить "размывания" границ этого понятия. Правовой статус государственного гражданского служащего, обладая общими с юридическими статусами иных субъектов права чертами (теоретическая конструкция состава, общее назначение и другие), характеризуется рядом особенностей, которые придают ему качественную и количественную определенность. Выявление основных признаков правового статуса государственного гражданского служащего позволяет объединить и систематизировать многочисленные, содержащиеся в различных правовых источниках, нормативные положения в рамках одной правовой институции. Что, в свою очередь, предполагает закрепление наиболее важных из них в едином нормативном акте - законе, так как большинство прав и обязанностей государственного служащего связано с осуществлением им деятельности государственно-властного, исполнительно-распорядительного характера. Содержание правового положения государственных служащих характеризуется их общегражданскими правами и обязанностями, обязанностями и правами по занимаемой государственной должности.

Должность определяет статус государственного гражданского служащего. В Законе о государственной гражданской службе должности подразделяются на следующие категории: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты. В.М. Манохин считает, что должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и так далее) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления. Д.Н. Бахрах обращает внимание на то, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппарата управления есть не что иное, как структура формализованных "социальных позиций", юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет.

Правовой статус государственного гражданского служащего характеризует место, занимаемое служащим в системе органа управления. Правовой статус государственного гражданского служащего определяет границы деятельности государственного гражданского служащего по отношению к иным субъектам права. Так, исследуемый правовой институт относит к числу специальных статусов, с регламентацией которых законодатель связывает возложение на лицо дополнительных (специальных) полномочий.

1.2 Особенности прохождения государственной гражданской службы в Российской Федерации

Поступление на государственную гражданскую службу является пожалуй одной из самых главных особенностей отличающих гражданскую службу от других видов. Это обусловлено прежде всего деятельностью служащих с финансами, интересами государства в т.ч. государственной тайной.

В связи с этим предъявляются особые требованиям к кандидатам на замещение вакантной должности.

В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ (далее - Закон № 58-ФЗ) в главе 4 Закона № 79-ФЗ регулируются вопросы поступления на гражданскую службу. Исходя из критериев, установленных ст. 21 Закона № 79-ФЗ, на гражданскую службу вправе поступать граждане, достигшие 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие установленным квалификационным требованиям. Согласно п. 2 ст. 21 предельный возраст лица, пребывающего на гражданской службе, составляет 65 лет.

В соответствии с общим правилом, предусмотренным п. 1 ст. 22 Закона № 79-ФЗ, поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется для замещения должности гражданской службы.

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе Закон установил общее правило: поступление гражданина на гражданскую службу (равно как замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, проводимого конкурсной комиссией. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен п. 2 - 4 ст. 22 Закона и носит исчерпывающий характер. Положение о конкурсе, определяющее порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, утверждено Президентом РФ.

При поступлении на государственную гражданскую службу оценивается уровень профессионального образования кандидата, стаж гражданской службы (государственной службы иных видов) или стаж (опыт) работы по специальности, профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей.

Практический опыт работы по специальности, владение общими принципами документооборота, использование в работе компьютерных информационных технологий. Аналитический склад ума, умение работать в сжатых временных рамках, обучаемость, достаточный уровень способности к адаптации, стрессоустойчивость.

Ограничения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу:

- признание гражданского служащего недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

- осуждение гражданского служащего к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

- отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

- наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

- наличие близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- выход из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

- представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

- непредставление установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Основной формой соглашения между гражданином и представителем нанимателя (руководителем государственного органа либо его представителем) является служебный контракт. Примерная форма служебного контракта утверждена Указом Президента Российской Федерации № 159.

Определение служебного контракта дано в ч. 1 ст. 23 Федерального закона, согласно которой под служебным контрактом понимается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

В настоящее время действует Указ Президента РФ от 11 января 1995 года № 33 "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" (в ред. от 26 ноября 2001 года, с изменениями от 11 октября 2004 года), которым установлены наименования должностей в конкретном государственной органе и отнесение их к какой-либо группе должностей.

Одна из задач реформирования государственной службы - повышение гарантий прав государственных служащих. Однако контрактная система государственно-служебных отношений в том виде, как она закрепляется в Законе № 79-ФЗ, отнюдь не гарантирует гражданскому служащему стабильности при реализации его прав. Закон (п. 5 ст. 24) рассматривает права и обязанности государственного гражданского служащего как существенные условия служебного контракта. В то же время ст. 29 Закона устанавливает, что в случае изменения существенных условий профессиональной деятельности по инициативе представителя нанимателя допускается изменение определенных сторонами существенных условий контракта. Представляется, что применение этой нормы сводит на нет назначение служебного контракта. Достаточно сложно смоделировать ситуацию, когда существенно изменяются условия профессиональной служебной деятельности, но не меняются должностные обязанности.

Существенным дополнением является введение понятия должностного регламента гражданского служащего (как составной части административного регламента государственного органа) в качестве документа, в соответствии с которым осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего. Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Не менее важное значение имеет и регулирование отношений, связанных с проведением аттестации (один раз в три года) и квалификационного экзамена (для отдельных категорий гражданских служащих) - по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Положение о проведении аттестации гражданских служащих и Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданским служащим и оценке его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждены Указами Президента РФ, а так же Приказом ФНС.

В Законе № 79-ФЗ прослеживается явная забота о повышении профессиональной роли и квалификации гражданских служащих. Закон регламентирует принципы отбора кандидатов на гражданскую службу, вопросы найма и продвижения по службе, стимулирования и удержания на службе квалифицированных гражданских служащих.

К числу таких гарантий следует отнести совокупность строгих процедур конкурса при отборе кандидатов, заключения служебного контракта при назначении на должность, аттестации в процессе прохождения службы и т.д.

Четкое определение в Законе функций гражданской службы является важным аспектом разграничения политической и государственно-служебной деятельности в государстве. Политика и администрирование - разные виды деятельности и имеют различные источники законности. То, что для политика законно, для гражданского служащего может оказаться преступлением.

Закон обеспечивает права и льготы, которые являются специфическими для гражданских служащих в связи с их особой ролью и предназначением в государстве. Эти положения Закона имеют материальную оценку, притом вполне посильную для государства, и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В Законе определена система окладов в виде установления их основных компонентов и стандартных соотношений между ними.

Каждый государственный орган, каждая организация заинтересованы в устойчивости правоотношений, связанных с трудом, в закреплении своих кадров. Поэтому нормами трудового законодательства установлено правило, согласно которому как трудовой договор, так и служебный контракт могут быть прекращены лишь по основаниям и в порядке, установленном законом.

Прекращение трудового договора или служебного контракта означает одновременно увольнение (кроме случаев смерти работника или гражданского служащего). Прекращение и увольнение имеют единый порядок и основания. Юридические последствия их также одинаковы.

Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы предусмотрены в ст. 33 Закона о государственной гражданской службе.

Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.

Служебный контракт может быть в любое время расторгнут по соглашению сторон с единовременным освобождением гражданского служащего от занимаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы.

Надо отметить, что при расторжении служебного контракта по соглашению сторон не имеет значения вид служебного контракта (срочный или заключенный на неопределенный срок).

Данное основание является весьма удобным средством "цивилизованного расставания" сторон служебного контракта. В случае возникновения споров при прекращении служебного контракта по данному основанию следует иметь в виду, что если такой договор возникает по соглашению сторон, следовательно, по их договоренности он может быть прекращен в любое время.

Аннулирование такой договоренности относительно срока и основания увольнения возможно лишь при взаимном согласии гражданского служащего и представителя нанимателя.

Применяя данное основание прекращения служебного контракта такое соглашение целесообразно составлять в письменной форме, чтобы в случае необходимости можно было выяснить наличие четко выраженной воли (желания) сторон прекратить служебные (трудовые) отношения по взаимному согласию.

Одним из оснований прекращения служебного контракта является истечение его срока. Срочный служебный контракт расторгается по истечении срока его действия, о чем гражданский служащий должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за семь дней со дня освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, если иное не установлено данным Федеральным законом.

Срочный служебный контракт, заключенный на время выполнения определенного задания, расторгается по завершении выполнения этого задания, и гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.

Срочный служебный контракт, заключенный на период замещения отсутствующего гражданского служащего, за которым в соответствии с законом сохраняется должность гражданской службы, расторгается с выходом этого гражданского служащего на службу. Гражданский служащий, замещавший указанную должность, освобождается от занимаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.

По истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность категории "руководители" или "помощники (советники)", гражданский служащий может быть назначен на ранее замещаемую им должность или иную должность гражданской службы, за исключением случая совершения им виновных действий, если данное условие предусмотрено срочным служебным контрактом.

Глава 2. Основные понятия и проблемы соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего

2.1 Принципы служебного поведения государственных служащих, проблемы соблюдения

Устанавливаемые ч. 1 ст. 18 статьи Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» (Далее - Закон) требования к служебному поведению гражданских служащих в основном повторяют положения Указа Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", принятого в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. Всем лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, было предписано придерживаться принципов, утвержденных данным Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.

Общие принципы представляют собой основы поведения гражданских служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. Под требованиями же к служебному поведению гражданского служащего, содержащимися в комментируемой статье, и имеется в виду система принципов и норм (правил) служебного поведения и деятельности. В основе таких требований лежит представление о честности и неподкупности гражданских служащих, их верности государству и закону. Требования к служебному поведению призваны обеспечивать добросовестное исполнение должностных обязанностей и соблюдение установленных запретов и ограничений на основе соответствия служебного поведения правовым предписаниям и общепринятым этическим нормам.

Требования к служебному поведению гражданского служащего можно классифицировать по трем видам содержащихся в данной статье норм:

1) предписывающие (как требуется поступать с точки зрения профессиональной морали гражданского служащего);

2) запретительные (что недопустимо в рамках служебного поведения);

3) рекомендательные (как следует вести себя в той или иной ситуации в служебное и неслужебное время).

К первой группе можно отнести следующие требования:

1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;

4) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

5) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

6) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию.

Ко второй группе относятся требования:

1) не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

2) не совершать действий, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

3) соблюдать ограничения, установленные настоящим Законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;

4) не совершать поступков, порочащих его честь и достоинство;

5) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.

К третьей группе требований относятся:

1) проявлять корректность в обращении с гражданами;

2) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Необходимость разработки и закрепления в законе требований к служебному поведению гражданских служащих связана с рядом причин:

1) в статье 18 Закона в сжатом виде и в прикладной форме отражены сущность и специфика деятельности гражданских служащих как социальной профессиональной группы;

2) нравственная направленность кадровой политики нашла отражение в законе, руководствуясь которым, можно судить об основных моральных принципах и нормах этой политики;

3) закон является инструментом самой кадровой политики в органах государственной власти, на его основе происходит формирование кадрового состава гражданских служащих и регулируется их деятельность.

Отношение к включению в нормативные правовые акты требований к служебному поведению гражданских служащих неоднозначно. Существует мнение, что закрепление законом моральных норм и требований - это формальное, искусственное действие.

Другая точка зрения заключается в том, что систематизация нравственных, моральных требований к гражданским служащим помогает им ориентироваться в поведенческих действиях и выступает в качестве критериев оценки сложных нравственных проблем поведения служащих.

Требования к служебному поведению должны определять систему нравственных стандартов, конкретных норм поведения гражданских служащих при реализации полномочий государственных органов. Требования определяют в том числе и этические нормы служебного поведения. Мораль гражданского служащего на может основываться только на собственном представлении о нравственности, она определяется и общественными потребностями. Законодатель при закреплении требований к служебному поведению опирался на реальные нравы и традиции, сообразовывал требования с системой ценностей, существующих в обществе, исторически сложившимися представлениями о морали.

Большинство требований к служебному поведению гражданского служащего связано с обязанностями гражданского служащего (ст. 15), правами (ст. 14), ограничениями (ст. 16), запретами (ст. 17).

Необходимо отметить, что сложности при практической реализации положений Закона о служебном поведении связаны с:

1) субъективностью и поливариантностью оценки моральных, этических, нравственных категорий;

2) отсутствием интеграции современного российского общества посредством единой морали, отрицанием сложившихся ранее нравственных норм и ценностей;

3) невозможностью учесть весть спектр поведенческих стратегий и сложностью определения адекватных санкций за нарушение требований к служебному поведению.

Требования к служебному поведению должны соответствовать утвердившейся политической и правовой системе, то есть не должны в первую очередь противоречить нормам права, представленным в Конституции РФ, концепции прав человека. Нравственная составляющая поведения гражданского служащего не может складываться по формуле "все, что не запрещено законом, разрешено"; формальная процедура и нормативные положения не отменяют моральных оценок и суждений, основанных на общечеловеческих нормах нравственности.

В Законе нельзя предусмотреть все нравственные коллизии, возникающие в практической деятельности гражданского служащего. Статьи Закона не заменяют и личного морального выбора, позиции и убеждений человека, его совести.

Зарубежная практика организации государственной службы свидетельствует о позитивных результатах внедрения требований к служебному поведению служащих. Одним из наиболее известных является Моральный кодекс американского общества государственного управления, в котором содержатся принципы поведения служащих.

Следует подчеркнуть, что для оценки этического поведения государственного служащего требуется более высокий стандарт, чем тот, который применяется для оценки нравственности других граждан. Требования к поведению гражданского служащего должны быть более строгими, чем обычные моральные нормы. К недостаткам ст. 18 Закона можно отнести то, что, по сути, не определены процедуры принятия нормативных актов государственных органов о служебном поведении, конкретизирующих деятельность служащих применительно к отдельным сферам и специфике целей и функций органов власти; не определены способы контроля и санкции за нарушения.

Указом Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" рекомендовано не только государственным служащим, но и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.

Указ принят в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. Действует Указ с момента подписания и до принятия федеральных законов о видах государственной службы, одним из видовых законов является комментируемый Закон.

Впервые в Указе Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" дано определение понятию "конфликт интересов" - это ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей.

Определен и порядок действий служащего при угрозе возникновения конфликта интересов, а именно: служащий обязан сообщить об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.

После широкого обсуждения проекта Закона "Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления" (в более ранней редакции - проект Закона "Кодекс служебного поведения государственных служащих"), опубликования Указа Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" некоторые субъекты РФ начали подготовку региональных нормативных правовых актов о служебном поведении гражданских служащих. Так, Законодательным собранием Санкт-Петербурга подготовлен проект Закона "Об общих принципах служебного поведения государственных служащих Санкт-Петербурга".

Повышенные требования вполне обоснованно предъявляются руководителям. Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", обязан не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений.

Так как гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", наделен значительными организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, то он призван принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; не допускать принуждения гражданских служащих к участию в деятельности организаций, если такое действие ставит под сомнение политическую нейтральность, не исключает возможности какого-либо влияния на служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений.

Некоторые авторы считают, что нецелесообразно устанавливать единые правила служебного поведения для всех категорий должностных лиц. Так, например, в зарубежных странах имеются различные варианты регулирования конфликта интересов у парламентариев: в Швеции конфликт интересов у парламентариев запрещен, а в Англии он допускается, если депутат публично заявляет о нем, но пытается доказать, что этот интерес не противоречит более широким интересам. Во Франции, к примеру, существует отдельный кодекс этики для полиции.

Необходимо учесть, что, хотя перечень требований к служебному поведения гражданского служащего и не является исчерпывающим, смысл требований определяет главное - закон позволяет не дожидаться последствий злоупотреблений гражданских служащих (например, возникновения ненадлежащей выгоды и оснований для привлечения лица к административной или уголовной ответственности), а устранять причины, предпосылки коррупции и иных злоупотреблений на ранних стадиях на уровне дисциплинарной ответственности.

2.2 Проблемы соблюдения этических и моральных норм государственными гражданскими служащими

Формирование эффективных управленческих команд в сфере государственного управления - важнейшая и крайне актуальная задача. Изучая кадровые проблемы, многие ученые, аналитики и политики обращают внимание на отсутствие механизмов, позволяющих на практике осуществлять качественный подбор и рациональную расстановку кадров, в том числе и с учетом их социальной сущности, нравственных ориентиров, моральности сознания, этики.

Анализ современных проблем этики государственных служащих является одним из важных элементов процесса управления в государственных службах.

Термин «этика» - древнегреческого происхождения, берущий свое начало от слова «этос» - жилище, логово, гнездо. Позднее это понятие приобретает другой смысл - устойчивая природа какого-либо явления, в том числе характер, внутренний нрав человека. Термины «этика», «мораль», «нравственность» по своему этимологическому содержанию и истории возникновения однотипны, содержательно перекрещиваются и в принципе являются взаимозаменяемыми: мы говорим - «этические правила», «моральные принципы», «нравственные нормы», придавая различные смысловые оттенки общему понятию.

Рассматривая вопрос о признаках правовой этики государственных служащих и других должностных лиц сходимся во мнении, что она должна характеризоваться рядом необходимых параметров, определяющих взгляды, особенности человеческой личности, которые формируют его отношение к смыслу и ценностям права, что, в свою очередь, отражает уровень цивилизованности общества, содержание социального сознания, степень развития духовности и строгость нравственных устоев, бытующих в обществе. Приведем некоторые из них: порядочность, независимость от финансового интереса, объективность, ответственность, открытость, самоотверженность, здравый смысл, беспристрастность, чувство долга, справедливость, совесть и так далее.

В некоторых странах существуют и применяются на практике кодексы поведения государственных служащих и других должностных лиц.

Персональная ответственность каждого должностного лица и государственного служащего требует соблюдения таких стандартов этического поведения, которые от них ожидают граждане России. Этика поведения государственного служащего или иного должностного лица должна строиться на основе осознания, что государственная должность является выражением общественного доверия и по результатам его работы формируется отношение граждан к государству в целом.

В целях поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества, каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу.

Государственные служащие и другие должностные лица должны соблюдать общие принципы поведения, которые применимы ко всем членам общества. Они должны исполнять свои обязанности, соблюдая закон, инструкции и связанные с их служебным положением этические нормы.

Одна из основных обязанностей государственного служащего и иного должностного лица - это обязанность следовать высшим моральным принципам, быть преданным государству и ставить интересы государства выше личных интересов, интересов отдельных лиц, партий, организаций, нести ответственность за добросовестное и профессиональное исполнение возложенных на него обязанностей перед своей страной и ее гражданами. Государственные служащие и другие должностные лица не должны совершать действия, которые противоречили бы этой обязанности.

При исполнении своих обязанностей государственный служащий и иное должностное лицо не должны осуществлять произвол в отношении каких бы то ни было лиц, группы лиц или организаций и обязаны учитывать права, обязанности и законные интересы других.

Осуществляя свою деятельность, государственный служащий и иное должностное лицо должны применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач, руководить с пользой, эффективно и экономно персоналом и вверенным ему имуществом, установками, службами и финансовыми средствами. Они не должны использоваться для частных целей, за исключением случаев, разрешенных законом.

Государственный служащий и иное должностное лицо обязаны не допускать коррупционных отношений при исполнении своих должностных обязанностей, вскрывать случаи коррупции при их обнаружении.

Если государственному служащему и иному должностному лицу предлагается не должная выгода, то с целью обеспечения своей безопасности они обязаны принять следующие меры:

- отказаться от не должной выгоды;

- попытаться установить личность сделавшего такое предложение;

- избегать длительных контактов с предполагаемым взяткодателем;

- в случае если подарок нельзя ни отклонить, ни возвратить отправителю, он должен храниться по возможности с минимальны использованием;

- постараться иметь свидетелей, например, в лице рядом работающих коллег;

- в кратчайший срок написать докладную о коррупционной попытке, предпочтительно занеся ее в официальный регистрационный журнал;

- довести как можно скорее этот факт до сведения вышестоящего руководства или прямо до компетентного правоохранительного органа;

- продолжать работу в обычном порядке, в особенности с делом, в связи с которым была предложена не должная выгода.

Государственный служащий и иное должностное лицо не должны допускать, чтобы их частные интересы сталкивались с их публичными должностными обязанностями. На них лежит ответственность за то, чтобы не допускать таких конфликтов, какими бы они ни были - реальными или потенциальными. Во всех случаях из своего официального положения государственный служащий и иное должностное лицо не должны извлекать не причитающуюся им личную выгоду.

Когда личные интересы государственного служащего и иного должностного лица, депутата (члена) парламента вступают в противоречие с общественными интересами, каждый несет личную ответственность за разрешение возможного конфликта.

Существенное требование п. 8 ч. 1 статьи Федерального закона «О государственной гражданской службе» к служебному поведению гражданского служащего состоит в том, что он не должен совершать поступки, порочащие его честь и достоинство. Для этого он должен соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения, всегда вести себя так, чтобы содействовать созданию хорошей репутации соответствующего государственного органа и укреплять веру граждан в честность, беспристрастность гражданского служащего и эффективность работы представляемого им органа.

С другой стороны, для того чтобы правильно ориентироваться при выборе того или иного поведенческого действия, гражданский служащий должен быть способен придерживаться общепринятых критериев объективной оценки возникающих различных жизненных ситуаций, руководствоваться при этом устоявшимися нравственными стандартами.

Следует иметь в виду, что нормы морали, которыми руководствуются гражданские служащие, не могут основываться только на собственном представлении о нравственности, ибо определяются они и общественными представлениями о поведении государственных служащих. Очевидно, что для оценки этического поведения государственного служащего должен применяться более высокий стандарт, чем для оценки поступков других граждан. Критерии оценки поведения гражданских служащих должны быть более взыскательными, чем обычные устоявшиеся представления о нравственности.

Кроме того, нельзя не принимать во внимание, что оценки нравственных и этических норм и ценностей в современном российском социуме существенно разнятся, отличаются разновариантностью и субъективностью - особенно в условиях пересмотра, а то и отрицания сложившихся ранее норм и ценностей.

Следовательно, является порой затруднительным учесть значительное разнообразие возникающих поведенческих ситуаций, констатировать, что в действительности имел место поступок, порочащий честь и достоинство гражданского служащего, и тем более определить приемлемые меры воздействия, прежде всего дисциплинарного, за нарушение данного требования к служебному поведению. Предусмотреть все нравственные коллизии, возникающие в практической деятельности гражданского служащего, разумеется, невозможно. И тем более отразить их нормативно.

Поэтому представляется, что только от личной моральной позиции и ценностных ориентации гражданского служащего зависит в решающей мере, считает ли он допустимым совершать поступки, которые могут быть истолкованы как порочащие его честь и достоинство.

Гражданский служащий обязан проявлять корректность в обращении с гражданами. Соблюдение п. 9 ч. 1 статьи Закона представляется весьма важным для гражданского служащего. Однако критериев корректности законодатель не устанавливает. Вместе с тем в аналогичных зарубежных правовых актах имеются подобные нормы, понимание которых не представляет сложности. Так, в Кодексе государственной службы Великобритании установлено, что государственные служащие должны стремиться решать стоящие перед ними вопросы благожелательно, эффективно, своевременно, непредвзято и квалифицированно, а в Законе о федеральных чиновниках ФРГ установлено, что чиновник, в частности, должен иметь необходимые для административного работника черты характера. Таким образом, вполне можно считать, что корректность предполагает вежливое (соблюдение правил приличия), тактичное и толерантное (поведение с чувством меры, с соблюдением такта и выдержки), доброжелательное отношение гражданского служащего не только к гражданам, но и к руководителям, коллегам и подчиненным.

Автором была поставлена цель в выявлении критических моментов в деятельности государственных служащих с использованием материалов социологических исследований.

Этика представляет собой кодекс поведения, предписывающий определенный тип человеческих взаимоотношений, который представляется оптимальным с точки зрения исполнения государственными служащими их профессиональной деятельности, а также социально-философское истолкование культурно-гуманистического назначения этой профессии.