Реформирование пенсионного фонда Российской Федерации

Сложившаяся в стране в 90-е годы ХХ века социально-экономическая ситуация предопределила необходимость совершенствования пенсионного законодательства одновременно в двух основных направлениях.

Первое направление - внесение поправок, изменений и дополнений в действующее законодательство, которые в основном были направлены на улучшение пенсионного обеспечения отдельных категорий пенсионеров.

Второе направление - законодательное обеспечение пенсионной реформы, намеченной Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной Правительством Российской Федерации в 1995 году и предусматривавшей существенное изменение параметров действующей пенсионной системы.

В 1990-2001 годах в Российской Федерации было принято более 80 федеральных законов, направленных на совершенствование сложившейся пенсионной системы, а также ее реформирование [13, с.65].

В 1990 году был принят Закон СССР " О пенсионном обеспечении граждан в СССР", положивший начало новому периоду в развитии системы пенсионного обеспечения.

С изменением государственного устройства страны уже через полгода был принят самостоятельный Закон Российской Федерации от 20.11. 1990 № 340-1-ФЗ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", который в свою очередь привнес значительные изменения в основание функционирования пенсионной системы.

Закон "О государственных пенсиях в Российской Федерации" 1990 года, по существу, стал первым законом, в котором пенсионное страхование было выделено в полностью автономную систему, последовательно и достаточно четко были отражены общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования, определены и законодательно закреплены условия формирования Пенсионного фонда России (ПФР). Важнейшим условием взаимоотношений ПФР и государственного бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций. Формирование собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением собираемости взносов на указанные цели [17, с.35].

Так, в статье 8 Закона 1990 года определен совершенно новый принцип накопления и перераспределения всей суммы средств на пенсионное обеспечение в одном специализированном финансово-кредитном учреждении, для чего был организован Пенсионный фонд России, основная функция которого заключалась в финансировании выплат всех видов государственных пенсий.

В части организационной структуры управления деятельностью по назначению и выплате государственных пенсий была сохранена прежняя система - через государственные органы социального обеспечения (в последующем - социальной защиты населения).

Главными особенностями Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" 1990 года были ярко выраженная социальная направленность с сохранением всех предыдущих государственных обязательств; дальнейшее расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию; введение социальной пенсии для лиц, не имеющих трудового стажа; установление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, и многое другое, связанное с формой расчетов пенсионных выплат.

Главным нововведением названного Закона было введение выплаты полного размера пенсии всем работающим пенсионерам без исключения.

Таким образом, с начала 90-х годов в России началась эпоха радикальных экономических реформ, среди которых пенсионная реформа занимала одно из ключевых мест наряду с реформой форм собственности и приватизацией [11, с.25-27].

Новая система государственного пенсионного страхования основана на солидарно-распределительных принципах, что позволило ей быть более приспособленной к новым условиям по сравнению с социалистической системой пенсионного обеспечения.

Однако время показало, что данная система пенсионного страхования далеко не идеальна. Крайне неблагоприятная макроэкономическая ситуация наряду с социальной неоправданностью основных позиций пенсионной реформы не позволили ей полностью адаптироваться к современным условиям и стать автономной от государственного бюджета.

Главным принципом государственного регулирования пенсий в жестких финансовых условиях являлась попытка предотвращения падения среднего уровня пенсии ниже прожиточного минимума пенсионера.

В период 1992-1994 годов Президентом Российской Федерации был издан ряд указов, регулирующих данные вопросы: от 24.07. 1992 № 799 "О компенсационных выплатах пенсионерам"; от 27.10. 1993 № 1766 "О компенсационных выплатах пенсионерам в связи с ростом стоимости жизни"; от 10.12. 1993 № 2121 "О повышении ранее назначенных трудовых пенсий"; от 03.08. 1994 № 1584 "Об индексации государственных пенсий в Российской Федерации с 1 августа 1994 года и источниках ее финансирования" [13, с.45].

Одним из сложнейших вопросов пенсионного обеспечения этого периода был вопрос, связанный с максимальной пенсией. Максимальная пенсия не могла быть больше 3-кратного размера минимальной пенсии, а для лиц, имевших неблагоприятные условия труда, - 3,5-кратного размера. Так как минимальная пенсия без учета установленной Указом Президента Российской Федерации от 30.01. 1995 № 84 "О компенсационных выплатах пенсионерам с 1 февраля 1995 года" компенсационной доплаты была крайне низка, то и размер максимальной пенсии также был невысок.

Вышеназванным Указом Президента впервые введена дифференцированная компенсационная доплата к пенсии, наибольшая для тех, кто получал пенсию в минимальном размере, и наименьшая для тех, у кого пенсия была максимальной. Вследствие этого произошел подъем фактической минимальной пенсии до 85% прожиточного минимума пенсионеров.

Хотя принятые меры были шагом вперед и, безусловно, имели положительный результат, тем не менее несмотря на все предпринятые усилия реальное содержание пенсий устойчиво снижалось и реальные доходы пенсионеров продолжали падать, что еще больше подтверждало необходимость ускорения проведения пенсионной реформы.

Уже через три года после начала введения в действие элементов страхового пенсионного законодательства в России стало очевидно, что оно не в полной мере учитывает весь комплекс базовых принципов пенсионного страхования, необходимый в условиях рынка.

Итак, необходимость кардинальной пенсионной реформы в свете драматических событий в середине 1990-х гг. стала очевидна. Это осознали не только специалисты. В августе 1995 г. Правительство утвердило "Концепцию реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации". В Концепции признавалась неэффективность действовавших принципов построения системы пенсионного обеспечения и наряду с реализацией прав граждан на пенсионное обеспечение в качестве основных целей выдвигались:

* обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

* адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в Российской Федерации;

* рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;

* повышение эффективности пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования системы управления [22, с.13-30].

Российская пенсионная система так же, как и в большинстве зарубежных стран, должна была базироваться на комбинации различных пенсионных моделей. В Концепции предусматривалось создание трехуровневой системы пенсионного обеспечения. Первый уровень системы государственных пенсий составляли базовые (социальные) пенсии, одинаковые для всех и не зависящие от основания назначения пенсии и трудового стажа, которые в перспективе должны были заменить социальные пенсии. Второй уровень - трудовые (страховые) пенсии. В ходе реформы они должны были быть очищены от несвойственных им функций и соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда, на которой базируется социальное страхование. Из этого следовало принципиальное требование к реформе трудовых пенсий - соответствие условий предоставления и размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, выражаемому в продолжительности страхования и величине взносов. В Концепции для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы. Наконец, третий уровень в пенсионном обеспечении должны были составлять негосударственные пенсии [13, с.64].

Негосударственное пенсионное обеспечение в общей пенсионной системе России рассматривалось как дополнительное по отношению к государственному, которое может осуществляться как в форме дополнительных профессиональных программ отдельных предприятий, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах. Обе эти формы имеют право на существование и должны развиваться. Вместе с тем, согласно Концепции 1995 г., становление и развитие профессиональных программ на современном этапе объявлялось приоритетной задачей и должно было стимулироваться в первую очередь.

С самого начала обсуждения концепции были очевиден ряд системных противоречий. С одной стороны, провозглашался страховой принцип финансирования трудовых пенсий, в связи с чем намечалось ввести персонифицированный учет страховых взносов на протяжении всей трудовой жизни работника. Использование страхового подхода означает, что размер трудовой пенсии должен определяться величиной страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, что позволяло бы повысить заинтересованность работников в уплате страховых взносов и тем самым увеличить поступления в Пенсионный фонд. С другой стороны, в Концепции по-прежнему было сохранено понятие "период учета заработка для исчисления пенсии" (не более пяти лет).

Очевидно также, что провозглашение перехода к назначению трудовых пенсий в зависимости от размеров страховых взносов предполагает полный пересмотр порядка выплаты досрочных пенсий путем передачи их финансирования в соответствующие дополнительные пенсионные системы. Между тем, декларируя необходимость создания таких систем, Концепция не предусматривала никаких реальных шагов в этом направлении.

Оценивая эту Концепцию в целом, нельзя не отметить, что хотя именно там было впервые введено понятие трехуровневой системы пенсионного обеспечения, предлагаемые изменения государственной системы сводились в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант пенсионной реформы был самым консервативным из всех появившихся за последние пятнадцать лет: он в принципе не учитывал долгосрочный фактор старения населения.

Индексацию базовых и трудовых (страховых) пенсий предусматривалось осуществлять путем регулярного повышения пенсии в соответствии с ростом цен. Для этого был обоснован порядок, при котором для каждого пенсионера определяется индивидуальный коэффициент, равный соотношению между заработком работника и заработной платой в стране в год его получения.

За время, прошедшее после принятия Правительством Концепции 1995 г. до начала 1997 г., в официальной позиции происходили лишь незначительные изменения. Так, в частности, в конце 1996 г. Министерством труда и социального развития были подготовлены проекты законов "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" и "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Последний документ заслуживает более пристального внимания, поскольку в нем были впервые сформулированы конкретные шаги по реформированию пенсионной системы в соответствии с принципами, изложенными в Концепции 1995 г. В частности, предполагалось провести следующие мероприятия:

* повышение, начиная с 2000 г., пенсионного возраста на четыре месяца в год с тем, чтобы в конечном счете довести пенсионный возраст до 65 (мужчины) и 60 (женщины) лет;

* разбиение трудовой пенсии на две составляющие: базовую и страховую части пенсии, причем базовая пенсия объявлялась одинаковой для всех минимальной государственной гарантией;

* формирование страховой части трудовой пенсии в зависимости от продолжительности трудового стажа работника (каждый год стажа увеличивает пенсию на фиксированный процент) и от заработка работника в течение последних пяти лет, а в перспективе - в зависимости от заработка на протяжении всей трудовой жизни [17, с.81].

Следующий 1997 г. стал наиболее продуктивным с точки зрения выработки конкретных предложений по реформированию пенсионной системы. Именно тогда стала ясна вся палитра возможных подходов к решению этой задачи и социально-экономическая и политическая ответственность выбора. В этой связи имеет смысл рассмотреть предлагаемые варианты реформирования более подробно [11, с.25-27].

В 1997 г. специально созданная рабочая группа Министерства труда и социального развития России, ориентируясь на успешный опыт чилийской пенсионной реформы и рекомендации Всемирного банка, разработала новую модель, получившую название трехуровневой концепции пенсионного обеспечения. Основное отличие новой концепции состояло во внедрении обязательного накопительного компонента финансирования пенсий на основе индивидуальных счетов и с передачей управления накоплением частным компаниям. Согласно этой модели новая пенсионная система должна включать три уровня.

Первый уровень: система унифицированных по размерам и условиям социальных пенсий, предоставляемых за счет общих налоговых поступлений и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить необходимые для проживания в старости средства и не имеют иных источников средств к существованию в пенсионном возрасте.

Второй уровень: обязательная накопительная система, охватывающая всех лиц, работающих по найму, построенная на принципе индивидуального финансирования пенсии каждым работником за счет отчисления процента от заработной платы и инвестиционного дохода, получаемого на протяжении всего периода трудовой деятельности.

Третий уровень: дополнительные пенсионные системы, включающие как обязательные для отдельных категорий работодателей, так и имеющие добровольный характер элементы, позволяющие достигать более высоких стандартов пенсионного обеспечения [13, с.70].

Данный вариант реформы страдал нерешенностью целого ряда проблем, что заставило отнестись к нему с большой степенью осторожности.

Модель недооценивала тот факт, что Россия относится к числу стран с крайне высокой социальной и доходной дифференциацией общества. Дифференциация, даже измеренная на основе официальной статистики как соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченных групп населения (реальная дифференциация еще выше), в России достигает 13-14-кратного уровня. При переходе к накопительному принципу столь высокая дифференциация доходов и заработной платы не позволила бы гарантировать большей части населения приемлемый уровень пенсий.

Несмотря на то что формально предлагаемая реформа была адресована практически всему населению России, реально степень его участия оказалась бы значительно ниже. Низкодоходные категории населения, не имеющие возможностей для накопления суммы, необходимой для самостоятельного финансирования своих будущих пенсий (их доля составляет около 20% населения), остались бы участниками государственной распределительной системы. Кроме того, стимулов к участию в накоплении у низкооплачиваемых работников молодых возрастов, перемещенных новым законодательством в накопительное "поле", нет, поскольку их витальными задачами является обеспечение текущего уровня потребления, а не долгосрочные сбережения. Следовательно, тенденция к сокрытию доходов была бы сохранена и привела бы к сокращению сумм сбережений и участия населения в накопительной системе. Высокодоходные группы трудоспособного населения тем более не заинтересованы в финансировании своих будущих пенсий через систему пенсионного обеспечения вне зависимости от типа последней. Эта социальная группа имеет доступ к финансовым рынкам с более выгодными для них экономическими условиями. Несмотря на то, что с точки зрения сокращения участия населения в пенсионной системе численность этой группы относительно невелика, сумма активов финансовых институтов пенсионной системы оказалась бы значительно ниже ожидаемой [17, с.79].

Реализация в полном объеме предлагаемого подхода привела бы к экстраполяции существующих диспропорций в оплате труда и доходах трудоспособного населения на доходы лиц пенсионных возрастов, когда разница в размере пенсионных выплат или аннуитетов достигала бы более чем 10-кратного уровня. Относительно равномерное распределение пенсий между пенсионерами в течение долгого времени выступало в качестве одного из факторов, противодействующего развитию доходных диспропорций в обществе. Резкое дифференцирование размеров пенсий и аннуитетов стало бы дополнительным фактором социального расслоения.

Ограничения по возрасту (от 30 лет) в первом сценарии пенсионной реформы были предприняты с тем, чтобы сохранить за ПФ известную долю поступлений, необходимую для финансирования текущих выплат. Подобное решение снижало возможности молодежи накопить достаточную сумму средств на индивидуальных счетах. Впоследствии им пришлось бы отчислять на именные счета средства по большему тарифу. Одновременно данное решение могло спровоцировать уклонение этой категории плательщиков от отчислений в ПФ, поскольку они должны были платить взносы в систему, по которой не приобретут впоследствии никаких прав.

В проекте не предусматривалось каких бы то ни было механизмов "осовременивания" размера выплачиваемых в распределительной системе пенсий и их увязки с уровнем заработной платы, на который начислялись страховые взносы в Пенсионный фонд РФ. Здесь явно нарушался принцип социальной справедливости по отношению к лицам, остающимся в распределительной системе, что могло вызвать определенное политическое напряжение.

Ориентируясь на новозеландский вариант пенсионной реформы, авторы концепции предполагали ввести возможность наследования пенсионных сбережений. С одной стороны, это создавало дополнительный стимул к формированию таких сбережений, с другой, - не исключено, что результатом могло быть снижение склонности к сбережению у наследующих поколений. Из этого вытекал также вопрос, за счет каких источников могут финансироваться пенсии тем гражданам, продолжительность жизни которых превысит ожидаемую, но они исчерпали все накопленные сбережения.

Для решения этой проблемы требовалось формирование каких-то элементов солидарности.

В концепции также не были рассмотрены последствия повышения пенсионного возраста в контексте ситуации на российском рынке труда. Очевидно, что оценка стоимости реформы должна была включать совокупные затраты государства, которые оно вынуждено будет нести в связи с повышением пенсионных возрастов вне зависимости от времени и темпа их изменения, а также конкретной формы расходов (пособия по безработице или материальная помощь лицам, длительное время не имеющим работы, доплаты на иждивенцев, пособия по нуждаемости и т.д.).

Помимо негативного социального эффекта, который затрагивал экономические интересы массовых групп населения, у рассматриваемой версии перехода были прямые экономические и финансовые издержки. Вероятнее всего, после конструирования накопительной системы в "чистом виде" в связи с существенной дифференциацией размера пенсионных выплат правительству пришлось бы искать механизмы перераспределения и компрессии, что привело бы к новому витку изменений в пенсионном законодательстве и дополнительным финансовым затратам [15, с.43].

На стадии проработки реформы отсутствовала сколько-нибудь ясная программа конкретных направлений инвестирования сбережений населения, которые могут быть аккумулированы в накопительной пенсионной системе. Практически не был проработан механизм начального осуществления реформы.

Итоговый вариант новой Концепции был вынесен осенью 1997 г. на заседание Комиссии по экономической реформе. За это время в концепцию реформирования пенсионной системы на основе накопительных принципов были внесены существенные изменения, а ее начало сдвинуто на 1 января 1999 г. Во-первых, были изменены возрастные границы работников, имеющих право участвовать в накопительной системе. Во-вторых, было рассмотрено несколько вариантов участия в накопительной системе, различавшихся по возрастным интервалам вхождения в накопительную систему. Позиция Правительства в отношении лиц, не сумевших накопить на пенсию, не изменилась - этой категории граждан предполагалось выплачивать финансируемую из бюджета минимальную пенсию на уровне 70-80% прожиточного минимума.

В итоговом сценарии был изменен порядок расчета величины накопленного долга и общей суммы дополнительных взносов, уплачиваемой предприятием за лиц, работающих во вредных условиях труда. При этом дополнительные страховые взносы работодателя, поступающие в ПФ, рассматривались как один из существенных источников финансирования издержек перехода к накопительной системе. Предполагалось, что эта мера будет носить временный характер, и ставка дополнительных взносов будет уменьшаться по мере сокращения численности льготных пенсионеров, выходящих на пенсию по старым правилам, т.е. в течение 15-17 лет.

Экспертиза показывала, что переход к накопительным принципам финансирования позволял бы нейтрализовать влияние демографического фактора на финансовую устойчивость пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Однако при выборе варианта перехода было необходимо учитывать, с одной стороны, финансовые ограничения начального периода перехода (возможности найти дополнительные источники финансирования), а с другой, - возможность ускорения процесса перехода в последующие годы, с тем, чтобы сократить период сосуществования двух систем, финансирование которых ложится на плечи работающего поколения. В частности, анализ издержек перехода в первые годы после начала пенсионной реформы по данному варианту показывал, что потери ПФ могли быть практически полностью возмещены за счет введения дополнительных взносов работодателей в рамках реформирования льготных пенсий. Перевод финансирования льготных (досрочных) пенсий в рамки профессиональных пенсионных программ и повышение пенсионного возраста у женщин на пять лет после 2000 г. в сочетании с благоприятной демографической ситуацией в начале 2000-х гг. позволял бы добиться довольно значительного превышения доходов Пенсионного фонда над его расходами. По этому сценарию профицит Пенсионного фонда растет с начала реформы, достигает максимума в 2010 г., после чего начинает снижаться [13, с.80].

Вместе с тем, учитывая достаточно быстрый переход к накопительной системе, предусмотренный итоговым вариантом Концепции, открытым оставался вопрос о том, сумеет ли российская финансовая система переварить быстро растущие пенсионные накопления. Учитывая молодость российских финансовых рынков и потрясения, уже пережитые Юго-Восточной Азией, размещение всех средств пенсионной системы в финансовых активах (пусть даже и в перспективе) представлялось опасным. Как показало дальнейшее развитие событий, для этих опасений имелись серьезные основания.

Хотя Концепция была одобрена Комиссией по экономической реформе, на заседании Правительства России было отмечено, что требуется корректировка ряда положений концепции и подготовка на ее основе программы пенсионной реформы. По содержанию замечаний (сочетание распределительных и накопительных принципов при формировании пенсий с соблюдением государственных гарантий пенсионного обеспечения населения; возможность ведения в рамках персонифицированного учета системы условно накопительных именных счетов; развитие дополнительных обязательных и добровольных профессиональных пенсионных систем с применением накопительных элементов при их формировании; формирование нормативно-правовой базы негосударственного пенсионного страхования и пр) фактически был поставлен вопрос о пересмотре многих принципиальных положений накопительной концепции.

Доработка Концепции 1997 года с учетом этих рекомендаций потребовала обращения к опыту пенсионных реформ в европейских странах, в частности, Швеции и Польше. Население обеих стран интенсивно стареет, а пенсионная система обременяет экономику страны еще больше, чем в России. Польша к тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Результатом доработки стала Программа пенсионной реформы, проект которой был рассмотрен и одобрен на очередном заседании Правительства в конце 1997 г. В мае 1998 г. Программа была утверждена.

В Программе предлагалась принятая во многих странах смешанная пенсионная система, построенная на реализации следующих трех уровней пенсионного обеспечения граждан.

1. Государственное пенсионное страхование - ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и за счет инвестиционного дохода от их размещения.

2. Государственное пенсионное обеспечение - для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, а также для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.) за счет средств федерального бюджета.

3. Дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда [13, с.85].

В итоге наиболее дебатируемый вопрос - переходить ли к накопительному методу страхования в качестве основного элемента трудовой пенсии (концепции трехуровневой системы 1997 г) или ограничиться модернизацией распределительной пенсионной системы (Концепция 1995 г) - был решен в пользу создания смешанного варианта. Тем самым Программа существенным образом отличалась от накопительных концепций Правительства и являлась, скорее, продолжением Концепции 1995 г. с учетом произошедших изменений в законодательстве.

Согласно Программе 1998 года, трудовая пенсия должна была складываться из двух частей - большей, условно-накопительной, и меньшей, накопительной. Условно-накопительные счета отличаются от "безусловно" накопительных только тем, что средства, зачисляемые на них, не размещаются в финансовых активах, а расходуются на выплату пенсий в текущем периоде. Тем самым решаются две задачи: защита от финансовых рисков и сохранение средств в пенсионной системе. Поскольку работник получает информацию о состоянии счета (поступивших взносах и "доходе" в виде величины индексации сформированного условного "пенсионного капитала"), у него создается иллюзия реального личного счета, что изменяет его отношение к пенсионным отчислениям. При выходе на пенсию условный "пенсионный капитал" конвертируется в регулярные пенсионные выплаты с учетом изменений в периоде ожидаемой продолжительности жизни в пенсионных возрастах. Такой дизайн распределительной компоненты пенсионной системы позволяет более последовательно проводить идею страхового подхода к определению размера пенсий. Размер трудовых пенсий исчисляется только исходя из страховых признаков: возраста, страхового стажа и страховых взносов, поступивших на условно-накопительные счета.

Вместе с тем, Программа пенсионной реформы 1998 г. имела ряд существенных недостатков.

1. В Программе отсутствовали количественные оценки предлагаемых в ней мер по реформированию пенсионной системы. Не было сделано оценок издержек перехода. Не были также ясны ответы на принципиальные вопросы: Будет ли достаточно текущих поступлений в ПФ? Каковы потери Пенсионного фонда в связи с поэтапным введением накопительного финансирования? Каково сокращение расходной части в связи с тем, что часть пенсии будет формироваться из накопительных источников? Когда начнет проявляться это сокращение наиболее явным образом? Будет ли оно достаточным, чтобы компенсировать негативное влияние демографических факторов на финансовое состояние Пенсионного фонда?

2. Отсутствовали оценки размера средней пенсии по отношению к средней заработной плате и прожиточному минимуму. Этот вопрос вообще относится к числу критериальных при выборе пенсионных стратегий, но особенно важен, если размер пенсии зависит от ожидаемой продолжительности жизни, как это предлагалось Программой. Возникала опасность, что реализация Программы существенно занизит размер пенсий, особенно женщин, поскольку их ожидаемая продолжительность жизни больше, чем у мужчин, а размер пенсии был бы, соответственно, ниже.

3. Сохранялся монополизм ПФ как государственного финансового субъекта, контролирующего состояние всей национальной пенсионной системы. Согласно Программе ПФ аккумулирует функции страхования, сбора страховых взносов, назначения и выплаты пенсий. Возможности же повышения в ближайшей перспективе роли негосударственных частных институтов Программой не рассматривались.

4. В Программе не был проработан (особенно по сравнению с рассмотренными накопительными концепциями) организационно-финансовый механизм накопительных элементов. Вопросы создания и функционирования второго уровня пенсионной системы - главная идея пенсионной реформы - не получили конкретного развития. Программа поставила под сомнение реальность введения накопительного элемента.

5. По существу идея развития добровольного дополнительного пенсионного обеспечения была лишь декларирована. В программе данный раздел включал только примерную схему налогообложения НПФ. Планировалось освободить от подоходного налогообложения и налогообложения прибыли взносы на именные пенсионные счета в пределах установленного норматива; полностью или частично освободить от налога на прибыль и налога на прирост капитала инвестиционные операции с пенсионными резервами. Вместе с тем предлагалось взимать подоходный налог с пенсионных выплат. По сравнению с предшествовавшими накопительными концепциями не был проработан вопрос о гарантиях вкладов в негосударственные пенсионные фонды [17, с.84].

Важно, что Программа 1998 года впервые была результатом публичного обсуждения и политического консенсуса, а потому имела высокие шансы на успех. Однако еще до начала ее реализации, спустя всего три месяца после принятия, разразился валютно-финансовый финансовый кризис, решающим образом повлиявший на развитие ситуации в пенсионном обеспечении в последующие годы.

Если введение системы условно-накопительных счетов в сроки, установленные Программой пенсионной реформы, стало невозможным в результате ограниченности финансовых ресурсов ПФ, то препятствия для начала накопительной реформы, а также реформы льготного пенсионного обеспечения были еще более очевидны. Дефолт по внутренним и внешним долговым обязательствам РФ, сжатие рынка корпоративных ценных бумаг в сочетании с системным банковским кризисом привели к существенному ограничению инструментов для инвестирования пенсионных средств. К этому следует добавить также банкротства финансовых институтов, которые ранее рассматривались в качестве участников накопительного элемента. Таким образом, в России попросту не осталось сфер для инвестирования, а о доверии населения к финансовым институтам не стоит и говорить.