Организация казначейского исполнения Государственного бюджета Украины и разработка направлений его совершенствования

Отчет по расходам бюджета составляется на основании аналитического учета кассовых расходов и проверенных отчетов учреждении и организации распорядителей средств, где отображаются суммы утвержденных ассигновании по сметам, суммы полученных средств на оплату счетов и кассовые расходы учреждении, которые проводят оплату расходов через органы Госказначейства.

Вводятся следующие формы отчетности:

- «Отчет о выполнении смет учреждениям по ассигнованию из местного бюджета»;

- «Отчет о выполнении ассигновании из государственного бюджета»;

- «Отчет об использовании внебюджетных средств»;

- «Отчет о выполнении смет учреждения по бюджетным ассигнованиям»;

- «Отчет об использовании специальных средств учреждения»

Изменена месячная форма отчетности распорядителей средств в связи с введением лимитов. В новой форме отражается остаток бюджетных средств на начало года.

Качественная и своевременная отчетность дает возможность оценить исполнение государственного бюджета и является основанием для управления бюджетным процессом.

В условиях сложившейся недостаточности бюджетных средств одним из важных вопросов для правительства Украины является вопрос их эффективного использования.

Нынешняя система ежедневного выделения средств их распорядителям не отвечает приоритетам, избранным на этапе подготовки бюджета Эта система не в состоянии предотвратить возникновение задолженности и является неэффективной, поскольку предприятия и организации, осуществляющие расходы, могут иметь остатки средств на счетах в учреждениях коммерческих банков

Поэтому при внедрении казначейских функций в Украине одной из первостепенных задач является установление органами Госказначейства соответствующих процедур контроля за принятыми обязательствами и учетом выделенных средств

Предполагается, что система отчетности будет отслеживать ассигнования, обязательства и платежи распорядителей бюджетных средств ежемесячно одним из первых шагов в направлении решения вышеуказанных задач является разработка Министерством финансов Украины и Главным управлением Госказначейства Украины (при участии советников из Министерства финансов США) новой редакции Закона о бюджетной системе и бюджетных процедурах впервые в проект закона введены такие понятия, как финансовый бухгалтерский контроль, а также определена ответственность всех участников бюджетного процесса Оптимальный процесс контроля предполагается организовать следующим образом

Прежде чем брать обязательства, необходимо убедиться, что:

- предложение о расходе средств утверждено уполномоченным на это должностным лицом;

- бюджет имеет достаточную для ассигнований сумму средств;

- предполагаемые расходы соответствуют бюджетным назначениям

Прежде чем осуществить платеж, необходимо убедиться, что:

- имеется законное обязательство;

- должностные лица подтвердили выполнение работ или предоставление услуг;

- предоставленные на оплату счета или другие документы по исполнению бюджета правильно заполнены;

- кредитор является действительным.

Трансформация экономики Украины к рыночным механизмам хозяйствования создала объективные условия для создания новой структуры управления государственными финансами, которые обеспечивают качественный и оперативный контроль за своевременным и полным поступлением доходов в государственный бюджет Украины, целевое и эффективное расходование бюджетных средств, прозрачность всего процесса исполнения государственного бюджета Украины.

С создания Госказначейства Украины началась реорганизация исполнения бюджетного процесса.

Правовые основы создания и деятельности органов Госказначейства Украины определены Указом Президента Украины и Положением о Госказначействе Украины, которое утверждено Постановлением Кабинета Министров Украины от 31 июля 1995 года №590.

Главное назначение казначейства как государственного института - обеспечение точного учета доходов и расходов государственного бюджета, централизация информации о движении бюджетных средств, осуществление предварительного контроля за их целевым и эффективным использованием, эффективное управление денежными потоками государственного бюджета Украины.

За прошедшие годы проведена значительная работа относительно формирования единой централизованной системы органов государственного казначейства, разработка методологических принципов казначейского исполнения государственного бюджета Украины, взаимодействия с другими органами исполнительной и законодательной власти, которые принимают участие в организации и осуществлении бюджетного процесса.

Главное управление Госказначейства Украины имеет региональное управление и отделения региональных управлении

Уровень исполнения государственного бюджета за 2004 год составила 83,4% годового плана против 77,1% предыдущего года, в том числе налоговых поступлении - 88,6% по плану против 89,6% за предыдущий год, неналоговых поступлений соответственно 54,8% против 66,3% за предыдущий год. Уровень исполнения доходов от операций с капиталом в государственный бюджет за 2004 год составил 103,9% годового расчетного показателя против 4,4% за предыдущий год, поступлении в государственные целевые фонды - соответственно 115% против 69,3% за предыдущий год.

Платежи, которые относятся к доходам государственного бюджета путем взаимозачетов и вексельных расчетов составляют за 2004 год 1834,3 млн. грн., или 9,2% доходов государственного бюджета (Приложение А).

Общая сумма доходов государственного бюджета Украины за 2004 год составила 35655,7 млн. грн., что на 15673,5 млн. грн., или на 78,4% больше чем за предыдущий год, в том числе доходы общего фонда составили 28183,1 млн. грн., доходы специального - 7472,6 млн. грн. Реальные доходы государственного бюджета за отчетный период увеличился на 38,9%. При этом доходы государственного бюджета по соответствующее структуре по доходам 2004 года составил 29416,2 млн. грн., что на 9434 млн. грн., или на 47,2% больше предыдущего года Реальные доходы в 2004 году увеличились на 14,6%.

Увеличение поступлений произошло за счет таких источников доходов:

- налог на прибыль предприятий - на 4116 млн. грн., или в 3,7 раза;

- налог на добавленную стоимость - на 1028,5 млн. грн., или на 12,25;

- акцизный сбор с отечественных товаров - на 654,8 млн. грн., или на 66%;

- неналоговые поступления - на 7390 млн. грн., или в 3,6 раза;

- целевые фонды - на 2054,4 млн. грн., или на 90,3%

Уровень исполнения доходов государственного бюджета за 2004 года составил 105% плана на год против 83,6% за предыдущий год (общий фонд - 95,5%, специальный - 168,4%), в том числе налоговые поступления - 95,6% плана на год против 88,6% за предыдущий год, неналоговые поступления - соответственно 115,8% против 55,5% за 2004 год. Уровень исполнения доходов от операции с капиталом в государственный бюджет за 2004 год составил 199% плана против 103,9% за 2004 год, поступлении в целевые фонды - соответственно 131,4% против 115,1% за предыдущий год.

Удельный вес налоговых поступлении государственного бюджета в общей сумме доходов за 2004 год составил 55%, что на 5,4% меньше от запланированного показателя на год (в том числе налог на прибыль предприятий за отчетный период составил 15,8% общей суммы доходов против 18% запланированного показателя на год, удельный вес налога на добавленную стоимость составила 26,5% доходов против запланированного 29,7%, акцизный сбор - 5,9% против 5,8%). Неналоговые поступления составили 28,7% общей суммы доходов государственного бюджета, что на 2,7% превышает запланированный показатель на год. Удельный вес поступлении в целевые фонды составил 12,2% доходов, что на 2,4% превышает запланированный показатель. Официальные трансферты за отчетный период составили 4%, что на 0,2% превышает запланированный показатель.

Наблюдается такая динамика структуры доходов за отчетный период по сравнению с соответствующим показателем предыдущего года: удельный вес налоговых поступлении государственного бюджета в общей сумме доходов снизился на 15,9% (в том числе налог на прибыль предприятий увеличился на 8,2%, НДС снизился на 15,6%, акцизный сбор - на 0,2%). Удельный вес неналоговых поступлении увеличился на 14,5% по сравнению с предыдущим годом, доход нот операции с капиталом уменьшился на 2%, поступления в целевые фонды увеличились на 0,8% (Приложение В).

Доходная часть 2005 года

Общая сумма доходов Украины за 2005 год составила 38906,7 млн. грн., что на 2676,8 млн. грн., или на 7,4% больше за соответствующий показатель предыдущего года, в том числе доходы общего фонда составили 28465,4 млн. грн., что на 336,4 млн. грн., или на 1,2% больше по сравнению с 2004 годом, специального - 10441,3 млн. грн., что на 2340,4 млн. грн., или на 28,9% больше за показатель 2004 года. Реальные доходы государственного бюджета за отчетный период снизились на 3,2%. При этом доходы государственного бюджета по доходам 2004 года составляли 38236,4 млн. грн., что на 4312 млн. грн., или на 12,7% больше за соответствующий показатель предыдущего года. Реальные доходы за 2004 год увеличились на 1,6%.

Увеличение поступлений осуществилось за счет таких источников:

- налог на прибыль предприятий - на 575,2 млн. грн., или на 10,3%;

- НДС - на 913,7 млн. грн., или на 9,7%;

- акцизный сбор с отечественных товаров - на 288,5 млн. грн., или на 17,5%;

- неналоговые поступления - на 2550,3 млн. грн., или на 23,5%.

Удельный вес доходной части государственного бюджета (без меж бюджетных трансфертов) в сводном бюджете за прошлый год составил 67,37 против 70,86% за предыдущий. Уровень исполнения доходов государственного бюджета за 2005 год составил 92,7% по плану против 106,7% за предыдущий год (общий фонд - 85,6% против 95,3%, специальный - 120,2% против 182,5%) в том числе налоговые поступления - 93,3% по плану на 2005 год против 95,4% за 2004 год, неналоговых 85,6% против 123% за 2004 год. Поступление доходов от операции с капиталом в государственный бюджет в 2005 году перевыполнено в 3,2 раза к плану на перевыполнено в 2 раза за 2004 год, поступления в целевые фонды - на 149,8% годового плана против 131,4% в 2004 году.

Удельный вес налоговых поступлений государственного бюджета в общей сумме доходов за 2005 год составил 56,4%, что на 0,4% больше от запланированного показателя на год. Неналоговые поступления составили 34,5% общей суммы доходов государственного бюджета, что на 2,9% меньше от запланированного показателя на год. Удельный вес поступлений в целевые фонды составил 1,1% доходов, что на 0,4% превышает запланированный показатель.

Наблюдается такая динамика структуры доходов за 2005 год по сравнению с показателем за 2004 год: удельный вес налоговых поступлении государственного бюджета в общей сумме доходов увеличился на 2,4%. Удельный вес неналоговых поступлении увеличился на 4,5% по сравнению с показателем 2004 года, доходы от операции с капиталом увеличились на 0,8%, поступления в целевые фонды снизились на 10,9%.

Значительное недовыполнение поступлений в общий фонд государственного бюджета имело место в таких источниках доходов.

Поступление налога на прибыль предприятий в 2005 году составили 95,2%, не получили 312,4 млн. грн. Основной причиной невыполнения является значительное расширение льгот по инвестированию жилья для военнослужащих, что привело к сокращению базы налогообложения, вследствие чего потери бюджета в прошлом году, по данным ГНА, составили 800 млн. грн. Против учтенных показателей государственного бюджета на 2005 год 460 млн. грн. Кроме того, на поступление этого налога негативно влияли низкий уровень уплаты налога предприятиями топливно-энергетического комплекса и значительного количества убыточных предприятий - 43% за январь - ноябрь 2005 года.

Поступление НДС за отчетный период составил 89%, не получили 1273,6 млн. грн., в том числе поступления с НДС с произведенных в Украине товаров составили 82% годового плана, не получили - 1375,9 млн. грн. Причинами не получения является списание и рассрочка долгов с налога согласно статьи 18 Закона Украины от 21 12 2004 года №2181 «О порядке погашения обязательств плательщиками налогов перед бюджетами и государственными целевыми фондами»; неудовлетворенный уровень уплаты налога предприятиями топливно-энергетического комплекса (57%). Кроме того, сумма налога, которая подлежит возмещению, на 01.01.2005 год составила, по данным ГНА, 5,8 млрд. грн., что в 1,5 раза больше чем на 01.01.2005 года (4 млрд. грн.).

Поступление от приватизации государственного имущества в общий фонд государственного бюджета за 2005 год составили 37,4%, сумма не полученная составляет 3565,5 млн. грн. Существенной причиной является перенос сроков продажи ОАО «Укртелеком» и 12 энергораспределительных компании. Кроме того, причинами не поступления средств является дальнейшее снижение спроса на рынке ценных бумаг на акции украинских предприятий, низкая инвестиционная привлекательность предложенных к продаже пакетов акции.

Казначейское исполнение доходной части государственного бюджета имеет такие позитивные моменты:

а) территориальные органы Госказначейства, начиная с 2003 года, согласно с законами о Государственном бюджете Украины на соответствующий бюджетный год осуществляют разделение общегосударственных налогов и сборов между бюджетами. Правильное и своевременное разделение регулирующих доходов между бюджетами различных уровней является одним из важных моментов бюджетного процесса. Органы казначейства во время выполнения данной функции четко придерживаются нормативов отчислении от регулирующих доходов и контролируют их правильное зачисление, тогда как банки систематически нарушали действующую финансово-бюджетную дисциплину при размещении общегосударственных налогов, сборов, и их зачисление на счета соответствующих бюджетов. Это привело к ошибочному зачислению части доходов местных бюджетов в государственный бюджет;

б) при казначейском исполнении доходной части государственного бюджета органы казначейства осуществляют постоянный контроль за своевременным исполнением банковскими учреждениями платежных поручении плательщикам относительно зачисления налогов и сборов в государственный бюджет.

Одновременно проведенный анализ показал, что, нормативно-правовая база, которая регулирует казначейское исполнение доходной части государственного бюджета, достаточной мерой не отработана. Не обращая внимания на проведение одноразовых экономических экспериментов относительно внедрения казначейского исполнения доходной части государственного бюджета, в ряде регионов Украины она несущественно отличалась от «до казначейского» варианта. Доходная часть Государственного бюджета Украины и при казначейской системе исполняется банковскими учреждениями, казначейство осуществляет только дальнейший контроль за банками, проверяя своевременность и полноту перечисленных ими платежей в государственный бюджет.

Анализ нормативных документов, которые регулируют казначейское исполнение доходной части государственного бюджета Украины, что в них есть существенные недостатки и не доработки, которые позволили разворовать средства государственного бюджета в особо великих размерах. Такая ситуация стала возможна потому, что существующий порядок казначейского исполнения доходной части бюджета не предвидит введение особенных счетов плательщикам в территориальных органах казначейства, а возмещение излишне уплаченных налогов и сборов, налога на добавленную стоимость на продукцию, которая экспортируется, осуществляется на основании выводов налоговых органов.

На сегодняшний день, с одной стороны, нет законодательной, нормативной базы, а, с другой - соответствующего программного обеспечения, которое состыковало бы три сферы - банковскую, казначейскую и налоговую. Это стало бы гарантией успешной работы казначейской системы в исполнении доходной части государственного бюджета.

Казначейское исполнение расходной части бюджета принципиально отличается от «до казначейской» системы и имеют ряд существенных преимуществ. При традиционной системе исполнения государственного бюджета Украины отсутствовала возможность осуществления предварительного контроля за использованием средств бюджета и предотвращать их не целевое, не эффективное использование, поскольку контроль финансовых потоков оканчивается сразу после перечисления получателям бюджетных средств Казначейская система прежде всего предвидит предварительный контроль за использованием бюджетных средств и имеет такие преимущества:

- возможность осуществления контроля специальных фондов бюджетных учреждении, которые раньше направлялись на финансирование дополнительных методов бюджетных учреждении (составление единой сметы доходов и расходов бюджетных учреждении);

- оплата счетов бюджетных учреждении позволяет осуществлять предварительный контроль использования бюджетных средств и положить конец их не целевому использованию;

- существенно сокращает время прохождения средств государственного бюджета в банковских учреждениях как при зачислении доходов бюджета, так и при предоставлении их конкретных получателям

Вместе с этим существующая система казначейского исполнения расходной части государственного бюджета имеет и значительные недостатки

Не обращая внимание на внедрение казначейской системы исполнения государственного бюджета, факты не эффективного и не целевого использования средств государственного бюджета Украины, которые устанавливаются контролирующими органами, не становится меньше Как показывает анализ, сумма нарушении, выявленных в процессе проверок Счетной палатой Украины, имеет тенденцию увеличения (таблица №1)

Таблица №2.1 - Нарушение финансово-бюджетной дисциплины, выявленные Счетной палатой Украины

Таблица №2.4 - Задолженность по социальным выплатам из государственного бюджета Украины

Внедрение единого счета Госказначейства должно было обеспечить реализацию единой кассы. Зачисление на единый казначейский счет всех доходов и поступлении из источников финансирования дефицита бюджета и осуществление с этого счета всех предвиденных расчетов обеспечило бы максимальную концентрацию бюджетных средств, повысило бы оперативность и качество управления финансовыми потоками государственного бюджета.

Как свидетельствует анализ, на практике внедрение единого казначейского счета не обеспечило эффективное управление денежными потоками. Вследствие этого, значительная часть бюджетных средств работает на банковские учреждения, укрепляя их ресурсную базу, тогда как государство вынуждено брать кредиты под очень высокие проценты для финансирования первоочередных расходов, предвиденных бюджетом. Анализ эффективности управления органами государственного казначейства финансовыми потоками показал, что остатки средств государственного бюджета на счетах Национального банка Украины и коммерческих банков имеют стабильную тенденцию к увеличению. Данные таблицы №2.5 свидетельствуют, что казначейство практически не руководит этим процессом.

Таблица №2.5 - Остатки средств Государственного бюджета Украины в банковских учреждениях, млн. грн.

Таблица №2.6 - Данные о кредиторской и дебиторской задолженности бюджетных учреждении, которые финансируются из государственного бюджета Украины, млн. грн.