Финансово-правовое регулирование государственного надзора на рынке финансовых услуг

На наш взгляд, финансовый надзор представляет собой разновидность финансовой деятельности государства, которая осуществляется всей системой органов государственной власти и управления, специальными контрольными органами и состоит в проверке законности и целесообразности действий в области образования и расходования денежных средств, а также субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации и воздействия.

Основная задача финансового надзора в Российской Федерации - это осуществление деятельности по проверке, выявлению, констатации и устранению выявленных нарушений в финансовой деятельности субъектов финансового права.

Финансовая деятельность субъектов финансового права сложна и многообразна, поэтому разнообразны виды и методы финансового надзора. Например, различают надзор за исполнением бюджетов, надзор за правильным и целесообразным расходованием средств, налоговый контроль, банковский надзор (за соблюдением кассовой дисциплины, выдачи и использованием кредитов), валютный контроль, аудиторский контроль, надзор на рынке финансовых услуг.

Отметим, что например в Бюджетном кодексе РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации [Текст]: от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.11.2010, с изм. от 28.12.2010) // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823. теме финансового контроля посвящен разд. IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль», но в нем не содержится определения финансового контроля. К тому же, говоря о финансовом контроле в рамках Бюджетного кодекса, законодатель придает данному термину очень конкретный, узкий смысл - контроль за формированием и расходованием бюджетных средств, т.е. бюджетный контроль.

В иных нормативных правовых актах, касающихся государственного регулирования денежного обращения, деятельности субъектов на финансовых рынках, формирования и использования денежных фондов и др., упоминаются лишь отдельные виды государственного финансового контроля (валютный контроль, страховой надзор, контроль на рынке финансовых услуг и т.д.) в зависимости от объекта правового регулирования. При этом в них отсутствует нормативное определение того или иного вида финансового контроля, его целей и задач, и, фактически, правовое регулирование осуществления финансового контроля сводится к установлению системы контролирующих органов и определению их полномочий и функций См.: Конюхова Т.В., Гармаева М.А. Правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации / Т.В. Конюхова и др. // Право и экономика. - М.: Юрид. Дом «Юстицинформ». - 2006. - № 5. - С. 28-38..

В последнее время на практике часто применяется понятие надзора. В научной литературе конституционный контроль и конституционный надзор либо отождествляются, либо считается, что конституционный надзор является одним из видов конституционного контроля См.: Курицын В.М. Становление социалистической законности. М., 1983. С. 168., либо эти два понятия разделяются под тем предлогом, что надзорные органы не могут наказать нарушителя См.: Кузнецов И.Н. Контроль за конституционностью актов высших органов власти и управления в социалистических странах Европы: Учен. зап. ВНИИСЗ. М., 1973. Вып. 29..

Под функциями контроля и надзора понимаются:

осуществление действий за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Виды финансового контроля практически различаются в зависимости от специфики финансовых отношений. Так, различаются бюджетный, налоговый, валютный контроль и, соответственно, различаются банковский и страховой надзоры. Существует специфика в осуществлении методов различных видов финансового контроля. Например, в бюджетном контроле в зависимости от методов контроля можно выделить парламентский контроль, бюджетный контроль, осуществляемый Счетной палатой, и бюджетный контроль, осуществляемый другими органами. Методы налогового контроля различаются в зависимости от видов взимаемых налогов (платежей).

В настоящее время государственный надзор на рынках финансовых услуг производится следующими организациями:

- Министерством финансов Российской Федерации;

- Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;

- Федеральной антимонопольной службой;

- Федеральной службой по финансовым рынкам;

- Центральным банком РФ.

Рассмотрим общую характеристику каждого из названных органов.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы О Министерстве финансов Российской Федерации [Текст]: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (ред. от 11.03.2011) // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3258..

Отметим, что указанный федеральный орган исполнительной власти напрямую не осуществляет функции по надзору на рынках финансовых услуг, однако в его ведении находится федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора [Текст]: Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 (ред. от 17.01.2011) // СЗ РФ. - 2004. - № 25. - Ст. 2561..

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации; представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции Службы.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Так, в 2009 году Росфиннадзором и его территориальными органами в соответствии с Планом деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на 2009 год, утвержденным Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - Министром финансов Российской Федерации, а также планами контрольной работы территориальных управлений Росфиннадзора на 2009 год проведено 18 975 ревизий и проверок.

Контрольными и надзорными мероприятиями, проведенными Росфиннадзором и его территориальными органами в 2009 году, проверено распределение и использование средств в объеме 3 107 044,63 млн. рублей, в том числе средств федерального бюджета в объеме 1 819 868,31 млн. рублей

В ходе контрольных и надзорных мероприятий выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере при использовании 1 290 416,89 млн. рублей, в том числе при использовании средств федерального бюджета в объеме 1 151 958,25 млн. рублей.

В 2009 году возмещено средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, дополнительно поступило платежей в бюджеты различных уровней и бюджеты государственных внебюджетных фондов, внесено изменений в бухгалтерскую (бюджетную) отчетность, отчетность по учету государственного имущества, а также взыскано штрафных санкций на сумму 871 509,13 млн. рублей, из них по средствам федерального бюджета - на сумму 861 213,11 млн. рублей По информации официального Интернет сайта Федеральной службы финансово-бюджетного надзора [Электронный ресурс]: http://www.rosfinnadzor.ru..

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти [Текст]: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314  (ред. от 22.06.2010) // СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945; Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти [Текст]: Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 (ред. от 04.03.2011) // СЗ РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2290. была создана Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам [Текст]: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 317  (ред. от 04.02.2011)

// СЗ РФ. - 2004. - № 27. - Ст. 2780. ФСФР России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков.

К числу полномочий ФСФР России в установленной сфере деятельности отнесено осуществление контроля и надзора за участниками финансового рынка.

Важнейшим элементом системы контроля и надзора на финансовом рынке является проведение ФСФР России проверок деятельности участников финансового рынка, контроль и надзор за которыми возложен на них, на соответствие требованиям законодательства Российской Федерации в сфере финансового рынка.

Так, например, 15.03.2011 по результатам внеплановой выездной проверки деятельности Общества с ограниченной ответственностью «РОСБИЗНЕСКОНСАЛТ» в связи с выявленными нарушениями законодательства Российской Федерации приказом ФСФР России аннулированы лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление брокерской деятельности № 078-11709-100000, дилерской деятельности № 078-11716-010000, деятельности по управлению ценными бумагами № 078-11723-001000 и депозитарной деятельности № 078-11732-000100, выданные 30.10.2008 Обществу с ограниченной ответственностью «РОСБИЗНЕСКОНСАЛТ». 15.03.2011 по результатам внеплановой выездной проверки деятельности Закрытого акционерного общества Инвестиционной компании «Финворд» в связи с выявленными нарушениями законодательства Российской Федерации приказом ФСФР России аннулированы лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление брокерской деятельности № 077-10642-100000, дилерской деятельности № 077-10644-010000, деятельности по управлению ценными бумагами № 077-10646-001000 и депозитарной деятельности № 077-10649-000100, выданные 18.10.2007 Закрытому акционерному обществу Инвестиционной компании «Финворд» По информации официального Интернет сайта Федеральной службы по финансовым рынкам [Электронный ресурс]: http://www.fcsm.ru.

Центральный банк О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) [Текст]: Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 07.02.2011) // СЗ РФ. - 2002. - № 28. - Ст. 2790. - это главное звено в денежно-кредитной системе и в экономике любой страны. Он монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение, устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы, осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдает и отзывает лицензии кредитных организаций, организует банковский надзор, систему расчетов и осуществляет некоторые другие функции.

В этом качестве центральный банк - составная часть денежно-кредитной системы. Центральный банк - это ее регулятор. Он производит эмиссию наличных денег и организовывает денежное обращение в стране.

Так как Центральный банк участвует в организации и функционировании финансовой системы государства то его можно рассматривать в качестве одного из органов государственного надзора на рынках финансовых услуг. Ведь именно он обслуживает государственный долг. Тем самым он решает не только проблемы денежно-кредитной системы, но, одновременно с этим, и проблемы государственной финансовой политики в стране.

Банковский надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением конкретными кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности.

Сущность банковского надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной организации законам, регулирующим банковскую деятельность, и нормативным актам Банка России. Он используется Банком России для управления рисками в банковской системе См.: Братко А.Г. Банк России: правовой статус и компетенция. - Система ГАРАНТ, 2006 г. [Электронный ресурс] // ООО НПП «ГАРАНТ СЕРВИС». 2011..

Банк России не управляет кредитными организациями, а только наблюдает за соответствием их деятельности установленным финансовым нормативам. Он не имеет административных полномочий по управлению коммерческими банками и другими кредитными организациями. По закону Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций. Они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Федеральный закон предоставил Банку России правомочия осуществлять банковский надзор: наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений.

В практике зарубежных государств банковский надзор имеет две формы: дистанционный (надзор по документам, представленным в центральный банк) и контактный (инспектирование кредитных организаций группами проверяющих центрального банка). Российская банковская практика пошла по тому же пути. Другое дело, что нет пока эффективности. В российском законодательстве эти формы банковского надзора не выделены. Инспектирование кредитных организаций, начиная с 1996 г., регулируется нормативными актами Банка России.

Дистанционный надзор - наблюдение за деятельностью кредитных организаций на основе представленных банковских и, в частности, бухгалтерских документов (балансы, отчеты о прибылях и убытках, платежные документы и т.п.). Для этого в системе Банка России созданы подразделения банковского надзора - Департамент пруденциального надзора. Департамент лицензирования кредитных организаций и некоторые другие департаменты, а в территориальных учреждениях - управления (отделы) регулирования банковской деятельности.

Контактный надзор - это проверки деятельности кредитных организаций, проводимые представителями Банка России непосредственно в кредитной организации. Для таких целей в структуре Банка России созданы Департамент инспектирования кредитных организаций и соответствующие структуры в его территориальных учреждениях (управления, отделы).

Таким образом, Банк России выдает разрешение на осуществление коммерческими банками и небанковскими кредитными организациями банковских операций, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций, определяет им ряд обязательных экономических нормативов.

Следует отметить, что в ряде европейских государств контроль за деятельностью банков осуществляют центральные банки совместно с иными государственными органами. Например, в Испании контроль над банками помимо Банка Испании осуществляют министерства финансов и экономики.

В Италии в систему органов, контролирующих кредитные организации, входят не только Банк Италии, но и Межминистерский комитет по кредитованию и сбережениям и Министерство казначейства.

Деятельность Банка России, связанная с повышением эффективности регулирующего воздействия на финансовое состояние банков, ведется по двум направлениям: непосредственно - путем осуществления банковского надзора, и опосредованно - с помощью мер финансовой стабилизации, макроэкономического регулирования экономики См.: Кредитные организации в России: правовой аспект/Отв. ред. Е.А. Павлодский. - Волтерс Клувер, 2006 г. С. 424..

Таким образом, обобщая все вышеизложенное, можно сделать вывод, что государственный надзор на рынках финансовых услуг осуществляют различные органы власти. Четкая организация системы органов государственного финансового контроля является непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами не способствует успешному функционированию данного института.

3.2 Полномочия Федеральной антимонопольной службы в сфере надзора на рынках финансовых услуг

В юридической литературе под антимонопольным регулированием понимается комплекс экономических, административных и законодательных мер, находящихся в компетенции государства и направленных на обеспечение условий для рыночной конкуренции, а также на недопущение чрезмерной монополизации рынка, что угрожало бы нормальному функционированию рыночного механизма См.: Антимонопольное законодательство и конкуренция [Электронный ресурс]: Интернет сайт Право и защита // http://www.pravo-mag.ru/journal/article187/.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну) Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе [Текст]: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (ред. от 15.06.2010) // СЗ РФ. - 2004.- № 31. - Ст. 3259..

Приведем пример, связанный с недобросовестной конкуренцией на рынке финансовых услуг. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) предъявила претензии по признакам нарушения ст. 14 ФЗ «О защите конкуренции» к ООО «Хоум Кредит энд Финанс Банк». Суть претензии состояла в том, что банк скрывал от заемщиков дополнительные комиссии, получая при этом конкурентное преимущество при предоставлении экспресс-кредитов. На сайте банка было указано, что кредиты предоставляются без комиссии, но в самом договоре с заемщиком указывалась комиссия в размере 1,99% от кредита. Таким образом, предоставление недостоверной информации о стоимости кредита было признано нарушением антимонопольного законодательства См.: Антимонопольное законодательство и конкуренция [Электронный ресурс]: Интернет сайт Право и защита // http://www.pravo-mag.ru/journal/article187/.

ФАС России - выполняет следующие основные функции:

- обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

- предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

- осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

2) выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания;

3) выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных п. 4 ч. 1 ст. 23, обязательные для исполнения предписания.

4) направляет в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Центральный банк РФ предложения о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий, в случае если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство;

5) привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие и некоммерческие организации, их должностных лиц, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также должностных лиц государственных внебюджетных фондов, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в случаях и в порядке, которые установлены законодательством РФ;

6) обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства;

7) участвует в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства;

8) ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более 35%. Порядок формирования и ведения реестра устанавливается Правительством РФ;

9) размещает на сайте антимонопольного органа в Интернете решения и предписания, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц;

10) устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при государственном контроле за экономической концентрацией;

11) проверяет соблюдение антимонопольного законодательства коммерческими, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством РФ порядке обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

12) контролирует в порядке, установленном Правительством РФ, деятельность юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары;

13) осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ полномочия.

В октябре 2006 г. была создана Комиссия ФАС России по проведению анализа товарных и финансовых рынков. Анализ рынков используется для подготовки ежегодного доклада Федеральной антимонопольной службы о состоянии конкуренции. Контроль экономической концентрации, осуществляемый ФАС России, включает в себя предварительный контроль крупных сделок, оказывающих значительное влияние на конкуренцию, что требует детального анализа соответствующего рынка в каждом конкретном случае.

ФАС проводит анализ рынков по следующим направлениям:

- топливно-энергетический комплекс;

- транспорт и связь;

- металлургия, машиностроение, производство стройматериалов;

- ЖКХ и строительство;

- агропромышленный комплекс, природопользование, химическая и пищевая промышленность;

- финансовые услуги;

- потребительские товары и услуги;

- образование, наука, здравоохранение.

Например, Красноярское управление ФАС возбудило дело о ценовом сговоре крупнейших переработчиков молока в регионе - ОАО «Вимм-Билль-Данн», ОАО «Юнимилк» и ОАО «Арта». Компании обвиняются в одновременном снижении закупочной цены на молоко практически в два раза(с 14 до 7,5 рубля за литр), что не отразилось на стоимости молока и молочных продуктов в рознице. В данном случае анализ рынка необходим для установления умысла в действиях хозяйствующих субъектов, которые в свою очередь, отрицая факт ценового сговора, ссылаются на такую особенность рынка, как сезонность установления цен на сырое молоко, и, как следствие, снижение закупочных цен в летний период.

В отношении рынка финансовых услуг ФАС недавно провела расследование по обращениям граждан в связи с тем, что банки не информируют либо информируют слишком поздно об изменении тарифов по открытию и ведению счета. ФАС направила в банки запросы, как и когда они сообщают клиентам об изменении тарифов. По данным, полученным ФАС, большинство банков предусматривает в договорах право в одностороннем порядке изменять размер тарифов за совершение операций по счету. Подавляющее большинство банков ограничиваются публикацией информации на своих сайтах или в офисах менее чем за 15 дней до введения изменений. финансовый надзор услуга федеральный

ФАС считает, что приемлемыми являются сроки уведомления об изменениях за 30 дней, поскольку у заемщика должна быть реальная возможность отказаться от услуг банка, если изменения его не устраивают.

Сотрудничая с международными организациями и зарубежными ведомствами в области антимонопольной политики, борьбы с недобросовестной конкуренцией и государственного регулирования естественных монополий, ФАС осуществляет содействие интеграции экономики России в мировое экономическое пространство и способствует внедрению в российскую практику передового зарубежного опыта, повышению квалификации специалистов ФАС России См.: Антимонопольное законодательство и конкуренция [Электронный ресурс]: Интернет сайт Право и защита // http://www.pravo-mag.ru/journal/article187/.

Кроме того, на ФАС России возложены функции государственного контроля за экономической концентрацией (ст. 27 Закона № 135-ФЗ).

Так, с предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются следующие действия:

слияние коммерческих организаций (за исключением финансовых организаций), если суммарная стоимость их активов (активов их групп лиц) по бухгалтерским балансам по состоянию на последнюю отчетную дату превышает 3 млрд руб. или суммарная выручка таких организаций (их групп лиц) от реализации товаров за календарный год, предшествующий году слияния, превышает 6 млрд руб. либо если одна из таких организаций включена в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35% (далее - реестр);

присоединение коммерческой организации (за исключением финансовой организации) к иной коммерческой организации (за исключением финансовой организации), если суммарная стоимость их активов (активов их групп лиц) по последним балансам превышает 3 млрд руб. или суммарная выручка таких организаций (их групп лиц) от реализации товаров за календарный год, предшествующий году присоединения, превышает 6 млрд руб. либо если одна из таких организаций включена в реестр; слияние финансовых организаций или присоединение финансовой организации к другой финансовой организации, если суммарная стоимость их активов по последним балансам превышает величину, установленную Правительством РФ;

создание коммерческой организации, если ее уставный капитал оплачивается акциями (долями) и (или) имуществом финансовой организации (создаваемая коммерческая организация приобретает в отношении таких акций (долей) и (или) имущества права, предусмотренные ст. 29 Закона N 135-ФЗ), и стоимость активов по последнему балансу финансовой организации, акции (доли) и (или) имущество которой вносятся в качестве вклада в уставный капитал, превышает величину, установленную Правительством РФ (при внесении в качестве вклада в уставный капитал акций (долей) и (или) имущества кредитной организации такая величина устанавливается Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ).

Контролируются также сделки с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций с предварительного согласия антимонопольного органа (ст. 28 Закона № 135-ФЗ). Такие сделки осуществляются на основании ст. 29 Закона № 135-ФЗ, в случае если стоимость активов по последнему балансу финансовой организации превышает величину, установленную Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ.

В п. 11 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции к числу полномочий антимонопольного органа отнесено проведение проверки соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями и физическими лицами, а также получение от них необходимых документов, информации, объяснений в письменной или устной форме. Более четко данная мысль сформулирована в п. 1 Положения о ФАС РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331: Федеральная антимонопольная служба РФ, среди прочего, «является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по: контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках». Аналогичное положение содержится в п. 5 Постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 189: «Основными функциями Федеральной антимонопольной службы являются: а) надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг; б) надзор и контроль за соблюдением законодательства об естественных монополиях; в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе» Вопросы Федеральной антимонопольной службы [Текст]: Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 189 (ред. от 28.01.2011) // СЗ РФ. - 2004.- № 15. - Ст. 1482..

Таким образом, функция контроля и надзора признается одной из главных в работе антимонопольного органа, а «обязательные требования» антимонопольного законодательства к товарам (работам, услугам), которые должны выполняться лицами при осуществлении деятельности, сформулированы как негативные обязанности (запреты). Отсюда следует, что контроль (надзор) антимонопольного органа за деятельностью хозяйствующих субъектов подпадает под понятие контроля в смысле Закона о контроле.

Таким образом, функции по проведению надзора на рынках финансовых услуг возложены на ФАС, который изначально осуществляет анализ состояния конкуренции на рынке финансовых услуг.

Так, при наличии достаточных оснований ФАС возбуждает и впоследствии рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. По результатам рассмотрения дел ФАС принимает по ним решения и выдает предписания, причем законодательством выделены четыре основания:

- поступление сведений из государственных и муниципальных органов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства;

- получение заявления юридического или физического лица;

- обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства;

- сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Получив заявление и соответствующие материалы, ФАС рассматривает и изучает последние в течение одного месяца со дня их поступления. В процессе рассмотрения указанных материалов ФАС определяет, относится ли настоящее дело к его компетенции, в достаточном ли объеме представлены материалы, а также определяет круг лиц, подлежащих к участию в деле. Кроме этого, необходимо установить наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определить правовую норму, подлежащую применению. При недостаточности или отсутствии доказательств, свидетельствующих о факте нарушения антимонопольного законодательства, ФАС имеет право пролонгировать срок рассмотрения заявления до трех месяцев с момента его поступления. Если в ходе рассмотрения дела ФАС выявит обстоятельства, подтверждающие факт наличия административного правонарушения, он должен возбудить дело об административном правонарушении, и каждое возбуждаемое дело опосредуется созданием соответствующей комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - комиссия). Каждая такая комиссия выступает от имени антимонопольного органа.

Финальной стадией рассмотрения дела является принимаемое комиссией решение. Данное решение включает в себя резюме о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела или же наличии нарушения антимонопольного законодательства, следовательно, выдачу предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению. Кроме того, вывод содержит основания для принятия антимонопольным органом мер по пресечению и устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также обеспечению конкуренции, включая основания для обращения с иском в суд, для передачи материалов в правоохранительные органы и т.д. Если установлен факт монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, финансовая организация, нарушившая антимонопольное законодательство, обязана по предписанию ФАС перечислить в федеральный бюджет доход, полученный от таких действий (бездействия). В противном случае данный доход подлежит взысканию в федеральный бюджет См.: Владимирова П.М. Правовое регулирование рынка финансовых услуг в Российской Федерации / П.М. Владимирова // Финансовое право. - 2008. - № 12. - С. 4-6..

Отметим также, что в Федеральном законе «О защите конкуренции» четко отражена основная тенденция к уменьшению количества сделок, для совершения которых требуется предварительное согласие (или последующее уведомление) антимонопольных органов. Новшеством является отмена контроля за созданием, слиянием и присоединением некоммерческих организаций, а также изменением состава участников таких организаций. Безусловно, антимонопольное законодательство РФ стало более гармонизированным с международными стандартами.

С момента вступления в силу новой редакции закона о защите конкуренции его применение стало более эффективным См.: Актуальные вопросы практики ФАС России в сфере рекламной деятельности и защиты конкуренции (интервью с А.Б. Кашеваровым, заместителем Руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ) [Электронный ресурс]: ООО НПП ГАРАНТ СЕРВИС. 2011..

Так, в соответствии с вступившим в силу 13 мая 2007 г. Федеральным законом «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст]: Федеральный закон от 24.07.2007 № 210-ФЗ (ред. от 23.07.2010) // СЗ РФ. - 2007. - № 31. - Ст. 4007. за совершение действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ, предусмотрена административная ответственность хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, в виде «оборотного» штрафа в процентах от суммы годовой выручки правонарушителя (ст. 14.31 КоАП РФ  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст]: от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 07.02.2011) // СЗ РФ. - 2002. - (ч. 1). - Ст. 1.). Введение такой материальной ответственности за злоупотребление доминирующим положением, за картельный сговор и недобросовестную конкуренцию позволяет предупреждать нарушения правил честной конкуренции и является важным сдерживающим фактором.

Кроме того, впервые в российское законодательство включены положения, предусматривающие отмену наказания для компаний, которые добровольно прекращают свое участие в ограничивающих конкуренцию соглашениях и согласованных действиях и сотрудничают с антимонопольным органом в расследовании таких правонарушений. Так, 14 февраля 2008 г. ФАС России возбудила дело по признакам нарушения ст. 11 ФЗ «О защите конкуренции» в отношении ЗАО «Банк ВТБ 24» и семнадцати страховых компаний. А основанием для возбуждения этого дела послужили добровольные заявления самого банка и страховых организаций об отказе от дальнейшего участия в заключенных ими соглашениях, ограничивающих конкуренцию на страховом рынке, в том числе ведущих к установлению или поддержанию цен (тарифов), и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ.

Правоприменительная практика и само законодательное регулирование деятельности на товарных и финансовых рынках стали более адекватными. Но бесконечное разнообразие экономических отношений нередко все же сопровождается причинением вреда для конкуренции. В частности, существует проблема соотношения глобализации рынков и необходимости создания крупных национальных компаний-гигантов для предотвращения вытеснения их с рынка мировыми холдингами.

Поэтому Федеральный закон «О защите конкуренции» ввел такой новый институт, не имевший ранее четкого регулирования в российском конкурентном праве, как применение правила разумности, или «критериев допустимости», к сделкам и действиям, которые по общему правилу являются запрещенными См.: Актуальные вопросы практики ФАС России в сфере рекламной деятельности и защиты конкуренции (интервью с А.Б. Кашеваровым, заместителем Руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ) [Электронный ресурс]: ООО НПП ГАРАНТ СЕРВИС. 2011..

Следует отметить, что на практике подход антимонопольных органов к процессам экономической концентрации очень различен, так как неодинаковы регулируемые им рынки. Например, антимонопольный орган не противодействует концентрации на ряде рынков тяжелой промышленности, имея в виду, что это дает возможность российским предприятиям достойно конкурировать на внешнем рынке.

Таким образом, безусловно, конкуренция является необходимым условием развития предпринимательской деятельности, средством регулирования основных экономических процессов, удовлетворения интересов потребителей. Вместе с тем конкуренция не способна к саморегуляции в должной мере. Поэтому для обеспечения оптимального функционирования рынка необходимо дальнейшее совершенствование российского конкурентного законодательства.

Заключение

Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации должен стать одним из приоритетных направлений в деятельности государства. Развитие всех видов предпринимательской деятельности, особенно на рынке финансовых услуг, требует пристального внимания со стороны контролирующих органов. При этом подчеркнем, что речь ни в коей мере не идет о произвольном вмешательстве в хозяйственную деятельность, о тотальном контроле государством отдельных секторов экономики. Данное вмешательство должно быть законным и обоснованным, направленным исключительно на поддержку малого предпринимательства, развитие конкуренции, ограничение монополистической деятельности, защиту прав потребителя, недопущение фактов недобросовестной конкуренции и ненадлежащей рекламы. Особое внимание, по нашему мнению, должно уделяться банковскому сектору.

Это необходимо для защиты прав и законных интересов конкурентов, юридических лиц и граждан - клиентов кредитных организаций. Невнимание государства к вопросам защиты конкуренции на рынке финансовых услуг и злоупотреблениям в области рекламы финансовых услуг уже приводило и может привести к весьма неблагоприятным последствиям.

Подводя общие итоги выполненного дипломного исследования, можно со всей определенностью сказать, что оно еще раз убедило нас в правильности и важности выбранной темы, в ее особой актуальности.

Проведенное дипломное исследование позволило сделать ряд теоретических и практических выводов, которые сводятся к следующим основным положениям:

Финансовые услуги, так или иначе, связаны с движением денежных средств. При этом речь идет не о движении денежных средств в смысле осуществления расчетов (например, оплата покупателем товара или услуг), а о движении денежных средств как денежного капитала. При этом правовую основу финансовых услуг составляют договорные отношения.

Появление в законодательстве новой категории - «финансовые услуги» - стало отражением тенденции к универсализации профессиональной деятельности, связанной с приложением денежного капитала. По существу, все правовые акты, относящиеся к регулированию предоставления финансовых услуг, касаются как деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг (инвестиционные компании, инвестиционные фонды и т.п.), так и деятельности банковских организаций.

Более того, регулирование финансовых услуг затрагивает также деятельность страховых обществ и строительных компаний. Последнее обстоятельство обусловлено тем, что указанные организации в силу специфики своей деятельности вынуждены аккумулировать значительные денежные средства, требующие размещения в активы, приносящие доход, т.е. деятельность таких организаций, связана с использованием форм, опосредующих приложение денежного капитала.

Государственное регулирование рынка финансовых услуг представляет собой на наш взгляд, государственное регулирование одного из видов предпринимательской деятельности - финансовой деятельности.

При осуществлении государственного регулирования рынка банковских услуг используются правовые, экономические и организационные формы.

Большинство организационных форм государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности по характеру воздействия являются прямыми. Некоторые формы государственного регулирования (в первую очередь экономические) являются косвенными. Однако прямые формы государственного регулирования могут содержать в себе в качестве факультативных элементы косвенных форм регулирования, и наоборот.

Закон «О защите конкуренции» предстает как некий правовой стержень, скрепляющий огромное число актов разного уровня. Посредством данного Закона осуществляется непосредственное регулирование рынка финансовых услуг и как следствие на его основе осуществляется государственный надзор за указанной деятельностью.

Государственный надзор на рынках финансовых услуг осуществляют различные органы власти. Четкая организация системы органов государственного финансового контроля является непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами не способствует успешному функционированию данного института.

В заключение отметим, что главной предпосылкой для осуществления эффективного государственного надзора на рынке финансовых услуг, по нашему мнению, является четкое определение круга ответственности, полномочий и целей надзорного органа, который, в свою очередь, должен быть независим и юридически защищен.

Государственный надзор на рынке финансовых услуг может быть эффективным только в том случае, если он осуществляется в соответствующей макроэкономической среде, в режиме разумной и устойчивой макроэкономической политики; при хорошо развитой инфраструктурe; эффективной рыночной дисциплине; при наличии процедур для эффективного решения возникающих проблем и механизма, способного обеспечить должный уровень системной защиты (или безопасности и надежности кредитных организаций).

По нашему мнению, одной из возможностей обеспечения эффективного надзора на рынке финансовых услуг может стать не только объединение органов финансового регулирования путем создания мегарегулятора, но и кооперация между специализированными регуляторами. Главный вопрос заключается не в том, за кем закреплен надзор, а как лучше обеспечивается взаимодействие органов государственного надзора в финансовом секторе.

Необходимо, в первую очередь, создать эффективную систему быстрого обмена информацией между отраслевыми органами надзора для оценки совокупного риска и принятия соответствующих мер при возникновении проблем у любого института, входящего в состав финансового конгломерата, а также для выявления и устранения регулятивных пробелов.

Список библиографических источников

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации [Текст]: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) - М.: Приор, 2001. - 32 с.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Текст]: от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. 27.07.2010) // СЗ РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) [Текст]: от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 07.02.2011) // СЗ РФ. - 1996. - № 5. - Ст. 410.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Текст]: от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.11.2010, с изм. от 28.12.2010) // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст]: от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 07.02.2011) // СЗ РФ. - 2002. - (ч. 1). - Ст. 1.

6. О банках и банковской деятельности [Текст]: Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 15.11.2010, с изм. 07.02.2011) // СЗ РФ. - 1996 - № 6. - Ст. 492.

7. Об организации страхового дела в Российской Федерации [Текст]: Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 (ред. от 29.11.2010) // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 2. - Ст. 56.

8. О рынке ценных бумаг [Текст]: Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ (ред. от 04.10.2010) // СЗ РФ. -1996. - № 17. - Ст. 1918.

9. О финансовой аренде (лизинге) [Текст]: Федеральный закон от 29.10.1998 № 164-ФЗ (ред. от 08.05.2010) // СЗ РФ. - 1998. - № 44. - Ст. 5394.

10. О защите конкуренции на рынке финансовых услуг [Текст]: Федеральный закон от 23.06.1999 № 117-ФЗ (ред. от 02.02.2006) // СЗ РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3174. Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

11. О защите конкуренции [Текст]: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 01.03.2011) // СЗ РФ. - 2006. - № 31 (1 ч.). - Ст. 3434.

12. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст]: Федеральный закон от 24.07.2007 № 210-ФЗ (ред. от 23.07.2010) // СЗ РФ. - 2007. - № 31. - Ст. 4007.

13. О безопасности [Текст]: Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 1- Ст. 2.

14. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) [Текст]: Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 07.02.2011) // СЗ РФ. - 2002. - № 28. - Ст. 2790.

15. О Министерстве финансов Российской Федерации [Текст]: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (ред. от 11.03.2011) // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3258.

16. Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам [Текст]: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 317 (ред. от 04.02.2011) // СЗ РФ. - 2004. - № 27. - Ст. 2780.

17. Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора [Текст]: Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 (ред. от 17.01.2011) // СЗ РФ. - 2004. - № 25. - Ст. 2561.

18. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти [Текст]: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) // СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945.

19. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти [Текст]: Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 (ред. от 04.03.2011) // СЗ РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2290.

20. Об утверждении условий признания доминирующим положения финансовой организации (за исключением кредитной организации) и правил установления доминирующего положения финансовой организации (за исключением кредитной организации) [Текст]: Постановление Правительства РФ от 09.06.2007 № 359 // СЗ РФ. - 2007. - № 24. - Ст. 2926.

21. Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе [Текст]: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (ред. от 15.06.2010) // СЗ РФ. - 2004.- № 31. - Ст. 3259.

22. Вопросы Федеральной антимонопольной службы [Текст]: Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 189 (ред. от 28.01.2011) // СЗ РФ. - 2004.- № 15. - Ст. 1482.

23. Об установлении величин активов финансовых организаций (за исключением кредитных организаций) в целях осуществления антимонопольного контроля [Текст]: Постановление Правительства РФ от 30.05.2007 № 334 (ред. от 09.03.2010) // СЗ РФ. - 2007. - № 23. - Ст. 2799.

24. Об утверждении Методических рекомендаций (вместе с «Методическими рекомендациями по порядку проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке финансовых услуг») [Текст]: Приказ МАП РФ от 31.03.2003 № 86 (ред. от 29.08.2003) // Вестник МАП РФ. - 2003. - № 2. (Методические рекомендации).