Міжбюджетні відносини в Україні

- розподілені податки;

- гранти;

- субвенції;

- інші.

Гранти поділяються на дві групи:

- специфічні фанти (субвенції"): мають цільовий характер;

- генеральні гранти: не обумовлюються конкретною метою їхнього витрачання.

За сучасних умов у багатьох країнах спостерігається тенденція спрощення системи трансфертів, зменшення чисельності їхніх видів.

Йде процес заміщення спеціальних трансфертів загальними, тобто не обумовленими конкретною метою. Це стало вимогою Європейської хартії про місцеве самоврядування.

У ФРН загальні субсидії надаються на фінансове вирівнювання. Обумовлені субсидії виділяються як федерацією, так і землями на поточні витрати, на допомогу з обслуговування боргів, на соціальні послуги і добробут молоді, на запобігання стихійному лихові, на вдосконалення дорожньої інфраструктури, на утримання шкіл, дитячих садків і лікарень, а також громадських культурних закладів тощо.

Інвестиційні субсидії надаються для розширення дорожньої (транспортної) інфраструктури, для спорудження шкіл та дитячих садків, муніципальних очисних підприємств, житла для студентів, державного житлового фонду.

Значних змін зазнала система трансфертів у ФРН після приєднання східних земель і утворення фонду "Німецька єдність". Ці зміни було спрямовано на переорієнтацію фінансових ресурсів з метою прискорення розвитку східних земель.

Однією з проблем міжбюджетних відносин в Україні є забезпечення самостійності місцевих бюджетів. Проблеми становлення інституту самостійних місцевих бюджетів в Україні не можна розв'язати без використання зарубіжного досвіду формування власних доходів місцевих бюджетів, які складають, наприклад, у Швеції та Швейцарії більш ніж 70, в Іспанії - 50, у Норвегії - 56 відсотків доходів місцевих бюджетів. Це також пов'язано з необхідністю запровадження в Україні поділу місцевих бюджетів на два самостійних розділи: поточний бюджет і бюджет інвестицій [47].

Розглянемо деякі аспекти вказаного зарубіжного досвіду функціонування системи самостійних місцевих бюджетів.

1. Види місцевих бюджетів у федеративних країнах визначаються на основі законодавства кожного суб'єкта федерації. В унітарних державах їхня система встановлюється на основі єдиного загальнодержавного законодавства. Як у федеративних, так і в унітарних зарубіжних країнах немає єдиної бюджетної системи та єдиної бюджетної класифікації. У цих країнах не формується єдиного зведеного загальнодержавного бюджету. Кожен рівень влади має власний, самостійний і відокремлений від інших бюджет. Цей бюджет він формує і виконує самостійно, відповідно до покладених на нього функцій. Бюджети адміністративних одиниць нижчого рівня зарубіжних країн не включаються до бюджетів адміністративних одиниць вищого рівня. Таким чином, тут не використовується таке поняття, як зведені бюджети адміністративно-територіальних утворень.

2. Закономірним для всіх розвинутих зарубіжних країн є поділ місцевих бюджетів на два самостійних функціональних види місцевих бюджетів. Це місцеві поточні, або адміністративні, бюджети та місцеві бюджети розвитку, або інвестиційні бюджети. Кожен із цих бюджетів має власні видатки і власні доходи.

Видатки місцевого поточного бюджету спрямовуються на[22]:

· поточні потреби;

· забезпечення утримання соціально-культурної сфери;

· адміністративні витрати;

· соціальний захист;

· виконання делегованих повноважень;

· сплату видатків з боргу місцевої влади.

Доходи місцевого поточного бюджету формуються за рахунок:

· місцевих податків і зборів;

· платежів;

· загальних субсидій, що надаються державною владою;

· інших доходів.

Видатки бюджету розвитку, або бюджету інвестицій, спрямовуються на:

· розвиток соціальної інфраструктури;

· капітальні вкладення;

· придбання устаткування і обладнання;

· інші інвестиційні програми;

· сплату основної частини боргу місцевих органів влади.

Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок:

· банківських кредитів;

· муніципальних (комунальних) позик;

· інвестиційних субсидій, що надаються державною владою;

· інших джерел.

Законодавство більшості зарубіжних країн забороняє використання доходів бюджетів розвитку на видатки поточних бюджетів.

3. У законодавстві багатьох зарубіжних країн є також поняття додатковий бюджет і приєднані бюджети.

У Франції, наприклад, додатковий бюджет за своєю природою є уточнюючим основний бюджет. Прийняття додаткового бюджету дає можливість не вносити змін до основного бюджету. Додатковий бюджет забезпечує також зв'язок між основними бюджетами попереднього й поточного фінансового років. Він включає в поточному бюджетному році залишки та дефіцити бюджету попереднього фінансового року.

Приєднані бюджети відображають фінансові операції окремих місцевих громадських служб, що мають фінансову самостійність, надають платні послуги, але не користуються правом юридичної особи. Це, наприклад, такі служби, як водопостачання, благоустрій та ін. Складання приєднаного бюджету дозволяє спрямовувати доходи відповідної служби на її фінансування.

4. Для зарубіжних країн характерна, як правило, три- або чотирирівнева система бюджетів. Наприклад, у Швеції функціонує трирівнева система бюджетів. Це бюджет центрального уряду, бюджети губерній (ленів) і бюджети комун. Трирівневу систему бюджетів сформовано в Норвегії, Фінляндії та інших країнах. Чотирирівнева система бюджетів, наприклад, функціонує у Франції. Це бюджет центрального уряду, бюджети регіонів, бюджети департаментів і бюджети комун. Чотири рівні - у системі бюджетів ФРН: бюджет федерації, бюджет землі, бюджет округу і бюджет общини. У США чотири основних рівні системи бюджетів: центральний, штатний, графський та муніципальний, а також ряд додаткових, пов'язаних із функціонуванням цільових адміністративних утворень, наприклад шкільних та інших округів. У країнах Східної Європи, наприклад у Польщі, три бюджетних рівні. Це бюджет центрального уряду, бюджети воєводств і бюджети змін.

Важливим джерелом доходів місцевих бюджетів у країнах із розвиненою ринковою економікою також є муніципальні платежі за послуги, що надаються місцевими органами влади. При цьому ціни та тарифи на послуги, як правило, також самостійно встановлюють місцеві органи влади. Зокрема, за рахунок муніципальних платежів формуються близько 33% доходів низових бюджетів на Кіпрі, у Греції - 22%, Люксембурзі - 29% , Португалії - 19%, Румунії, Іспанії та Німеччині - 16%, Нідерландах, Норвегії - 13%. Водночас, частка таких доходів у Туреччині та Латвії складає 1%, у Франції - 2%, оскільки кожна країна має власні підходи щодо плати за послуги, які надаються місцевою владою [30]. У багатьох країнах плата за ці послуги не покриває видатків на їх надання, тобто соціальне призначення місцевої влади реалізується через дотаційність більшості послуг, які надаються територіальним громадам.

Бюджетна система використовується державою як інструмент здійснення територіального, внутрішнього і міжгалузевого розподілу та перерозподілу ВВП з метою вдосконалення структури суспільного виробництва і забезпечення соціальних гарантій. Взаємовідносини між ланками бюджетної системи є досить складними та мають формуватися за принципами єдності, самостійності, збалансованості, повноти, обґрунтованості, ефективності, субсидіарності тощо. При цьому принципи самостійності та обґрунтованості передбачають чітке розмежування функцій та повноважень між різними рівнями системи.

З метою дотримання безпечного рівня розвитку бюджетної системи, як складової фінансової системи доцільним є врахування економічних ризиків 2015 року для України (рецесія в Європі та скорочення економік світу; консервація цін на російський газ; не відновлення співпраці з МВФ; обслуговування зовнішнього боргу держави, девальвація; підвищення соціальних стандартів під час парламентських перегонів; посилення фіскального тиску на бізнес; зменшення інвестування в економіку; скорочення обсягів банківського кредитування; нестабільність цін на ринку сільгосппродуктів, продуктів харчування, пального) та запровадження механізмів упередження негативних наслідків.

Таким чином, враховуючи викладене вище, можна дійти наступних висновків:

- органи місцевого самоврядування не володіють достатніми фінансовими ресурсами для виконання закріплених та власних повноважень в достатньому обсязі: невиконання планових показників погіршує рівень та якість соціальних послуг; наявна стійка тенденція збільшення залежності органів місцевого самоврядування від центру щодо формування доходів (86% надходжень місцевих бюджетів - фінансовий ресурс, що розраховується і розподіляється на рівні держави); частка податків, зборів, що спрямовується на забезпечення власних повноважень місцевого самоврядування поступово знижується;

- покращення формування місцевих бюджетів має передбачати чіткий розподіл компетенцій між центральними органами влади і органами місцевого самоврядування та поступову децентралізацію державних фінансів, що повинно знайти своє відображення у чинному законодавстві України;

- діюча система міжбюджетних відносин не може вважатися досконалою через низку проблем: посилюється централізація фінансових ресурсів, всупереч Концепції реформування місцевих бюджетів; недосконалість (інколи відсутність) методики визначення обсягів трансфертів та критеріїв, умов надання окремих їх видів не дозволяють в повному обсязі забезпечити об'єктивну потребу відповідних місцевих бюджетів у фінансових ресурсах; численні зміни обсягів, видів трансфертів, що вносяться протягом бюджетного року;

- потребує вдосконалення механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання у напрямку визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на рівні області, району, міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану, потенціалу відповідних територій з метою бюджетного планування розмірів фінансових ресурсів для задоволення місцевих потреб;

- на сьогодні в Україні мають місце негативні тенденції щодо бюджетної безпеки, виконавчою владою застосовуються не всі можливості щодо обґрунтованого бюджетного прогнозування, представницькою (законодавчою) владою приймаються бюджетні рішення без врахування загальних бюджетних прогнозів, які б відповідали нормам економічної безпеки України у сучасних умовах.

Враховуючи, що фінансова безпека є одночасно і надсистемою, що серед інших містить складову бюджетної безпеки, і складовою економічної безпеки, яка, у свою чергу, представляє собою підсистему безпеки національної, нехтування проблемами забезпечення фінансової безпеки є прямою загрозою національній безпеці України. Це питання є важливим як для держави в цілому, органів місцевої влади, так і кожного її громадянина.

Використання зарубіжного досвіду в Україні дозволить обрати найдієвіше механізми міжбюджетних відносин задля ефективнішого використання обмежених ресурсів та більш якісного задоволення суспільних потреб.

Розділ 2. Особливості реалізації міжбюджетних відносин в Україні

2.1 Етапи становлення та розвитку міжбюджетних відносин в Україні

Реформа бюджетної системи в цілому та системи міжбюджетних відносин зокрема є складовою глибоких соціально-економічних перетворень в Україні. Це пов'язано з тим, що загалом бюджет є провідною ланкою фінансової системи країни. До того ж успіх економічної стабілізації багато в чому залежить від створення оптимальних форм бюджетних взаємовідносин, чіткого механізму вирівнювання горизонтальних і вертикальних дисбалансів у бюджетах усіх рівнів. При цьому слід зазначити, що на сьогодні економічні перетворення в Україні характеризуються вдосконаленням бюджетної системи, формуванням нової законодавчої бази у цій сфері, закладанням нових механізмів упровадження та здійснення бюджетного процесу.

Бюджет можна розглядати як одну із суттєвих умов функціонування сучасної держави, бо Державний бюджет - провідна ланка фінансової системи, яка поєднує головні доходи і витрати. Бюджет також розглядають як економічну категорію, політичний інститут, потужний важіль державного регулювання економіки, найбільший за своїм обсягом фонд коштів.

Доцільно враховувати сталість та розвиненість міжбюджетних відносин, які з погляду різних країн мають свої особливості та певні етапи розвитку.

Можна подати етапи становлення бюджетних відносин в Україні за допомогою схеми (рис. 1).

Водночас історія реформування міжбюджетних відносин в Україні, починаючи з 1992 р., свідчить про неоднозначний та суперечливий характер її здійснення. Введення нових підходів до регулювання міжбюджетних відносин проходило в рамках старої та відпрацьованої централізованої системи планування та виконання єдиного Державного бюджету країни. І хоча за роки своєї незалежності Україна напрацювала необхідну законодавчу базу, цей процес продовжується й досі. Протягом усіх років існування незалежної Української держави в центрі уваги державних діячів, учених, практиків, громадськості стоять питання вдосконалення бюджетної системи загалом та міжбюджетних відносин зокрема [2].

Рис. 2.1 Етапи становлення бюджетних відносин в Україні

Основними передумовами формування та розвитку міжбюджетних відносин в Україні, що пов'язані із запровадженням інститутів виконавчої влади та місцевого самоврядування стали: роздержавлення місцевих рад; визнання принципу їх правової, організаційної та фінансової автономії; скасування принципів підпорядкованості в системі місцевих рад; запровадження "вертикалі" виконавчої влади в Україні; запровадження нової низової ланки в системі місцевого самоврядування - територіальної громади; розмежування функцій, повноважень, сфер відповідальності між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; визначення особливого статусу столиці України - м. Київ та Автономної Республіки Крим; установлення державного та адміністративно-територіального устрою України.

З ухваленням Конституції України від 1996р. в організацію виконавчої влади й місцевого самоврядування внесено ряд змін, які вплинули на організацію міжбюджетних відносин в Україні. Зокрема, закріплено поняття територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України. Установлено право територіальних громад села, селища, міста самостійно затверджувати бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць та контролювати їх виконання.

Обласні та районні ради визначені як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад базового (а не регіонального) рівня сіл, селищ та міст. Обласні та районні ради не отримали права утворювати свої виконавчі комітети, через що частину своїх повноважень змушені делегувати відповідним місцевим державним адміністраціям. Передбачено, що делегування повноважень має супроводжуватися передачею відповідним місцевим державним адміністраціям фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення ними делегованих повноважень рад. Одночасно обласні та районні ради не мали власних джерел доходів. Таким чином обласні й районні ради практично позбавлені фінансової автономії [3].

Сучасний стан державного управління регіональним розвитком та процеси децентралізації гостро вирізняють проблему бюджетного регулювання регіонального розвитку.

Принциповим є відсутність концептуальної моделі державного впливу на стабільність та сталість розвитку міжбюджетних відносин в Україні. При цьому варто більшої уваги надавати таким напрямам регулювання міжбюджетних відносин, як:

- диверсифікація напрямів фінансової підтримки регіонів на підставі застосування різноманітних важелів впливів та відповідних інститутів;

- впровадження розширеного контролю щодо використання фінансових ресурсів у межах міжбюджетних відносин;

- розробка підходів до оцінювання розвитку окремих регіонів, визначення ефективності міжбюджетного перерозподілу фінансових ресурсів, застосування механізму бюджетного вирівнювання [21].

Отже, система міжбюджетних відносин в Україні сформувалася не лише під впливом становлення економічної системи, а й під впливом змін, пов'язаних із запровадження в Україні вертикалі виконавчої влади та інституту місцевого самоврядування. При цьому слід зазначити, що на сьогодні економічні перетворення в Україні характеризуються вдосконаленням бюджетної системи, формуванням нової законодавчої бази у цій сфері, закладанням нових механізмів упровадження та здійснення бюджетного процесу.

Останніми роками фіскальні тенденції в Україні засвідчують існування фундаментальних вад у роботі субнаціонального сектора держави. Деякі з цих проблем пов'язані із скороченням контролю цього сектора над коштами і викликають занепокоєння в зв'язку з погіршенням якості послуг, які він надає, особливо в соціально важливих сферах, таких як охорона здоров'я, освіта та соціальний захист. Наприклад, видатки місцевих бюджетів у першому кварталі 1999 р. скоротились на 11% (у номінальному виразі) порівняно з відповідним періодом 1998 р. Видатки на охорону здоров'я зазнали 8.2%-ого скорочення, а видатки на освіту впали на 13.2%. В основі цього скорочення видатків лежить непередбачуваність та нестабільність надходжень податку на прибуток підприємств, який є основним джерелом доходів субнаціональних бюджетів.

Інші проблеми, пов'язані з доходами, віддзеркалюють нестабільність з року на рік як у рівнях, так і в методах фінансування видатків субнаціональних органів влади.

Існуюча система субнаціональних державних фінансів має дві небажані риси. Перша з них - брак добре визначеної системи видаткових повноважень. Не існує, наприклад, консенсусу з питання про те, який рівень місцевої влади має відповідати за надання та фінансування комунальних послуг. У деяких областях ця стаття видатків передбачена в обласному бюджеті; в інших областях це покладено на райони, а в окремих випадках, порядок змінюється з року на рік, видаткові повноваження переходять з області до районів і навпаки.

Іншим аспектом цієї проблеми є складні відносини між місцевими та обласними бюджетами. Місцеві посадові особи нарікають, що обласні бюджети в 2000 р. забирають собі левову частку всіх додаткових планових доходів, одержаних в області. Такого роду нестабільні видаткові повноваження та зобов'язання з фінансування спотворюють і позбавляють сенсу фіскальну відповідальність.

Іншою непривабливою рисою існуючої системи є повернення до практики податкового розщеплення. Податкове розщеплення підриває ефективне бюджетне управління, позбавляючи місцеві органи влади стимулів до мобілізації додаткових доходів та економії видатків. За діючої системи місцеві органи влади, яким вдалося впорядкувати свої видатки або збільшити доходи, будуть "винагороджені" урізанням частки податків.

Короткий огляд основних вад існуючої системи міжбюджетних відносин свідчить про те, що Україна мусить якнайшвидше знайти стабільніший і прогнозований метод фінансування субнаціональних бюджетів - метод, який сприятиме створенню нормальних бюджетних стимулів, посиленню фіскальної підзвітності та досягненню ефективнішого та надійного фіскального вирівнювання.

Дискусія щодо подальших шляхів розвитку міжбюджетних стосунків в Україні набула особливої гостроти в зв'язку з активізацією розробки та обговорення проекту Бюджетного Кодексу України.

У світлі відчутної слабкості загальних реформ міжбюджетних фінансових стосунків нижче пропонується альтернативний підхід до програми реформ, що може посилити існуючий проект Кодексу і позбавити його помилок. Розробка нової системи міжбюджетних стосунків багато в чому подібна розробці й прокладанню нового шляху. Найважливіше вирішити, де має проходити шлях, а тоді - як включити до проекту певні заходи безпеки, такі як обмеження швидкості, щоб забезпечити, що транспорт досягне мети свого призначення.

Які основні критичні політичні пункти намагається з'єднати між собою новий шлях міжбюджетних відносин? Кінцевою метою реформи міжбюджетних відносин, яку переслідує також і проект Бюджетного кодексу, є забезпечення стабільного та передбачуваного фінансування субнаціональних органів влади в рамках загальної структури державних фінансів, яке сприяло б ефективності видаткових рішень та успішності зусиль місцевих органів влади щодо наповнення доходної частини бюджетів. Осереддям концепції щодо того, як досягти цієї мети є система формульних трансфертів, що передаються згори донизу, яка забезпечує дотримання макроекономічного контролю, сприяє стабілізації фінансування місцевих органів влади та усуває як горизонтальний, так і вертикальний дисбаланс, що виникає внаслідок нашого вибору щодо доходних та видаткових повноважень, наданих місцевим органам влади.

Пропонована схема трансфертів складається з кількох ярусів, причому субнаціональні органи влади всіх рівнів будуть субсидованими. Однак субсидованість не є внутрішньо притаманною метою реформи міжбюджетних відносин, радше, вона віддзеркалює раціональний розподіл прав на доходи та обов'язків щодо видатків, про що йдеться нижче, а також той факт, що легше досягти децентралізації видатків, ніж децентралізації доходів. Діятимуть два окремі канали трансфертів, причому обидва вони спиратимуться на формулу. Трансферти спершу передаватимуться з Держбюджету до обласних бюджетів через відповідні транзитні рахунки в сумах, які, з урахуванням їхніх власних ресурсів, є адекватними для фінансування сумарно як обласного, так і субобласних бюджетів. Частина цього трансферту використовуватиметься для фінансування обласного бюджету, а решта - передаватиметься з обласного бюджету до бюджетів міст обласного підпорядкування та сільських районів, також на формульній основі. Міста обласного значення випадають з трансфертного циклу на цьому етапі, а сільські райони використовуватимуть свої трансферти для фінансування своїх власних бюджетів, і знову-таки на формульній основі -- трансфертів міст районного підпорядкування, сіл та селищ. Лише у виняткових випадках потрібні будуть негативні (знизу вгору) трансферти для досягнення бюджетного вирівнювання.

На всіх етапах застосовується однотипна формула, за якою розмір трансферту прив'язується до фіскального дефіциту між видатковими потребами та доходними можливостями. Як видаткові потреби, так і доходні можливості оцінюються статистичне й не пов'язані з фактичними видатками та фактичними доходами. У кожному випадку трансферт має бути скоригований таким чином, щоб бюджет-одержувач міг профінансувати "стандартний" набір видатків за умови застосування стандартних ставок оподаткування до стандартної бази оподаткування.

Виходячи з принципу відповідності, кожен рівень субнаціональних органів влади має відповідати за ідентичний пакет видаткових повноважень, географічний обсяг яких відповідає території, що перебуває під його юрисдикцією. Не повинно бути перекриття повноважень різних рівнів субнаціональних органів влади, це сприятиме ефективному прийняттю рішень. Однорідність видаткових зобов'язань на кожному рівні сприятиме також застосуванню обчислених за допомогою формули середніх рівнів видатків на душу населення.

З погляду доходної частини бюджету, всі податки, чий тягар лягає на місцевих жителів, повинні залишатися на місцевому рівні. Надходження прибуткового податку з громадян повинні використовуватися на рівні міст обласного підпорядкування та сільських районів. Ці доходи не повинні переходити на нижчий рівень, оскільки вони збираються за принципом походження - залежно від того, де людина працює, а не від того, де вона мешкає; нема також жодної непереборної причини, чому вони мають передаватися на вищий рівень. Надходження від податку на прибуток підприємств та акцизних зборів мають бути виключно джерелом Держбюджету, якщо ми хочемо досягти стабілізації рівнів доходів субнаціональних бюджетів, зменшити необхідність у фіскальному вирівнюванні і спростити механізм оцінки доходного потенціалу, що застосовується у формулі. Крім того, ні податок на прибуток підприємств, ні акцизи не є по-справжньому місцевими податками, бо значну частку їхнього тягаря несуть не місцеві мешканці. Власні доходи міст районного підпорядкування, сіл та селищ мають складатися з поєднання різноманітних місцевих податків та зборів [36].

Для того, щоб забезпечити стимули до збирання на місцях усіх податків, надходження від зібраних на місцях прибуткових податків слід спрямувати на фінансування трансфертів, на які має право кожна територія. Аби посилити бюджетну дисципліну та бюджетне обмеження місцевих органів влади, здійснення видатків понад плановий рівень, що веде до заборгованості, слід "карати" зменшенням трансферту. Для досягнення поєднання контролю з центру з певною свободою вибору на місцях, мінімальні видаткові норми мають встановлюватися з центру для міст районного підпорядкування та сіл, і мінімальні частки видатків на освіту та охорону здоров'я, тобто функції, спільні для всіх рівнів субнаціональних органів влади, мають встановлюватися на всіх рівнях. Щоб ослабити фіскальний вплив областей на нижчі рівні, обласні бюджети слід обмежити видатковими лімітами, що їх накладає формула.

Цей альтернативний проект повністю відповідає положенням статей 142 та 143 Конституції України та Закону про місцеве самоврядування. Він дає простір для розвитку в бік фіскальної децентралізації в межах унітарної держави й є адміністративне здійсненним, бо вимагає лише незначних інституційних можливостей для обрахунку формульних трансфертів для різних рівнів субнаціональних бюджетів.

Найістотніших змін зазнає система соціального захисту. Пільги ветеранам війни, сім'ям з дітьми, допомога репресованим мають фінансуватися з Держбюджету, що відповідає загальнодержавній природі цих платежів.

За районними та міськими (міст районного підпорядкування) бюджетами слід залишити повноваження фінансувати житлово-комунальні субсидії, бо ці платежі носять місцевий характер. Однак це повноваження слід посилити правом встановлювати тарифи на комунальні послуги. Очікується, що децентралізація цього права дозволить підвищити відповідність між тарифами та вартістю надання послуг [44].

Видаткові повноваження органів місцевого самоврядування міст районного підпорядкування слід якнайбільше уніфікувати. Без такої уніфікації видаткових повноважень неможливо встановити мінімальний бюджет місцевого самоврядування. Перегляд видаткових функцій торкнеться насамперед сфери освіти та охорони здоров'я. На сьогодні частина територіальних громад утримує установи освіти та медичні заклади, а інші - ні. Міста районного підпорядкування та села мають утримувати дошкільні заклади, передавши утримання загальноосвітніх шкіл, поліклінік та лікарень районному бюджету. Міста районного підпорядкування та села повинні фінансувати із своїх бюджетів лише технічне обслуговування цих закладів. Ця передача повноважень сприятиме гармонізації мережі місцевих бюджетів і раціоналізації обрахунків місцевих бюджетів.

Після такого перерозподілу видаткових повноважень на області покладатиметься надання послуг, які мають загальнообласний масштаб дії: спеціалізовані медичні та освітні послуги, утримання дитячих будинків та інтернатів для інвалідів, міжміських доріг та транспорту, захист навколишнього середовища, утримання парків відпочинку, резервуарів для водопостачання, які обслуговують значні території. Райони та міста обласного підпорядкування надаватимуть комунальні послуги загально районного значення, послуги з середньої та початкової освіти, утримання лікарень та місцевих клінік, утримання та ремонт місцевих доріг та забезпечення транспортних послуг. Міста районного підпорядкування й певною мірою села й селища мають відповідати за утримання дитячих садків, надання патронажних послуг літнім, утримання будинків та місцевих доріг, транспортування дітей до школи та додому, утримання місцевих кладовищ, збирання та вивезення сміття, а також утримання шкіл, лікарень та клінік, що належать до комунальної власності [29].

Аби посилити підзвітність місцевих органів влади та заохочувати громадян до участі в місцевому самоуправлінні, доходні джерела слід закріпити за бюджетами в такий спосіб, щоб між сплатою податків і наданням суспільних послуг громадянам, які живіть і працюють у межах певної адміністративно-територіальної одиниці, існував зв'язок..

За бюджетами міст районного підпорядкування, сіл та селищ доцільно закріпити місцеві податки і збори, податок на землю, податок з власників автотранспорту та державне мито з фізичних осіб. У більшості випадків ці податки сплачуються мешканцями відповідного міста, села, чи селища. Однак істотна частина їхніх бюджетів потребуватиме фінансування за рахунок трансфертів з районних бюджетів.

Джерелами доходів міст обласного підпорядкування мають бути ті самі джерела, що й у районів, міст районного підпорядкування, сіл та селищ. Тож міста обласного підпорядкування мають бути вправі одержувати доходи від прибуткового податку з громадян, плати за землю, місцевих податків та зборів, податків з власників автотранспорту, державного мита з фізичних осіб та фіксованого податку на підприємницьку діяльність, які збираються на підпорядкованій ним території.

Обласні бюджети повинні мати свої власні джерела доходів на додачу до невеликих надходжень від плати за користування лісовими ресурсами та плати за геологорозвідувальні роботи, які всі мають збиратися в єдиний фонд на рівні області через те, що джерела цих надходжень розподілені нерівномірно по території. Однак області продовжують отримувати цільові відрахування до дорожнього фонду. Трансферти з Державного бюджету мають бути основним джерелом обласних доходів, а обласні бюджети мають відповідати за розподіл трансферних платежів між містами обласного підпорядкування та районами. Райони повинні делегувати певні функції обласним бюджетам і фінансувати їх за допомогою внесків із районних бюджетів (слід розробити механізм фінансування таких спільних проектів на районному рівні) [23].

Податок на прибуток підприємств повинен стати загальнодержавним податком, який повністю зараховується до Держбюджету, і виконувати цільову функцію фінансування розрахованих за допомогою формули трансфертів, які має отримувати кожна область. Фонд таких трансфертів має бути створений на рівні обласного відділення Казначейства. Розраховані за формулою субвенції обласним, районним та міським (районного значення) бюджетам передаватимуться з цього фонду. Цей фонд посилюватиметься негативними трансфертами з невеликої кількості міст обласного значення та районів, у яких надходження від прибуткового податку з громадян перевищить видатки, розраховані на основі норм. Крім цього, до фонду можна зараховувати також надходження від акцизних зборів.

Як зазначалося вище, передбачається наскрізна система трансфертів, за якої трансферти передаватимуться спершу з Держбюджету до обласних бюджетів, а потім з обласних бюджетів до районних бюджетів і бюджетів міст обласного значення, й насамкінець, з районних бюджетів до бюджетів міст районного підпорядкування, сіл та селищ. У цій піраміді трансфертів як обласні бюджети, так і районні бюджети відіграють перерозподільчу роль, і на кожному етапі має застосовуватися певна формула для визначення суми трансферту, яка належить чи то обласним, чи районним бюджетам, і суми трансферту, яка має передаватися далі - бюджетам нижчого рівня у формі трансферту.

Наприкінці треба відзначити, що реформа міжбюджетних відносин в Україні тільки тоді буде доцільною, коли її безпосередньою метою буде одночасне досягнення таких фундаментальних цілей [41]:

підвищення стабільності та передбачуваності потоку доходів місцевих бюджетів з метою поліпшення бюджетного планування та уникнення бюджетної заборгованості ;

чітке розмежування видаткових повноважень, з одного боку, між Державним та місцевими бюджетами, а з другого - між різними типами місцевих бюджетів;

місцеві органи влади повинні мати істотну свободу у визначенні того, як їм використовувати загальні наявні в них кошти для виконання своїх видаткових зобов'язань;

заохочення місцевих органів влади до розвитку своїх економічних можливостей та розширення власних баз оподаткування, причому вони повинні мати гарантії, що центр у них не відбере одержані від цього додаткові доходи;

справедливий розподіл соціальних послуг у різних регіонах країни; місцеві органи влади всіх рівнів повинні мати приблизно однаковий рівень доходів для надання соціальних послуг, за які вони відповідають;

досягнення консенсусу щодо ролі в бюджетному процесі району і особливо області, якого дуже важко досягти з політичних причин;

простота політики трансфертів з тим, щоб міжбюджетні фіскальні потоки були прозорими, відносно захищеними від маніпулювання та достатньо простими для адміністрування; при цьому необхідно створити новий інституційний механізм, який забезпечував би повне й вчасне виконання всіх зобовязань, щодо трансфертів.

Переслідуючи ці цілі, пропозиції щодо реформи міжбюджетних відносин мають відповідати важливім конституційним та законодавчим положенням, які, зокрема, передбачають, що:

обласним бюджетам має бути відведена роль у забезпеченні спільних проектів територіальних громад і функція передачі трансфертів від Державного бюджету до бюджетів нижчих рівнів.

Крім того, як передбачено Законом про місцеве самоврядування:

мінімальні бюджети міст, сіл та селищ мають бути складовою бюджетного процесу.

Фактично кожна країна, яка справді намагається досягти цих цілей, дотримується таких трьох основних принципів [26]:

1. Чіткий і раціональний розподіл видаткових повноважень поміж рівнями органів влади.

2. Розподіл доходних повноважень, за якого податки, закріплені за місцевими бюджетами, породжуються місцевими мешканцями і можуть ефективно адмініструватися на місцевому рівні.

3. Розробка прозорої формульної трансфертної системи, здатної заповнити фіскальні "щілини" між доходними повноваженнями місцевих бюджетів та видатками, які вони мають здійснювати.

2.2 Розмежування доходів та видатків між різними ланками бюджетної системи

Реформування державних фінансів, які забезпечують процес перерозподілу валового внутрішнього продукту, повинно бути спрямоване, у першу чергу, на мобілізацію фінансових ресурсів, що надходять у безпосереднє розпорядження держави і концентруються в її бюджетній системі, в державному і місцевих бюджетах. У забезпеченні справедливого і неупередженого розподілу суспільних благ між громадянами і територіальними громадами особлива роль відводиться розподільчим відносинам, що виникають між ланками бюджетної системи і називаються міжбюджетними. Через міжбюджетні відносини забезпечується розподіл бюджетних ресурсів між бюджетом центрального уряду і бюджетами органів місцевого самоврядування; здійснюється перерозподіл бюджетних коштів між адміністративно-територіальними одиницями, зумовлений об'єктивними відмінностями в рівнях їх соціально-економічного розвитку; проводиться фінансове вирівнювання з метою забезпечення конституційних гарантій громадянам, незалежно від місця їх проживання.

Організація міжбюджетних відносин включає ряд елементів найважливішими серед яких є [19]:

- розмежування видатків між бюджетами відповідно до розподілу повноважень між центральною владою і місцевим самоврядуванням;

- забезпечення бюджетів доходами, достатніми для виконання органами влади покладених на них завдань;

- підтримка «бідних» у фінансовому розумінні територій;

- вилучення коштів у відносно «багатих територій»;

- створення матеріальної зацікавленості в зростанні надходжень як до державного, так і до місцевих бюджетів.

Організація міжбюджетних відносин, масштаби перерозподілу бюджетних коштів між державним бюджетом та бюджетами адміністративно-територіальних одиниць визначаються розмежуванням доходів та видатків між окремими ланками бюджетної системи, яке повинно базуватися на розподілі повноважень між центральним урядом і місцевими органами влади. Чим більше повноважень бере на себе центральний уряд, тим більше бюджетних ресурсів має концентруватись у його розпорядженні. Розвиток і поглиблення місцевого самоврядування повинні супроводжуватись зростаючими обсягами бюджетних коштів, що перерозподіляються на користь регіонів.

У Бюджетному кодексі України визначено групи видатків, джерела їх забезпечення, критерії розмежування як між державним і місцевими бюджетами, так і між окремими місцевими бюджетами (статті 87-93). видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежності судочинства, а також інші видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню, здійснюються за рахунок коштів державного бюджету. Перелік видатків державного бюджету чітко визначений, їх склад подано по підрозділах функціональної класифікації. За рахунок коштів місцевих бюджетів (включаючи трансферти з державного бюджету) забезпечуються видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх використання на основі принципу субсидіарності [2].

Видатки місцевих бюджетів при їх розмежуванні між окремими бюджетами поділені на такі, що враховуються і не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. У статтях 88-90 виділено групи видатків бюджетів сіл, селищ, міст, районних і обласних бюджетів, бюджету АР Крим, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Видатки, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, між окремими бюджетами не розмежовані. У статті 91 Бюджетного кодексу наведено 15 груп цих видатків, що забезпечують виконання місцевих програм соціально-економічного розвитку територій (місцева пожежна охорона; позашкільна освіта; програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; обслуговування боргів місцевого самоврядування тощо).

Що ж стосується питання про розмежування доходів між ланками бюджетної системи, то воно, на нашу думку, у чинному законодавстві не є завершеним, особливо в частині розподілу доходів між державним і місцевими бюджетами. У Бюджетному кодексі наведено перелік власних і закріплених доходів, які формують місцеві бюджети, а доходами державного бюджету визнаються всі інші доходи, за винятком тих, які наповнюють місцеві бюджети. Доходи державного бюджету України представлено трьома групами доходів, а саме [34]:

- доходи (за винятком тих, що згідно зі статтями 64, 66 та 69 цього Кодексу закріплені за місцевими бюджетами), що отримуються відповідно до законодавства про податки, збори і обов'язкові платежі та Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів», а також від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок державного бюджету України, та інших, визначених законодавством джерел, включно із коштами від продажу активів, що належать державі або підприємствам, установам та організаціям, а також проценти і дивіденди, нараховані на частку майна, що належать державі в майні господарських товариств;

- гранти, дарунки у вартісному обрахунку;

- міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів.

Як бачимо, джерела наповнення дер­жавного бюджету не конкретизовані. На­самперед, це стосується податкових над­ходжень. Ми вважаємо, що в Бюджетному кодексі повинен бути наведений перелік всіх податків і зборів, які формують державний бюджет, названі всі неподаткові надходження і доходи від операцій з капіталом, а не окремі з них (плата за послуги бюджетних установ, кошти від продажу активів, диві­денди на частку державного майна). Не можна визнати правильним законодавче врегулювання цього питання щорічними законами про Державний бюджет України. У щорічних законах повинні відображатись кон­кретні суми податків, неподаткових та інших надходжень, які мають наповнювати бюджет центрального уряду, відповідно до положень Бюджетного кодексу. У бюджетному законодавстві повинно бути забезпечено верховенство Бюджетного кодексу щодо всіх інших нормативних актів з питань функціонування бюджетної системи держави.

Неврегульованість нормативної бази щодо доходів державного бюджету може призвести до ситуації, при якій розподіл доходів між центром і регіонами здійснюватиметься поза правовим полем у режимі ручного управління [12].

Все вищесказане дає змогу зробити висновок, що забезпечення конституційних гарантій громадянам усіх регіонів України в отриманні суспільних послуг тільки через механізм розмежування доходів і видатків між окремими бюджетами, який визначений Бюджетним кодексом, є нереальним. Збалансування доходів і видатків у всіх ланках бюджетної системи, створення зацікавленості регіонів у нарощуванні власних бюджетних ресурсів можливе за умови передачі частини коштів з державною бюджету до місцевих бюджетів з використанням механізму міжбюджетних трансфертів.

Процес організації міжбюджетних трансфертів повинен бути спрямований на надання фінансової допомоги тим регіонам і адміністративно територіальним одиницям, які мають менший податковий потенціал, а отже є фінансово бідними. При діючому порядку розмежування доходів і видатків між окремими бюджетами склалась ситуація, при якій бюджетам всіх регіонів надаються трансферти з державного бюджету, тобто вони є фінансово бідними.

Міжбюджетні трансферти перетворились із важеля бюджетного регулювання і надання фінансової допомоги бідним регіонам в інструмент перерозподільних процесів. Причину такого становища слід шукати не в самій системі міжбюджетних відносин, а в недосконалості розмежування доходів між ланками бюджетної системи і рівнями влади.

Бідність бюджетів регіонів, їх висока залежність від отриманих трансфертів з центру обумовлені високим рівнем концентрації бюджетних ресурсів у бюджеті центрального уряду (понад 70%). Зниження рівня централізації можливе за умови передачі частки загальнодержавних податків до місцевих бюджетів. Це, насамперед, стосується податку на прибуток і податку на додану вартість. Як відомо, до місцевих бюджетів зараховується податок на прибуток, що сплачується суб'єктами господарювання комунальної форми власності. У державному бюджеті концентрується податок на прибуток від підприємств загальнодержавного рівня і недержавного сектора економіки. Для зниження рівня централізації доходів, зміцнення фінансової бази місце­вого самоврядування і зменшення обсягу міжбюджетних трансфертів пропонуємо спрямовувати до місцевих бюджетів 20,0% податку на прибуток підприємств недержав­ної форми власності, що знаходяться на да­ній території. Податок на додану вартість, починаючи із 1997 р., у повному обсязі зараховується до державного бюджету. З метою зменшення за­лежності бюджетів регіонів від центру, вважаємо доцільним залишати в їх розпорядженні податок на додану вартість, у сумі, що ста­новить 5-20% від обсягу його надходжень на певній території [28].

Нормативи відрахувань від податку на додану вартість до місцевих бюджетів слід диференціювати залежно від величини розриву між видатками та доходами на одну особу наявного населення. Для Дніпропетровської, Донецької, Харківської, Запорізької, Луганської, Одеської областей норматив відрахувань доцільно встановити на рівні 5,0%, для 13 регіонів з величиною розриву понад 1000,0 грн. норматив відрахувань повинен бути максимальним (20,0%).

Доцільність пропозицій щодо розподілу ПДВ та податку на прибуток підприємств між центральним та місцевими бюджетами підтверджується і міжнародним досвідом. Так, у Німеччині 44% ПДВ та 50% податку на прибуток корпорацій надходить до бюджетів земель і общин. У США основними доходними джерелами бюджетів штатів і муніципалітетів є податок з продажу, податок на нерухомість та податок на доходи фізичних осіб. У Литві 100% податку на прибуток підприємств комунальної власності, 50 % на прибуток акціонерних товариств та приватних фірм закріплено за місцевими бюджетами [37].

У сучасних умовах питання міжбюджетних трансфертів набувають особливої актуальності в контексті децентралізації влади та майбутньої реформи адміністративно-територіального устрою. За таких умов пріоритетним напрям­ком реформування міжбюджетних відносин має стати законодавче закріплення розподілу повноважень між органами влади, оскільки розмежування видатків між бюджетами, ви­значене у Бюджетному кодексі України, відповіді на питання щодо повноважень місцевих влад повною мірою не діє. Наявний розподіл видаткових повноважень між бюджетами сьогодні вважається недосконалим, оскільки приналежність окремих повноважень до того чи іншого бюджету здійснено, скоріше, за типом установ, але без урахування природи відповідних послуг і необхідності поліпшення способів їх надання.

Повноваження мають бути закріплені Конституцією чи законами, що дозволить визначити відповідальність, забезпечити підзвітність і підконтрольність владних органів, уникнути дублювання функцій. Кожен орган влади повинен мати чітко визначену компетенцію, підкріплену фінансовими та ма­теріальними ресурсами. Загалом було б доречно розподіл повноважень місцевого самоврядування визначити в Законі про місцеве самоврядування з такою ж деталізацією, яка проведена у Бюджетному кодексі при розподілі видатків між бюджетами. При цьому розмежування повноважень має супроводжуватись розмежуванням прав власності між різними рівнями влади.

Дослідження сутності та економічної природи бюджетної системи і міжбюджетних відносин в умовах унітарної держави зумовлюється їх впливом на соціально-економічний розвиток країни і значенням для фінансової збалансованості бюджетів усіх рівнів, необхідністю знаходження нових механізмів регулювання фінансових потоків між бюджетами, їх гармонізації. Розширення в Україні повноважень місцевих органів влади та місцевого самоврядування вимагає подальшої розробки теоретико-методологічних проблеми бюджетного унітаризму, зокрема визначення сутності та особливостей міжбюджетних відносин, а також розмежування доходів і видатків в умовах державного унітаризму.

Параметри і характеристики бюджетної системи кожної країни залежать від політичного устрою держави - унітарного або федеративного. Україна, відповідно до статті 2 Конституції, є унітарною державою, типовими рисами якої є цілісність, неподільність, відсутність у своєму складі інших державних утворень, функціонування єдиної системи права [42].

Відповідно до унітарного устрою, в Україні міжбюджетні відносини базуються на засадах, визначених центральною владою та її законодавчо-правовими актами. Тобто бюджетна система, що діє в Україні, є похідною від закріпленої Конституцією організації державної влади. Один із основних принципів побудови бюджетної системи в умовах державного унітаризму України - бюджетна самостійність. Принцип самостійності відповідає засадам бюджетного федералізму, які набувають усе більшого поширення в побудові бюджетних систем, у тому числі й унітарних держав [3, c.327]. Так як розвиток бюджетного федералізму притаманний економічним системам, організованим за ринковим типом, то встановлення та забезпечення самостійності місцевих бюджетів є важливим завданням в процесі ринкової трансформації українського суспільства. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та законодавчо закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрямки використання коштів відповідно до чинного законодавства.

Своєчасне реагування на рівень доходів місцевих бюджетів і, в разі необхідності, здійснення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування для виконання своїх повноважень, тобто сприяння соціально-економічному розвитку територій та фінансовому вирівнюванню є важливим завданням міжбюджетних відносин. Сформульоване положення співпадає з поглядами тих економістів, які вважають, що головною метою у сфері міжбюджетних відносин є створення органам місцевого самоврядування умов для більш повного забезпечення фінансовими ресурсами повно важень, віднесених до їхньої компетенції [26].

У працях багатьох науковців-економістів, практиків є різні тлумачення бюджетного унітаризму. Водночас їх розробки стали своєрідною теоретичною основою для визначення цього поняття.

Загалом під бюджетним унітаризмом необхідно розуміти організацію відносин між державним бюджетом України та місцевими бюджетами, а також між окремими ланками місцевих бюджетів на основі єдиних визначених і законодавчо закріплених державою принципів, інструментів і методів, які використовуються для забезпечення соціально-економічних інтересів центру, місцевих органів влади та органів самоуправління і спрямовані на досягнення єдиних стандартів громадських послуг по всій території країни.

Бюджетний унітаризм передбачає: розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування щодо надання державних та громадських послуг; наявність обов'язкових завдань органів місцевого самоврядування щодо надання таких послуг на рівні, не нижчому за певні соціальні стандарти; затверджену систему державних мінімальних соціальних стандартів; визначення переліку власних та делегованих повноважень органів місцевого самоврядування в сфері надання державних і громадських послуг; наявність механізму фінансування повноважень, делегованих органами державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування; наявність власної доходної бази у кожного рівня бюджетної системи; розмежування доходів та видатків між різними рівнями цієї системи; наявність самостійних бюджетних процесів, пов'язаних з функціонуванням бюджетів центрального уряду та місцевих бюджетів; наявність визначеної законодавством системи вирівнювання на основі формул; наявність визначеної законодавством системи бюджетних трансфертів; наявність процедур погодження рішень центральної влади з фінансових питань, що стосуються місцевого самоврядування, з органами місцевого самоврядування та їх об'єднаннями; наявність спеціальних процедур контролю фінансової діяльності органів місцевого самоврядування.

2.3 Бюджетні трансферти як основний інструмент регулювання міжбюджетних відносин

Теоретичні і практичні аспекти розвитку фінансової системи як сукупності взаємопов'язаних елементів фінансових відносин (фінансових інститутів, ланок фінансів) за допомогою яких держава формує, розподіляє та використовує грошові кошти розглядалися і досліджуються на сучасному етапі цілим рядом вітчизняних і іноземних фахівців [1-10]. При цьому, оскільки можливості екстенсивного розвитку економіки України вже фактично вичерпані, і трансформаційні процеси у вітчизняній економіці супроводжуються загальносвітовими (наслідки фінансової кризи, рецесія) і внутрішніми (застаріла інфраструктура, низька інституціональна спроможність, неефективна система соціального захисту) соціально-економічними проблемами, постає потреба перегляду форм та механізмів забезпечення виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування, які потребують суттєвої модернізації у напрямку наближення до європейських стандартів з урахуванням національних особливостей та інтересів територіальних громад та України в цілому.